анализ отечественного дореволюционного опыта реализации

АНАЛИЗ ОТЕЧЕСТВЕННОГО ДОРЕВОЛЮЦИОННОГО ОПЫТА
РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕССИОННЫХ СОГЛАШЕНИЙ И
ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ДЛЯ РАЗВИТИЯ
ЭКОНОМИКИ РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
THE ANALYSIS OF DOMESTIC PRE-REVOLUTIONARY
EXPERIENCE OF CONCESSION AGREEMENTS IMPLEMENTATION
AND POSSIBILITIES OF USING IT TO DEVELOP RUSSIAN ECONOMY
AT THE PRESENT STAGE
Воробьева Е.С., Тарасов И.В.
ФГОБУ ВПО «Финансовый университет
при Правительстве Российской Федерации»,
Москва
Научный руководитель: Плотицына Л.А.
доктор экономических наук, профессор
Аннотация: В исследовании рассматриваются исторические аспекты
понимания экономической категории «концессия», производится анализ и
оценка эффективности крупнейших концессионных предложений и проектов
России 1857-1917 гг. Раскрыты основные элементы концессионного механизма
сотрудничества между государством и частными лицами. Разбирается богатый
исторический опыт, и определяются возможности его использования в
современной практике реализации концессионных проектов России.
Abstract: In this research the historical aspects of the economic category
“concession” are considered, the analysis and the assessment of efficiency of the
largest concession offers and projects in Russia in 1857-1917 are made. The basic
elements of concession mechanism of cooperation between the public and the private
sectors are examined. Rich domestic historical experience is analyzed and prospects
of implementing it in modern concession projects in Russia are defined.
Ключевые слова: Концессия, концессионное предложение, концессионное
соглашение, концессионный проект, государственно-частное партнерство,
дореволюционный период истории России.
Keywords: Concession, concession offer, concession agreement, concession
project, railway concession, private-public partnership, pre-revolutionary period in
the history of Russia.
Концессия
–
одна
из
форм
государственно-частного
партнёрства,
позволяющая вовлекать частный сектор в управление и финансирование
инфраструктурных проектов, а также в оказание услуг, обычно оказываемых
государством, на взаимовыгодных условиях.
На современном этапе в России наблюдается тенденция расширения
использования различных форм государственно-частного партнерства. Одной
из наиболее интенсивно развивающихся является форма концессионных
соглашений. В последние два года было запущено или запускается множество
концессионных проектов в сферах: транспортной, коммунальной и социальной
инфраструктуры. Например, центральная кольцевая автодорога (ЦКАД) вокруг
Москвы1, спортивные объекты в Нижегородской, Ульяновской, Архангельской
областях, республиках Бурятия и Чувашия2, мост через реку Лену в Якутской
области3 и другие.
Кроме того, ряд мер, направленных на правовое стимулирование
концессионных
Министерство
проектов,
исключило
принимает
из
Минэкономразвития
законопроекта
о
России.
государственно-частном
1
Елизавета Кузнецова, ЦКАД построят быстро и дорого [Электронный ресурс] – 2013. – 02 августа (№136) –
М.:
«Коммерсантъ.
Издательский
дом».
RU,
1991-2013.
–
Режим
доступа:
http://www.kommersant.ru/doc/2246120, свободный. – Загл. с экрана (15.10.2013).
2
Алексей Сорокин, Инвестиции в чемпионов [Электронный ресурс] – 2012. – 03 июля (№853 (24)) –
М.: «Российская газета». RU, 1993-2013. – Режим доступа: http://www.rg.ru/2012/07/03/sports.html, свободный. –
Загл. с экрана (15.10.2013).
3
Александр Попов, Самый дорогой мост [Электронный ресурс] – 2013. – 05 апреля («Expert Online») –
М.: Группа «Эксперт». RU, 1995-2013. – Режим доступа http://expert.ru/2013/04/5/samyij-dorogoj-most/,
свободный. – Загл. с экрана (15.10.2013).
2
партнерстве сферу ЖКХ.4 Однако 1 января 2014 года вступили в силу поправки
к закону «О концессионных соглашениях». Основные изменения касаются как
раз объектов жилищно-коммунальной инфраструктуры – теплоснабжения,
централизованной
системы
горячего
и
холодного
водоснабжения,
водоотведения. Со следующего года муниципалитеты могут передавать
инфраструктуру не старше пяти лет частным инвесторам по договору аренды,
прочие объекты — только по концессионному соглашению. Учитывая возраст
коммунальной сети в России, легко предположить, что все проекты будут
управляться именно по этой модели5. Таким образом, очевидна необходимость
использования всего доступного опыта заключения концессионных соглашений
и реализации концессионных проектов.
