Эффективность бюджетных расходов на региональном уровне

ББК 65.04, 65.261.3
Издание подготовлено в рамках Проекта "Техническое содействие реформе бюджетной
системы на региональном уровне"
"Региональные финансы". Выпуск 5
Серия основана в 2001 г.
Редактор серии А. М. Лавров
Над выпуском работали:
В.В. Онищенко, В.В. Климанов, Н.А. Иванова, О.В. Богачева, В.А. Шипунов, Е.Е. Ваксова.
Эффективность бюджетных расходов на региональном уровне / Под ред. А.М.
Лаврова. — М.: Издательство "Весь Мир", 2003. — 76 с. (Региональные финансы; Вып. 5).
ISBN 5777702937
Данная публикация знакомит широкую аудиторию с результатами первых попыток проведения независимых
обследований бюджетных расходов региональных и местных бюджетов по наиболее значимым направлениям рас?
ходования средств, а также предлагает отличную от общепринятой трактовку проблемы установления минималь?
ных социальных расходов, основанную на описании международного (прежде всего европейского) опыта установ?
ления таких нормативов.
В сборник включены основные итоги обзоров бюджетных расходов, проводимых в рамках Проекта "Техниче?
ское содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне".
Предназначено для работников финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных
финансовых органов.
.
Издательство "Весь Мир" является издателем и дистрибьютером публикаций
Всемирного Банка и других международных организаций в Российской Федерации
ООО "Издательство "Весь Мир". 101831, Москва, Колпачный пер., 9а.
Лицензия ИД №03510 от 15.12.2000
Подписанно к печати
Формат 60´84/8
Тираж 400 экз. Печ.л. 9,5
Опечатано в типографии ГУ ГЦМПП
135800, Москва, Б?140, Краснопрудный пер., д. 7
©
ISBN 5777702937
Некоммерческий фонд
реструктуризации предприятий и
развития финансовых институтов, 2003
Содержание
Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
О Проекте "Техническое содействие реформе бюджетной
системы на региональном уровне" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6
Итоги реализации отраслевых обзоров расходов
региональных и местных бюджетов, проводимых
в рамках Проекта МБРР и Минфина России
"Техническое содействие реформе бюджетной
системы на региональном уровне" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
Основные цели и направления аналитических работ
и реформирования систем управления и бюджетного
финансирования отраслей на субнациональном уровне . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
Основные итоги обзора бюджетных расходов на общественный транспорт . . .11
Основные итоги обзора бюджетных расходов
и расходов дорожных фондов на дорожное хозяйство . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27
Основные итоги обзора бюджетных расходов на культуру, досуг и отдых
(на примере Чувашской Республики) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42
Программноцелевое бюджетирование как метод повышения
эффективности бюджетных расходов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .54
Опыт разработки методик оценки результативности
и эффективности расходов региональных бюджетов
в регионах — участниках Проекта"Техническое содействие реформе
бюджетной системы на региональном уровне" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58
Международный опыт применения систем оценки
эффективности и результативности использования
бюджетных средств . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .64
Международный опыт в области определения нормативов расходов . . . . . . .69
Введение
Настоящий сборник продолжает серию "Региональные финансы", посвященную актуальным вопросам госу?
дарственных (общественных) финансов на региональном и местном уровнях в Российской Федерации. Содержа?
щиеся в нем материалы подготовлены в рамках Проекта "Техническое содействие реформе бюджетной системы на
региональном уровне", осуществляемого с 2000 г. на средства займа Международного банка реконструкции и раз?
вития и направленного на повышение эффективности деятельности органов государственной власти субъектов
Федерации и органов местного самоуправления по стимулированию экономического развития и предоставлению
населению общественных (бюджетных) услуг.
Данная публикация ставит своей целью познакомить широкую аудиторию с результатами первых попыток
проведения независимых обследований бюджетных расходов региональных и местных бюджетов по наиболее
значимым направлениям расходования средств, а также предложить отличную от общепринятой трактовку про?
блемы установления минимальных социальных расходов, основанную на описании международного (прежде все?
го европейского) опыта установления таких нормативов.
В сборник включены основные итоги обзоров бюджетных расходов, проводимых в рамках Проекта "Техниче?
ское содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне", а именно: итоги обзора бюджетных рас?
ходов на общественный транспорт и дорожное хозяйство; итоги обзора бюджетных расходов на культуру и досуг;
подборка материалов, посвященных вопросам оценки эффективности бюджетных расходов, в частности обзор ме?
тодик оценки эффективности и результативности, разработанных и применяемых в регионах — участниках Про?
екта, и аналитические материалы по международному опыту применения систем оценки эффективности и резуль?
тативности бюджетных средств.
Представленные материалы могут не отражать официальной точки зрения Международного банка реконст?
рукции и развития, Министерства финансов Российской Федерации и других ведомств.
По всем дополнительным вопросам просьба обращаться в Некоммерческий фонд реструктуризации предпри?
ятий и развития финансовых институтов по адресу: 119121, Москва, а/я 4. Тел. (095) 792?30?10, факс 792?30?11. E?
mail: regfinance@fer.ru. Интернет: http://www.fer.ru.
О Проекте "Техническое содействие реформе бюджетной системы
на региональном уровне"
В рамках реализации программы реформирова?
на повышение эффективности деятельности регио?
ния межбюджетных отношений и региональных фи?
нальных и местных органов власти и управления по
нансов Правительство Российской Федерации обрати?
стимулированию экономического развития и предо?
лось к Международному банку реконструкции и разви?
ставлению населению общественных (бюджетных) ус?
тия (МБРР) с просьбой выделить финансовые средства
луг. Достижение указанной цели предполагает решение
на поддержку правовой реформы в сфере межбюджет?
двух взаимосвязанных задач: во?первых, создание сти?
ных отношений, создание механизма финансового
мулов для выработки и проведения региональными ор?
стимулирования субъектов Федерации и муниципаль?
ганами государственной власти и органами местного
ных образований с целью повышения качества испол?
самоуправления рациональной и ответственной фи?
нения федерального законодательства, развитие ин?
нансовой и экономической политики и, во?вторых, по?
ституциональных возможностей, связанных с разра?
вышение финансовых, институциональных, кадровых,
боткой, реализацией и контролем за ходом осуществ?
технологических, организационных возможностей ре?
ления финансовой реформы на региональном уровне.
гиональных органов государственной власти и органов
В декабре 1999 г. Совет директоров МБРР принял ре?
местного самоуправления для выработки и проведения
шение о предоставлении Российской Федерации займа
эффективной бюджетной политики и реформирова?
на финансирование Проекта "Техническое содействие
ния региональных финансов.
реформе бюджетной системы на региональном уровне",
Для этого необходимо реформировать налогово?
являющегося составной частью программы поддержки
бюджетные взаимоотношения между различными
реформирования межбюджетных отношений и регио?
уровнями власти и управления (установить четкое и
нальных и местных финансов в России. Таким образом,
стабильное разграничение расходных полномочий,
вся программа реформирования региональных финан?
налоговых и других доходных источников, обеспечить
сов состоит из двух взаимосвязанных частей. Проект
объективное и "прозрачное" бюджетное выравнива?
"Техническое содействие бюджетной системы на регио?
ние); выработать общие требования к бюджетной по?
нальном уровне" стал первым этапом большой програм?
литике региональных органов государственной власти
мы, а второй этап включает в себя получение от МБРР
и органов местного самоуправления (критерии и мето?
собственно финансового займа под программы рефор?
ды оценки их соблюдения, систему сбора, анализа и ис?
мирования региональных финансов. Именно кредит
пользования информации о состоянии региональных
МБРР определен в качестве источника образования Фон?
и местных финансов); предоставить региональным ор?
да реформирования региональных финансов (ФРРФ).
ганам государственной власти и органам местного са?
Средства ФРРФ предоставляются на конкурсной основе в
моуправления, намеренным проводить реформы в об?
форме субсидий на софинансирование расходов бюдже?
ласти управления общественными финансами, соот?
тов субъектов Российской Федерации на реализацию ре?
ветствующую консультационную помощь; осуществ?
форм в сфере общественных финансов.
лять распространение передового опыта и обучение
С российской стороны общее руководство Проек?
работников финансовых органов.
том осуществляется Межведомственной рабочей груп?
Проект преследует цель создания институцио?
пой (МРГ) по работе с займом МБРР на реформирова?
нальных возможностей для продвижения реформы си?
ние системы региональных финансов, созданной на
стемы региональных финансов и улучшения финансо?
основании приказа Минфина России № 24 от 1 февра?
вой дисциплины на уровне субъектов Федерации. Для
ля 1999 г. Оперативное управление Проектом передано
ее выполнения в рамках Проекта ставятся следующие
отделу мониторинга региональных финансов Департа?
задачи:
мента межбюджетных отношений Министерства фи?
·
нансов Российской Федерации. В 1999 г. решением МРГ
ных и местных финансов и межбюджетных отно?
в качестве группы реализации Проекта был утвержден
Некоммерческий фонд реструктуризации предприя?
совершенствование правовой основы региональ?
шений внутри субъекта Федерации;
·
создание механизма повышения уровня соблюде?
тий и развития финансовых институтов (ФРП). На эта?
ния федеральных законов и нормативно?правовой
пе подготовки Проекта финансирование работ произ?
базы в области управления бюджетной системой и
водилось Фондом социальных проектов из средств дру?
поощрение ответственного поведения в налогово?
гого проекта — поддержки региональной социальной
бюджетной сфере на региональном и местном
инфраструктуры.
уровнях за счет внедрения соответствующих эко?
Проект "Техническое содействие реформе бюд?
жетной системы на региональном уровне" направлен
номических стимулов;
·
укрепление потенциала Правительства Россий?
О Проекте "Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне"
·
ской Федерации в отношении мониторинга функ?
выполнения статистического анализа региональных дан?
ционирования бюджетной системы и осуществле?
ных, созданием библиотеки и оперативных баз данных
ния реформ на региональном и местном уровнях;
по региональным бюджетным системам, разработкой и
укрепление институциональной основы регио?
распространением Кодекса наилучшей практики финан?
нальных органов государственной власти и орга?
сового управления на региональном уровне в качестве
нов местного самоуправления в целях осуществле?
дополнительного правового стандарта, разработкой тре?
ния бюджетных и структурных реформ.
бований по раскрытию финансовой информации для за?
Исходя из этих задач основными компонентами
емщиков регионального и местного уровней и др.
Проекта являются:
·
·
7
В рамках компонента по повышению качества уп?
развитие федерального законодательства в сфере
равления региональными финансами регионам?участ?
межбюджетных отношений и регулирования ре?
никам будет оказано содействие в реализации про?
гиональных и местных финансов;
грамм повышения качества управления бюджетами
организация и ведение мониторинга региональ?
(включая разработку и установку необходимого про?
ных и местных финансов;
граммно?технического обеспечения).
оказание содействия администрациям (прави?
Основными блоками (разделами) программ ре?
тельствам) субъектов Федерации в повышении ка?
формирования управления региональными и местны?
чества управления региональными финансами;
ми финансами являются: проведение диагностики их
обзор (анализ) бюджетных расходов субъектов
состояния и оценки качества управления региональны?
Федерации и разработка рекомендаций по их оп?
ми и местными бюджетами; финансовое планирова?
тимизации.
ние, казначейское исполнение и управление наличнос?
Программа работ по развитию федерального за?
тью; бюджетный учет, отчетность и аудит; управление
конодательства в сфере межбюджетных отношений и
расходами и реструктуризация общественного секто?
регулирования региональных и местных финансов
ра; программа заимствований и система управления
предусматривает анализ действующего федерального
долгом; закупки, тендеры, государственный (муници?
законодательства, обоснование предложений по его
пальный) заказ; рекомендации по управлению регио?
совершенствованию, разработку и экспертизу соответ?
нальными и местными финансами; стандарты наилуч?
ствующих законопроектов и иных нормативных актов,
шей практики и т.д.
·
·
предоставление заинтересованным министерствам и
Анализ бюджетных расходов субъектов Федера?
ведомствам консультационных услуг, проведение семи?
ции и разработка рекомендаций по их оптимизации
наров и конференций.
проводятся в целях обоснования мер по повышению
Мониторинг региональных и местных финансов
эффективности использования бюджетных ресурсов
предполагается осуществлять в трех режимах — стан?
субъектов Федерации и муниципальных образований,
дартном, расширенном и углубленном. Стандартный
подготовки предложений по повышению качества уп?
мониторинг должен охватывать все субъекты Федера?
равления бюджетными расходами и сокращению за?
ции, а также — по мере формирования соответствую?
долженности региональных бюджетов в основных со?
щей информационной и нормативной базы — муници?
циально значимых отраслях, выработки показателей и
пальные образования с использованием доступных на
критериев оценки эффективности получаемой техни?
федеральном уровне источников информации. Расши?
ческой и финансовой помощи, разработки общерос?
ренный мониторинг будет осуществляться в отноше?
сийских отраслевых программ оптимизации финанси?
нии субъектов Федерации (включая входящие в их со?
рования и управления расходами.
став муниципальные образования), взявших на себя
В 2000 ?2002 гг. в регионах — участниках Проекта
обязательство предоставлять дополнительную инфор?
проводился анализ бюджетных расходов на социаль?
мацию и проходить через процедуры верификации от?
ное обеспечение и социальную защиту населения, об?
четных данных. По мере отладки программы расши?
разование, здравоохранение, жилищно?коммунальное
ренного мониторинга его показатели будут постепен?
хозяйство, общественный транспорт и дорожное хо?
но включаться в состав стандартного мониторинга пу?
зяйство, культуру, рекреацию и досуг, национальную
тем изменения системы отчетности. Углубленный мо?
экономику (промышленность, сельское хозяйство,
ниторинг будет проводиться в субъектах Федерации,
строительство), государственное и муниципальное уп?
специально отобранных по результатам диагностики и
равление и правоохранительную деятельность.
обзоров бюджетных расходов. Программа углубленно?
Были проведены три конкурса среди субъектов
го мониторинга будет дополнительно включать показа?
Российской Федерации на право получения субсидий
тели и процедуры проверки соблюдения условий ис?
из Фонда реформирования региональных финансов. В
пользования технической и возможной финансовой
каждом из этих конкурсов по результатам оценки ис?
помощи, а также оценку эффективности реализации
ходного состояния качества управления региональны?
программ реформирования региональных финансов.
ми бюджетами и разработанных Программ реформи?
При организации мониторинга региональных фи?
рования региональных финансов было отобрано по
нансов предстоит решить задачи, связанные с разработ?
пять регионов, претендующих на получение средств
кой информационных технологий, необходимых для
федерального бюджета при условии успешной реали?
8
Региональные финансы. Выпуск 5
зации заявленных Программ реформирования. В слу?
чае невыполнения регионами установленных требова?
ний субсидии должны предоставляться регионам, за?
нявшим места с шестого по десятое.
По итогам трех конкурсов были выбраны следую?
щие субъекты Российской Федерации:
1?й конкурс: Чувашская Республика, Вологодская,
Самарская, Челябинская области, г. Санкт?Петербург;
2?й конкурс: Республика Карелия, Хабаровский и
Краснодарский края, Астраханская и Саратовская области;
3?й конкурс: Ставропольский край, Пермская,
Тверская, Калужская области, Таймырский (Долгано?
Ненецкий) автономный округ.
Начиная с 2001 г. положение о формировании
ФРРФ за счет средств займа Международного банка ре?
конструкции и развития закрепляется в законах о феде?
ральном бюджете. Окончательная договоренность с
МБРР была достигнута к началу 2002 г. В соответствии с
Постановлением Правительства Российской Федера?
ции № 256 от 19 апреля 2002 г. между Российской Феде?
рацией и МБРР 24 апреля 2002 г. подписано Соглаше?
ние о займе на развитие бюджетного федерализма и ре?
формирование региональных финансов № 4647?RU,
которое вступило в силу 5 июня 2002 г. Соглашением
предусмотрено предоставление Российской Федера?
ции в 2002 — 2004 гг. займа в сумме 120 млн. долларов
США, по 40 млн. долларов в год.
Постановлением Правительства Российской Фе?
дерации №301 от 8 мая 2002 г. утверждено Положение
о предоставлении и расходовании субсидий из ФРРФ.
Приказом Минфина России № 139 от 5 июля 2002 г. оп?
ределен порядок его реализации, а приказами № 168 от
6 августа 2002 г. и № 187 от 28 августа 2002 г. придана
юридическая сила результатам оценки заявок субъек?
тов Федерации в первом и втором конкурсах. Получили
надлежащее правовое закрепление методики оценки
заявок в первом и втором конкурсах, а также была ут?
верждена методика оценки заявок в третьем конкурсе.
Полностью субсидии из ФРРФ перечислены реги?
онам — участникам первого конкурса, выполнившим
свои Программы реформирования, первые транши
субсидий из ФРРФ перечислены регионам — участни?
кам второго конкурса, осуществившим первый этап
своих Программ реформирования.
Таким образом, в России фактически впервые со?
здается механизм, который обеспечивает возможность
официального получения регионами дополнительных
средств, идущих на реформы. Перечисление субсидий
субъектам Российской Федерации из ФРРФ производит?
ся согласно распоряжениям Правительства Российской
Федерации в пределах средств, предусмотренных для
ФРРФ в федеральном бюджете на соответствующий фи?
нансовый год. Размер таких средств, заявленных в феде?
ральном бюджете на 2001, 2002, 2003 гг., составляет сум?
му, эквивалентную соответственно 20 млн. долларов, 40
млн. долларов, 40 млн. долларов. Это меньше размеров
ассигнований по другим направлениям оказания фи?
нансовой помощи регионам из федерального бюджета,
тем не менее в будущем ФРРФ может стать новым эффек?
тивным инструментом стимулирования региональных
органов государственной власти к деятельности по акти?
визации процессов финансового оздоровления своих
бюджетов, содействию реформированию бюджетной
сферы и бюджетного процесса, стимулированию эконо?
мических реформ на региональном уровне.
Полученные в рамках Проекта результаты дово?
дятся до сведения регионов, в том числе с использова?
нием сайта Проекта в сети Интернет (www.fer.ru), а так?
же публикаций в серии "Региональные финансы". Мно?
гие оценки и методики уже используются Минфином
России и другими ведомствами при разработке проекта
федерального бюджета на очередной финансовый год,
других законопроектов, при подготовке и утверждении
различных нормативно?правовых актов.
Итоги реализации отраслевых обзоров расходов региональных
и местных бюджетов, проводимых в рамках Проекта МБРР
и Минфина России "Техническое содействие реформе бюджетной
системы на региональном уровне"
Основные цели и направления аналитических работ и реформирования систем уп
равления и бюджетного финансирования отраслей на субнациональном уровне
исполнитель — научно?благотворительный фонд
Анализ бюджетных расходов субъектов Россий?
"Экспертный институт";
ской Федерации проводился в рамках компонента 4
Проекта "Техническое содействие реформе бюджетной
·
·
·
мер по повышению эффективности использова?
·
государственное (региональное) и муниципаль?
ния бюджетных ресурсов субъектов Федерации и
ное управление (в Вологодской области), испол?
муниципальных образований;
нитель — экспертно?аудиторская компания "Балт?
аудит?эксперт";
повышения качества управления бюджетными
расходами в основных социально значимых от?
·
культура, досуг, отдых (в Чувашской Республике), ис?
полнитель — аудиторская компания БДО "Руфаудит";
системы на региональном уровне" в целях:
·
правоохранительная деятельность (в Челябин?
раслях;
ской области), исполнитель — экспертно?ауди?
выработки показателей и критериев оценки эф?
торская компания "Балт?аудит?эксперт".
В каждом обследуемом регионе выделялось по три
фективности получаемой технической и возмож?
ной финансовой помощи;
муниципалитета, применительно к которым осуществ?
разработки общефедеральной программы опти?
лялся углубленный анализ расходов муниципальных
мизации финансирования и управления расхода?
бюджетов на финансирование соответствующих от?
ми в основных бюджетных отраслях.
раслей. Проект "Техническое содействие реформе бюд?
Анализ бюджетных расходов осуществлялся в шес?
жетной системы на региональном уровне" в части про?
ти пилотных регионах — победителях первого конкур?
ведения обзоров бюджетных расходов обязывал кон?
са на право получения средств федерального бюджета
сультантов выполнить взаимосвязанные работы по сле?
из Фонда реформирования региональных финансов,
дующим основным компонентам:
отобранных для участия в Проекте в 2000 г. (Белгород?
·
·
анализ системы финансирования отрасли на реги?
ская, Вологодская, Самарская, Челябинская области, Ха?
ональном и муниципальном уровнях с полной ин?
баровский край, Чувашская Республика) по следующим
вентаризацией прямых и косвенных бюджетных
расходов;
отраслям:
·
социальное обеспечение и социальная защита на?
·
ниципальном уровнях. Оценка ее эффективности
тель — Международный центр социально?эконо?
(на основе формализованной методики) и влияния
на социально?экономическое положение в регионе;
мических исследований "Леонтьевский центр";
·
·
жилищно?коммунальное хозяйство (во всех пи?
·
регламентирующей систему финансирования от?
тут экономики города";
расли, и подготовка предложений по ее корректи?
ровке;
здравоохранение (во всех пилотных регионах),
·
и финансирования отрасли;
мико?социальных исследований;
образование (во всех пилотных регионах), испол?
·
осуществления реформы отрасли;
торская компания "Балт?аудит?эксперт" (Россия) и
·
(во всех пилотных регионах), исполнитель — Ни?
дерландский экономический институт;
·
создание системы мониторинга реализации пла?
нов реформирования и финансирования отрасли;
тета (Великобритания);
общественный транспорт и дорожное хозяйство
разработка для каждого региона детальных планов
(программ) реализации предлагаемых вариантов
нитель — консорциум в составе: экспертно?ауди?
Панъевропейский институт Эссекского универси?
разработка для каждого региона основных на?
правлений финансирования системы управления
КОН МС Консалтинговая группа" и Центр эконо?
·
анализ действующей нормативно?правовой базы,
лотных регионах), исполнитель — Фонд "Инсти?
исполнитель — консорциум в составе: ЗАО "ЮНИ?
·
анализ управления отрасли на региональном и му?
селения (во всех пилотных регионах), исполни?
·
проведение семинара с презентацией и обсужде?
нием результатов обзора.
Разработка региональных планов (программ) ре?
национальная экономика — промышленность,
формирования системы управления и финансирова?
сельское хозяйство, строительство (в Вологодской
ния отрасли (для каждого региона?участника) предус?
и Челябинской областях, Чувашской Республике),
матривала обобщение:
10
Региональные финансы. Выпуск 5
результатов анализа нормативно?правовой базы
осуществления расходов;
·
итогов инвентаризации и анализа расходов бюд?
жетов всех уровней, внебюджетных фондов и дру?
гих внебюджетных средств;
·
основных направлений реформирования.
При разработке региональных планов ставились
следующие задачи:
·
определение перечня первоочередных мер;
·
разработка долгосрочной стратегии реформы и про?
ведение прогнозных расчетов потребности в финан?
сировании за счет общественных источников;
·
разработка вариантов (модели) реализации ре?
формы на уровне региона;
·
разработка детальных региональных планов про?
ведения реформ системы управления и финанси?
рования отрасли;
·
разработка Кодекса наилучшей практики.
Региональный план реформирования должен был
включать также следующие элементы:
·
нормативно?правовой блок (перечень необходи?
мых изменений в нормативно?правовых актах на
региональном и федеральном уровнях, их основ?
ное содержание и сроки принятия);
·
организационные мероприятия (перечень мер,
связанных с проведением необходимых преобра?
зований);
·
план?график работ, обеспечивающий согласова?
ние сроков реализации различных блоков плана
реформирования;
·
оценка финансового, экономического и социаль?
ного эффекта намечаемых мероприятий.
·
В дополнение к планам реформирования были раз?
работаны программы мониторинга, позволяющие сис?
тематически получать информацию о степени достиже?
ния целей и ходе реализации планов реформирования.
В рамках каждого обзора по завершении разра?
ботки планов реформирования предусматривалось
проведение итогового семинара с представлением и
обсуждением полученных результатов. Были организо?
ваны итоговые семинары по следующим направлениям
расходов субнациональных бюджетов:
·
Социальное обеспечение и социальная защита на?
селения (г. Москва, 25–26 января 2001 г., 129 участ?
ников из 39 регионов России).
·
Жилищно?коммунальное хозяйство (г. Москва, 19–20
июля 2001 г., 145 участников из 58 регионов России).
·
Здравоохранение (г. Москва, 4–5 сентября 2001 г.,
90 участников из 49 регионов России).
·
Образование (г. Королев Московской области, 19–20
сентября 2001 г., 103 участника из 31 региона России).
·
Национальная экономика: промышленность, стро?
ительство, сельское хозяйство (г. Москва, 12–13
июля 2002 г., 69 участников из 17 регионов России).
