РАзВИТИЕ мЕжмуНИЦИпАЛьНОГО СОТРуДНИчЕСТВА: фОРмы

Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 24 (278).
Экономика. Вып. 39. С. 62–65.
Е. А. Вагапова
Развитие межмуниципального сотрудничества:
формы, принципы и методы
Обосновывается, что организация межмуниципального взаимодействия муниципальных образований должна опираться на систему взаимоувязанных научных принципов. Исследованы и предложены основные принципы межмуниципального сотрудничества муниципальных образований, а также
определены формы и методы межмуниципальных связей.
Ключевые слова: межмуниципальное сотрудничество, кооперация муниципальных образований,
развитие местных сообществ, местное самоуправление, развитие муниципальных образований.
Возможность осуществления межмуниципального сотрудничества предусмотрена в
Европейской хартии о местном самоуправлении, ратифицированной Российской Федерацией
Законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ. Так, в ст. 10
Хартии определено, что органы местного само­
управления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона
вступать в ассоциации с другими органами местного самоуправления для осуществления задач,
представляющих общий интерес.
Нормы Европейской хартии были восприняты российским законодательством. Так, в Феде­
ральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) вопросам межмуниципального сотрудничества посвящены нормы ст. 8,
66–69. Закон № 131-ФЗ не раскрывает содержание
понятия «межмуниципальное сотрудничество».
Вместе с тем из его положений следует, что такое сотрудничество осуществляется в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, муниципальных образований,
советов муниципальных образований субъекта
Российской Федерации для выражения и защиты
их общих интересов; представления указанных
интересов в органах государственной власти; взаимодействия с международными организациями
и юридическими лицами, а также в целях объединения финансовых средств, материальных
и иных ресурсов муниципальных образований
для решения вопросов местного значения.
Межмуниципальное сотрудничество является
весьма важной и относительно малоисследованной функцией местного самоуправления, назначение которой состоит в достижении целей социального и экономического развития муниципальных образований путём межтерриториальной интеграции и кооперации.
Потребность в кооперации и интеграции возникает, когда муниципальное образование либо
испытывает дефицит ресурсов для собственного
развития, либо стремится усилить и расширить
имеющиеся конкурентные преимущества.
Наиболее распространённые условия возникновения потребности муниципальных образований в налаживании межмуниципальных связей
представлены на рисунке.
Реализация на практике потребностей в межмуниципальном сотрудничестве требует: наличия у потенциальных партнёров общих или взаимных интересов; отсутствия острых конфликтов между партнёрами; доверия друг к другу;
готовности к соблюдению обязательств и разумным компромиссам; соразмерности затрат и результатов сотрудничества; прозрачности; легитимности и т. д.
В соответствии с этим можно выделить и различные цели межмуниципального сотрудничества:
–– объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения;
–– организация взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований для решения вопросов местного значения;
–– выражение и защита общих интересов муниципальных образований;
–– содействие развитию местного самоуправления;
–– формирование условий стабильного развития экономики муниципальных образований
в интересах повышения жизненного уровня населения и иных целях.
Из поставленных целей вытекает ряд задач
межмуниципального сотрудничества: участие
в деятельности регионального совета муниципальных образований; содействие разработке
и внедрению прогрессивных технологий, обо-
Развитие межмуниципального сотрудничества: формы, принципы и методы
63
Условия возникновения
потребности в муниципальном
сотрудничестве
Дефицит собственных ресурсов для решения комплекса проблем
социально-экономического развития муниципальных образований
Наличие на территориях смежных муниципальных образований
значимых «сквозных» объектов и проектов
Необходимость инициировать и реализовывать
крупные инфраструктурные инвестиционные проекты,
затрагивающие интересы ряда муниципальных образований
Потребность в экономии ресурсов (возможность повышения
эффективности вложения средств в одном направлении
при высвобождении ресурсов для другого)
Потребность в интеграции деятельности предприятий,
расположенных в муниципальных образованиях
Потребность нивелировать имеющиеся разногласия
между муниципальными образованиями
через выявление и реализацию общих и взаимных интересов
Необходимость поддержки при отстаивании нарушенных прав
муниципальных образований,
а также при реализации права законотворческой инициативы
Информационные потребности в научно-консультационном,
юридическом обеспечении, подготовке
и повышении квалифицированных кадров муниципального управления
Условия возникновения потребности муниципальных образований
в налаживании межмуниципальных связей
рудования и методов организации труда в системах жизнеобеспечения муниципальных образований; выработка единых подходов муниципальных образований в налоговой политике,
ценообразование в согласованных сферах деятельности в рамках действующего законодательства и в пределах полномочий органов местного самоуправления; учреждение хозяйственных обществ и иных межмуниципальных организаций; заключение договоров и соглашений.