Россия принадлежит к числу стран, которые имеют наиболее богатый
исторический опыт концессионной деятельности в различных отраслях и
сферах экономики. Становление в стране железных дорог происходило на
концессионной основе. Коммунальное хозяйство в губернских и уездных
городах в XIX веке и начале XX века отдавалась в концессию частным
предпринимателям. Но нужно отметить, что концессионные проекты в
дореволюционной России не всегда заканчивались успешно. Некоторые
ученые, например, Погребинский А.П., говоря о железнодорожных концессиях
того периода, считают, что «ни в одной области капиталистической
деятельности грабеж казны различными концессионерами и учредителями не
принимал такого наглого и циничного характера, как в железнодорожном
деле»6.
По результатам проведенного исследования был сделан ряд выводов.
Во-первых,
понятия
термина
«концессия»
в
современной
и
дореволюционной России отличаются не сильно, но тем не менее в Царской
4
Маргарита Лютова, Филипп Стеркин, ЖКХ без партнера [Электронный ресурс] – Режим доступа
http://pppcenter.ru/ru/press-center/smi-o-centre/zhkkh-bez-partnera, свободный. – Загл. с экрана (15.10.2013).
5
Анна Маринович, Чего не сделаешь для блага концессии [Электронный ресурс] – 2013. – 09 декабря («Эксперт
Урал» №49 (582)) – М.: Группа «Эксперт». RU, 1995-2013. – Режим доступа http://expert.ru/ural/2013/49/chegone-sdelaesh-dlya-blaga-kontsessii/, свободный. – Загл. с экрана (15.10.2013).
6
Погребинский, А.П. Очерки истории финансов дореволюционной России (19-20 вв.) / А.П. Погребинский. –
Москва : Госфиниздат, 1954. – 224 с.
3
России прослеживается ярко выраженный патерналистский подход. Из-за
сложившихся в то время условий, «концессия» рассматривалась, как проект,
который нуждается во всесторонней государственной поддержке и опеке. Но
современные государственные деятели и юристы, исходя из определения
«концессии»,
данного
в
ФЗ-115
рассматривают
концессионеров
преимущественно в качестве самостоятельных деловых партнеров, а проектная
деятельность с ними выстраивается в рамках сформированного правового поля.
Во-вторых, в России в капиталистический период конца XIX - начала XX
века концессионные проекты реализовывались в стратегически важных
направлениях
развития
экономики:
дорожное,
железнодорожное
и
коммунальное хозяйство, телеграфное сообщение и других. Концессионное
строительство позволило завершить промышленную революцию и обеспечить
достаточно высокие темпы развития промышленности и сельского хозяйства.
Тем не менее, «отправной точкой» для заключения концессионных соглашений
были нехватка средств бюджета на соответствующее строительство и зачастую
вынужденная необходимость привлечения частных капиталов.
В-третьих, из-за сложившихся экономических реалий периода 1857-1917 гг.
– как мы сказали бы сейчас – недостаточно высокой инвестиционной
привлекательности России (особенно в первые пореформенные годы),
российское Правительство было вынуждено соглашаться на ряд невыгодных
для государства условий. Это нашло свое отражения в механизмах участия
государства и частных лиц в концессионных проектах. Самым главным
пунктом концессионных соглашений, без которого частные предприниматели
редко соглашались принимать участие в проектах, была государственная
(правительственная) гарантия на регулярную уплату фиксированного процента
на инвестированный частными предпринимателями капитал вне зависимости от
того, будет ли проект при последующей эксплуатации приносить прибыль или
нет.
Данный механизм привел к следующим результатам:
4
 минимизация
предпринимательского
риска
и
обеспечение
стабильного дохода концессионерам вне зависимости от успеха проекта;
 эффективное привлечение крупных частных капиталов из-за
рубежа;
 высокие государственные расходы на выполнение гарантийных
обязательств.
На основании приведенных выводов, можно предложить рекомендации по
совершенствованию концессионному механизму, которые могли бы быть
полезны для современной практики. К числу таких рекомендаций относятся:
1.
Четкая регламентация прав и обязанностей концессионера и
концедента,
которые
должны
быть
зафиксированы
не
только
в
концессионных соглашениях, но и в федеральном законодательстве.
Последнее
особенно
важно
в
связи
с
возможностью
заключения
концессионных соглашений на муниципальном и региональном уровнях, что
требует наличия общих правил «игры».
2.
Невозможность внесения изменений в условия действующих
концессионных соглашений в части, ухудшающей положение любой из
сторон. В частности, если по условиям соглашения риски между
концедентом и концессионером распределены таким образом, что на
концессионера
ложится
предпринимательский
риск
(например, риск
недостаточности собранной платы за проезд по платной дороге для
погашения текущих издержек), то в случае кратковременного ухудшения
рыночной конъюнктуры концессионер не может требовать возмещения
своих убытков концедентом.