·
Государственное и муниципальное управление (г.
Вологда, 25–26 июля, 69 участников)
·
Культура, досуг и отдых (г. Чебоксары, 19–20 июля
2002 г., 58 участников из 5 регионов России).
·
Общественный транспорт и дорожное хозяйство
(г. Москва, 8–9 октября 2002 г., 81 участник из
33 регионов России).
·
Правоохранительная деятельность (г. Челябинск,
1–2 ноября 2002 г., 62 участника из 13 регионов
России).
Основные итоги обзора бюджетных расходов на общественный транспорт
Подготовлено на основе отчета
Нидерландского экономического института.
1. Основные проблемы управления
и финансирования общественного
транспорта
Исследование бюджетных расходов на отрасль, со?
стояния предприятий общественного транспорта, пра?
вовых норм и практики регулирования и финансирова?
ния отрасли в пилотных регионах показало, что механиз?
мы государственного управления отраслью, сложившие?
ся в условиях плановой экономики, к настоящему време?
ни еще не подверглись кардинальным изменениям.
Противоречие между механизмами управления и
современными рыночными условиями хозяйствования
привело к возникновению следующих проблем.
1.1. Кардинальный дисбаланс между объе
мом обязательств бюджетов всех уровней по
компенсации предусмотренного законодатель
ством льготного (в том числе бесплатного) проез
да отдельных категорий граждан и реальными
возможностями бюджетов по осуществлению
такой компенсации, а также объективными по
требностями населения в получении бюджет
ных услуг по льготному проезду
В настоящее время на территории Российской Феде?
рации действуют нормативно?правовые акты различных
уровней государственной власти, предоставляющие льго?
ты на проезд в общественном транспорте различным кате?
гориям граждан. В муниципалитетах некоторых регионов
насчитывается почти 100 льготных категорий. Так, льгота?
ми на проезд пользуются примерно 65 федеральных кате?
горий граждан1, от 7 до 10 дополнительных региональных
категорий и от 3 до 23 муниципальных (по обследован?
ным субъектам РФ). Положение усугубляется тем, что боль?
шая часть федеральных, региональных и местных льгот на
проезд (52 укрупненные категории только федеральных
льготников) является правом бесплатного проезда, при?
чем основная часть бесплатного проезда приходится на
городской и пригородный транспорт, иными словами —
на автомобильные пассажирские перевозки.
Льготы предоставлялись федеральным, областным
и местным законодательствами без какой?либо систе?
мы, без проведения соответствующих расчетов и четкой
разработки механизмов финансирования. Поводом для
предоставления льгот являлись: низкий уровень дохо?
дов, заслуги перед государством, разъездной характер
работы, наличие аналогичных льгот в других ведомст?
вах, необходимость привлечения и закрепления кадров
в различных сферах деятельности. В структуре льготи?
руемого населения преобладают федеральные льготни?
ки, доля которых превышает 80%. Большинство из них
имеют льготы на основании закона "О ветеранах" (свы?
ше 60%), причем более 65% из них — ветераны труда.
Переход предприятий общественного транспорта
из ведения государственных в ведение местных органов
власти не сопровождался передачей достаточных доход?
ных полномочий и/или финансовых средств. В результа?
те образовался большой объем нефинансируемых ман?
датов на льготное и бесплатное пользование транспорт?
ными услугами, что, в сущности, означает перенос бре?
мени социальных и иных обязательств государства на
финансы транспортных предприятий отрасли. Фактиче?
ские суммы компенсаций из федерального бюджета не
сопоставимы с величиной переданных вниз расходных
полномочий. В пилотных регионах в расходах консоли?
дированных бюджетов на общественный транспорт до?
ля финансирования переданных с федерального уровня
на уровень регионов и финансируемых из региональ?
ных бюджетов расходных полномочий составляет от
48% (Челябинская область) до 72% (Белгородская об?
ласть). Все это свидетельствует о неспособности феде?
рального, региональных и еще в меньшей степени мест?
ных бюджетов покрыть все обязательства по компенса?
ции перевозчикам проезда льготных категорий граждан.
В то же время объем законодательно предоставлен?
ных населению проездных льгот также является избыточ?
ным с точки зрения социальных целей бюджетной поли?
тики. Анализ категорий населения, имеющих право бес?
платного проезда и иные проездные льготы, показывает,
что только часть граждан можно считать малоимущими
или социально незащищенными. Так, в состав наиболее
многочисленной категории льготников — ветеранов —
входят группы населения с весьма различным достатком,
включая и обеспеченных граждан, не нуждающихся в
льготном проезде. Кроме того, значительную часть вете?
ранов труда составляют пенсионеры и во многих регио?
нах они также могут пользоваться проездными льготами.
В общем числе обладателей льгот на проезд доста?
точно велика доля граждан, которые пользуются служеб?
ными льготами, не имеют отношения к критериям соци?
альной политики и по сути вообще не нуждаются в пре?
доставлении им каких?либо преференций. Хотя количе?
ство подобных льготников в общей численности населе?
ния с проездными льготами существенно варьируется по
регионам и муниципалитетам, в половине из шести пи?
лотных регионов оно составляет от 6 до 11%, а по отдель?
ным муниципальным образованиям достигает 18 — 25%.
Вывод о несоответствии количества льгот на проезд
задачам социальной политики подтверждается также ре?
1 Оценки численности федеральных категорий льготников могут отличаться в зависимости от степени детализации категорий.
Региональные финансы. Выпуск 5
12
зультатами опросов пассажиров городского транспорта,
общественного транспорта в городском и пригородном
проведенных в Хабаровске, Чебоксарах, Челябинске. По
сообщении (кроме железнодорожного транспорта)
полученным данным, 36% льготников имеют работу, при?
принималось на федеральном, а исполняется на регио?
чем доходы этой группы почти такие же, как и у тех, кто
нальном уровне. Отсутствие паритета порождает дисба?
работает, но не имеет льгот на проезд в общественном
ланс между бюджетными доходами регионов и их рас?
транспорте. Среди респондентов, оценивших свой доход
ходными полномочиями, поскольку введение регулиру?
выше среднего, транспортные льготы имеет пятая часть.
емых тарифов не компенсируется перераспределением
бюджетных доходных источников или расходов феде?
1.2. Несоответствие между масштабом охвата
рального бюджета в пользу региональных бюджетов.
населения проездом городским и пригородным
В целом неадекватная бюджетная компенсация
транспортом по регулируемым пониженным та
предприятиям за проделанную транспортную работу по
рифам, субсидируемым из региональных бюд
перевозке льготных категорий населения и перевозке
жетов, и бюджетными возможностями, а также
населения по регулируемым тарифам ведет к подрыву
объективной потребностью населения в оказа
базы накопления в отрасли общественного транспорта.
нии такой бюджетной услуги
В частности, предприятия испытывают дефицит в фи?
нансовых источниках обновления парка транспортных
Применение и финансирование регулируемых
средств. В результате подвижной состав общественного
(по сути, льготных) тарифов из бюджетов субъектов
транспорта характеризуется значительным уровнем из?
РФ, как правило, не ограничены определенной частью
носа: автобусный парк — более 70%, троллейбусный —
транспорта общего пользования, который бы специа?
более 80% (в среднем по пилотным регионам).
лизировался в основном на социальных перевозках
(например, перевозках по маршрутам концентрации
1.3. Существующая практика неполной ком
относительно малообеспеченного населения): феде?
пенсации проездных льгот, а также несовершен
ральные и в большинстве случаев региональные нормы
ные подходы к учету объема льготных перевозок
в этой области не обеспечивают дифференциации
отдельных категорий населения, расчета уровня
между перевозками по государственному (муниципаль?
регулируемых тарифов препятствуют достовер
ному) заказу и коммерческими перевозками и установ?
ному определению размера выпадающих дохо
ление тарифов "сверху" распространяется на все пред?
дов перевозчиков, подлежащих бюджетной ком
приятия городского и пригородного транспорта (кро?
пенсации, и не позволяют отличать их от убыт
ме железнодорожного).
ков, которые возникают изза неэффективной
Анализ расходов региональных и местных бюдже?
тов на общественный транспорт, а также оценка рента?
работы самих транспортных предприятий обще
ственного транспорта
бельности транспортных предприятий свидетельствуют
о нехватке региональных бюджетных средств на то, что?
Анализ данных о перевозках льготного населения
бы обеспечить рентабельную работу перевозчиков в ус?
по пилотным регионам и муниципалитетам, в первую
ловиях пониженных тарифов. Региональные и муници?
очередь результатов анализа опросов пассажиров, про?
пальные бюджеты покрывают убытки транспортных
веденных в Хабаровске, Чебоксарах и Челябинске, обна?
предприятий, исходя из финансовых возможностей бюд?
ружил существенно меньшую долю пассажиров, пользу?
жета в конкретном году, как правило, поддерживая пред?
ющихся правом льготного проезда, по сравнению с дан?
приятия общественного транспорта на уровне покрытия
ными, обычно используемыми Минтрансом РФ. Лишь
текущих издержек. Возмещение расходов транспортным
около 35% опрошенных имеют льготы на проезд в об?
предприятиям из бюджета осуществляется в основном по
щественном транспорте, тогда как, по данным почтово?
планово?расчетным показателям, а не по реально оказан?
го опроса администраций 142 городов, проведенного
ным транспортным услугам по провозу льготных катего?
ФГУ "Трансинвест" Минтранса РФ, доля только пассажи?
рий населения и соответственно понесенным дополни?
ров, имеющих право на бесплатный проезд на основа?
тельным расходам, что не только приводит к снижению
нии федерального законодательства, составляет в 80
рентабельности работы предприятий, но и ослабляет
процентах городов от 30 до 50% жителей, в 20 процен?
стимулы перевозчиков к экономии издержек.
тах городов — более 50% жителей. В среднем доля всех
Дополнительным фактором недофинансирования
льготных перевозок пассажиров в этих городах колеб?
перевозок по пониженному тарифу является дисбаланс
лется от 73% до 84% (доля бесплатных перевозок — от
расходных полномочий по финансированию тарифно?
47% до 53%)2. В среднем по Российской Федерации, по
го регулирования между федеральным и региональным
данным Минтранса РФ, доля категорий граждан, пользу?
уровнями. Решение о регулировании субъектами РФ та?
ющихся только правом бесплатного проезда, составля?
рифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами
ла в городском пассажирском транспорте около 60%3.
2 См. "Трансинвест" Минтранса РФ. "Результаты расширенного изучения состояния и условий функционирования городского пассажирского транспорта в
российских городах", 2001 г. Данные не включают коммерческие перевозки.
3 Росавтодор. Материалы к заседанию Коллегии Минтранса России 4 июля 2001г. Справка о состоянии городского пассажирского транспорта Российской
Федерации.
Основные итоги обзора бюджетных расходов на общественный транспорт
13
Анализ применяемых в пилотных регионах методов
ной поддержки населения пассажирским транспортом
определения выпадающих доходов от перевозок льгот?
общего пользования. Это относится как к принятию за?
ных категорий пассажиров и расчета регулируемых тари?
конов, предоставляющих льготы на проезд различным
фов показал, что эти методы позволяют перевозчикам за?
категориям граждан, так и к решениям, вводящим регу?
вышать долю транспортных расходов, связанную с льгот?
лирование тарифов в пассажирских перевозках.
ными перевозками, и тем самым представлять в качестве
Однако доходные полномочия органов власти (са?
подлежащих бюджетной компенсации потери, которые в
моуправления) не позволяют им самостоятельно уве?
действительности могут быть обусловлены такими факто?
личивать доходные источники региональных и мест?
рами, как высокая доля безбилетного проезда, завышен?
ных бюджетов для покрытия возникающих в связи с
ные расходы на ГСМ и запчасти, излишние администра?
федеральными решениями расходных полномочий.
тивные и другие расходы, неэффективная организация
Поскольку передача дополнительных средств из феде?
перевозок и т.п. Необходимо отметить, что некоторые из
рального бюджета в обеспечение расходных обяза?
пилотных регионов предпринимают попытки усовер?
тельств регионального и местного уровней по компен?
шенствовать подходы к бюджетной компенсации потерь
сации льготного проезда не гарантируется в полном
перевозчиков, внедряя более современные методы учета
объеме, возникает дефицит финансирования отрасли
льготного проезда (Хабаровский край, Самарская и Челя?
пассажирского транспорта общего пользования и фи?
бинская области). Однако такие попытки наталкиваются
нансовое бремя социальных решений государства ло?
на несовершенство федерального законодательства, пре?
жится на транспортные предприятия.
пятствующего установлению более достоверного учета
льготных поездок: действующие нормы, например, позво?
1.5. Отсутствие норм и практики долгосроч
ляют гражданам, имеющим право на бесплатный проезд в
ного планирования объема и структуры бюджет
городском транспорте, не пользоваться проездными до?
ных расходов на цели компенсации льготных
кументами, что не дает возможности организовать эф?
пассажирских перевозок, ориентированного на
фективный контроль таких поездок. Другим препятстви?
учет долговременных приоритетов бюджетной и
ем является распространенная практика проведения об?
социальной политики и долговременных огра
следований пассажиропотоков самими перевозчиками,
ничений бюджетных средств, которые могут
которая, несмотря на попытки усовершенствовать мето?
быть направлены на поддержание льготных ус
дики таких обследований, не может обеспечить объектив?
ловий перевозок населения
ную оценку объемов льготных перевозок.
В результате в региональном и муниципальном
Указанные выше изъяны федерального, регио?
финансировании пассажирского транспорта преобла?
нального и муниципального законодательства, недо?
дает практика покрытия издержек предприятий пасса?
статки политики бюджетного финансирования обус?
жирского транспорта, не обеспеченных выручкой от
ловливают доминирование краткосрочного подхода к
проезда, вместо компенсации собственно выпадающих
планированию региональных и муниципальных бюд?
доходов. Иными словами, компенсация направлена не
жетных расходов на отрасль, ориентированного на
на реальные размеры выпадающих доходов, а на возме?
принципы "от наличного законодательства о льготах" и
щение всех убытков и, по возможности, обеспечение
"от наличных ресурсов бюджета". На федеральном и ре?
минимальной рентабельности этих предприятий за
гиональном уровнях отсутствуют нормы и методики,
счет бюджетов в пределах наличных бюджетных ресур?
которые предусматривали бы необходимость долго?
сов, выделенных на эти цели. Это в свою очередь ис?
срочного подхода к планированию бюджетных расхо?
ключает последовательное проведение региональной и
дов на общественный транспорт и требовали учета при
муниципальной политики, направленной на повыше?
планировании реальных долговременных потребнос?
ние эффективности работы транспорта и экономию
тей недостаточно платежеспособного населения в про?
бюджетных средств.
езде по пониженному тарифу, а малоимущего и соци?
ально незащищенного населения — в дополнительных
1.4. Дисбаланс между полномочиями регио
льготах на проезд (включая бесплатный). В частности,
нальных и местных администраций по приня
на федеральном уровне отсутствуют законы, устанав?
тию решений в области социальной политики в
ливающие единые принципы и нормативы предостав?
отрасли и обеспечению источников финансиро
ления социальных льгот, в том числе проездных, и ог?
вания этих решений и расходными полномочия
раничивающие предоставление таких льгот в целях, не
ми по финансированию принятых решений
имеющих отношения к установленным приоритетам
социальной политики. Аналогичная ситуация имеет
Как показал анализ нормативно?правовой базы
место и в региональном законодательстве, однако вви?
регулирования отрасли, федеральное законодательст?
ду преобладания федеральных льгот на проезд в льгот?
во предоставляет федеральному уровню государствен?
ных перевозках регионального и муниципального
ной власти широкие полномочия по принятию реше?
транспорта устранение данного недостатка только на
ний, влекущих за собой обязательства по государствен?
региональном и муниципальном уровнях не приведет к
ному и муниципальному финансированию социаль?
кардинальному улучшению ситуации.
Региональные финансы. Выпуск 5
14
1.6. Отсутствие в регионах и муниципалите
обеспечить соответствие бюджетного финансирова?
тах четкого разграничения пассажирских пере
ния размерам такой потребности и лимитам бюджет?
возок транспортом общего пользования на сек
ных ресурсов, выделенных на эти цели.
тор перевозок социальным (общественным)
транспортом и сектор коммерческих перевозок,
1.7. Отсутствие в регионах и муниципалите
обусловливающее слабую дифференциацию го
тах практики применения рыночных инструмен
сударственной
политики
тов контролируемой конкуренции, которые обес
между этими секторами, и в первую очередь рас
(муниципальной)
печивают экономию бюджетных расходов на вы
пространение льготного проезда и мер по фи
плату компенсации по льготному проезду, а
нансированию льгот на оба сектора
именно: размещения государственного (муници
пального) заказа на социальные пассажирские
В ходе проведения обзора установлено, что в боль?
перевозки по результатам конкурсных торгов
шинстве пилотных регионов и обследованных муници?
палитетов льготы на проезд отдельных категорий граж?
Изучение федеральной, региональной и местной
дан (включая право бесплатного проезда) и понижен?
нормативно?правовой базы регулирования транспорта
ные тарифы в той или иной степени распространяются
общего пользования, а также практики бюджетного
не только на перевозки по государственному (муници?
финансирования отрасли в пилотных регионах пока?
пальному) заказу, но и на коммерческие перевозки. При
зало, что размещение государственного (муниципаль?
этом, не имея возможности финансировать коммерчес?
ного) заказа на пассажирские перевозки по результатам
кий транспорт, администрации стремятся либо ограни?
торгов на наименьшую запрошенную сумму компенса?
чить его видами перевозок, на которые право льготного
ции за льготные перевозки или наименьшую сумму оп?
проезда якобы не распространяется (например, так на?
латы услуг по таким перевозкам региональными и ме?
зываемый режим маршрутного такси), либо используют
стными администрациями не применяется. Такое поло?
косвенные методы частичной компенсации выпадаю?
жение может объясняться следующими обстоятельст?
щих доходов коммерческих перевозчиков (налоговые
вами:
льготы и т.п.), не обеспечивающие полноценного по?
—
Нормы федерального гражданского, бюджетного,
крытия потерь от льготного проезда. Такое положение
конкурсного и иного законодательства не обеспе?
объясняется следующими обстоятельствами:
чивают адекватной правовой основы для выплаты
—
компенсации по результатам конкурсных торгов с
Нормы федерального законодательства, соответ?
ствующее им региональное и местное законода?
тельство не устанавливают разграничения между
использованием договоров подряда.
—
ние компенсации льгот на проезд (особенно из фе?
основании естественного критерия такого разгра?
дерального бюджета) затрудняет организацию га?
ничения — наличия или отсутствия мер социаль?
рантированных выплат перевозчикам компенсации
ной поддержки проезда и соответственно дейст?
вия или неприменимости прав на льготный про?
—
Неполное и нестабильное бюджетное финансирова?
социальными и коммерческими перевозками на
в установленных по результатам торгов размерах.
—
Недостаточная конкуренция между транспортны?
езд (включая проезд по общему регулируемому
ми предприятиями на рынке перевозок по государ?
(пониженному) тарифу).
ственному (муниципальному) заказу, а в ряде реги?
Противоречия и пробелы федеральных законода?
онов и муниципалитетов — фактическая монопо?
тельных норм оставляют простор для исключения
лия унитарных предприятий препятствуют эффек?
отдельных режимов перевозок из числа льготных,
тивному использованию механизма конкурсных
однако такое исключение не опирается на четкие
нормы закона и в ряде регионов оспаривается в су?
торгов на наименьший объем компенсации.
—
Обязательства региональных и муниципальных
дебном или ином порядке (например, в Хабаров?
бюджетов по покрытию текущих убытков ГУП и
ском крае в начале 2002 г.). В результате разграни?
МУП и финансированию их капитальных расхо?
чение в регионах перевозок на социальные и ком?
дов не позволяют ограничивать бюджетное фи?
мерческие основывается на неверных критериях
нансирование фиксированными по результатам
и имеет следствием тенденцию к излишнему огра?
торгов суммами.
ничению конкуренции в перевозках по государст?
В настоящее время все пилотные регионы и их му?
венному (муниципальному) заказу.
ниципальные образования применяют при размеще?
Следствием неправильно дифференцированной
нии заказа на перевозки исключительно форму кон?
политики регулирования и финансирования транспор?
курсов по наилучшим предложенным показателям пе?
та общего пользования является, помимо прочего, пе?
ревозок и показателям деятельности самих перевозчи?
рерасход бюджетных средств на цели компенсации
ков, не обеспечивающую экономии на бюджетных рас?
льготного проезда, связанный с невозможностью
ходах. Более того, даже эта форма контролируемой
учесть действительную социальную потребность в та?
конкуренции зачастую используется лишь формально,
ких перевозках, сконцентрировать бюджетные расхо?
особенно там, где рынок делится между двумя?тремя
ды на соответствующих направлениях перевозок и
унитарными транспортными предприятиями.
Основные итоги обзора бюджетных расходов на общественный транспорт
15
1.8. Отсутствие дифференцированной систе
Однако ввиду имеющихся противоречий между феде?
мы мер по стимулированию конкуренции на
ральными актами, регулирующими вопросы конкурсов,
транспорте общего пользования, направленных
законы разных регионов в области конкурсного отбора
на повышение эффективности работы и сниже
в неравной степени обеспечивают условия для эффек?
ние издержек транспортных предприятий, пере
тивного привлечения конкурирующих перевозчиков к
вод обеспеченного населения с социальных пе
выполнению государственных и муниципальных зака?
ревозок на коммерческие
зов. Так, в Чувашской Республике превалирует закрытая
форма конкурсов, ограничивающая доступ конкурен?
Исследование конкуренции на рынке региональ?
тов на рынок. В ряде городов и районов муниципаль?
ных и муниципальных перевозок показало, что ни в од?
ный заказ на перевозки пассажиров постоянно разме?
ном из пилотных регионов не проводится системати?
щается между одними и теми же унитарными предпри?
ческая политика дифференцированного регулирова?
ятиями без конкурсов или лишь с формальным соблю?
ния конкуренции на маршрутных перевозках, которая
дением конкурсных требований. Имеется практика
создавала бы стимулы к более эффективной работе
прямого или неявного ограничения доступа к заказу
транспорта не только для коммерческих перевозчиков,
независимых малых и средних транспортных компа?
но и для предприятий, осуществляющих перевозки по
ний по размерам деятельности или другим необосно?
государственному (муниципальному) заказу. В отдель?
ванно выдвигаемым критериям.
ных городах (Хабаровск, Самара) в ряде случаев имело
В то же время размещение концессий на коммер?
место сочетание коммерческих перевозок с маршрута?
ческие перевозки почти не регулируется федеральным
ми "социального" транспорта, однако эта практика не
законодательством и предусмотрено не во всех регио?
носит характера последовательно проводимой полити?
нах. В Чувашской Республике коммерческие перевозки
ки. В пилотных регионах не существует нормативно?
на республиканском уровне отменены в 2002 г., в Челя?
правовых актов и методических рекомендаций по ор?
бинской области конкурсное размещение коммерчес?
ганизации конкуренции на пассажирском транспорте,
ких концессий не предусмотрено на региональном
не имеется и соответствующих рекомендаций феде?
уровне, в других регионах (кроме Хабаровского края и
рального уровня управления отраслью.
Самарской области) коммерческие перевозчики на
В результате коммерческие перевозки не стали эф?
конкурсной основе получают доступ преимущественно
фективным инструментом сокращения социальных
к дополнительным и вновь открываемым маршрутам,
перевозок по пониженным тарифам граждан, в дейст?
но практически не конкурируют с основными государ?
вительности способных оплачивать проезд по коммер?
ственными и муниципальными транспортными компа?
ческому тарифу, и, как следствие, снижения нагрузки на
ниями на ключевых направлениях перевозок. Это осо?
бюджеты. Кроме того, дотационный транспорт практи?
бенно характерно для городского и пригородного со?
чески не испытывает конкуренции со стороны коммер?
общения.
ческих перевозчиков, а потому не получает стимулов к
повышению эффективности работы (исключение со?
1.10. Отсутствие единых непротиворечивых
ставляют Самарская область и главным образом г. Сама?
федеральных норм конкурсного привлечения
ра и в определенной степени Хабаровский край). При?
предприятий на рынок пассажирских перевозок
чинами такой ситуации в значительной мере являются
препятствует развитию конкуренции на пасса
отсутствие на федеральном уровне единых всесторон?
жирском транспорте общего пользования и со
не разработанных норм регулирования маршрутов и
кращению бюджетных расходов на финансиро
маршрутных перевозок, а также существенный объем
вание отрасли
перевозок пассажиров с правом бесплатного проезда,
не компенсируемых перевозчикам из бюджетов.
Как показало исследование программных доку?
ментов и практики регулирования общественным
1.9. Неразвитость в целом форм контролиру
транспортом в пилотных регионах, ни в одном из них
емой конкуренции на пассажирских перевозках,
не осуществляются последовательные взаимоувязан?