Взаимодействие между муниципалитетами
возможно в различных формах. Исходя из анализа положений Закона № 131-ФЗ, в межмуниципальном сотрудничестве можно выделить
три основные формы: ассоциативные, договорные и организационно-хозяйственные. В целях
организации взаимодействия муниципальных
образований и органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований на уровне субъекта
Российской Федерации или Федерации в рамках ассоциативной формы создаются соответственно советы муниципальных образований
субъектов Федерации, общероссийские объ­
единения территориальной и организационной
осно­вы муниципальных образований и иные
добровольные объединения муниципальных
образований.
В целях же объединения финансовых средств,
материальных и иных ресурсов для решения
вопросов местного значения могут учреждаться межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытого акционерного общества
и общества с ограниченной ответственностью,
а также другие межмуниципальные организации и объединения, как, например, созданные по
решению представительных органов местного
самоуправления нескольких муниципальных образований некоммерческие организации в форме
автономных некоммерческих организаций и фондов. В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.
Советы муниципальных образований создаются в форме некоммерческих организаций —
ассоциаций — и являются обязательной формой
межмуниципального сотрудничества. В рамках
данного объединения муниципальные образования могут взаимодействовать по различным
­вопросам осуществления местного самоуправления. Это может быть сбор и анализ информации о проблемах в деятельности органов местного самоуправления, обобщение и распростране-
64
ние опыта решения вопросов местного значения
в различных сферах, оказание методической помощи, организация подготовки муниципальных
служащих.
Советы муниципальных образований, общероссийские объединения муниципальных образований, создаваемые в целях защиты и представительства интересов муниципальных образований, не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований или каким бы то ни
было образом ограничивать её. В отличие от них,
межмуниципальные объединения — формы совместной хозяйственной деятельности, используются муниципальными образованиями для совместного решения вопросов местного значения,
соответственно, им не могут передаваться лишь
полномочия органов местного самоуправления.
В качестве организационно-правовых форм
межмуниципальных хозяйственных обществ законодателем не случайно избраны закрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью. Это объясняется тем, что
только в акционерных обществах и обществах
с ограниченной ответственностью учредители
не несут субсидиарную ответственность за деятельность общества (за исключением того капитала, который они внесли при учреждении общества). Это позволяет защитить местные бюджеты и муниципальное имущество при банкротстве
подобного рода предприятий.
Следует отметить, что некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов, преследующие социальные,
благотворительные, культурные, образовательные и иные общественно полезные цели, вправе заниматься предпринимательской деятельностью, соответствующей целям, для которых созданы данные организации.
Все, кроме одной, вышеописанные формы межмуниципального сотрудничества создаются на
добровольной основе. Согласно Закону № 131-ФЗ
только Совет муниципальных образований обязательно должен быть создан в каждом субъекте
Федерации.
Межмуниципальное взаимодействие может
носить как стратегический, так и нестратегический характер. Представляется, что характер сотрудничества зависит от задач, решению которых
будет способствовать межмуниципальное взаимодействие. Если речь идёт о решении стратегических задач, обозначенных соответствующим
документом, то это представляет собой пример
Е. А. Вагапова
стратегического взаимодействия. Если же межмуниципальное сотрудничество обеспечивает решение функциональных задач, связанных
с непосредственным выполнением законодательно закреплённых за муниципальным образованием функций, то эти взаимосвязи стратегического
характера не носят, и их можно обозначить как
предметно-функциональные.
Отметим также, что подразделение сотрудничества на стратегическое и предметно-функциональное условно. Так как, например, совместное
решение вопросов местного значения муниципальных образований можно отнести к предметно-функциональному сотрудничеству, однако
от их эффективного решения зависит социальноэкономическое развитие территории, что способствует повышению уровня и качества жизни населения, и если эти задачи не прописаны в стратегических документах, они, так или иначе, влияют на стратегические направления развития муниципалитетов.
Стратегические задачи во многом зависят от выполнения функциональных задач. Некоторые эксперты не признают такого деления вообще, в силу
того, что стратегические документы есть далеко
не в каждом муниципальном образовании.
Организация межмуниципального сотрудничества должна опираться на систему взаимо­
увязанных научных принципов. К числу основных принципов, требования которых необходимо учитывать, следует отнести: целенаправленность, системность, комплексность, баланс интересов, инновационность, эффективность.
Ведущее место в рассматриваемой системе
принципов занимает принцип целенаправленности, следование которому означает, что принятию решений по вопросам межмуниципального
сотрудничества должен предшествовать этап целеполагания, в рамках которого осуществляется
выбор и обоснование целей межмуниципального
взаимодействия.