3.
Учет
особенностей
каждого
проекта,
его
инвестиционной
привлекательности при разработке условий концессионного соглашения.
Поскольку некоторые проекты по определению не могут окупиться и
принести прибыль концессионеру за счет коммерческой деятельности, им
требуется специальные механизмы государственной поддержки (например,
предусмотренный в последней версии 115-ФЗ для автодорог контракт
5
жизненного цикла). Такие механизмы целесообразно использовать и для
других объектов инфраструктуры, при этом регламентируя правила
предоставления и объемы государственной поддержки.
4.
Наличие страховых и гарантийных операций. Российская практика
показывает,
что
подавляющее
число
концессионных
соглашений
невозможно застраховать в связи с неразвитостью системы страховых
институтов.
5.
Участие в концессионных проектах общественных организаций и
независимых экспертов, поскольку подавляющее большинство концессий
преследуют
цель
удовлетворения
общественных
потребностей
и
предоставления социальных услуг, а не коммерческой выгоды.
6.
Понимание логики долгосрочного развития территории, на которой
осуществляется концессионный проект.
Таким образом, изучение и осмысление отечественного опыта концессий
должны стать направлением в процессе разработки стратегии современного
экономического развития России. Сейчас, когда в связи с совершенствованием
Федерального закона «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 г.
появились реальные возможности концессионирования железных и шоссейных
дорог; трубопроводного и монорельсового транспорта, гидротехнических
систем и сооружений, морских, речных и воздушных портов, такой опыт
приобрел
особую
актуальность
и
востребованность.
Он
создает
все
предпосылки для того, чтобы избежать возможных ошибок и ущербов от
необоснованной и неэффективной концессионной политики в Российской
Федерации, которые уже имели место на рассвете концессионной практики.
6
Библиографический список:
1. Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "О
концессионных соглашениях" / КонсультантПлюс [Электронный ресурс] /
Режим доступа:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=156597
2. Булатов В.В. Очерки истории концессий в императорской России. 18361917гг. / Булатов В.В., Загорулько М.М. — Берлин (Германия): Издательство
LAP LAMBERT Academic Publishing, 2011. — 161 с.
3. Варнавский В.Г. Концессионный механизм партнерства государства и
частного сектора / В.Г. Варнавский – Москва : Московский общественный
научный фонд. Институт мировой экономики международных отношений
Российской академии наук, 2003. – С. 186-190.
4. История российских магистралей [Электронный ресурс] // Официальный
сайт ОАО «Российские железные дороги».– М. : ОАО «РЖД». RU, 20032013. – Режим доступа:
http://history.rzd.ru/static/public/ru?STRUCTURE_ID=5042&layer_id=3290&id
=1243, свободный. – Загл. с экрана. (27.10.2013).
5. Елизавета Кузнецова, ЦКАД построят быстро и дорого [Электронный
ресурс] – 2013. – 02 августа (№136) –М.: «Коммерсантъ. Издательский дом».
RU, 1991-2013. – Режим доступа: http://www.kommersant.ru/doc/2246120,
свободный. – Загл. с экрана (15.10.2013).
6. Алексей Сорокин, Инвестиции в чемпионов [Электронный ресурс] – 2012. –
03 июля (№853 (24)) – М.: «Российская газета». RU, 1993-2013. – Режим
доступа: http://www.rg.ru/2012/07/03/sports.html, свободный. – Загл. с экрана
(15.10.2013).
7. Александр Попов, Самый дорогой мост [Электронный ресурс] – 2013. – 05
апреля («Expert Online») – М.: Группа «Эксперт». RU, 1995-2013. – Режим
доступа http://expert.ru/2013/04/5/samyij-dorogoj-most/, свободный. – Загл. с
экрана (15.10.2013).
7
8. Маргарита Лютова, Филипп Стеркин, ЖКХ без партнера [Электронный
ресурс] – Режим доступа http://pppcenter.ru/ru/press-center/smi-o-centre/zhkkhbez-partnera, свободный. – Загл. с экрана (15.10.2013).
9. Анна Маринович, Чего не сделаешь для блага концессии [Электронный
ресурс] – 2013. – 09 декабря («Эксперт Урал» №49 (582)) – М.: Группа
«Эксперт».
RU,
1995-2013.
–
Режим
доступа
http://expert.ru/ural/2013/49/chego-ne-sdelaesh-dlya-blaga-kontsessii/,
свободный. – Загл. с экрана (15.10.2013).
8