проявляющаяся в первую очередь в недостатках
ные программы реформирования общественного
системы конкурсного привлечения перевозчи
транспорта, которые предусматривали бы развитие
ков на рынок региональных и особенно муници
конкуренции в отрасли и выход на отраслевой рынок
пальных пассажирских перевозок
значительного числа мелких и средних перевозчиков.
Во многом это обусловлено наличием пробелов в феде?
Размещение государственного и муниципального
ральном законодательстве, что ограничивает возмож?
заказов на перевозки пассажиров в пилотных регионах
ности развития перевозок, не подлежащих субсидиро?
осуществляется в настоящее время в основном по ре?
ванию из бюджетов. В результате коммерческие пере?
зультатам конкурсов между перевозчиками. Соответст?
возки, осуществляемые частными фирмами, развива?
вующие законодательные нормы имеются во всех реги?
ются в основном в секторе "маршрутных такси" и в
онах, хотя степень детализации правил конкурсного
среднем составляют не более 10 — 15% от всех пасса?
отбора варьируется по регионам и муниципалитетам.
жирских перевозок транспортом общего пользования
Региональные финансы. Выпуск 5
16
(в Белгородской, Самарской областях и Хабаровском
кое реформирование должно осуществляться на основе
крае эта доля несколько выше, чем в трех других регио?
критериев и принципов государственной политики с
нах; в городских перевозках во всех регионах доля ча?
учетом специфики отрасли и ее места в системе соци?
стного сектора ниже, чем в пригородных).
альных и экономических приоритетов государства.
Монополия незначительного числа государствен?
Конечной целью финансовой и управленческой
ных и муниципальных унитарных предприятий или
реформы в отрасли финансирования и управления от?
приватизированных крупных компаний на перевозки
раслью является внедрение таких подходов и методов
транспортом общего пользования в той или иной сте?
государственного (муниципального) регулирования и
пени сохраняется в городских и пригородных перевоз?
финансирования в сфере перевозок пассажирским
ках ряда муниципалитетов всех пилотных регионов,
транспортом общего пользования и соответственно до?
однако в наибольшей степени монополизирован ры?
стижение таких показателей рентабельности самофи?
нок Чувашской Республики и Челябинской области
нансирования предприятий отрасли, которые позволят
(прежде всего г. Челябинска).
свести бюджетное субсидирование к минимуму, соот?
Недостаточное число конкурирующих транспорт?
ных предприятий в пассажирских перевозках регио?
ветствующему неотъемлемой долговременной потреб?
ности в социальной поддержке перевозок населения.
нов и муниципалитетов, доминирующее положение
Достижение вышеуказанной цели в свою очередь
ГУП и МУП в отрасли, низкая доля на рынке малых и
связано с реализацией следующих промежуточных це?
средних перевозчиков — вот факторы, препятствую?
лей реформы:
щие повышению эффективности перевозок и эконо?
—
мии бюджетных расходов на отрасль.
достижение соответствия объемов бюджетного
финансирования отрасли на всех уровнях дейст?
вительным потребностям в льготных перевозках
1.11. Управление и финансирование общест
населения с учетом реальных долгосрочных и те?
венного транспорта не опираются на единые, ус
кущих возможностей и целесообразности выделе?
тановленные на уровне федерального закона
ния общественных средств на данное направле?
принципы государственной и муниципальной
политики в отрасли
ние социальной политики;
—
обеспечение максимальной эффективности вло?
жения бюджетных средств в отрасль за счет прове?
Ввиду отсутствия единой федеральной законода?
дения мер, направленных на их исключительно
тельной базы подходы различных регионов и местных
целевое использование, а также создания конку?
органов власти к управлению и финансированию об?
рентных условий для максимизации самофинан?
щественного транспорта не отвечают единым крите?
сирования и альтернативного финансирования
риям государственной политики и варьируются от ре?
рентабельности перевозок.
гиона к региону и от муниципалитета к муниципалите?
Реализация конечной и промежуточных целей
ту. При этом общей тенденцией становятся нарушения
преобразований предполагает, как это следует из ана?
глобальных рыночных принципов регулирования эко?
лиза проблем финансирования и управления отраслью,
номики, отставание отрасли от темпов экономическо?
решение целого ряда задач, к числу которых относятся:
го развития в целом.
—
внедрение системы единых базовых правовых
Как представляется, анализ сложившейся ситуа?
норм финансирования и регулирования пасса?
ции позволяет сделать вывод о назревании в отрасли
жирского автотранспорта общего пользования,
серьезного кризиса.
учитывающей особенности отрасли;
—
дифференциация политики государственного
(муниципального) регулирования и финансиро?
2. Цели реформирования общест
венного транспорта
вания в отношении двух различных сегментов
рынка перевозок пассажирским автотранспортом
общего пользования — перевозок общественным
Выявленные в ходе проведенного обзора пробле?
(социальным) транспортом и перевозок коммер?
мы управления и финансирования пассажирского
транспорта общего пользования имеют системный ха?
ческим транспортом;
—
ликвидация существенного дисбаланса между нео?
рактер и вызваны в первую очередь отсутствием единой
правданно высокими обязательствами по финан?
стратегии развития отрасли, которая охватывала бы все
сированию льготных перевозок, с одной стороны,
уровни управления (от федерального до муниципаль?
и объективной потребностью и возможностями
ного) и основывалась на учете особенностей самой от?
их финансирования за счет бюджетов всех уров?
расли и долговременных целей государственной поли?
тики в целом. В связи с этим отдельные меры по совер?
ней — с другой;
—
ликвидация дисбаланса в распределении доход?
шенствованию методов управления и финансирования
ных источников, расходных полномочий и ответ?
в интересах решения назревших проблем являются не?
ственности в финансировании отрасли между фе?
достаточными, поскольку требуется комплексное ре?
деральным, региональным и муниципальным
формирование отрасли на всех уровнях управления. Та?
уровнями бюджетов;
Основные итоги обзора бюджетных расходов на общественный транспорт
—
приведение принципов регулирования тарифов и
—
—
—
принципов государственной и муниципальной
заказа в соответствие с критериями ограничения
политики в сфере общественного транспорта,
конкуренции и социальными целями финансиро?
прежде всего введение определенных ограниче?
введение адекватных задачам регулирования и
ний на конкуренцию в отрасли;
—
муниципальной политики в сфере транспорта об?
нию уровня регулируемых тарифов, объемов пе?
щего пользования.
ревозок по социальным тарифам и проезда льгот?
Сформулированы следующие принципы, на кото?
ных категорий пассажиров;
рых должна строиться эффективная государственная
устранение избыточности применяемых мер ог?
(муниципальная) политика в отрасли общественного
раничения конкуренции в социальных и коммер?
транспорта:
ческих пассажирских перевозках;
—
недопущение монополизации региональных и му?
портом общего пользования;
—
венных (муниципальных) заказов на перевозки на
—
—
принципы общего регулирования конкуренции в
отрасли пассажирского транспорта общего поль?
конкурсных условиях, обеспечивающих эконо?
мию бюджетных средств; конкурсного размеще?
принципы государственного (муниципального)
финансирования перевозок пассажирским транс?
ванными транспортными компаниями;
внедрение единых норм размещения государст?
принципы, определяющие цели, главные направ?
ления и подходы к регулированию отрасли;
—
ми, муниципальными и крупными приватизиро?
—
единые принципы построения государственной и
финансирования отрасли подходов к определе?
ниципальных рынков перевозок государственны?
—
вытекающие из этого критерии формирования
размещения государственного (муниципального)
вания отрасли;
—
17
зования;
—
принципы формирования институциональной
ния заказов и концессий на максимально конку?
структуры и организации государственного (му?
рентных условиях;
ниципального) управления пассажирским транс?
создание стимулов для существенного роста числа
портом общего пользования.
конкурирующих транспортных предприятий, вы?
Исходя из указанных принципов формирования
хода на рынок отрасли мелких и средних перевоз?
государственной (муниципальной) политики в отрас?
чиков;
ли разработаны Программные мероприятия и вариан?
пересмотр политики в отношении формирования
ты реализации реформы финансирования и управле?
основного капитала отрасли в направлении созда?
ния пассажирским транспортом общего пользования и
ния у перевозчиков собственного парка транс?
на их основе подготовлена Модельная программа ре?
портных средств;
формирования отрасли пассажирского транспорта об?
приведение институциональной структуры и ор?
щего пользования, предназначенная для реализации не
ганизации государственного (муниципального)
только на уровне органов власти субъектов РФ и мест?
управления отраслью в соответствии с задачами
ного самоуправления, но и на федеральном уровне.
эффективного регулирования и финансирования.
Кроме того, был разработан сценарный прогноз
развития отрасли общественного транспорта до 2005 г.
с учетом проведения мер по ее реформированию со?
3. Основные направления рефор
мирования отрасли общественного
транспорта
гласно двум предложенным вариантам (Сценарии 1 и 2).
Комплексный вариант реформирования отрасли,
или базовый Сценарий 1, включает и реформу феде?
рального законодательства. Он предполагает пере?
Исходя из указанных целей и задач реформирова?
смотр не только норм регионального и муниципально?
ния отрасли, по результатам обзора была разработана
го управления и финансирования отрасли, но и целого
Концепция реформы управления и финансирования
ряда федеральных норм отраслевого, бюджетного и
пассажирского транспорта общего пользования.
иного законодательства. Согласно расчетам и эксперт?
Данная концепция учитывает следующие ключе?
ным оценкам, ограничение реформы мерами чисто ре?
вые элементы построения эффективной государствен?
гионального и местного характера может привести к
ной политики в сфере общественного транспорта, ко?
существенному снижению эффективности реформи?
торые должны стать ориентиром и для осуществления
рования отрасли, а в среднесрочной перспективе — к
отраслевой реформы:
значительному сокращению бюджетных расходов на
—
перевозки общественным транспортом.
особенности отрасли пассажирского транспорта
общего пользования, имеющие важное значение
Тем не менее с учетом возможного затягивания ре?
для определения критериев и принципов государ?
форм на федеральном уровне и потребности в сроч?
ственной политики в отрасли, в частности специ?
ном принятии регионами собственных мер реформи?
фика деятельности в области пассажирских пере?
рования, не дожидаясь пересмотра федерального зако?
возок, а также социальные задачи государствен?
нодательства, был разработан регионально?муници?
ной политики, решаемые при организации пасса?
пальный вариант реформирования отрасли, представ?
жирских перевозок;
ленный в Сценарии 2.
Региональные финансы. Выпуск 5
18
Варианты предложенных дополнительных мер
—
оставляют органам власти простор для использования
указанных сценариев в рамках отдельных направлений
действие федеральных, региональных и местных
льгот на проезд для отдельных категорий граждан;
—
реформы.
компенсация выпадающих в результате примене?
ния социальных тарифов и дополнительных льгот
доходов перевозчиков за счет соответствующих
бюджетов;
4. Основные мероприятия по ре
формированию государственной и
муниципальной политики в отрас
ли пассажирского транспорта об
щего пользования
—
на маршрутах.
б) В отношении перевозок коммерческим транс?
портом, осуществляемых, как правило, на основе раз?
мещения концессий (прав на перевозку):
—
4.1. Определение основных критериев и
не применять социальные (пониженные) тарифы
(за исключением возможного установления пре?
принципов государственной (муниципальной)
политики в отрасли
ужесточение мер по ограничению конкуренции
дельных тарифов в антимонопольных целях);
—
как правило, не вводить дополнительные льготы
на проезд для отдельных категорий граждан;
Первый этап реформирования отрасли предпола?
—
гает принятие федеральной и региональных концеп?
щих доходов, за исключением отдельных случаев
ций государственной и муниципальной политики в
сфере общественного транспорта, в которых будет за?
не осуществлять бюджетной компенсации выпадаю?
компенсации льгот, оговоренных в законодательстве;
—
применять смягченные по сравнению с социаль?
креплен особый статус отрасли и определены основ?
ными перевозками меры по ограничению конку?
ные критерии и принципы регулирования и финанси?
ренции на маршрутах, вплоть до разрешения сво?
рования общественного транспорта.
бодной конкуренции на отдельных маршрутах и
На базе вышеупомянутой Концепции должна быть
участках дорожной сети.
принята система федеральных и региональных норм,
Введение указанных разграничений между пере?
обеспечивающих применение в отрасли основных
возками общественным (социальным) и коммерческим
принципов государственного и муниципального регу?
транспортом предусматривается для всех пассажир?
лирования и финансирования общественного транс?
ских перевозок независимо от видов сообщения, типов
порта. Проекты этих норм также были разработаны по
транспортных средств и режимов перевозок (маршрут?
результатам обзора. (О нормах см. ниже.)
ные такси, маршрутные автобусы и т.п.), за исключени?
ем перевозок легковыми такси.
4.2. Реформирование политики финансиро
Во?вторых, ввести на федеральном и региональ?
вания государственного (муниципального) зака
ном уровнях следующие общие критерии определения
за на перевозки пассажирским транспортом об
объемов перевозок общественным (социальным)
щего пользования
транспортом для целей текущего и перспективного
планирования перевозок и их финансирования из бю?
4.2.1. Приведение объемов бюджетного финанси*
рования государственного (муниципального) заказа на
джетов всех уровней:
а)
Максимальная потребность необеспеченного
перевозки в соответствие с реальными потребностя*
населения в проезде по социальному (пониженному) та?
ми и возможностями предоставления льгот
рифу и социально незащищенных и иных категорий на?
Для приведения объемов бюджетного финансиро?
селения в проезде на дополнительных льготных услови?
вания государственного (муниципального) заказа на
ях определяется на основе устанавливаемых на регио?
перевозки в соответствие с реальными потребностями
нальном или муниципальном уровне нормативов транс?
и возможностями предоставления льгот предлагается
портной подвижности, максимально допустимой доли
осуществить следующие мероприятия.
транспортных расходов в душевом доходе населения.
Во?первых, ввести федеральные и региональные
б)
Окончательный объем и структура льготных
нормы, разграничивающие два сектора перевозок пас?
перевозок, а также размер их финансирования из
сажирским транспортом общего пользования, находя?
средств бюджета области и муниципальных бюджетов
щихся в ведении регионов и муниципалитетов, имея в
социальных перевозок устанавливаются путем коррек?
виду применение к ним дифференцированных мер го?
тировки максимально допустимого объема социаль?
сударственной (муниципальной) политики.
ных перевозок с учетом пределов сумм бюджетного
a)
В отношении перевозок общественным (со?
финансирования всех уровней, которые могут быть вы?
циальным) транспортом, осуществляемых на основе
делены на цели компенсации льготного проезда исхо?
государственного (муниципального) заказа, предусмо?
дя из долговременных приоритетов социальной и об?
трено проводить следующие меры:
щей бюджетной политики, а также планируемого
—
обязательное применение устанавливаемых реги?
уменьшения потребности в таком финансировании за
ональными или местными администрациями со?
счет конкурсных торгов и других факторов конкурен?
циальных (пониженных) общих тарифов;
ции в социальных перевозках.
Основные итоги обзора бюджетных расходов на общественный транспорт
в)
19
Объем и структура государственного (муни?
ведет к дополнительным потерям для бюджетов в долго?
ципального) заказа на перевозки общественным (соци?
срочном плане и не связано с неоправданно высокими
альным) транспортом определяются за вычетом объе?
текущими затратами бюджетов по переводу на выплату
мов финансирования льготного проезда категорий
адресных пособий и обслуживанию такой выплаты.
граждан, которое целесообразно осуществлять посред?
е)
Право на использование льгот на бесплатный
ством выплаты прямых адресных пособий. Необходи?
проезд не освобождает пассажиров, имеющих такие
мость перевода на адресные пособия определяется на
льготы, от соблюдения установленных региональными
основе анализа долговременных выгод и затрат по та?
и местными правилами требований наличия у этих пас?
кому переводу.
сажиров соответствующих проездных документов, в
том числе в перевозках, где не предусмотрены именные
4.2.2. Пересмотр системы финансирования
проездные документы.
льгот на проезд отдельных категорий граждан
В целях проведения пересмотра системы финанси?
рования льгот рекомендуется осуществить следующее.
ж) Право на льготный проезд областным и муни?
ципальным транспортом во всех видах перевозок огра?
ничивается определенным числом поездок за период,
Во?первых, установить единые критерии, принци?
устанавливаемым с учетом нормативов транспортной
пы и ограничения на введение льгот на проезд отдель?
подвижности решениями органом власти (самоуправ?
ных категорий населения, обязательные для примене?
ления), предоставившим льготу.
ния на федеральном, региональном и муниципальном
уровнях. К ним относятся:
a)
з)
Не переведенные на выплату адресных посо?
бий отдельные проездные льготы могут применяться в
Дополнительные (сверх льготного проезда по
перевозках коммерческим транспортом только на ус?
социальным (пониженным) общим тарифам) льготы на
тановленных областной или местной администраций
проезд в пассажирском транспорте общего пользования,
маршрутах, если на соответствующей территории нет
включая право бесплатного проезда, могут устанавли?
маршрутов перевозок социальным транспортом. При
ваться только для определенных законами и актами пред?
этом коммерческие перевозчики получают соответст?
ставительных органов местного самоуправления катего?
вующую компенсацию из бюджетов за такие перевозки.
рий малоимущих и социально незащищенных граждан с
Льготы на проезд, включая переведенные на выплату в
учетом установленных нормативов максимально допус?
составе адресных пособий льготы, устанавливаются
тимой доли транспортных расходов в душевом доходе и
только на основании долгосрочных (5 — 7?летних и
нормативов транспортной подвижности таких катего?
более) программ социальной поддержки населения из
рий. Льготы на бесплатный проезд предоставляются, как
бюджетов соответствующих уровней.
правило, лишь в отношении наиболее малоимущего или
социально незащищенного населения.
б)
Во?вторых, целесообразно осуществить поэтап?
ный пересмотр федерального, регионального и муни?
Льготы на проезд для категорий граждан, не
ципального законодательств, согласно которым предо?
относящихся к социально незащищенному или мало?
ставлены действующие проездные льготы. Такая мера
имущему населению, могут устанавливаться в исключи?
направлена на сокращение числа льготных категорий
тельных случаях только по отношению к лицам и кате?
пассажиров и объемов льготного проезда. На решение
гориям граждан, имеющим особые общественные за?
данной задачи должно отводиться не более 3 — 5 лет.
слуги или общественную значимость.
Поэтапный пересмотр законодательных актов различ?
в)
Льготы на проезд не могут устанавливаться по
ных уровней предполагает:
служебно?ведомственным и другим признакам, связан?
а)
Сокращение числа категорий получателей
ным с выполнением служебных обязанностей, за ис?
льгот на проезд и доли граждан, имеющих право на бес?
ключением льгот для лиц, обслуживающих отдельные
платный проезд, в том числе:
категории социально незащищенных граждан (инва?
—
отмену большинства проездных льгот, предостав?
лидов, больных и т.п.). Проезд работников по служеб?
ленных по признакам социальной престижности,
ным нуждам компенсируется в пределах необходимых
включая отмену таких льгот ветеранам труда как са?
потребностей из бюджетов соответствующих органи?
мой многочисленной категории, не относящейся к
заций и осуществляется на общих основаниях.
малоимущему и социально незащищенному насе?
г)
Льготы на проезд могут устанавливаться ис?
лению и в значительной части уже пользующейся
ключительно в пределах средств соответствующего
бюджета, которые могут быть выделены на эти цели, и
проездными льготами в качестве пенсионеров;
—
потому должны предусматриваться с учетом наличия
таких пределов. Указанные пределы бюджетных
служебной принадлежности;
—
средств определяются исходя из приоритетов социаль?
од не менее 5 — 7 лет.
д)
Льготы на проезд включаются в состав адрес?
ных социальных пособий во всех случаях, когда это не
перевод части остающихся категорий льготников,
имеющих право бесплатного проезда, на льгот?
ной и общей бюджетной политики и устанавливаются
на основе долгосрочного плана (программы) на пери?
отмену всех проездных льгот по ведомственной и
ный проезд по тарифу со скидкой;
—
определение окончательного состава льготных
категорий и объема их финансирования с учетом
предельных сумм бюджетного финансирования,
которые могут быть выделены на данные цели;
Региональные финансы. Выпуск 5
20
—
—
перевод значительной части категорий, имеющих
возчиками под контролем администраций4.
составе адресных пособий в соответствии с пред?
ложенными в подразделе 1.3 принципами;
—
в отношении проезда по отрывным купонам и
подобным документам — учета купонов пере?
проездные льготы, на оплату стоимости проезда в
в)
Введение усовершенствованных методов рас?
введение ограничений на число поездок за опре?
пределения между перевозчиками сумм компенсации
деленный период для категорий граждан, сохраня?
выпадающих доходов в связи с перевозкой льготных
ющих право льготного проезда, в соответствии с
категорий граждан, опирающихся на комбинирован?
устанавливаемыми органами власти (самоуправ?
ное использование результатов учета объемов льгот?
ления) нормативами числа поездок в месяц.
ных перевозок и набора показателей деятельности пе?
б)
ревозчиков, устанавливаемых региональными и мест?
Переход на компенсацию соответствующими
ведомствами поездок сотрудников, ранее имевших право
ными администрациями.
на бесплатный и иной льготный проезд, с разработкой со?
ответствующих федеральных и региональных методик.
в)
Разработка и внедрение на федеральном
и/или региональном уровнях порядка и методов пере?
г)
Введение федеральным законом администра?
тивных мер ответственности за предъявление перевоз?
чиками завышенных требований по компенсации пе?
ревозок льготных категорий граждан.
вода части льготных категорий на оплату транспорт?
4.2.3. Пересмотр системы льготных перевозок по
ных расходов в составе адресных пособий с учетом
сравнительной оценки бюджетных затрат и усилий,
регулируемым (пониженным) тарифам
требуемых в вариантах компенсации льготного проез?
Первое. Рекомендуется пересмотреть на федераль?
да перевозчикам и выплаты пособия (с учетом затрат
ном уровне системы регулирования тарифов на пасса?
на перевод). При этом учитывается необходимость пе?
жирском транспорте общего пользования и подходы к
ревода на выплату адресных пособий части льготных
определению уровня социального (пониженного) та?
категорий в районах, где нет близко расположенных
рифа, в том числе:
маршрутов социального транспорта.
г)
а)
Ввести следующие нормы, обеспечивающие
Введение федеральных норм, предусматрива?
дифференциацию тарифной политики областных ор?
ющих обязательное приобретение (без оплаты) про?
ганов государственной власти по отношению к пере?
ездных документов гражданами, пользующимися пра?
возкам общественным (социальным) транспортом по
вом бесплатного проезда на основании федеральных,
государственному (муниципальному) заказу и перевоз?
областных и муниципальных норм в городских, приго?
кам коммерческим транспортом:
родных и иных перевозках, где не предусмотрена про?
—
регулирование субъектами РФ тарифов на марш?
дажа билетов на определенные места и применяются
рутные перевозки общественным (социальным)
обезличенные формы проезда.
транспортом в городском и пригородном транс?
В?третьих, рекомендуется осуществить на регио?
порте осуществляется путем прямого установле?
нальном и муниципальном уровнях ряд мер по усовер?
ния органами власти регионов (или в случае пере?
шенствованию учета перевозок льготных категорий
дачи полномочий по регулированию — органами
населения и распределения компенсации выпадающих
местного самоуправления) тарифов на такие пе?
доходов по таким перевозкам, включая:
ревозки на уровне социальных (пониженных) та?
а)
Введение на федеральном уровне законода?
рифов, предполагающих компенсацию перевоз?
тельных норм и порядка, предусматривающих обеспе?
чение учета и контроля льготного проезда, обязатель?
чикам потерь дохода от их применения;
—
регулирование субъектами РФ тарифов на марш?
ное использование всеми категориями населения, име?
рутные перевозки коммерческим транспортом
ющими право льготного проезда в пассажирском
всех видов осуществляется путем установления ор?
транспорте общего пользования, проездных докумен?
ганами власти области предельных тарифов на эти
тов установленного образца, в том числе пассажиров,
перевозки в целях предотвращения применения
имеющих право на бесплатный проезд.
коммерческими перевозчиками монопольно высо?
б)
Введение усовершенствованных методов уче?
ких тарифов. Такие предельные тарифы должны
та и оценки распределения объемов проезда льготных
превышать действующие средние коммерческие
категорий населения с правом бесплатного проезда
тарифы, обеспечивающие нормальную "рыноч?
всех уровней между маршрутами и перевозчиками с
ную" рентабельность перевозок, и их введение не
применением:
предусматривает бюджетной компенсации.
—
в отношении проезда по проездным биле?
б) Внедрить разработанные на федеральном
там — электронного контроля или периоди?
или региональном уровне методики определения уров?
ческих обследований, проводимых незави?
ня социального (пониженного) тарифа на основе оп?