Принцип системности ориентирует на рассмот­
рение муниципальных образований как элементов системы (подсистемы) более высокого уровня.
Согласно данному принципу необходимо учитывать влияние взаимозависимости развития муниципальных образований с субъектом Федерации,
на территории которого оно расположено, с другими регионами и муниципальными образованиями, страной в целом. Реализация этого принципа предполагает, что при организации межмуниципального сотрудничества должны быть учте-
65
Развитие межмуниципального сотрудничества: формы, принципы и методы
ны предпосылки и ограничения, формируемые
на различных иерархических уровнях: местном
(муниципальном), межмуниципальном, региональном, межрегиональном, федеральном.
Принцип комплексности означает: 1) необходимость рассмотрения всех возможных сфер
и объектов межмуниципального сотрудничества
во взаимосвязи; 2) исследование влияния всех
предполагаемых результатов на развитие соответствующих муниципальных образований как
целостных систем, на изменение состояния их
отдельных отраслей и сфер жизнедеятельности.
Принцип баланса интересов играет особую
роль в осуществлении межмуниципального сотрудничества, которое предусматривает установление, реализацию и развитие партнёрских отношений между муниципалитетами.
Важно сочетание конкуренции и кооперации,
что становится возможным в том случае, если
достигнут баланс интересов и на этой основе
установлен высокий уровень взаимного доверия,
позволяющего снизить риск получения нежелательных побочных эффектов. Таким образом, выявление, анализ и согласование интересов муниципальных образований является непременным
условием использования технологий межмуниципального сотрудничества.
Принцип инновационности проявляется в двух
плоскостях: 1) в использовании современных
форм межмуниципального сотрудничества и методов управления; 2) в ориентации на получение
инновационных результатов от реализации межмуниципальных проектов.
Соблюдение принципа эффективности означает необходимость уверенности, что выбранные
направления межмуниципального сотрудничества обеспечат улучшение качества жизни населения с наименьшими финансовыми и социальными затратами.
Необходимо охарактеризовать методы и соответствующие им процедуры достижения намеченных целей взаимодействия. Один из действенных методов — программно-проектный,
связанный с разработкой межмуниципальных
программ и конкретных проектов в условиях
гармонизации интересов различных субъектов
управления и хозяйствования.
Однако одной подпрограммы или раздела программы может быть недостаточно.
Представляется, что разработка стратеги развития межмуниципального сотрудничества будет
способствовать более эффективному взаимодей-
ствию местных сообществ и проекты по её реализации будут своевременными, экономически
целесообразными, взаимовыгодными.
Ведущее место в механизме реализации межмуниципального сотрудничества занимают субъекты управления и хозяйствования, имеющие
различные экономические интересы. Недооценка
этого принципиального положения приводит
к тому, что намеченные планы и программы
не реализуются, т. к. потенциальные участники их выполнения не принимают участия в достижении поставленных целей, считая, что это
не те цели и пути их достижения, которые они готовы поддержать. Именно поэтому важным методом реализации межмуниципального взаимодействия является метод гармонизации интересов.
Развитие межмуниципального сотрудничества — важная и относительно малоисследованная функция местного самоуправления, а соответственно, определение форм взаимодействия,
взаимоувязанных принципов, методов и соответствующих им процедур достижения намеченных
целей взаимодействия необходимы для дальнейшего развития теории межмуниципального сотрудничества.
Список литературы
1. Европейская хартия местного самоуправления
// Справ. правовая система «КонсультантПлюс».
2. Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления» от 6 окт.
2003 г. № 131-ФЗ.
3. Бурмистров, А. С. Местное сообщество как
субъект местного самоуправления // Правоведение. 2009. № 5. С. 36–42.
4. Кокин, И. А. Межмуниципальная координация в субъекте Российской Федерации: объективные потребности и правовые решения // Город.
упр. 2008. № 11. С. 65–66.
5. Королёва, Е. Н. Стратегическое управление
развитием муниципальных социально-экономических систем в условиях глобализации: (Теоретико-методологические аспекты) : монография.
М. : ВГНА Минфина России, 2006.
6. Рохчин, В. Е. Стратегическое управление
развитием муниципальных образований: межмуниципальное взаимодействие / В. Е. Рохчин,
В. В. Шу­раев ; ред. В. А. Гневко. СПб. : С.-Петерб.
акад. упр. и экономики, 2007.
7. Филиппов, Ю. Развитие местных сообществ
/ Ю. Филиппов, В. Гассиий // Муницип. власть.
2007. № 11. С. 64–72.