симыми организациями под контролем ад?
ределения объемов и структуры потребностей мало?
министраций;
обеспеченного населения в перевозке на условиях по?
4 При использовании процедуры размещения государственного (муниципального) заказа по результатам конкурсных торгов данные методы могут быть
применены для целей определения стартовой суммы компенсации в части льгот на проезд и включены в общую методику расчета стартовой суммы
компенсации.
Основные итоги обзора бюджетных расходов на общественный транспорт
21
ниженного тарифа с учетом разработанных нормати?
Нормативная величина потерь перевозчиков
вов максимально допустимых долей транспортных
должна определяться с использованием специальных
расходов в доходах, транспортной подвижности насе?
устанавливаемых регионом отраслевых нормативов за?
ления. При этом определение уровня социального та?
трат и нормальной рентабельности, определяемых с
рифа производится посредством итераций на следую?
ориентацией на лучшие и средние показатели удель?
щих этапах:
ных затрат по отрасли, среднюю рентабельность в ком?
—
определение социально приемлемого среднего
мерческих перевозках. Для этой цели федеральный от?
уровня социального тарифа для избранного пула
раслевой орган управления должен устанавливать и не
групп малообеспеченного населения (этап А);
реже, чем раз в три года, пересматривать ориентиро?
оценка среднего уровня рентабельного тарифа на
вочные нормативы удельных затрат и рентабельности
перевозки данного вида с ориентацией на низшие
в перевозках пассажирским транспортом общего поль?
и средние удельные затраты по перевозкам и с уче?
зования. Данная методика, с соответствующей доработ?
том принятой нормативной рентабельности пере?
кой, может также использоваться для определения
возок (этап Б);
стартовой суммы компенсации при размещении госу?
определение предельного объема возможной ком?
дарственного (муниципального) заказа по результатам
пенсации из бюджета выпадающих доходов пере?
конкурсных торгов на сумму компенсации.
—
—
—
—
—
возчиков в результате применения социальных та?
б) Федеральные методические рекомендации
рифов с учетом долгосрочных общих и социаль?
или региональные методики установления размеров
ных приоритетов бюджетной политики (этап В);
бюджетной компенсации выпадающих доходов от пе?
оценка требуемого объема компенсации из бюд?
ревозок по социальным тарифам для использования
жета выпадающих доходов перевозчиков в резуль?
при размещении государственного (муниципального)
тате применения уровня социального тарифа, по?
заказа на социальные перевозки по результатам кон?
лученного на этапе А, с использованием значения
курсных торгов на сумму компенсации5.
среднего уровня рентабельного тарифа, получен?
Указанные методики, содержащие методы опреде?
ного на этапе Б, и корректировка его с учетом пре?
ления стартовой суммы этого вида компенсации для
дельного объема возможной компенсации выпа?
торгов, разработанные на основе методики, рекомен?
дающих доходов, определенного на этапе В;
дованной в пункте "а" данного подраздела, должны яв?
определение скорректированного с учетом преде?
ляться частью общей методики определения стартовой
лов бюджетных средств уровня социального тари?
суммы компенсации для торгов (в последнюю входят
фа и соответствующая корректировка первона?
также методы, рекомендованные в пункте "б" подразде?
чально избранного пула групп малообеспеченно?
ла 2.3 для расчета компенсации по перевозке льготных
го населения, норматив доли транспортных дохо?
категорий граждан). Кроме того, рекомендуется при?
дов которых будет обеспечен применением дан?
нять федеральный закон об административных мерах
ного уровня тарифа;
ответственности за предъявление перевозчиком завы?
повторная корректировка расчетов в случае не?
шенных требований по компенсации выпадающих до?
приемлемости результатов.
ходов от перевозок по социальным тарифам.
Второе. Рекомендуется внедрить следующие мето?
дики определения размеров компенсации выпадаю?
4.3. Реформирование политики регулирова
щих доходов перевозчиков в результате применения
ния конкуренции в сфере перевозок пассажир
социальных (пониженных) тарифов:
ским транспортом общего пользования
а)
Федеральные методические рекомендации
или региональные методики определения размеров
4.3.1. Внедрение системы регулирования конку*
бюджетной компенсации выпадающих доходов от пе?
ренции на маршрутах пассажирского транспорта
ревозок по социальным тарифам для использования
общего пользования
при размещении государственного (муниципального)
Первое. Рекомендуется ввести в федеральное зако?
заказа на социальные перевозки по результатам про?
нодательство и конкретизировать в региональном и
стых конкурсов.
муниципальном законодательстве следующие нормы
Указанные методики должны исходить из определе?
ния расчетной величины чистых потерь перевозчиками
регулирования конкуренции на пассажирском транс?
порте общего пользования.
а)
доходов от применения пониженного тарифа, определя?
Общие меры государственного (муниципаль?
емой путем уменьшения полученной нормативным ме?
ного) ограничения конкуренции при перевозках обще?
тодом величины потерь на оценочную сумму потерь от
ственным (социальным) транспортом и перевозках
безбилетного проезда. Для оценки величины потерь от
коммерческим транспортом применяются только по
безбилетного проезда могут применяться коэффициен?
отношению к тем территориям, частям маршрутной се?
ты уменьшения дохода от безбилетного проезда, опреде?
ти, маршрутам и только в той мере, в какой это абсо?
ляемые для каждого перевозчика на основе периодичес?
лютно необходимо в целях:
ких независимых обследований пассажиропотоков.
—
предотвращения нарушений движения транспор?
5 Данная методика после соответствующей доработки может также использоваться для определения стартовой суммы компенсации при размещении
государственного (муниципального) заказа по результатам конкурсных торгов на сумму компенсации.
Региональные финансы. Выпуск 5
22
та общего пользования и транспорта, в частности
—
ции для ограничения доступа перевозчиков на
маршруты и участки маршрутной сети с одновре?
и скорости доставки пассажиров, других перебоев
менным ограничением сроков эксплуатации од?
в работе дорожного транспорта;
ного маршрута одними и теми же перевозчиками
обеспечения безопасности дорожного движения,
(открытые конкурсные торги и конкурсы);
—
ограничение объема коммерческих перевозок на
садки пассажиров;
территориях, где избыток коммерческих транс?
предотвращения усиленного загрязнения окружа?
портных средств ведет к неприемлемому сокраще?
ющей среды в результате перебоев в работе транс?
нию скорости и интервалов движения обществен?
порта как следствия нарушений движения пасса?
жирского транспорта общего пользования;
—
установление форм контролируемой конкурен?
медления общей скорости транспортных потоков
безопасности и удобства посадки, проезда и вы?
—
—
образования заторов и пробок, значительного за?
ного (социального) транспорта;
—
установление единых минимальных требований к
создания условий для поддержания необходимого
качеству данного типа перевозок (наполняемость са?
объема и скорости перевозок общественным (со?
лона, количество мест для сидения, удобства посадки
циальным) транспортом.
и высадки и т.п.), техническому уровню и состоянию
б) В той степени, в какой ограничения конкурен?
транспортных средств, подготовки водителей и т.п.
ции в указанных целях не требуются, органы государст?
г)
Меры, направленные на поддержание общих
венной власти (местного самоуправления) предприни?
условий конкуренции в сфере пассажирских перевозок
мают усилия для поддержания и развития конкуренции
транспортом общего пользования, которые обеспечи?
между перевозчиками любых форм собственности, ор?
ваются:
ганизационно?правового статуса, размеров как на рынке
—
исключением вмешательства органов государст?
социальных перевозок, так и на рынке коммерческих пе?
венной власти всех уровней и органов местного
ревозок. Поддержание конкуренции в сфере перевозок
самоуправления в оперативное управление дея?
направлено в том числе на повышение эффективности
работы и снижение издержек предприятий, занятых в
тельностью транспортных компаний;
—
перевозках общественным (социальным) транспортом,
прямого установления тарифов или привязки ком?
переключение спроса платежеспособного населения с
субсидируемого на коммерческий транспорт, расшире?
мерческих тарифов к уровню социального тарифа;
—
ние альтернативных источников финансирования от?
в)
антимонопольным контролем коммерческих та?
рифов в виде установления предельного уровня
расли и тем самым на снижение объемов и повышение
эффективности бюджетного финансирования отрасли.
неприменением к коммерческим перевозкам мер
тарифов;
—
использованием исключительно конкурсной фор?
Меры государственного (муниципального) ог?
мы привлечения предприятий к перевозкам или
раничения конкуренции, которые лимитируются регу?
свободного доступа к перевозкам; запретом на
лированием маршрутов и графиков движения (либо
внеконкурсную передачу прав на перевозку (за ис?
количества и предельных интервалов движения транс?
ключением передачи на ограниченный срок но?
портных средств на маршруте), режимов маршрутных
вых маршрутов, предложенных и разработанных
перевозок (режим «маршрутного автобуса» или «марш?
рутного такси») и включают в себя:
—
перевозку на короткие сроки, позволяющие со?
обязательного утверждения или согласования от?
хранить конкуренцию;
—
установление пределов количества транспортных
или предельно допустимых интервалов движения;
портным предприятием;
—
исключение конкуренции перевозчиков на марш?
руте (части маршрутной сети) или ограничение
—
транспортных предприятий;
—
осуществлением государственных (муниципаль?
ния;
ных) инвестиций недискриминационного харак?
установление того или иного режима маршрут?
тера в транспортную и дорожную инфраструктуру
ных перевозок (режим "маршрутного автобуса",
с целью создания условий для увеличения конку?
"маршрутного такси") для данного маршрута (час?
ренции и повышения эффективности работы
ти маршрутной сети) либо комбинации режимов
предприятий пассажирского автотранспорта.
перевозки;
—
созданием организационных и финансовых сти?
мулов для выхода на рынок малых и средних
мых ими транспортных средств;
утверждение или согласование графиков движе?
реализацией общих мер антимонопольной поли?
тики;
—
числа конкурирующих перевозчиков и используе?
—
ограничением числа маршрутов (частей маршрут?
ной сети), обслуживаемых только одним транс?
средств на маршруте (части маршрутной сети)
—
размещением конкурсных заказов и концессий на
ограничение открытия новых маршрутов путем
крытия маршрутов;
—
коммерческими перевозчиками);
—
д)
Меры по поддержанию конкуренции на от?
оперативное диспетчерское и общее управление
дельных маршрутах, частях маршрутной сети, террито?
перевозками с привлечением независимых управ?
риях, где в той или иной мере ограничена конкуренция,
ленческих компаний;
которые включают:
Основные итоги обзора бюджетных расходов на общественный транспорт
—
организацию на маршрутах, где осуществляются
г)
—
чати извещаются о конкурсах (конкурсных торгах) на
ческих перевозок одним или несколькими конку?
перевозки по маршрутам как в отношении заказа на со?
рирующими компаниями (комбинированные пе?
циальные перевозки, так и в отношении размещения
ревозки), если этому не препятствуют условия до?
концессий на коммерческие перевозки.
д)
—
—
Перевозчики, маршруты которых закрывают?
обеспечение права операторов социальных пере?
ся или изменяются до окончания срока договоров, по
возок участвовать на общих основаниях также в
их выбору обеспечиваются работой на других или из?
коммерческих перевозках;
мененных маршрутах вне конкурса либо получают
организацию маршрутов коммерческих перево?
компенсации за потери от досрочного расторжения
зок, параллельных социальным маршрутам и об?
договоров.
служиваемых одним или несколькими предприя?
—
Перевозчики заблаговременно в открытой пе?
социальные перевозки, дополнительных коммер?
рожного движения и другие факторы;
—
23
е)
Перевозчики, прекращающие транспортную
тиями;
работу на маршрутах в связи с закрытием маршрута
привлечение на маршруты коммерческого транс?
или окончанием договорного срока эксплуатации мар?
порта, где применяются формы контролируемой
шрута, получают право на компенсацию средств, вло?
конкуренции, как правило, не менее двух конкури?
женных ими в инфраструктуру маршрута за вычетом
рующих перевозчиков;
амортизации.
выделение маршрутов, частей маршрутной сети и
В?третьих, предлагается принять на федеральном
районов для организации свободной конкурен?
уровне рекомендуемые для применения регионами и
ции в сфере коммерческих перевозок (включая
муниципалитетами единые нормы дифференциации
свободную конкуренцию на установленных марш?
политики ограничения конкуренции по секторам пас?
рутах или движение по маршрутам, устанавливае?
сажирских перевозок и видам маршрутов. Предусмат?
мым самими перевозчиками);
ривается, в частности, ввести в действие следующие
организацию на отдельных маршрутах отдельных
нормы:
полос для движения пассажирского транспорта,
а)
Допуск перевозчиков на маршруты (или участ?
расширение сети автодорог, пригодных для орга?
ки маршрутной сети), где осуществляются перевозки
низации маршрутных перевозок пассажиров, в це?
социальным транспортом, должен организовываться
лях развития конкуренции в сфере перевозок об?
на основе форм контролируемой конкуренции, то есть
щественным и коммерческим транспортом.
на основе открытых конкурсов, дающих право на пере?
Во?вторых, рекомендуется ввести в федеральное
возки на ограниченный срок, а именно:
законодательство и конкретизировать на уровне регио?
—
перевозки социальным транспортом по государст?
нального законодательства правила открытия новых,
венному (муниципальному) заказу распределяют?
изменения и закрытия существующих маршрутов пас?
ся, как правило, на основе конкурсных торгов на
сажирского транспорта общего пользования, обяза?
наименьшую сумму компенсации, если такая фор?
тельных для применения также и органами местного
ма введена в регионе, или конкурсов по критериям
самоуправления, содержащих следующие нормы:
(лучших условий и показателей) перевозок. На
а)
Изменение и расширение маршрутной сети
каждый социальный маршрут допускается только
осуществляется только в связи с: изменением объек?
один оператор общественного транспорта во из?
тивных потребностей населения в перевозках или рас?
ширением возможностей по удовлетворению имею?
бежание конфликта интересов в ущерб бюджету;
—
перевозки на социальных маршрутах коммерчес?
щихся неудовлетворенных потребностей; необходи?
ким транспортом (там, где они допущены) органи?
мостью оптимизации перевозок для оптимального
зуются путем размещения концессии на перевозку
удовлетворения потребностей населения; изменением
на основании конкурсов по критериям качества
условий движения на участках сети и других объектив?
(лучших условий и показателей) перевозок. При
ных факторов организации перевозок транспортом
этом на каждый такой социальный маршрут по ус?
общего пользования. В отношении перевозок социаль?
ловиям конкурса должно приглашаться (допус?
ным транспортом дополнительным фактором может
каться) только определенное число операторов
быть изменение возможностей финансирования госу?
коммерческого транспорта, чтобы при данных ус?
дарственного (муниципального) заказа.
ловиях дорожной сети не создавать препятствий
б) Разработка и открытие администрациями но?
движению общественного транспорта и тем са?
вых, изменение и закрытие существующих маршрутов
мым не снижать объем социальных перевозок. В
производятся на условиях открытой информации о
конкурсах на такие коммерческие перевозки мо?
планах таких изменений.
гут участвовать также транспортные компании,
в)
Обеспечение участия представителей общест?
получившие заказ на социальные перевозки по
венности и перевозчиков в обсуждении целесообраз?
ности изменений маршрутной сети и режимов перево?
данному маршруту;
—
необходимые объемы перевозок в виде показате?
зок, а также конкуренции на новых или изменяемых
лей минимального числа транспортных средств
маршрутах.
на маршруте и максимального интервала движе?
Региональные финансы. Выпуск 5
24
ния в часы пик и в обычное время, графиков (рас?
шего предложенного объема перевозок таких
писаний) движения и других показателей устанав?
льготных категорий без компенсации выпадаю?
ливаются только в отношении перевозок социаль?
ным транспортом. Применительно к коммерчес?
—
щих доходов перевозчиков;
—
по отношению к рассматриваемым коммерческим
ким перевозкам, напротив, может ограничиваться
перевозкам может устанавливаться минимальный
лишь минимальный интервал движения в часы
интервал движения, не препятствующий нормаль?
пик и обычное время для каждого перевозчика на
ному дорожному движению, и максимально допус?
маршруте, что имеет целью не создавать препятст?
тимый интервал, обеспечивающий регулярную пе?
вий движению социального транспорта, в случае
ревозку пассажиров в обычное время и в часы пик.
же участия нескольких перевозчиков в перевозках
Величина этих интервалов будет зависеть от числа
по одному маршруту установленные ими графики
конкурирующих перевозчиков на маршруте. Кро?
движения должны координироваться; остальные
ме того, может возникнуть необходимость в коор?
параметры задаются самими перевозчиками;
динации графиков перевозок при обслуживании
при необходимости администрации могут ограни?
одного маршрута несколькими перевозчиками.
чивать режим коммерческих перевозок по соци?
в)
Вне конкурса, то есть путем прямой передачи
альным маршрутам, например, перевозками в экс?
права на перевозку, должна осуществляться эксплуатация
пресс?режиме, а также тип используемых транс?
новых маршрутов перевозчиками коммерческого транс?
портных средств (в частности, перевозкой микро?
порта, разработавшими и предложившими такие марш?
автобусами), однако такие ограничения желатель?
руты. Открытие подобных маршрутов и прямая передача
но применять лишь в тех случаях, когда иные режи?
прав на перевозку по ним осуществляются соответствую?
мы и типы транспорта препятствуют движению об?
щей администрацией при условии, что их открытие отве?
щественного транспорта или движению в целом.
чает общественным интересам и не нарушает условий
б) На маршрутах, участках маршрутов и в райо?
перевозок и дорожного движения в целом, а прямая пере?
нах перевозок коммерческим транспортом привлече?
дача в концессию не нарушает прав других перевозчиков
ние транспортных предприятий должно осуществлять?
(то есть нет других заявок на открытие данного маршру?
ся в основном в форме контролируемой конкуренции с
та). Прямая передача должна осуществляться на ограни?
соблюдением следующих условий:
ченный срок, по истечении которого маршрут эксплуа?
—
тируется по результатам конкурсов (торгов).
перевозки коммерческим транспортом на марш?
рутах, параллельных маршрутам социального
—
г)
Перевозки коммерческим транспортом на оп?
транспорта или примыкающих к таким маршру?
ределенных маршрутах или участках, не примыкаю?
там, которые могут использоваться в качестве аль?
щих к маршрутам социального транспорта, могут по
тернативного варианта проезда социальным
решению администраций организовываться в форме
транспортом, организуются, как правило, путем
свободной конкуренции на этих маршрутах.
размещения концессии (права) на перевозку на
В этом случае к таким перевозкам не применяется
основании конкурсов по критериям качества пе?
мера по ограничению числа перевозчиков и транс?
ревозок (лучших условий и показателей) без пере?
портных средств, координации графиков движения.
возки пассажиров на дополнительных льготных
Однако применяются общие нормы регулирования
условиях. На один маршрут может быть приглаше?
конкуренции (установление минимального интервала
но (допущено) только такое число операторов
движения, пределов повышения тарифа, общих правил
коммерческого транспорта, работа которых не
перевозок, требований по обеспечению безопасности
могла бы нарушить при данных условиях дорож?
и других условий движения и т.п.) В случаях, когда на
ной сети нормальные условия движения;
данной территории имеются льготные категории пас?
перевозки коммерческим транспортом на маршру?
сажиров, перевозчикам могут вменяться в обязанности
тах, не примыкающих к маршрутам социального
перевозки определенного небольшого числа таких
транспорта (которые не могут использоваться или
льготников без компенсации.
только в редких случаях используются в качестве
Свободная конкуренция на маршрутах должна до?
альтернативного варианта социального проезда),
пускаться в тех районах и участках дорожной сети, где
где практически отсутствуют льготные категории
присутствие значительного числа конкурирующих пе?
пассажиров, не переведенные на выплату адресных
ревозчиков заведомо не противоречит требованиям
пособий, в основном (кроме случаев, относящихся
поддержания нормального движения, экологии, без?
к пунктам 3 — 5) организуются в том же порядке,
опасности и общих условий перевозок.
что и рассмотренные в предыдущем пункте;
—
перевозки коммерческим транспортом на марш?
рутах, не примыкающих к маршрутам социально?
4.3.2. Внедрение форм контролируемой конкурен*
ции на маршрутных перевозках
го транспорта, где присутствуют льготные катего?
Первое. Целесообразно ввести на федеральном
рии пассажиров, не переведенные на выплату ад?
уровне усовершенствованную систему норм о конкур?
ресных пособий, в основном организуются в фор?
сах (конкурсных торгах) на перевозку пассажиров
ме конкурсных торгов на основе критериев боль?
транспортом общего пользования, устраняющую недо?
Основные итоги обзора бюджетных расходов на общественный транспорт
статки действующего федерального законодательства
в)
25
Разработка и включение в федеральный закон
и распространяющую требование конкурсного разме?
правил проведения конкурсов при размещении кон?
щения заказа (концессий) на перевозки на муници?
цессий на маршрут более чем одному перевозчику.
пальные образования, а также на перевозки коммерче?
ским транспортом. В частности, рекомендуется:
а)
Второе. Рекомендуется принять следующие феде?
ральные и региональные нормы, обеспечивающие ре?
Установление обязательных для соблюдения
гионам и муниципалитетам правовые основы для при?
регионами и муниципальными образованиями единых
менения формы конкурсных торгов при размещении
общих условий осуществления перевозок на некон?
заказа и концессий на пассажирские перевозки:
курсной (свободной) основе, посредством свободной
а)
Нормы размещения государственного (муни?
конкуренции на маршрутах или свободного установле?
ципального) заказа на перевозки по результатам кон?
ния маршрутов перевозчиками, в том числе:
курсных торгов на наименьшую сумму запрошенной
—
критериев, на основе которых органы власти реги?
компенсации. Введение указанных норм может предва?
онов и местные администрации могли бы выделять
ряться экспериментальным введением формы торгов
участки маршрутной сети и районы для свободной
для части заказа на перевозку. Нормы по конкурсным
конкуренции на маршрутах или свободной орга?
торгам включают:
низации перевозчиками маршрутов перевозок;
—
—
требование размещения государственного (муни?
ограничений, установленных в отношении сво?
ципального) заказа на перевозки общественным
бодной конкуренции на маршрутах и свободного
(социальным) транспортом, как правило, по резуль?
выбора маршрутов в связи с требованиями без?
татам конкурсных торгов (может вводиться после
опасности движения и необходимостью соблюде?
ния иных условий пассажирских перевозок.
экспериментальной апробации данной формы);
—
стандартные нормы, относящиеся к условиям ор?
б) Установление обязательных для соблюдения
ганизации и проведения конкурсов, а также соот?
регионами и муниципальными образованиями единых
ветствующие нормы, применяющиеся в законода?
основ конкурсного размещения государственных (му?
ниципальных) заказов на перевозку общественным
тельстве о подрядных торгах;
—
условия, предусматривающие право заказчика раз?
транспортом и концессий на перевозку коммерческим
мещать на данном маршруте дополнительную
транспортом на территории области, включая следую?
концессию на коммерческие перевозки на опреде?
щие положения:
ленных условиях и в определенном объеме.
—
—
—
обязательное публичное приглашение на участие
б) Нормы, обеспечивающие размещение части
в конкурсе (конкурсных торгах), опубликованное,
концессий на перевозки коммерческим транспортом
как минимум, в областных изданиях и изданиях
по результатам конкурсных торгов на наилучшие пред?
двух?трех соседних субъектов РФ;
ложенные условия перевозки отдельных категорий
проведение конкурсов (конкурсных торгов) толь?
граждан, имеющих льготы на проезд, без компенсации
ко в открытой форме; исключение правила об уст?
из бюджета. Данные нормы, в частности, включают:
ройстве закрытого конкурса по мотивам "техниче?
—
коммерческим транспортом могут размещаться по
исключение внеконкурсного размещения заказов и
результатам конкурсных торгов, а именно: наличие
концессий, кроме случаев передачи маршрута на
ограниченного числа граждан, имеющих право на
ограниченный срок перевозчику, разработавшему
льготный проезд и не охваченных маршрутами со?
и предложившему новый эффективный маршрут, и
циального транспорта; незначительная ожидаемая
случаев троекратного отсутствия претендентов или
троекратного наличия только одного претендента;
—
численность таких льготных категорий;
—
проведение повторного конкурса (конкурсных
исключение дополнительных требований к участ?
стартовые условия льготной перевозки, выражен?
ные в численности льготных пассажиров по кате?
торгов) при наличии менее трех претендентов;
—
условия, при которых концессии на перевозки
ской сложности деятельности по перевозкам" и т.п.;
гориям и виду льгот;
—
условия, предусматривающие победу на торгах бо?
никам конкурсов (конкурсных торгов), кроме ус?
лее чем одного претендента, при которых концес?
тановленных в региональном законе; исключение
сии могут размещаться среди нескольких перевоз?
ограничительных требований по критериям объе?
чиков или на отдельные выходы на маршрут.
мов деятельности;
—
введение правила, требующего размещения, как ми?
нимум, 20 — 30% государственного (муниципально?
—
4.3.3. Стимулирование конкуренции между пере*
возчиками
го) заказа и 30 — 50% концессий на перевозки на ус?
Первое. Рекомендуется внедрить на уровне регио?
ловиях, доступных для малых и средних транспорт?
нов следующие программные меры по демонополиза?
ных предприятий, в том числе посредством разме?
ции рынка перевозок пассажирским транспортом об?
щения по конкурсу отдельных выходов на маршрут;
щего пользования:
обязательное утверждение нормативным актом
а)
Разделение крупных государственных и муни?
системы балльных оценок для выявления победи?
ципальных унитарных предприятий, которые осуще?
теля конкурса.
ствляют более 20 — 30% перевозок социальным транс?
Региональные финансы. Выпуск 5
26
портом в регионе и/или муниципалитетах, на отдель?
средствами, аналогичными имеющимся у государст?
ные полностью самостоятельные акционерные обще?
венных и муниципальных унитарных предприятий,
ства со 100%?ным государственным капиталом.
приватизированных крупных транспортных компа?
б) Поэтапная приватизация (продажа) части та?
ний. К числу таких мер, в частности, относятся:
ких разделенных компаний после предварительной
а)
Разработка и введение системы мероприятий
предпродажной подготовки и покрытия их основных
по обеспечению мелких и средних перевозчиков кон?
убытков.
курентным подвижным составом, например автобуса?
в)
Ликвидация особо убыточных неэффектив?
ми большой и средней вместимости, за счет парка пе?
ных ГУП и МУП с передачей в лизинг или продажей ча?
реходящих транспортных средств, принадлежащих об?
сти транспортных средств и инфраструктуры таких
ластной администрации и используемых для обеспече?
компаний эффективным частным перевозчикам.
ния социальных перевозок, а также за счет возвратных
г)
Принятие на региональном и муниципальном
средств бюджетов. Такое обеспечение может осуществ?
уровнях законодательных норм, исключающих покры?
ляться посредством:
тие текущих убытков от операций ГУП, МУП и иных госу?
—
дарственных и муниципальных транспортных компа?
га или аренды на льготных условиях, в том числе за
ний, если эти убытки прямо не обусловлены недостаточ?
ной бюджетной компенсацией льготных перевозок, под?
передачи подвижного состава на условиях лизин?
счет парка ликвидируемых ГУП и МУП;
—
предоставления региональных и муниципальных
твержденной соответствующими обоснованиями и рас?
гарантий под банковские кредиты на закупку по?
четами.
движного состава.
д)
Оказание содействия территориальным анти?
б) Привлечение к конкурсным торгам и конкур?
монопольным органам в принятии мер антимонополь?
сам мелких и средних эффективных перевозчиков из
ной политики к крупным ГУП, МУП и приватизирован?
других регионов и муниципалитетов и обеспечение им
ным перевозчикам, злоупотребляющим своим домини?
благоустроенной территории для подвижного состава
рующим положением, а также в предотвращении обра?
и других условий общего характера, не предусматрива?
зования транспортных предприятий, занимающих до?
ющих дискриминацию в отношении собственных
минирующее положение на рынке.
транспортных предприятий.
Второе. Регионам и муниципалитетам рекоменду?
в)
Приоритетное передача в концессию маршру?
ется принять программные меры по стимулированию
тов, рассчитанных на использование крупных транс?
выхода на рынок отрасли мелких и средних частных
портных средств, и иные меры по стимулированию
перевозчиков и обеспечению им конкурентных усло?
развития регулярных коммерческих перевозок автобу?
вий для осуществления перевозок транспортными
сами большой и средней вместимости.
Основные итоги обзора бюджетных расходов
и расходов дорожных фондов на дорожное хозяйство
Подготовлено на основе отчета
Нидерландского экономического института.
1.1. Основные проблемы управления и фи
нансирования дорожного хозяйства
ниципалитетов, рентабельность предприятий дорож?
ного хозяйства находится на низком уровне и испыты?
вает тенденцию к снижению. Опережающими по срав?
Изучение практики бюджетных расходов и расхо?
нению со средними показателями инфляции темпами
дов дорожных фондов на отрасль дорожного хозяйства,
возрастают удельная стоимость содержания дорог и
законодательных норм и практики регулирования и фи?
удельные затраты на расширение и капитальный ре?
нансирования отрасли позволило выявить следующие
монт дорожной сети.
основные проблемы государственного (муниципально?
Наиболее неадекватным следует считать финанси?
го) управления и финансирования дорожного хозяйства.
рование муниципальной дорожной инфраструктуры,
которая развивается, как видно из приведенных дан?
1.1.1. Общий дисбаланс между финансовыми по*
ных, очень медленно. Во многом это объясняется тем,
требностями регионов и муниципалитетов в средст*
что федеральное законодательство исключает муници?
вах для содержания и развития дорожной инфра*
пальные дороги из состава дорог общего пользования
структуры и доходными источниками региональных
и, следовательно, из сферы действия отраслевого и бю?
и местных бюджетов, иными источниками финанси*
джетного регулирования и финансирования через сис?
рования отрасли
тему целевых доходных источников.
Анализ доходов и расходов территориальных дорож?
Согласно сделанным в ходе обзора выводам, не?
ных фондов, норм и объемов финансирования отрасли в
хватка бюджетных средств на решение проблем поддер?
пилотных регионах и муниципалитетах показал, что реги?
жания в нормальном состоянии и развития дорожной
оны и особенно их муниципальное дорожное хозяйство
инфраструктуры объясняется следующими причинами:
испытывают острый дефицит средств для финансирова?
—
ширения дорожной инфраструктуры;
Об этом, в частности, свидетельствуют тенденция к ухуд?
шению состояния дорожной сети и медленные темпы ее
недостаточностью источников бюджетного и аль?
тернативного финансирования содержания и рас?
ния содержания и развития дорожной инфраструктуры.
—
несбалансированностью распределения между
расширения, несмотря на рост объемов бюджетного фи?
бюджетами разных уровней доходных источни?
нансирования дорожного хозяйства в последние годы.
ков финансирования отрасли и структуры потреб?
ности в таком финансировании;
Как свидетельствуют данные по шести пилотным ре?
гионам, среднее состояние дорожной сети ухудшалось в
—
всех этих регионах. Протяженность всех дорог с твердым
покрытием за период с 1995 по 2000 гг. увеличилась в трех
нерациональной структурой расходов на расши?
рение и содержание дорог;
течение рассматриваемого периода (1998 — 2001 гг.) во
—
неэффективным расходованием бюджетных средств
на цели дорожного хозяйства.
из шести регионов всего на 1 — 4%, в двух регионах умень?
Таким образом, общий дисбаланс между потребно?
шилась на 10 — 12% и только в Чувашской Республике воз?
стями и источниками финансирования отрасли обус?
росла на 37%. Судя по всему, наибольшие проблемы испы?
ловлен наличием целого ряда проблем государственно?
тывало развитие муниципальной дорожной сети, так как
го (муниципального) финансирования и управления до?
сеть дорог общего пользования расширялась более быст?
рожным хозяйством, которые рассматриваются ниже.
рыми темпами, чем указанные средние темпы. При этом с
1998 по 2000 гг. расходы территориальных дорожных
1.1.2. Определение необходимых объемов финан*
фондов по всем обследованным регионам возросли в два
сирования региональной и муниципальной дорожной
— пять раз. Анализ дорожных расходов отдельных муни?
инфраструктуры не опирается на анализ объектив*
ципалитетов также показывает довольно быстрый рост
ных долговременных потребностей развития авто*
(1,5 раза и более) за тот же период. Сходные тенденции об?
мобильного транспорта в контексте общих тенден*
наруживают и исследования по всей территории РФ, вклю?
ций и приоритетов развития экономики и транс*
чая расходы на федеральную дорожную инфраструктуру.
портного сектора
Следует отметить, что в большинстве регионов
Как показал анализ федерального, регионального
(кроме Белгородской области) доля капитальных рас?
и муниципального законодательства, регулирующего
ходов на расширение и капитальный ремонт дорог к
вопросы государственной и муниципальной политики
2001 г. существенно превышала 50% всех расходов.
в дорожном хозяйстве, а также практики планирования
Судя по информации из пилотных регионов и му?
бюджетных расходов на отрасль, планирование и рас?
Региональные финансы. Выпуск 5
28
ходование регионами и муниципальными образовани?
ных дорог и на региональную поддержку местных бюд?
ями средств на дорожное хозяйство носит преимуще?
жетов, планирование которых имеет очень кратко?
ственно краткосрочный и в определенной степени
срочный характер и осуществляется исходя из упро?
среднесрочный характер и рассчитано, как правило, не
щенных критериев (показателей) "выравнивания уров?
более чем на 1 — 4 года. Потребность в выделении бю?
ней развития" дорожной сети и общей минимальной
джетных средств на цели отрасли определяется в ос?
бюджетной обеспеченности.
новном безотносительно к долговременным перспек?
Следствием отмеченных изъянов планирования в
тивам изменения транспортных потоков. Не проводит?
области расходов на дорожное хозяйство является не?
ся анализ перспективных изменений структуры пере?
правильный учет действительных потребностей регио?
возок всеми видами транспорта, сравнительная оценка
нов и территорий местного самоуправления в средствах
эффективности разных вариантов развития альтерна?
на развитие и поддержание дорожной инфраструктуры.
тивных видов перевозок населения и грузов. В частнос?
ти, не сравниваются совокупные издержки и выгоды
1.1.3. Высокая степень зависимости финансиро*
различных сценариев достижения одних и тех же ко?
вания региональных расходов на дорожное хозяйство
нечных целей экономического и социального разви?
от федеральных субсидий и отсутствие прямой феде*
тия региона или муниципалитета через преимущест?
ральной и региональной целевой помощи дорожному
венное расширение того или иного вида транспорта.
хозяйству муниципальных образований
Планирование региональных расходов на дорож?
Доля федерального финансирования региональ?
ное хозяйство не исходит из учета возможностей ис?
ных расходов на поддержку дорожного хозяйства, как
пользования альтернативных источников финансиро?
показал анализ доходов территориальных дорожных
вания отрасли, в первую очередь потенциала создания
фондов (ТДФ) шести пилотных регионов, значительно
системы платных автомобильных дорог. Например,
варьируется по регионам и периодам. В среднем в 1998
нормы федерального законодательства исключают со?
— 2001 гг. доля федеральной помощи составляет около
здание и эксплуатацию частных платных автодорог.
15% всех доходов ТДФ регионов, но в отдельных случа?
Планирование расходов на дорожное хозяйство
ях может доходить до 40% и более. При этом основную
не учитывает стратегических и среднесрочных при?
часть федерального финансирования составляют рас?
оритетов развития различных территорий региона или
ходы на строительство и реконструкцию автодорог, так
муниципалитета, социальных и экономических при?
что в некоторых регионах (например, в Чувашской Ре?
оритетов, определяющих первоочередные потребнос?
спублике) расширение дорожной сети в значительной
ти в расширении и поддержании в нормальном состоя?
степени осуществлялось за счет федеральных средств.
нии автомобильных дорог.
Ту же тенденцию обнаруживают и другие исследования
Не определяются на длительную перспективу по?
федеральной помощи дорожному хозяйству регионов.
требности в содержании и улучшении существующей
Так, по данным Центра фискальной политики, в 2000 г.
инфраструктуры, не учитывается фактор прогрессиру?
строительство территориальных автомобильных до?
ющего повышения потребностей в финансировании
рог лишь на 32,8% финансировалось за счет региональ?
содержания и ремонта дорог при переносе сроков ра?
ных средств, остальное финансирование было феде?
бот по поддержанию уровня дорожной сети.
ральным1. Тем самым регионы лишаются стимула к ра?
Не используются адекватные критерии и методы
циональному планированию расходов на развитие до?
оптимизации пропорций между расходами на содержа?
рожной инфраструктуры исходя из внутренних воз?
ние и расширение дорог, планирования этих пропорций
можностей получения доходов.
на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Совре?
Такая дестимулирующая роль трансфертов из бюд?
менные подходы и методики определения указанной
жетов более высокого уровня объясняется прежде всего
структуры расходов на дорожное хозяйство отсутствуют
невозвратным и бесплатным характером помощи: в ходе
как на федеральном, так и на региональном уровне.
обзора было установлено, что федеральный и регио?
Существующие программы развития дорожной
нальные бюджеты не прибегают к замене субсидий, суб?
сети регионов и муниципальных образований, хотя
венций и дотаций кредитованием на цели дорожного
они в отдельных случаях и содержат планы и прогнозы
хозяйства, что существенно усилило бы ответственность
на длительную перспективу (примером является про?
получателей средств за рациональное их расходование.
грамма Челябинской области), не опираются на всесто?
Указанная зависимость капитальных расходов ре?
роннюю проработку указанных выше аспектов ком?
гиональных бюджетов на дорожное хозяйство от феде?
плексного развития транспортной инфраструктуры.
ральной поддержки косвенно свидетельствует о нера?
При их составлении не используются применяемые в
циональном распределении бюджетных источников
мировой практике формализованные модели планиро?
дохода в этой сфере между федеральным и региональ?
вания дорожного хозяйства.
ным уровнями бюджетной системы.
Тот же вывод распространяется на федеральное
В то же время федеральные трансферты на цели
субсидирование содержания и развития территориаль?
дорожного хозяйства муниципальных образований и
1 См. Отчет Центра фискальной политики "Расходы федерального бюджета на дорожное хозяйство", Москва, 2002 г., с.32.
Основные итоги обзора бюджетных расходов и расходов дорожных фондов на дорожное хозяйство
29
даже целевые трансферты из бюджетов регионов на
также в значительной степени зависят от решений на
развитие и содержание местных дорог не применяются
федеральном уровне относительно предельных ставок
(кроме дорог, являющихся продолжением дорог обще?
и отклонений от них, распределения поступлений от
го пользования). Более того, нормы федерального зако?
налога между бюджетами. Характерный пример — ме?
нодательства исключают такое субсидирование, если
стный налог на земли городов и поселков, распределе?
оно не связано с региональными и федеральными це?
ние доходов от которого осуществляется между мест?
левыми программами. Учитывая особую нехватку ре?
ными и региональными (федеральным) бюджетами.
сурсов у муниципальных бюджетов на развитие дорож?
Хотя отчисления от регулирующих налогов в бюд?
ной сети, такое положение создает существенный дис?
жеты субъектов РФ и местные бюджеты должны быть
баланс между субъектами РФ и территориями местного
установлены на постоянной или долговременной ос?
самоуправления в сфере распределения трансфертов
нове, федеральные нормы позволяют пересматривать
на цели дорожного хозяйства и ухудшает положение
их раз в три года, а при изменении федеральной нало?
отрасли в городах и населенных пунктах.
говой системы — еще чаще. Это способствовало пере?
смотру долей налогов, поступающих в ТДФ и местные
1.1.4. Дисбаланс между собственными налоговы*
бюджеты, и дестабилизировало осуществление расход?
ми доходными полномочиями региональных и местных
ных полномочий регионов и муниципальных образо?
бюджетов и их расходными полномочиями по финан*
ваний по отношению к дорожному хозяйству.
сированию дорожного хозяйства
Анализ структуры налоговых источников регио?
1.1.5. Несоответствие структуры налоговых ис*
нальных дорожных фондов и структуры налогов мест?
точников бюджетных расходов на дорожное хозяйство
ных бюджетов свидетельствует о следующем.
принципу "за дороги платит пользователь", подрываю*
Хотя регионы и муниципалитеты несут практичес?
щее связь между требуемым и фактическим объемами
ки всю полноту ответственности за финансирование до?
использования дорожной сети, с одной стороны, и по*
рожной инфраструктуры, находящейся в их ведении, по?
ступлением налоговых доходов в бюджеты — с другой
давляющая часть налоговых источников бюджетных
Основным источником доходов ТДФ субъектов
расходов на цели отрасли относится к налогам более вы?
РФ до сих пор является налог на пользователей автодо?
сокого уровня (федеральные налоги для регионов, реги?
рог, который в сущности является налогом с оборота
ональные и федеральные налоги для муниципалитетов),
предприятий и никоим образом не зависит от степени
параметры которых и доли поступлений в бюджеты
использования налогоплательщиками дорожной сети.
субъектов РФ и муниципалитеты зависят от принимае?
Доля других привязанных к объему использования до?
мых на федеральном уровне решений (для местных бю?
рог налогов (налог на владельцев транспортных
джетов также от решений региональных властей).
средств,
налог
на
приобретение
транспортных
По данным обследования шести пилотных регио?
средств) в пилотных регионах была сравнительно не?
нов, налог на пользователей автомобильных дорог со?
значительной за исследованный период. Кроме того,
ставляет свыше 80%, а в некоторых случаях — более 90%
последний из этих двух налогов отменен с 2001 г.
собственных налоговых доходов ТДФ регионов. С 1 ян?
Правда, в этом отношении уже предприняты опре?
варя 2003 г. налог на пользователей автодорог будет уп?
деленные (указаны выше) меры федеральной налого?
разднен, но в отношении распределения доходных
вой политики и с 2003 г. ситуация должна измениться:
полномочий ситуация практически не изменится: вме?
основную долю (хотя и меньшую, чем отменяемый на?
сто налога на пользователей автодорог основную роль
лог на пользователей автодорог) в налоговых доходах
в формировании доходов ТДФ будет играть другой ре?
регионов будут играть акцизы на нефтепродукты и ре?
гулирующий федеральный налог — акциз на нефтепро?
гиональный транспортный налог, то есть налоги, по?
дукты (хотя его доля и будет несколько ниже, чем доля
ступление которых увязано с использованием автодо?
налога на пользователей дорог).
рог плательщиками. Тем не менее степень такой увязки
В местных бюджетах (были изучены доходы бюд?
жетов городов Челябинска, Чебоксар, Вологды и Сама?
в принятых налогах является недостаточной и система
налогов нуждается в усовершенствовании.
ры) в среднем 70 — 80% всех доходов составляют от?
Что касается налоговых источников местных бюд?
числения от основных федеральных и региональных
жетов, то они не содержат налогов, система которых
регулирующих налогов: налогов на прибыль и на дохо?
отвечала бы принципу "платит пользователь", что ли?
ды физических лиц (федеральные), налог на имущест?
шает местное дорожное хозяйство механизма автома?
во, налог с продаж (региональные) и других (в Чебокса?
тического пополнения доходов.
рах эта доля ниже за счет высокой доли республикан?
В ходе обзора выяснилось, что региональные и ме?
ских трансфертов). Хотя доля регулирующих регио?
стные неналоговые сборы и платежи, увязанные с ис?
нальных налогов была меньше, чем доля федеральных,
пользованием дорог (плата за проезд тяжеловесного
она составляет от 21 до 33% (кроме Вологды, где основ?
транспорта, использование платных автодорог, ком?
ную роль играют отчисления от федеральных налогов).
мерческое использование придорожных полос), в пи?
Собственные налоговые источники расходов на
лотных регионах составляют предельно малую долю
дорожное хозяйство у регионов и муниципалитетов
доходов ТДФ и местных бюджетов и не способны ком?
Региональные финансы. Выпуск 5
30
пенсировать выявленные недостатки, связанные с от?
В свою очередь низкий уровень конкуренции
сутствием последовательного применения принципа
обусловлен недостатками государственной и муници?
"платит пользователь".
пальной политики поддержки конкуренции в дорож?
ном хозяйстве, в том числе:
1.1.6. Отсутствие у регионов и муниципалите*
—
тов возможности самостоятельного выбора опти*
гиональном уровнях четких критериев и пределов
мальной формы целевого финансирования дорожного
хозяйства с учетом региональных (местных) условий
политики ограничения конкуренции в отрасли;
—
Анализ нормативно?правовой базы регулирования
изъянами в применяемой при размещении подря?
дов на дорожные работы системе контролируе?
дорожного хозяйства на всех уровнях управления вы?
явил зависимость региональных органов государствен?
отсутствием установленных на федеральном и ре?
мой конкуренции (подрядных торгов);
—
отсутствием системного подхода к демонополиза?
ной власти и органов местного самоуправления в выбо?
ции рынка дорожных работ и устранению вмеша?
ре формы целевого финансирования отрасли от феде?
тельства государственного управления в оператив?
рального законодательства. Закон РФ "О дорожных фон?
ную деятельность дорожных ГУП и МУП, дискри?
дах в Российской Федерации" устанавливает в качестве
обязательной формы для субъектов РФ бюджетный це?
левой фонд. Для муниципальных образований, посколь?
минации частных малых и средних подрядчиков;
—
отсутствием последовательной политики расшире?
ния числа конкурентов на рынке дорожных работ.
ку они выпадают из сферы действия законодательства о
дорожных фондах и дорогах общего пользования, нор?
1.1.8. Недостатки законодательства и практи*
мы в отношении формы финансирования не прописа?
ки применения подрядных торгов при размещении го*
ны, однако федеральное налоговое и бюджетное законо?
сударственного (муниципального) заказа на дорожные
дательство исключает финансирование местных дорог
работы
путем создания муниципальных внебюджетных фондов.
Как подтверждает мировой опыт, существует
Такое положение существенно ограничивает реги?
очень тесная зависимость между уровнем конкуренции
ональные и местные администрации в выборе опти?
и уровнем издержек на строительные работы, а следо?
мальной формы целевого финансирования автомо?
вательно, и экономией бюджетных финансов на цели
бильных дорог с учетом международного опыта, мест?
дорожного хозяйства. В первую очередь это относится
ных особенностей и традиций. Это прежде всего отно?
к степени охвата рынка тендерной формой (формой
сится к применяемым в мировой практике эффектив?
торгов) размещения заказов и числу участников тенде?
ным внебюджетным дорожным фондам нового поколе?
ров (торгов).
ния, использование которых в российских регионах
становится невозможным.
Обеспечение
контролируемой
конкуренции
прежде всего предполагает, чтобы практически все ви?
ды услуг в дорожном хозяйстве предоставлялись по
1.1.7. Низкий уровень конкуренции между пред*
результатам открытых тендеров (торгов), предусмат?
приятиями и организациями дорожного хозяйства,
ривающих заключение подрядного договора на огра?
оказывающими различные виды услуг, начиная от уп*
ниченный срок и возобновление его также на тендер?
равления эксплуатацией дорог, проектно*изыска*
ной основе.
тельских работ и заканчивая строительством, ре*
Хотя в большинстве обследованных субъектов РФ
монтом, надзором за работами и информационным
действуют законы или иные нормативные акты, преду?
обеспечением
сматривающие конкурсную форму (торги) размеще?
В ходе обзора было установлено, что уровень кон?
ния заказов на поставку товаров (работ, услуг) для госу?
куренции дорожных подрядчиков при выполнении до?
дарственных нужд, некоторые положения этих актов и
рожных работ в регионах и муниципалитетах является
практика их применения в дорожном хозяйстве суще?
недостаточным с точки зрения эффективного развития
ственно расходятся с указанными требованиями кон?
отрасли, снижения издержек предприятий и экономии
куренции. Так, в ряде регионов практикуются преиму?
бюджетного финансирования работ по содержанию и
щественно закрытые конкурсы (тендеры). Такие виды
расширению дорожной сети.
услуг, как предпроектные работы, проектирование,
Низкая конкуренция выражается в очень ограни?
надзор и особенно управление дорогами контракту?
ченном числе дорожных подрядчиков, участвующих в
ются без торгов или только формально контрактуются
конкурсных торгах на получение подряда на дорожные
на основании торгов, но реально на постоянной осно?
работы, в высокой степени монополизации региональ?
ве выполняются одними и теми же государственными
ных рынков дорожных работ, особенно со стороны го?
организациями. При этом используются пробелы и
сударственных и муниципальных предприятий, и в ряде
противоречия в федеральном законодательстве о кон?
случаев в отсутствии конкуренции на рынках работ по
курсах на размещение государственного заказа, в част?
содержанию и ремонту дорог. Еще один показатель —
ности нормы, позволяющие проводить закрытые тор?
исключительно низкий удельный вес малых и средних
ги или размещать заказ без торгов при недостаточном
дорожных фирм в отрасли на региональном и муници?
числе поставщиков и по другим свободно интерпрети?
пальном уровнях.
руемым мотивам.
Основные итоги обзора бюджетных расходов и расходов дорожных фондов на дорожное хозяйство
31
1.1.9. Избыточный прямой государственный и му*
регионах образованы специальные органы надзо?
ниципальный контроль над ценообразованием на рын*
ра за деятельностью ТДФ с участием представите?
ке дорожных работ
лей пользователей автодорог. Существует факти?
Исследование показало, что нормы федерального
ческое смешение функций заказчика дорожных
и регионального законодательства предусматривают
излишне жесткое и детализированное регулирование
работ и генерального подрядчика;
—
отсутствие (кроме Вологодской области) разделе?
нормативов и расценок на дорожные работы, проводи?
ния стратегического и текущего уровней управле?
мые за счет бюджетных средств, причем с использова?
ния отраслью в структуре отраслевых органов уп?
нием устаревших и редко пересматриваемых норм. Это
равления регионов, обусловливающее неэффек?
препятствует поддержанию нормального уровня конку?
тивность планирования, финансирования и опе?
ренции в отрасли, что требует минимального вмеша?
ративного управления эксплуатацией дорог обще?
тельства государства и муниципалитетов в формирова?
го пользования.
ние издержек дорожных подрядчиков и цен на дорож?
1.2. Цели реформирования отрасли дорож
ные работы. Функции "нормирования" затрат, включая
определение стартовой цены работ для торгов, должен
ного хозяйства
выполнять рынок через механизм открытых подрядных
торгов, охватывающих также услуги по определению
Выявленные в ходе анализа управления и финан?
оптимальной стартовой цены работ (проектов строи?
сирования дорожного хозяйства в пилотных регионах
тельства и реконструкции дорог) при достаточном чис?
проблемы требуют реформирования государственной
ле конкурентов на таких торгах. Несоблюдение этого
и муниципальной политики в дорожном хозяйстве и не
принципа ведет к завышению подрядчиками своих за?
могут быть решены посредством принятия частичных
трат и расценок на работы и делает неэффективным
мер, улучшающих положение в отраслевых финансах.
бюджетное финансирование дорожного хозяйства.
Поскольку большинство проблем отрасли связано
с наличием серьезных изъянов в федеральном право?
1.1.10. Несоответствие организации и структу*
вом регулировании и финансировании, кардинальное
ры государственного (муниципального) управления
решение этих проблем требует в первую очередь ре?
отраслью задачам эффективного регулирования и
формы на федеральном уровне, без которой большая
финансирования
часть мероприятий по совершенствованию отраслевой
В результате проведенного исследования были вы?
политики в регионах и муниципалитетах вступит в
явлены следующие существенные недостатки управле?
противоречие с федеральными нормами. Кроме того, в
ния дорожным хозяйством в пилотных регионах и му?
региональном варианте реформирования значительно
ниципальных образованиях:
сложнее обеспечить применение единых критериев и
—
отсутствие в большинстве регионов институцио?
принципов государственной и муниципальной отрас?
нальных механизмов контроля над формировани?
левой политики.
—
—
ем и использованием бюджетных средств на нужды
Исходя из характера выявленных проблем был сде?
дорожного хозяйства. Как правило, территориаль?
лан вывод, что конечной целью реформы финансирова?
ные дорожные фонды не являются самостоятель?
ния и управления отраслью должно стать достижение
ными юридическими лицами и управление ими не
таких показателей эффективности финансирования
может осуществляться с участием пользователей ав?
дорожного хозяйства и соответственно показателей эф?
тодорог и других заинтересованных организаций;
фективности использования бюджетных средств пред?
непрозрачность деятельности ТДФ, выражающая?
приятиями отрасли, которые позволят свести бюджет?
ся в недоступности для хозяйствующих субъектов
ное финансирование к размерам, минимально необхо?
и общественности достаточно подробной инфор?
димым для решения долгосрочных задач развития и
мации о деятельности фондов; слабое взаимодей?
поддержания дорожной инфраструктуры.
ствие региональных фондов и органов управле?
Достижение конечной цели в свою очередь связа?
ния отраслью с финансовыми органами регионов;
но с реализацией следующих промежуточных целей
фактическое отсутствие действительно независи?
реформы:
мого аудита деятельности ТДФ;
—
обеспечение соответствия объемов и структуры
отсутствие четкой структуры распределения
бюджетных доходов, предназначенных для финан?
функций между звеньями управления и финанси?
сирования дорожной инфраструктуры, потребно?
рования отрасли, между управляющими организа?
стям в таком финансировании и обеспечение авто?
циями (заказчиками) и хозяйствующими субъек?
матического увеличения бюджетных поступлений
тами (подрядчиками дорожных работ). Так, функ?
ции общего распоряжения средствами ТДФ вы?
с ростом использования дорожной сети;
—
полняют, как правило, органы управления отрас?
ходными полномочиями по финансированию от?
лью, а оперативное распоряжение этими средства?
ми передано хозяйствующим субъектам в лице го?
сударственных предприятий. Только в отдельных
достижение соответствия между доходными и рас?
расли на всех бюджетных уровнях;
—
обеспечение соответствия объемов и структуры
бюджетного финансирования отрасли на всех
Региональные финансы. Выпуск 5
32
уровнях действительным потребностям в таком
—
—
создание адекватной институционально?органи?
финансировании с учетом долгосрочных и теку?
зационной основы управления для обеспечения
щих задач ее развития;
эффективного финансирования и регулирования
обеспечение максимальной эффективности вло?
отрасли.
жения бюджетных средств в отрасль посредством
1.3. Основные направления реформирова
проведения мер по их исключительно целевому
использованию и созданию конкурентных усло?
ния отрасли дорожного хозяйства
вий для максимально эффективного расходова?
ния и экономии средств путем увеличения доли
Концепция реформы управления и финансирова?
альтернативного финансирования.
ния дорожного хозяйства разработана с учетом специ?
Как показывает анализ проблем финансирования
фических особенностей отрасли.
и управления отраслью дорожного хозяйства, реализа?
а)
Указанные особенности обусловлены как ес?
ция конечной и промежуточных целей реформы пред?
тественной спецификой осуществления деятельности
полагает решение целого ряда конкретных задач, важ?
по пассажирским перевозкам, так и важными общест?
нейшими из которых являются:
венными потребностями, которые необходимо учиты?
—
принятие системы единых критериев и принци?
вать при проведении государственной политики, свя?
пов государственного (муниципального) регули?
занной с организацией эксплуатации дорог, развитием
рования и финансирования дорожного хозяйства,
и содержанием дорожной инфраструктуры. Эти осо?
основанной на учете особенностей этой отрасли;
бенности вызваны:
обеспечение увязки государственных (муници?
—
—
—
туры как объекта одновременного совместного ис?
используемыми бюджетными источниками их
пользования неограниченным числом потребите?
финансирования;
лей, которые должны иметь доступ к дорожной се?
устранение несбалансированности в распределе?
ти в местах, удобных для максимально быстрого и
нии доходных источников, расходных полномо?
чий и ответственности в финансировании отрас?
—
безопасного выезда на автодорогу и проезда по ней;
—
ческими ограничениями, обусловливающими не?
пальным уровнями бюджетов;
возможность (в большинстве случаев) установле?
обеспечение оптимальных объемов и направле?
ния контроля за началом и окончанием пользова?
ний федерального финансирования дорожной
ния тем или иным участком дорожной сети от?
основе четких критериев и принципов, определя?
дельными потребителями;
—
ловий для участия частных предприятий?операто?
финансирования, его задачи и долгосрочные на?
ров в эксплуатации дорожных сетей на коммерчес?
правления;
ких условиях и неограниченных конкурентных ус?
достижение обоснованного распределения госу?
ловий для частных предприятий?подрядчиков, осу?
сферами содержания автомобильных дорог и рас?
ществляющих содержание и строительство дорог;
—
ющих субъектов, испытывающих потребность,
нахождение для каждого уровня бюджетного фи?
ввиду сложившихся условий, в максимальном ог?
нансирования оптимальных форм организации
раничении конкуренции между собственниками
симальное соответствие расходов доходам и эф?
(операторами) дорог;
—
экономическими причинами: исключительно
фективное вложение средств (целевые бюджетные
крупными размерами инвестиций и текущих за?
фонды, целевое назначение доходов в рамках об?
трат на создание, содержание дорожной сети, рас?
щего бюджета либо другие формы);
ходов на организацию платного использования
обеспечение максимально возможного участия в
автодорог; крайне медленной окупаемостью вло?
финансировании содержания и развития дорож?
жений и соответственно низкой сравнительной
ной инфраструктуры частных инвесторов, а также
рентабельностью или даже убыточностью данно?
расширение бюджетных источников финансиро?
го вида деятельности.
вания за счет коммерческого использования до?
—
общественными интересами граждан и хозяйству?
ширения дорожной инфраструктуры;
финансирования отрасли, обеспечивающих мак?
—
препятствиями на пути создания конкурентных ус?
ющих необходимость такого централизованного
дарственных и муниципальных финансов между
—
вытекающими из приведенной специфики техни?
ли между федеральным, региональным и муници?
инфраструктуры регионов и муниципалитетов на
—
естественной спецификой дорожной инфраструк?
пальных) расходов на цели поддержки отрасли с
б) Эти особенности отрасли должны учитывать?
рожной инфраструктуры;
ся при определении единых принципов государствен?
получение максимальной отдачи с вложенных в
ной и муниципальной политики в дорожном хозяйст?
дорожное хозяйство бюджетных средств за счет
ве, подразумевающих особые формы финансирования
развития конкуренции между предприятиями до?
и методы ограничения конкуренции в отрасли, в том
рожного хозяйства, ликвидации государственных,
числе принципы:
муниципальных и иных монополий на рынке до?
—
рожных работ и услуг;
государственного (муниципального) финансиро?
вания дорожного хозяйства;
Основные итоги обзора бюджетных расходов и расходов дорожных фондов на дорожное хозяйство
—
33
регулирования конкуренции в отрасли дорожного
терии и принципы управления и финансирования до?
хозяйства;
рожного хозяйства регионов и муниципальных образо?
формирования институциональной структуры и
ваний. Предусматривается принятие федеральной и ре?
организации государственного (муниципального)
гиональных концепций государственной и муниципаль?
управления дорожным хозяйством.
ной политики в отрасли, федеральных законов "Об осно?
Указанные принципы положены в основу проек?
вах государственной политики в дорожном хозяйстве";
тов Программных мероприятий и вариантов реализа?
"Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности";
ции реформы финансирования и управления отраслью
"О платных автомобильных дорогах"; "О концессиях в до?
дорожного хозяйства и Модельной программы рефор?
рожном хозяйстве Российской Федерации"; "О перевоз?
мирования отрасли дорожного хозяйства, предназна?
ках сверхтяжеловесных и крупногабаритных грузов". Не?
ченных для использования федеральными органами
обходимо также внесение поправок в действующие феде?
государственной власти субъектов РФ и органами мест?
ральные законы "О дорожных фондах в Российской Фе?
ного самоуправления. Кроме того, составлены прогноз?
дерации", в Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ
ные оценки изменения объемов и структуры бюджет?
и другие федеральные нормативно?правовые акты.
—
ного финансирования отрасли дорожного хозяйства
на среднесрочную перспективу с учетом проведения
Основные критерии, принципы и направления
политики в отрасли включают:
основных мероприятий реформы.
а)
Характеристику особенностей отрасли до?
Характер выявленных проблем управления и фи?
рожного хозяйства, предопределяющих доминирова?
нансирования дорожного хозяйства дает основание сде?
ние государственной и муниципальной собственности
лать вывод, что реформа этой отрасли должна предпо?
на дорожную инфраструктуру и специфику государст?
лагать пересмотр не только норм регионального и муни?
венного (муниципального) вмешательства в деятель?
ципального управления, а также финансирования обще?
ность отрасли, в том числе решающую роль бюджетно?
ственного транспорта, но и целого ряда федеральных
го финансирования в расходах на дорожное хозяйство.
норм отраслевого, бюджетного и иного законодательст?
б) Ключевые направления государственного (му?
ва. Согласно расчетам и экспертным оценкам, ограниче?
ниципального) вмешательства в отраслевую деятель?
ние реформы мерами чисто регионального и местного
ность, обусловленные указанными особенностями, в
характера не обеспечит достаточной результативности
частности:
реформирования дорожного хозяйства и не сможет в
—
установление государственной или муниципальной
среднесрочной перспективе обеспечить существенное
собственности на большую часть дорожной инфра?
снижение бюджетных расходов на содержание и разви?
структуры в целях обеспечения строительства и со?
тие дорожной инфраструктуры. В связи с этим в качест?
держания дорожной сети и исключения конкурен?
ве базового сценария реформы предлагается комплекс?
ции между операторами дорог, препятствующей ее
ный вариант реформирования отрасли, включающий
нормальному использованию в общих интересах
реформу федерального законодательства (Сценарий 1).
Тем не менее, учитывая вероятность задержки с
пользователей — населения и предприятий;
—
государственное (муниципальное) финансирова?
осуществлением реформирования на федеральном
ние, управление эксплуатацией дорожной сети и
уровне и потребность в срочном принятии регионами
регулирование содержания и развития дорожной
собственных мер реформирования, не дожидаясь пере?
инфраструктуры, вытекающие из государствен?
смотра федерального законодательства, был разрабо?
ной (муниципальной) собственности на эту ин?
тан и предложен сокращенный, регионально?муници?
фраструктуру;
пальный вариант реформирования отрасли в качестве
—
Сценарии 2 реформы.
ятий?подрядчиков, осуществляющих работы по
Предложенные сценарии оставляют региональ?
содержанию и расширению дорожной инфраст?
ным и местным администрациям, а также федеральным
органам власти простор для реализации и других мер
по реформированию в рамках отдельных направлений
реформы.
ограничение конкуренции в отношении предпри?
руктуры;
—
регулирование общих условий конкуренции на
рынке отрасли дорожного хозяйства.
в)
Уточнение основного объекта государствен?
ной и муниципальной политики в дорожном хозяйстве
1.4. Основные мероприятия реформы госу
— сети автомобильных дорог, с включением муници?
дарственной и муниципальной политики в от
пальных (включая городские "улицы") дорог в предмет
расли дорожного хозяйства
федерального и регионального законодательства в об?
ласти автомобильных дорог и дорожного хозяйства.
1.4.1. Меры общего характера: установление систе*
г)
Одновременно рекомендуется ввести единые
мы единых критериев, принципов и направлений в облас*
критерии и принципы в области государственного (му?
ти финансирования и управления дорожным хозяйством
ниципального) финансирования отрасли, регулирова?
Рекомендуется разработать и ввести в действие фе?
ния конкуренции в ней, формирования институцио?
деральные и соответствующие региональные законода?
нальной структуры и организации государственного
тельные нормы, устанавливающие единые базовые кри?
(муниципального) управления отраслью. (См. ниже.)
Региональные финансы. Выпуск 5
34
1.4.2. Оптимизация объемов и структуры финан*
ных инвесторов, правила эксплуатации дорог на
сирования дорожного хозяйства на основе внедрения
платной основе.
новых подходов к планированию общих и бюджетных
расходов на отрасль
Во?вторых, предлагается внедрить федеральные
(региональные) нормы и методы долгосрочного пла?
Введение норм и методов планирования и осуще?
нирования бюджетного финансирования отрасли с
ствления бюджетного финансирования отрасли с уче?
учетом всех возможных альтернативных источников ее
том альтернативных возможностей финансирования
финансирования. К ним относятся:
Во?первых, рекомендуется ввести на уровне феде?
а)
Нормы, регулирующие долгосрочное и теку?
рального и регионального законов нормы, обеспечива?
щее планирование (прогнозирование) создания новых
ющие привлечение средств негосударственных инвес?
платных дорог и перевода действующих территориаль?
торов к строительству и управлению платными терри?
ных дорог в категорию платных, соответствующих до?
ториальными автомобильными дорогами, в том числе:
полнительных бюджетных затрат и экономии (дохо?
а)
Общие нормы, предусматривающие строи?
тельство и эксплуатацию на территории области новых
дов), включая:
—
автодорог, находящихся в смешанной (с участием госу?
нирования платных дорог и чистого бюджетного
дарственных или муниципальных средств) или в част?
ной собственности, передачу в смешанную и частную
эффекта от развития сети таких дорог;
—
собственность действующих дорог общего пользова?
ния. Такие нормы включают, в частности:
—
—
методы и порядок проведения предварительной
оценки возможности и целесообразности;
—
строительство платных дорог на средства корпо?
расширение определения дорог общего пользова?
ративных инвесторов, государственные (муници?
ния с включением в него муниципальных дорог, а
пальные) или смешанные средства, перевода час?
также автодорог в частной и смешанной собствен?
ти государственных (муниципальных) дорог или
ности, открытых для общего пользования населе?
их участков в категорию платных, в том числе с пе?
нием и предприятиями;
редачей их в концессию частным компаниям.
нормы, устанавливающие условия использования
При разработке методов и порядка проведения
частных и "смешанных" дорог в качестве дорог об?
оценки целесообразности и возможности создания
щего пользования, в том числе соответствие дорог
платных дорог учитываются следующие основные по?
и инфраструктуры на них установленным техни?
казатели целесообразности и общественной необходи?
ческим требованиям, допуск на дорогу представи?
мости осуществления таких проектов.
телей государственных контрольных органов,
—
методы и порядок текущего и долгосрочного пла?
При оценке экономической целесообразности
обязательность наличия бесплатного "параллель?
проектов следует принимать во внимание:
ного" маршрута и т.п.;
—
правила организации перевозок по указанным до?
в вариантах платного и бесплатного использова?
рогам.
б) Нормы, касающиеся передачи участков земли
ния дороги (участка);
—
в собственность или длительную аренду под создание и
эксплуатацию частных и смешанных автомобильных
Нормы, обеспечивающие правовые основы
необходимый уровень затрат на предотвращение
неконтролируемого въезда (выезда);
—
придорожных полос.
в)
число требуемых пунктов въезда (съезда) с кон?
тролем внесения проездной платы;
—
дорог, правил и ограничений на использование таких
земель, включая земли, предназначенные для создания
ожидаемую интенсивность транспортного потока
экономически приемлемый для пользователей
уровень платы за проезд;
—
сравнительный уровень текущих затрат на содер?
для передачи части государственных территориальных
жание, ремонт и другие цели в двух вариантах ис?
дорог в собственность или концессию частным или
пользования дороги (включая затраты на осуще?
смешанным операторам для организации их эксплуа?
ствление контроля за внесением платы в платном
тации на платной основе.
г)
Нормы, предусматривающие эксплуатацию
варианте);
—
ожидаемый сравнительный объем всех чистых по?
части территориальных дорог общего пользования, а
ступлений в бюджет в вариантах платной и бес?
также частных и смешанных автодорог на платной ос?
платной дороги с учетом как проездной платы, так
нове, включая:
и изменения поступления налогов в результате ис?
—
порядок принятия решений о создании таких до?
рог;
—
пользования дороги;
—
сравнительные "внешние" издержки и преимуще?
способы участия частных и государственных ин?
ства обоих вариантов (издержки или экономия от
весторов, частных операторов в строительстве и
изменения экологических показателей, снижения
(или) эксплуатации этих дорог;
или увеличения пробок и перебоев движения, из?
—
принципы определения размеров платы за проезд;
менения предполагаемых количеств ДТП и пр.).
—
порядок установления и контроля уровня платы,
—
При оценке соответствия проектов обществен?
взимаемой за пользование дорогами;
ным интересам следует учитывать:
льготы, предоставляемые для привлечения част?
—
наличие у групп населения и (или) предприятий
Основные итоги обзора бюджетных расходов и расходов дорожных фондов на дорожное хозяйство
—
потребности в использовании данной дороги
селения, влияния развития тех или иных видов де?
(участка) в размерах, соответствующих по ожидае?
ятельности, типов бизнеса на структуру спроса на
мому объему поездок пропускной способности
перевозки (например, развития малого и среднего
данной дороги (участка);
предпринимательства на ускоренный рост спроса
отсутствие факторов, связанных с созданием или
платным использованием дороги (участка), кото?
на автомобильные грузовые перевозки);
—
рые нарушают общие интересы населения, хозяй?
социально (экономически) значимых групп;
населения и грузов в длительной перспективе;
—
наличие достаточного уровня платежеспособнос?
—
общенациональных и мировых тенденций в раз?
витии транспорта, иных факторов, влияющих на
ти у заинтересованных групп населения (пред?
приятий) и готовности использовать автодорогу
показателей, характеризующих динамику конечно?
го спроса на различные способы транспортировки
ствующих субъектов данной территории или их
—
35
выбор того или иного способа передвижения;
—
сравнительного анализа совокупных обществен?
(участок) на платной основе;
ных издержек и выгод от преимущественного раз?
отсутствие социально (экономически) значимых
вития того или иного вида транспорта.
групп населения (предприятий), интересы кото?
б) Ориентация на долгосрочный прогноз конеч?
рых нарушаются в результате использования до?
ных показателей использования автодорог области ав?
роги (участка) на платной основе.
томобильным и иным дорожным транспортом для оп?
б) Необходимо также разработать на федеральном
ределения плановых объемов и направлений развития
уровне рекомендуемый для регионов и муниципалитетов
и поддержания дорожной инфраструктуры. К таким по?
порядок и методы предплановой оценки целесообразно?
казателям , например, относятся:
сти и планирования других источников неналогового
—
долгосрочные прогнозы изменения интенсивнос?
финансирования отрасли, в первую очередь доходов от
ти и скорости транспортных потоков в разрезе ви?
эксплуатации на коммерческой основе территорий, при?
дов автотранспорта, категорий и типов дорог, на?
легающих к дорогам (включая придорожные полосы).
В?третьих, рекомендуется принять долгосрочные,
правлений движения и т.п.;
—
среднесрочные и краткосрочные программы/подпро?
тии перевозок по автомобильным дорогам, в том
граммы альтернативного финансирования дорожного
хозяйства регионов и муниципалитетов, включая:
—
—
числе в географическом разрезе;
—
программы развития платных автомобильных до?
рог за счет различных источников финансирова?
оценка неудовлетворенных потребностей в разви?
долгосрочный прогноз темпов и структуры изно?
са дорожной инфраструктуры;
—
прогноз неблагоприятных и благоприятных изме?
ния сроком на 10 — 20 и более лет, на 5 лет и на по?
нений в экологической ситуации под влиянием
следующий год;
развития дорожной сети и других факторов издер?
программы использования иных источников не?
жек и выгод этого развития.
налогового финансирования дорожного хозяйст?
в)
Выявление узловых направлений развития и
ва области сроком на 10 — 20 и более лет, на 5 лет
поддержания дорожной инфраструктуры, включая та?
и на последующий год.
кие направления, как:
Указанные программы могут являться частью ком?
—
плексных программ развития транспорта регионов
или долгосрочных планов развития городов.
оптимизация размещения ее основных узлов;
—
Переход к долгосрочному планированию бю?
установление более точных сроков строительства
отдельных узлов на основе исследований транс?
джетных расходов на дорожное хозяйство на основе
учета комплексных задач и приоритетов развития
совершенствование сети магистральных дорог и
портных коридоров;
—
обеспечение режима нормального функциониро?
транспорта в целом с использованием современных
вания дорожной инфраструктуры в экономичес?
подходов, методов и моделей планирования
ком и финансовом плане.
Во?первых, рекомендуется внедрить в практику
г)
Учет избранных ключевых приоритетов дол?
федеральные и региональные нормы долгосрочного
госрочного планирования дорожной сети, в число ко?
планирования развития дорожной инфраструктуры и
торых могут входить:
бюджетных расходов на дорожное хозяйство в рамках
—
комплексного долгосрочного плана развития всех ви?
дов транспорта. К ним относятся:
а)
забота о слаборазвитых в экономическом отноше?
нии районах;
—
обеспечение сообщения между торговыми и про?
Оценка долговременных тенденций в разви?
мышленными центрами, центрами туризма, насе?
тии автомобильного транспорта на основе определе?
ленными пунктами, не имеющими дорог с твер?
ния долгосрочных плановых приоритетов развития на
территории региона (муниципалитета) различных ви?
дым покрытием, и т.д.;
—
дов транспорта (автомобильного, воздушного, водного,
железнодорожного), в том числе:
—
телей автодорог;
—
долгосрочных прогнозов изменения объемов и
структуры экономической и иной активности на?
создание дополнительных удобств для пользова?
организация дополнительных маршрутов для раз?
грузки сверхинтенсивно используемых дорог;
—
обеспечение стыковки с маршрутами других ви?
Региональные финансы. Выпуск 5
36
дов транспорта (железнодорожного, воздушного,
водного, метро).
д) Определение долгосрочных потребностей в
работах по содержанию и ремонту дорожной сети.
е) Долгосрочный прогноз стоимостных факто?
ров дорожных работ и определение объемов, направ?
лений и структуры бюджетного финансирования на
длительный срок с выделением сроков завершения
крупных проектов развития дорожной сети.
ж) Долгосрочный прогноз доходов дорожного
фонда и иных доходов, направляемых на финансиро?
вание дорожного хозяйства, и при необходимости кор?
ректировка долгосрочного плана расходов.
Во?вторых, федеральные и региональные органы
отраслевого управления должны внедрить современ?
ные методы долгосрочного, среднесрочного и текуще?
го планирования дорожной инфраструктуры.
Указанные методы разрабатываются путем адапта?
ции к российским условиям международных формали?
зованных моделей стратегического и текущего плани?
рования в отрасли, предпочтительно модели HMD?4
Всемирного банка, включающей следующие блоки, от?
носящиеся к планированию:
Функция
Перспектива
планирования
Охват
Инструмент
HMD4
Стратегическое
планирование
Долгосрочная
(более 10 лет)
Вся дорож6
ная сеть
Стратегичес6
кий анализ
Тактическое
планирование;
составление
программ до6
рожных работ
Среднесрочная
(5–10 лет)
Вся дорож6
ная сеть, под6
сеть, не6
сколько уча6
стков дорож6
ной сети
Анализ
программы
Текущее плани6
рование; подго6
товка проектов
Краткосрочная
(бюджетный
год)
Участки,
проектный
уровень
Анализ
проекта
В?третьих, рекомендуется внедрить трехступенча?
тое планирование развития дорожной инфраструктуры.
В соответствии с разработанной по результатам
обзора системой трехступенчатого планирования пре?
дусматривается подготовка на уровне области и муни?
ципалитетов следующих программ развития дорог:
— долгосрочные программы развития и содержания
дорожной сети на период 20 — 30 лет;
— среднесрочные программы развития и содержа?
ния дорожной сети на период 5 — 10 лет;
— краткосрочные программы развития и содержа?
ния дорожной сети на последующий год.
В четвертых, рекомендуется ввести федеральные
и/или региональные методики, обеспечивающие оцен?
ку и сравнение долгосрочных совокупных затрат и вы?
год региона (муниципалитета) от применения тех или
иных вариантов развития транспорта, вариантов раз?
вития дорожной сети для целей долгосрочного плани?
рования развития территориальных и муниципальных
автодорог и дорожных расходов бюджетов, включая:
а) Методы учета дополнительных общественных
издержек (факторов понижения таких издержек), свя?
занных с использованием дорожной инфраструктуры,
в том числе:
— издержки, связанные с загрязнением окружающей
среды дорожным транспортом, доля которых со?
ставляет 30 — 40% всех комплексных затрат на со?
держание дорог при движении грузового транс?
порта;
— затраты на восстановление дорожной инфраст?
руктуры после нанесения ей повреждений;
— общие издержки в связи с перебоями в движении и
пробками на автодорогах, удельный вес которых
также способен превысить 25 — 30% всех затрат на
содержание дорог;
— издержки, связанные с дорожно?транспортными
происшествиями.
б) Методы определения общего экономического и
социального эффекта (выгод) от расширения дорожно?
транспортной сети, учитывающего не только прямые
факторы увеличения доходов бюджета, но и долгосроч?
ное комплексное влияние развития дорожной инфраст?
руктуры на повышение экономической активности и уве?
личение доходов хозяйствующих субъектов и населения.
в) Методы оценки долгосрочного чистого эф?
фекта для регионального и консолидированного бюд?
жета от различных вариантов развития дорожной ин?
фраструктуры и выбор оптимального варианта как на
основании критериев чистого прироста бюджетных
доходов, так и с учетом роста доходов региона в целом.
При этом принимается во внимание долгосрочный
прогноз поступления налогов, связанных с показателя?
ми экономической деятельности, в результате развития
и повышения качества дорожной сети.
Пересмотр подходов к определению направлений
и структуры расходов федерального бюджета, перерас?
пределяемых на цели финансирования дорожного хо?
зяйства регионов, и расходов бюджетов субъектов РФ
на поддержку дорожного хозяйства муниципалитетов
Во?первых, необходимо осуществить переход от
упрощенных критериев "выравнивания уровней разви?
тия" и минимальной бюджетной обеспеченности, ис?
пользуемых при выделении федеральных субсидий на
цели регионального дорожного хозяйства и региональ?
ной поддержки бюджетов муниципальных образова?
ний, к выделению целевого финансирования на основе
долгосрочных региональных (муниципальных) про?
грамм развития дорожного хозяйства, учитывающих
реальную необеспеченную потребность региона (муни?
ципалитета) в развитии дорожной сети. С этой целью на
федеральном и региональном уровнях принимаются
законодательные нормы и разрабатываются методики,
предусматривающие субсидирование бюджетов более
низкого уровня с учетом вышеуказанных принципов.
Во?вторых, следует рассмотреть возможность
прямого федерального финансирования развития до?
рожного хозяйства отдельных крупных муниципаль?
ных образований, особенно городов, а также введения
Основные итоги обзора бюджетных расходов и расходов дорожных фондов на дорожное хозяйство
37
региональных норм, предусматривающих целевое суб?
Пересмотр подходов к определению пропорций
сидирование дорожного хозяйства муниципалитетов.
бюджетных расходов на строительство и содержание
Это способствовало бы ликвидации дисбаланса в рас?
дорог
пределении федеральных бюджетных средств, направ?
Во?первых, рекомендуется принять федеральные
ляемых на финансирование территориальной дорож?
и региональные нормы планирования, обеспечиваю?
ной инфраструктуры, который стал одной из причин
щие определение пропорций между бюджетными рас?
нехватки бюджетных ресурсов муниципальных обра?
ходами на строительство, содержание и ремонт дорог
зований на обеспечение потребностей развития город?
на основе четких критериев с учетом долгосрочных
ской дорожной сети. Речь идет о субсидировании либо
программ (планов) развития дорожной инфраструкту?
кредитовании муниципальной дорожной сети, не от?
ры. Такие нормы включают:
носящейся к продолжению федеральных и территори?
альных дорог общего пользования.
а)
Обязательное требование "опережающего"
долгосрочного планирования расходов на содержание
При условии признания целесообразности ука?
и ремонт дорог до принятия окончательных решений
занных мер можно было бы, в частности, установить
об объемах и структуре расходов на расширение и ре?
следующие принципы субсидирования из бюджетов
конструкцию дорожной сети. Такой подход должен га?
более высокого уровня:
рантировать необходимый объем работ для поддержа?
а)
Выделение долгосрочных приоритетов разви?
ния действующей сети в надлежащем состоянии. При
тия муниципальных дорог в рамках федеральной и ре?
этом может предусматриваться планирование на более
гиональных долгосрочных программ развития дорож?
длительную перспективу для этого вида расходов, чем
ной сети, учитывающих долговременные потребности
для расходов на строительство и реконструкцию (с раз?
населения и экономики в расширении и улучшении му?
ницей в один — три года).
ниципальных дорог, совокупные выгоды для федерации
б) Обеспечение резерва средств на случай не?
(региона) того или иного варианта финансирования та?
предвиденного повышения объемов расходов на со?
ких потребностей (включая социальный эффект).
держание и ремонт вследствие неблагоприятных по?
б) Разработка дифференцированных норм обес?
печения муниципалитетов дорожной сетью с учетом
годных условий, умеренных повреждений дорожной
сети или действия других неожиданных факторов.
приоритетов развития муниципальных дорог.
в)
Учет обеспеченности муниципалитетов собст?
в)
Введение следующих обязательных критериев
для планирования оптимального соотношения между
венными средствами на развитие дорожной сети и
расходами на расширение и содержание дорог:
(или) возможности возмещения ими затраченных на
—
муниципальные дороги областных средств за счет по?
мативных сроков планового содержания дорог бо?
лученного прироста будущих налоговых доходов.
г)
Предоставление целевых бюджетных субси?
недопущение отвлечения средств и переноса нор?
лее чем на два — три месяца;
—
повышение уровня расходов на строительство но?
дий или кредитов только на основе долгосрочных му?
вых дорог выше допустимого, установленного ис?
ниципальных программ развития дорожной сети, в
ходя из оптимально необходимого объема расхо?
первую очередь программ, разработанных с учетом
дов на содержание дорог, только за счет изыскания
приоритетов долгосрочной программы развития феде?
реально доступных дополнительных источников
ральной (региональной) дорожной сети.
В третьих, рекомендуется рассмотреть возмож?
финансирования;
—
учет дополнительных расходов на содержание до?
ность пересмотра федеральных и региональных норм
рог, возникающих после приемки в эксплуатацию
финансирования бюджетов более низкого уровня с це?
новых участков дорожной сети, при планирова?
лью замены части субсидирования на цели дорожного
нии объема расходов на строительство и реконст?
хозяйства предоставлением долгосрочных кредитов из
бюджетных средств, включая:
а)
рукцию дорог;
—
недопустимость разработки планов расширения
Разработку и принятие федеральных и регио?
дорожной сети, принятия новых проектов строи?
нальных норм целевого кредитования расходов муници?
тельства дорог, создающих угрозу сокращения ра?
палитетов на дорожное хозяйство, предусматривающих
бот по обслуживанию дорог по соображениям
выделение средств на возвратной основе в зависимости
конъюнктурного характера.
от перспектив увеличения муниципальных доходов.
Во?вторых, рекомендуется внедрить методы и
б) Разработку и введение на федеральном и/или
формализованные модели планирования структуры
региональном уровне формализованных методов оп?
расходов на содержание и расширение дорожной ин?
ределения целесообразности выделения муниципали?
фраструктуры, учитывающие приоритетность от?
тетам дополнительных целевых средств на цели до?
дельных направлений и проектов строительства до?
рожного хозяйства на возвратной и платной основе.
рог и сооружений на них. Данные методы и модели
Данные методы должны учитывать областные долго?
целесообразно разрабатывать на основе применяе?
срочные затраты и выгоды от предоставления таких
мых в мировой практике современных моделей пла?
средств (включая эффект для областного бюджета, по?
нирования дорожной сети, например модели HMD?4
мимо доходов от получения процентов по кредитам).
Всемирового банка.
Региональные финансы. Выпуск 5
38
1.4.3. Оптимизация объемов и структуры доход*
между федеральным центром, регионами и муници?
ных источников финансирования дорожного хозяйства
пальными образованиями, исходя из принципа макси?
Доработка системы налогов, идущих на финанси?
мального приближения доходных источников к уровню
рование дорожного хозяйства, в целях последователь?
использования дорожной сети и месту осуществления
ной реализации принципа "за дороги платит пользова?
бюджетных расходов на ее развитие и поддержание
тель" при формировании доходных источников фи?
нансирования отрасли
Во?первых, в более отдаленной перспективе уста?
новленная федеральным налоговым законодательст?
Во?первых, рекомендуется закрепить в федераль?
вом структура налоговых доходов, направляемых на це?
ных и региональных законах дифференциацию транс?
ли финансирования дорожного хозяйства, должна
портного налога в зависимости от интенсивности ис?
быть изменена в сторону увеличения роли региональ?
пользования дорог разными видами транспорта. Дан?
ных и местных налогов. Данная мера предполагает раз?
ная мера предполагает:
работку и введение на уровне федерального налогово?
а)
Разработку и введение прогрессивной шкалы
го законодательства следующих возможных измене?
повышенных предельных ставок транспортного нало?
ний налоговой системы:
га для грузового транспорта с учетом различного влия?
—
ния грузового транспорта разных типов и параметров
на износ дорог.
введение регионального и местного дорожных на?
логов;
—
превращение акцизов на ряд нефтепродуктов, ис?
б) Введение пониженных по сравнению со став?
пользуемых автотранспортом, в региональные на?
ками для грузового транспорта предельных ставок на?
логи с постоянным закреплением за местными
лога для легкового транспорта.
бюджетами доли в поступлениях от этих налогов.
в)
Введение
регионами
конкретных
ставок
Во?вторых, предлагается принять федеральные,
транспортного налога, отражающего указанную диф?
региональные и муниципальные нормы, обеспечиваю?
ференциацию предельных ставок на федеральном
щие введение на региональном и муниципальном уров?
уровне.
не платы за проезд транспорта повышенной грузо?
Во?вторых, требуется изменить базу расчета
подъемности и габаритности, заменяющей действую?
транспортного налога с целью учета воздействия
щую в настоящее время плату за проезд большегрузно?
транспортных средств на дорожное покрытие, условия
го транспорта. Такая плата должна предусматривать
дорожного движения и другие факторы, определяющие
значительно более широкий охват грузового транс?
уровень затрат на поддержание дорожной сети. Данная
порта, чем существующая плата. Она должна учитывать
мера предусматривает переход от принятой ставки на?
международный опыт применения подобных сборов,
лога в расчете на единицу мощности двигателя к уста?
например систему "Евровиньет", действующую в ряде
новлению ставки налога в расчете на единицу объема
европейских стран. Введение новой системы оплаты
двигателя, веса, габарита транспортного средства или
предполагает, в частности, реализацию следующих мер:
комбинированного показателя, адекватно отражающе?
го воздействие транспортных средств на износ дорог.
В?третьих, рекомендуется изучить вопрос о целе?
а)
Установление норм, предусматривающих плат?
ный характер проезда грузового транспорта повышен?
ной грузоподъемности или габаритности по территори?
сообразности и практической осуществимости введе?
альным и муниципальным дорогам, с учетом того, что:
ния системы дифференциации ставок акцизов на ос?
—
проезд грузового транспорта повышенной грузо?
новные виды нефтепродуктов (бензин, дизтопливо,
подъемности или габаритов приводит к повышен?
смазочные материалы) с учетом различного воздейст?
ному уровню износа дорожного покрытия и нане?
вия на износ дорог легкового и грузового коммерчес?
сению других видов ущерба состоянию дорожной
кого транспорта. Данная мера предполагает разработку
инфраструктуры, к дополнительным "внешним"
и внедрение дифференцированной шкалы ставок ак?
издержкам в связи с перевозками таким транспор?
циза, предусматривающей повышенные ставки при
том (повышенное загрязнение окружающей сре?
продаже нефтепродуктов для использования коммер?
ческим грузовым транспортом, а также порядка сбора
ды, перебои в дорожном движении и т.п.);
—
плата за проезд указанных видов транспорта пред?
таких дифференцированных акцизов. В качестве одно?
ставляет собой компенсацию дополнительных
го из подходов к такой дифференциации может ис?
расходов собственника дороги по возмещению та?
пользоваться установление повышенных ставок акциза
ких дополнительных издержек и ущерба, не учи?
на низкооктановый бензин и дизельное топливо при
тываемых транспортным налогом, и не относится
продаже этих нефтепродуктов на бензоколонках.
к налоговым платежам. Она является дополнитель?
В то же время данная рекомендация не предпола?
ной и не освобождает от уплаты установленной
гает принятия непосредственных мер по разработке
для данных транспортных средств ставки транс?
соответствующего законодательства, так как
следует
учесть, что в мировой практике пока нет примеров ус?
пешного применения подобного подхода.
портного налога;
—
данная плата взимается с владельцев установлен?
ных региональными и местными администрация?
Пересмотр подходов к распределению доходных
ми видов и категорий грузовых транспортных
источников финансирования дорожного хозяйства
средств и дифференцируется в зависимости от
Основные итоги обзора бюджетных расходов и расходов дорожных фондов на дорожное хозяйство
грузоподъемности, габаритов и других парамет?
—
39
Во?вторых, федеральным отраслевым органам уп?
ров транспортного средства;
равления целесообразно направить рекомендации реги?
плата взимается в форме абонементных платежей
онам и муниципалитетам по выбору оптимальной фор?
за проезд в течение определенного времени (разо?
мы целевого использования доходных источников для
вые, или транзитные, месячные, квартальные, го?
целей финансирования отрасли дорожного хозяйства.
довые абонементы и т.п.);
—
средний размер и дифференцированные ставки
1.4.4. Обеспечение эффективности использова*
платы рассчитываются соответствующим отрасле?
ния бюджетных средств за счет развития конкурен*
вым органом управления исходя из утверждаемых
ции в отрасли дорожного хозяйства
норм дополнительных издержек, производимых в
Меры по минимизации государственного (муни?
результате проезда грузового транспорта повы?
ципального) вмешательства в деятельность предприя?
шенной грузоподъемности или габаритности, и
тий отрасли и устранению дискриминационного ха?
утверждаются постановлениями администрации.
рактера такого вмешательства
б) Введение актами региональных и местных ад?
Предполагается принять соответствующие нормы
министраций перечня видов транспортных средств, на
на уровне федерального, регионального и муниципаль?
которые распространяется плата за проезд грузового
ного законодательства, которые включали бы:
транспорта повышенной грузоподъемности или габа?
а)
Меры по выведению государственных и муни?
ритности, порядка взимания и ставок данной платы.
ципальных унитарных предприятий отрасли из опера?
Механизм введенной платы предусматривает:
тивного подчинения органам исполнительной власти
—
существенное расширение круга плательщиков по
(самоуправления), а именно:
сравнению с действующей платой;
—
принятие федеральных и региональных норм, за?
—
некоторое повышение средних ставок платы;
прещающих органам государственной власти и
—
выдачу именных проездных билетов на каждое
местного самоуправления вмешиваться в опера?
подпадающее под данный платеж транспортное
тивную деятельность государственных и муници?
средство, зарегистрированное на территории об?
ласти или въезжающее на ее территорию.
в)
пальных предприятий отрасли;
—
разработку федеральных и региональных норм и
Разработку и применение методов расчета
программ, предусматривающих постепенный пе?
ставки платы за проезд грузового транспорта повы?
ревод дорожных ГУП и МУП в правовую форму ак?
шенной грузоподъемности или габаритности.
ционерных обществ с государственным (муници?
Принятие нового подхода к выбору форм целево?
го использования доходных источников финансирова?
пальным) участием;
—
выведение дорожных ГУП и МУП из подчинения
ния дорожного хозяйства, основанного на учете пре?
отраслевым органам управления и передача их под
имуществ различных форм в конкретных условиях раз?
общее управление и контроль органов управления
личных регионов и муниципалитетов
Во?первых, рекомендуется наделить субъекты РФ и
государственным (муниципальным) имуществом;
—
принятие на региональном и местном уровнях
муниципалитеты правом самостоятельно решать вопрос
законодательных норм, ограничивающих управ?
о целесообразности применения формы бюджетных це?
ление ГУП и МУП со стороны органов государст?
левых дорожных фондов или других способов направле?
венной власти (самоуправления) функциями, ко?
ния бюджетных доходов в отрасль дорожного хозяйства.
торые они выполняют в отношении акционер?
Для реализации данной меры в федеральное законода?
ных обществ со 100%?ным государственным уча?
тельство о дорожных фондах вводятся следующие нормы:
стием.
—
—
субъекты РФ могут создавать целевые бюджетные
—
федеральных
и
региональных
норм, вводящих запрет на выделение ГУП и МУП госу?
ствлять бюджетное целевое финансирование от?
дарственной и муниципальной финансовой помощи
расли без создания фондов по своему усмотрению;
на покрытие текущих их расходов и убытков и оказа?
в случае создания внебюджетных фондов субъек?
ние им других видов поддержки дискриминационного
ты РФ предусматривают участие в их управлении
характера на основании требований антимонопольно?
представителей пользователей дорог и общест?
го законодательства.
венности для обеспечения прозрачности деятель?
—
б) Принятие
или внебюджетные дорожные фонды либо осуще?
Мероприятия по совершенствованию механизма
ности таких фондов;
и расширению сферы применения контролируемой
аналогичные формы целевого финансирования
конкуренции (конкурсных подрядных торгов)
дорожного хозяйства могут использоваться по их
Данные мероприятия предполагают разработку и
усмотрению и на тех же условиях муниципальны?
принятие на федеральном, региональном и местном
ми образованиями;
уровнях усовершенствованной системы норм проведе?
выбор формы целевого финансирования отрасли
ния конкурсных торгов на дорожные работы по строи?
устанавливается в региональных законах и актах
тельству и содержанию дорожной сети, устраняющих
представительных органов местного самоуправ?
недостатки действующего законодательства и распро?
ления.
страняющих требование о конкурсном размещении на
Региональные финансы. Выпуск 5
40
все виды дорожных работ и услуг (в том числе для му?
—
ниципальных образований), включая:
а)
ликвидацию наиболее неэффективных ГУП и МУП
с передачей в лизинг или продажей части дорож?
Установление обязательных для соблюдения
но?строительной техники и инфраструктуры та?
единых общих требований осуществления дорожных
ких компаний эффективным частным дорожным
работ и услуг предприятиями, отобранными по резуль?
татам подрядных конкурсных торгов, в частности:
—
принятие региональных законодательных норм,
требований о конкурсном привлечении предпри?
исключающих безвозмездное возмещение их из?
ятий к предпроектным работам, консультацион?
ношенного дорожного и строительного оборудо?
ному инжинирингу, инвестиционным проектам,
вания за счет бюджетов;
подготовке предложений на торги на осуществле?
—
подрядчикам;
—
—
оказание содействия территориальным антимо?
ние проектов строительства дорог, к услугам по
нопольным органам в принятии мер антимоно?
надзору и т.п.;
польной политики к крупным ГУП, МУП, привати?
требований о строго конкурсной основе размеще?
зированным перевозчиками, злоупотребляющим
ния заказа на содержание и текущий ремонт дорог.
своим доминирующим положением, а также в не?
б) Установление обязательных для соблюдения
допущении появления дорожных подрядчиков, за?
единых принципов конкурсного размещения государ?
нимающих доминирующее положение на рынке.
ственных (муниципальных) заказов на дорожные рабо?
Необходимо также принять меры по стимулирова?
ты и услуги, а именно:
нию выхода на рынок отрасли мелких и средних част?
—
организация конкурсных торгов только в откры?
ных дорожных подрядчиков и обеспечению им конку?
той форме; исключение правила об устройстве за?
рентных условий для осуществления дорожных работ и
крытых торгов по мотивам "технической сложно?
услуг с применением современной дорожно?строи?
сти продукции" в отношении дорожных работ;
тельной техники и оборудования. К числу таких мер, в
проведение повторных торгов при наличии менее
частности, относятся:
—
трех претендентов;
—
—
а)
по обеспечению мелких и средних дорожных подряд?
ний к участникам торгов, кроме установленных в
чиков конкурентоспособной дорожно?строительной
областном законе; исключение ограничительных
техникой за счет парка дорожной техники, принадле?
требований по критериям объемов деятельности;
жащей региональным и местным администрациям и
введение правил, предусматривающих возмож?
используемой для обеспечения ГУП и МУП, а также за
ность размещения среди малых и средних подряд?
счет возвратных средств бюджетов. Такое обеспечение
чиков, как минимум, 20 — 30% государственного
может осуществляться:
(муниципального) заказа на дорожные работы,
—
особенно на работы по содержанию и ремонту до?
щих частей заказа;
парка ликвидируемых ГУП и МУП;
—
путем предоставления региональных и муници?
установление достаточно коротких предельных
пальных гарантий под банковские кредиты на за?
сроков (не более трех — пяти лет) в отношении
купку дорожной и строительной техники.
работ по содержанию и ремонту дорожной сети;
—
путем передачи техники на условиях лизинга или
аренды на льготных условиях, в том числе за счет
рог, посредством разукрупнения соответствую?
—
Разработка и введение системы мероприятий
исключение внесения дополнительных требова?
б) Привлечение к конкурсным торгам мелких и
установление достаточно коротких предельных
средних эффективных дорожных подрядчиков из дру?
объемов работ (размеров участков) по содержа?
гих регионов и муниципалитетов и обеспечение их тер?
нию и ремонту дорожной сети, которые могут
риторией для хранения дорожной техники и другими
быть переданы одному подрядчику по результатам
условиями общего характера, не допуская дискримина?
данного конкурса.
ции в отношении собственных дорожных подрядчиков.
Меры по поддержанию и развитию конкуренции
между дорожными подрядчиками
Эти меры осуществляются на региональном и му?
ниципальном уровнях и включают разработку и внед?
рение программных мер по демонополизации рынка
1.4.5. Усовершенствование институтов и меха*
низмов государственного и муниципального управле*
ния дорожным хозяйством
Меры по разделению уровней стратегического и
дорожных работ и услуг, в том числе:
текущего управления и планирования дорожного хо?
—
зяйства
—
разделение крупных унитарных предприятий, ко?
торые осуществляют более 20 — 30% дорожных
Данные меры предполагают принятие норм реги?
работ и услуг в регионе и/или муниципалитетах,
онального законодательства, создающих правовую ос?
на отдельные полностью самостоятельные АО со
нову для выделения из состава региональных органов
100%?ным государственным капиталом;
управления отраслью дорожных служб (агентств) в ка?
поэтапную приватизацию (продажу) части таких
честве автономных подразделений, наделенных права?
разделенных компаний после предварительной
ми самостоятельного принятия решений в соответст?
предпродажной подготовки и покрытия их основ?
вующих областях, а также рекомендаций федеральных
ных убытков;
или региональных органов отраслевого управления по
Основные итоги обзора бюджетных расходов и расходов дорожных фондов на дорожное хозяйство
формированию таких дорожных служб (агентств) в
крупных муниципальных образованиях с большим
объемом расходов на дорожное хозяйство. Указанные
нормы должны вводить следующее примерное разделе?
ние функций между отраслевыми органами управления
и дорожными службами (агентствами):
а) Отраслевые органы управления дорожным хо?
зяйством:
— совершенствование законодательной базы регу?
лирования и финансирования дорожного хозяй?
ства в регионе (муниципалитете);
— разработка стратегии, программ развития дорож?
ного хозяйства в регионе (муниципалитете), пер?
спективных планов финансирования отрасли,
привлечения внебюджетных и коммерческих бю?
джетных источников финансирования для строи?
тельства и поддержания автодорог;
— разработка системы конкретных долгосрочных и
среднесрочных направлений и мероприятий по
регулированию и финансированию дорожного
хозяйства, обеспечивающих достижение целей, на?
меченных в программах и перспективных планах;
— согласование основных регулируемых парамет?
ров эксплуатации, содержания и расширения до?
рожной инфраструктуры (стандартов, норм и т.п.)
и контроль за их соблюдением;
— контроль за соответствием текущего планирования
и регулирования принятой стратегии, программам,
перспективным планам и направлениям регулиро?
вания и финансирования, намеченной системе дол?
—
—
—
—
—
—
—
—
41
госрочных и среднесрочных мер по повышению
эффективности дорожных работ и услуг.
б) Службы дорожного хозяйства:
определение и уточнение текущих объемов рас?
ширения и содержания (ремонта) дорожной ин?
фраструктуры, размеров финансирования дорож?
ного хозяйства;
разработка текущих планов финансирования за?
казов на дорожные работы и услуги и предложе?
ний по перспективному планированию этих пока?
зателей;
подготовка предложений по основным регулируе?
мым параметрам эксплуатации дорожной инфра?
структуры;
разработка и реализация комплекса мероприятий
по развитию конкуренции на рынке дорожных ра?
бот и услуг;
выполнение функций заказчика; организация кон?
курсных торгов на размещение заказа на дорож?
ные работы и услуги;
организация непосредственного финансирова?
ния проектов строительства, работ по содержа?
нию и ремонту дорожной инфраструктуры;
контроль за соблюдением условий и норм эксплу?
атации, строительства и содержания дорожной
инфраструктуры;
организация эксплуатации дорог на платной ос?
нове и выполнения проектов по использованию
доходов от коммерческой эксплуатации объектов
дорожной сети.
Основные итоги обзора бюджетных расходов на культуру,
досуг и отдых (на примере Чувашской Республики)
Подготовлено на основе отчета аудиторской
компании "БДО Руфаудит".
1. Анализ расходов на культуру, до
суг и отдых и деятельности регио
нальных и муниципальных властей
в исследуемых отраслях
1.2. Обзор информации о деятельности рес
публиканских и муниципальных органов власти
в сфере культуры
Из проведенного анализа следует, что разработка,
1.1. Обзор нормативноправовой базы
принятие и изменение государственных минимальных
социальных стандартов, социальных норм, финансовых
В ходе изучения нормативных актов, регламентиру?
нормативов формирования бюджетов и нормативов ми?
ющих деятельность чувашских учреждений культуры,
нимальной бюджетной обеспеченности осуществляются
проанализированы документы, касающиеся общих орга?
путем применения единой методологии и являются пре?
низационно?правовых и хозяйственных вопросов дея?
рогативой федеральных органов государственной власти.
тельности госучреждений; документы, регулирующие
Поэтому никакие стандарты и нормы, если бы таковые
бюджетные отношения в Чувашской Республике; а также
применялись по инициативе региональных властей, сей?
документы, касающиеся правовых и финансовых отно?
час не могли бы быть легитимными. Органы государ?
шений между участниками культурной и досуговой дея?
ственной власти субъектов РФ используют вышеуказан?
тельности. По итогам обследования обозначены пять об?
ные показатели в процессе осуществления бюджетного
ластей культурной деятельности, в отношении каждой из
регулирования, вносят в установленном порядке в вышес?
которых существует, по крайней мере, один норматив?
тоящий орган государственной власти свои предложения
ный документ федерального уровня, претендующий на
по изменению данных показателей, а также имеют право
комплексность охвата всех аспектов той или иной облас?
с учетом имеющихся финансовых возможностей увели?
ти культурной деятельности. Остальные сферы и объекты
чивать нормативы финансовых затрат на оказание госу?
культурной деятельности либо не упоминаются в отдель?
дарственных услуг.
ных нормативных документах федерального уровня, ли?
По итогам обзора правовых аспектов деятельности
бо вообще отсутствуют в Чувашии (например, цирки).
в сфере культуры раскрыта система распределения рас?
Библиотечное дело в республике является единственной
ходных полномочий между бюджетами разных уровней
областью культуры, в отношении которой существует за?
и сделаны ссылки на нормативные документы, регулиру?
кон регионального уровня. Остальные сферы культурной
ющие этот вопрос. Рациональное распределение расход?
деятельности регулируются федеральными законами. Ре?
ных полномочий достаточно ясно прослеживается в ка?
гиональная специфика деятельности в других областях
честве проблемы во многих нормативных документах
культуры регулируется нормативными законами, касаю?
федерального уровня. Советское наследие жесткой цент?
щимися лишь отдельных аспектов деятельности.
рализации в управлении государственными функциями
Отмечено, что федеральная нормативная база со?
наложило серьезные ограничения на модель федерализ?
держит достаточно документов, регулирующих общие
ма, реализуемого в РФ. Нежелание центральной власти
организационно?правовые и хозяйственные вопросы
поступиться своими полномочиями и одновременно не?
деятельности учреждений культуры и органов государ?
готовность региональных властей и органов местного
ственной власти в сфере культуры. Среди них есть об?
самоуправления взять на себя всю полноту ответствен?
щие правоустанавливающие документы (законы); доку?
ности за регулирование и реализацию функций общест?
менты, содержащие директивы в отношении первооче?
венного сектора привели к сохранению значительной
редных действий в сфере культуры (указы Президента
централизации государственных функций в РФ. Однако
РФ); документы, утверждающие федеральные культур?
в силу обширности территории России и разнообразия
ные программы (постановления Правительства РФ);
условий, в которых осуществляется реализация органами
положения, касающиеся регулирования деятельности
государственной власти и местного самоуправления сво?
некоторых организаций и органов государственной
их функций, федеральный центр не в состоянии взять на
власти в сфере культуры (утверждены Правительством
себя исполнение всех государственных полномочий. Это
РФ), а также другие документы. Региональная норма?
в первую очередь касается не столько полномочий по
тивная база в отношении организационно?правовых и
нормативно?правовому регулированию, сколько полно?
хозяйственных вопросов деятельности в культурной
мочий по исполнению, которые, безусловно, стоят зна?
сфере содержит документы, аналогичные тем, которые
чительно дороже и организационно более сложны, чем
приняты на федеральном уровне.
полномочия по нормативно?правовому регулированию.
Основные итоги обзора бюджетных расходов на культуру, досуг и отдых (на примере Чувашской Республики)
43
При раскрытии экономических аспектов деятель?
дов на культуру по мере роста бюджета в целом. Власти и
ности в сфере культуры уделено внимание нормативам
органы местного самоуправления Батыревского района
финансирования культуры.
не столь активно выделяют средства на культуру из свое?
Анализ расходов на культуру в Чувашии позволил сде?
го бюджета, и совсем незначительное место ей отводит?
лать вывод о том, что развитие культуры в Чувашской Рес?
ся в столице республики — Чебоксарах. Правда, низкий
публике можно признать приоритетным направлением.
уровень бюджетных расходов на культуру здесь, по?ви?
Доля бюджетных расходов на культуру и искусство в струк?
димому, компенсируется другими поступлениями.
туре консолидированного бюджета превышает средне?
Исследование системы межбюджетных отноше?
российский уровень. Однако исключительно бюджетного
ний и роли бюджета Чувашии в финансировании куль?
финансирования недостаточно для принципиального из?
турной сферы позволило определить структуру расхо?
менения приоритетов в пользу культуры, поскольку со сто?
дов республиканского бюджета на культуру. Основные
роны населения предъявляются высокие требования к ка?
статьи бюджета Чувашии на культуру в 2001 г. распреде?
честву и разнообразию культурного обслуживания и воз?
лились следующим образом: дотации учреждениям
можностям организации культурной деятельности.
культуры республиканского подчинения — 44%, капи?
Исследование плановых и фактических расходов на
культуру предваряется описанием процесса планирова?
тальные затраты — 22%, оплата труда — 8%, финансиро?
вание мероприятий совместно с Минфином РФ — 4%.
ния бюджетных расходов на культуру. Оно представлено в
Анализ инвестиционных программ г. Чебоксары
виде нормативно установленного регламента и в виде
показывает, что в последние годы по этой "объединен?
фактически осуществляемого. Сравнение планируемых и
ной отрасли" проходили в основном объекты, относя?
фактических расходов на культуру базировалось на дан?
щиеся к спорту, а не к культуре. Даже те объекты, которые
ных об исполнении республиканского бюджета в разрезе
имеют формальное отношение к культуре, на самом деле
территорий за три года — 1999, 2000 и 2001?й. При этом
фактически "работают" на благоустройство территории
акцент сделан на трех исследуемых муниципалитетах: Ба?
города. Инвестиционные программы Ядринского и Ба?
тыревском, Ядринском и г. Чебоксары. Необходимо отме?
тыревского районов отличаются тем, что в дотационном
тить, что во всех случаях наблюдается существенное рас?
Батыревском районе расходы на культуру в течение трех
хождение между планированием и исполнением, которое
выбранных для анализа лет не предусматривались вооб?
требует уточнения первоначальных планов, то есть кор?
ще, а в Ядринском районе в 2000 г. такие средства были
ректировки бюджетов. В Чувашии практически на всех
определены и реализованы, причем они составили 14%
уровнях из года в год действует двухэтапная процедура
от общего объема средств инвестиционных программ.
планирования доходов и расходов, в ходе которой планы
Обзор инвестиционных программ показывает низ?
должны быть сближены с фактическим исполнением. Так,
кий приоритет отрасли культуры при распределении
после уточнения первоначальных планов путем внесения
средств в муниципальных бюджетах. О соответствии по?
изменений в бюджеты планируемые показатели расходов
требностям населения говорить довольно трудно, по?
на культуру в Батыревском районе возрастали каждый год
скольку программы строятся с учетом других критериев.
на 18, 20 и 44%. В Ядринском районе планы были измене?
Законами Чувашии не предусмотрен обязатель?
ны в 1999 и 2001 г. соответственно на 7 и 117% и не меня?
ный учет потребностей населения при формировании
лись в 2000 г. В Чебоксарах первоначальные планы расхо?
инвестиционных программ, поэтому эти потребности
дов на культуру фактически не корректировались.
никто не изучает.
Проведенный анализ влияния межбюджетных отно?
Цели инвестиционных программ связаны с повы?
шений в части выравнивания бюджетной обеспеченнос?
шением эффективности использования вложенных
ти за счет поступлений из республиканского фонда под?
средств, что отражается в постановлениях Правительства
держки на суммы расходов на культуру в муниципальных
ЧР при утверждении инвестиционных программ, однако
бюджетах свидетельствует об отсутствии такой прямой
критерии эффективности заключаются в своевременном
связи. Каждый муниципалитет, представительный орган,
освоении выделенных средств, а не в повышении точно?
а также другие субъекты принятия решений строят поли?
сти целевого планирования расходования ресурсов в со?
тику в отношении расходов на культуру прежде всего ис?
ответствии с потребностями населения. Следовательно,
ходя из других соображений, нежели размеры их бюдже?
как и при текущем финансировании расходов, когда фи?
тов. Единственный вывод, который можно сделать по ре?
нансируется не потребитель бюджетных услуг, а произво?
зультатам анализа, заключается в том, что чем выше разме?
дитель, так и при разработке инвестиционных программ
ры бюджета и бюджетная обеспеченность, тем больше ве?
учитываются интересы тех же производителей со всеми
роятность повышения расходов на культуру. Однако раз?
вытекающими отсюда последствиями для населения.
витие этой сферы в исследуемый период не входило в
число приоритетов правительства республики.
1.3. Обзор деятельности учреждений культуры
Относительно рассматриваемых территорий мож?
но сказать, что наибольшее внимание к бюджетному фи?
Анализ финансово?экономической деятельности
нансированию культуры уделялось в Ядринском районе,
проводился по данным 12 выбранных для исследова?
где относительная самостоятельность бюджетной поли?
ния республиканских учреждений культуры за 4 года, с
тики реализовывалась в адекватном увеличении расхо?
1998 по 2001 г.
Региональные финансы. Выпуск 5
44
Первоначально была исследована система отно?
В то же время наблюдается активизация деятель?
шений между учреждениями культуры и органами влас?
ности по некоторым направлениям, в частности рост
ти. Основу этих отношений определяет организацион?
числа культурно?досуговых объектов и мероприятий в
но?правовая форма учреждения. Изучены также вопросы,
сети культурно?досуговых учреждений.
связанные с обязанностями учредителя (собственника)
Прямой зависимости между объемами ассигнова?
учреждений культуры. По итогам анализа сделан вывод о
ний, состоянием сети и культурной деятельностью нет.
том, что ключевая проблема деятельности организации
Можно предположить, что прямой пропорциональной
культуры, связанная с источниками финансирования,
зависимости между объемом финансирования и культур?
регламентирован недостаточно четко.
ной деятельностью не будет и в случае увеличения фи?
Исследование аспектов деятельности органов уп?
равления учреждениями культуры и их взаимоотно?
нансирования сферы культуры через сеть учреждений.
2.
В Чувашской Республике существует проблема
шений с учредителем позволяет говорить о том, что
с комплектованием кадрами учреждений культуры. Ре?
решить проблему обеспечения финансовой самостоя?
сурсов (финансовых и людских) для восстановления
тельности учреждений культуры возможно путем рас?
сети в прежних размерах нет.
ширения прав учредителя на определение состава ор?
Также не решена проблема профессиональной пе?
гана самоуправления учреждения и делегирования
реподготовки и повышения квалификации работаю?
органу самоуправления права утверждения сметы до?
щих в учреждениях культуры специалистов, что не поз?
ходов и расходов бюджетного учреждения (без учета
воляет поддерживать качество предоставляемых услуг.
бюджетного финансирования).
Задача повышения квалификации кадров учрежде?
При анализе структуры и динамики основных фи?
ний культуры не является приоритетной. Министерство
нансовых показателей исследуемых учреждений куль?
культуры и по делам национальностей Чувашской Рес?
туры зафиксировано существенное недофинансирова?
публики централизованно решить эту задачу не может.
ние учреждений культуры в 1999 г., сокращение даже в
3.
Формально управление учреждениями культу?
абсолютном выражении объемов поступления финан?
ры Чувашской Республики разделено между Министер?
совых средств по сравнению с 1998 г. для многих уч?
ством культуры и по делам национальностей Чувашии и
реждений, а с учетом дефолта 1998 г. их катастрофиче?
управлениями культуры муниципалитетов. Фактически
ское снижение. С 2000 г. начинается постепенный рост
прослеживается управленческая вертикаль от Минис?
объемов финансирования в целом, в том числе бюджет?
терства культуры к учреждениям культуры.
ных ассигнований. Однако, принимая во внимание де?
В системе управления на уровне Министерства
фляторы, отражающие реальный темп инфляции, тем?
культуры республики не ставится цель развития дея?
пы роста объемов финансирования по отрасли оказа?
тельности в сфере культуры, речь идет лишь о сохране?
лись достаточно низкими.
нии существующей сети учреждений и кадров. Такая
постановка задач отражается на планировании, приня?
1.4. Обзор расходов населения на культуру
тии решений, кадровой политике, прослеживается на
всех уровнях управления учреждениями культуры и во
Обзор расходов населения на культуру проведен на
всех секторах культуры республики.
основе статистических данных за 1998 — 2001 г. Проана?
Собираемая статистическая информация и показа?
лизированы динамика общих сумм расходов населения
тели деятельности в сфере культуры не используются
на оплату услуг учреждений культуры, динамика долей
для анализа эффективности стратегии сохранения сети.
расходов на культуру в общих расходах домохозяйств, а
также динамика структуры потребляемых/предоставляе?
мых услуг культуры по видам услуг. Рассматривалось рас?
пределение предоставляемых культурных услуг между
группами населения с различным уровнем доходов.
1.5. Обзор нефинансовой информации о
культурном пространстве
2. Анализ эффективности деятель
ности в сферах культуры, досуга и
отдыха
В данном разделе изложен методологический под?
ход к пониманию эффективности культурной деятель?
ности. Как представляется, эффективность культурной
Проведены оценка состояния сетей учреждений
деятельности, можно оценивать количественным отно?
культуры РФ за 1999 — 2000 гг. и сравнительный анализ
шением достигнутого уровня потребления культурных
состояния сети учреждений культуры Чувашии с обще?
услуг к социально необходимому уровню потребления.
российскими в указанный период. По итогам обзора
Целью предлагаемой Программы реформирования
структуры сети и системы управления учреждениями
должно стать создание базовых условий для определе?
культуры Чувашской Республики сделаны следующие
ния уровня потребления культурных услуг и сравнения
выводы:
достигнутого и желаемого уровней.
В сети учреждений культуры ЧР наблюдаются
Кроме того, эффективность можно характеризовать
как явное, так и скрытое сокращение сети, что харак?
как достижение заданного уровня потребления услуг
терно для всей Российской Федерации.
культуры с наименьшими затратами. Сопоставление уров?
1.
Основные итоги обзора бюджетных расходов на культуру, досуг и отдых (на примере Чувашской Республики)
45
ня бюджетных затрат до и после реализации Программы
мативах и нормах. Как уже отмечалось, речь в них идет
реформирования при достигнутом минимуме потребле?
об обеспеченности населения сетью учреждений всех
ния и обеспеченности услугами показывает сравнитель?
форм собственности, а не только бюджетной, поэтому
ную эффективность деятельности в сфере культуры.
применять их для оценки рационального норматива
Это означает, что после выполнения Программы
реформирования (достижения цели?потребности) бу?
потребности в финансовых средствах бюджетных уч?
реждений культуры некорректно.
дет обеспечен новый более эффективный алгоритм ра?
Тот факт, что в районах Чувашской Республики не
боты органов власти (достижение цели?процесса). Для
развита сеть учреждений других (кроме муниципаль?
контроля над этим процессом применяются количест?
ной или государственной) форм собственности, не
венные значения и предусматривается соответствую?
имеет принципиального значения. Давно приняты со?
щий мониторинг.
ответствующие нормативные документы, открывшие
возможности многоканального финансирования сфе?
2.1. Анализ эффективности структуры бюд
жета на культуру
ры культуры, предоставления платных услуг и т.д. Веро?
ятно, есть много объективных и субъективных причин,
по которым в районах Чувашии эти возможности реа?
При анализе структуры бюджетных расходов раз?
лизуются, мягко говоря, не полностью.
личных уровней на культуру основное внимание было
Сложность ситуации именно в культуре заключа?
уделено вопросу обеспечения государственных гаран?
ется еще и в том, что государство взяло на себя обяза?
тий получения бюджетных услуг населением. Во мно?
тельства перед населением сохранять памятники куль?
гих регионах России до сих пор сохраняется точка зре?
туры и истории. При этом с учетом значимости каждо?
ния на то, что эти гарантии должны выступать в виде
го памятника распределило эти обязательства между
обязательств государства и местных органов власти по
всеми уровнями власти, а следовательно, и всеми уров?
обеспечению деятельности и развитию сети бюджет?
нями бюджетной системы. Таким образом, государство
ных учреждений культуры. Тем самым происходит экс?
несет обязательства не только по оказанию общедос?
траполяция представлений, характерных для советско?
тупных и бесплатных услуг в сфере культуры, но и по
го времени, на складывающуюся рыночную ситуацию.
сохранению культурного наследия. В какой мере фи?
Это объясняется тем, что органы власти и управле?
нансирование учреждений культуры по статьям расхо?
ния подменяют обязательства по отношению к населе?
дов (доля оплаты труда, коммунальных услуг и т.д.) свя?
нию, то есть к потребителю, обязательствами по отноше?
зано с выполнением этих типов обязательств остается
нию к бюджетным учреждениям, то есть по отношению
под вопросом. Но именно это имеет значение при
к производителю бюджетных услуг. До сих пор нередко
оценке структуры и динамики расходов, а не то, на?
приходится слышать с гордостью сказанные руководи?
сколько повысили зарплату бюджетникам, чтобы сни?
телями органов управления культурой слова о том, что,
зить социальную напряженность, подтянув уровень
несмотря на чудовищные трудности последних лет, им
зарплат хотя бы к прожиточному минимуму.
удалось сохранить сеть! При этом они не акцентируют
Анализ динамики и структуры расходов собствен?
внимание на то, что даже предпринятые в последнее
но республиканского бюджета свидетельствует о неста?
время меры по увеличению финансирования отрасли
бильности большинства статей, за исключением самых
культуры, которые, несомненно, позволили улучшить
незначительных, в частности таких, как приобретение
материальное положение работников и укрепить мате?
оборудования и дотации на кинофикацию. Следует от?
риальную базу учреждений, не повысили качество ус?
метить, что во всех исследуемых бюджетах такая важная
луг и не реализовали пожелания населения.
статья, как приобретение оборудования, очень невели?
В связи с этим структура бюджета на культуру в низо?
вых звеньях планирования и исполнения бюджета четко
связывается со структурой сети учреждений культуры.
ка. Трудно представить, что без обновления оборудова?
ния можно повысить качество предоставляемых услуг.
Самыми значительными статьями расходов в рес?
Конечно, состояние сети учреждений культуры
публиканском бюджете, несмотря на колебания, оста?
следует признать неудовлетворительным: более поло?
ются дотации театрам и другим республиканским уч?
вины учреждений требуют капитального ремонта, на?
реждениям культуры и капитальное строительство.
ходятся в аварийном состоянии; устаревшее оборудо?
Исследование структуры местных бюджетов пока?
вание не позволяет повысить качество услуг; остро
зывает, что в соответствии с возложенными на муници?
ощущается нехватка квалифицированных кадров, уме?
палитеты расходными полномочиями в сфере культуры
ющих работать в современных условиях. Поэтому оце?
структура расходов этих бюджетов существенно отли?
нить структуру и уровень расходов бюджетов на культу?
чается от структуры расходов республиканского бюд?
ру на базе сравнительного анализа практически невоз?
жета. Так, основная статья расходов в местных бюджетах
можно. Реально только сравнение с рациональным
— оплата труда. Однако в динамике видна тенденция к
уровнем потребности в финансовых средствах для пре?
сокращению этой статьи расходов в структуре местных
доставления качественных услуг.
бюджетов и повышению доли расходов капитального
Подобная ситуация возникла во многом из?за при?
характера. Эта тенденция уже отмечалась при анализе
нятия Федерального распоряжения о социальных нор?
статей консолидированного и республиканского бюд?
Региональные финансы. Выпуск 5
46
жетов. Тем самым можно утверждать, что повышение
В Ядринском районе обстановка несколько иная.
этой статьи в структуре расходов бюджета на культуру
Вероятно, она определяется меньшей степенью дота?
неслучайно, а подтверждает приоритет в культурной по?
ционности района. Если в Батыревском районе доля
литике Чувашии. Другие статьи расходов не подверже?
поступлений из вышестоящего бюджета составляет
ны сильным колебаниям, но и не занимают по размеру
80%, а собственные доходы — всего 20% (то есть о само?
существенного места. Тем не менее к позитивным тен?
стоятельности в бюджетной политике не может быть и
денциям можно отнести повышение за последний год
речи), то в Ядринском районе ситуация противополож?
доли расходов на приобретение оборудования, по?
ная. Поступления из вышестоящего бюджета здесь со?
скольку есть основания считать, что это положительно
ставляют всего 30%, а 70% — это собственные доходы
скажется на качестве предоставляемых населению услуг.
районного бюджета. Эта ситуация позволяет иметь и
По сравнению с общей структурой расходов ме?
статью расходов на капитальное строительство. Более
стных бюджетов на культуру структура расходов бюд?
того, данная статья за три года весьма динамично уве?
жета г. Чебоксары имеет ряд заметных отличий. Во?
личивается. В предыдущем разделе в части, касающейся
первых, существенно снизилась (особенно за послед?
Ядринского района, отмечалась существенная доля
ний год) доля затрат на оплату труда. Указанная доля
(примерно 14%) государственных капиталовложений в
находится "посередине" между уровнем расходов по
строительство и реконструкцию районных муници?
этой статье в республиканском бюджете и уровнем
пальных объектов культуры. Безусловно, это не отменя?
расходов в муниципальных бюджетах. Как представля?
ет необходимости активной работы по привлечению
ется, это является особенностью бюджета столичного
дополнительных источников финансирования куль?
города,
турных программ и проектов, но позволяет обсуждать
имеющего относительно самостоятельный
бюджет в плане наполнения его за счет собственных
схемы софинансирования расходов на развитие.
источников дохода. Во?вторых, относительно невысо?
Тем не менее следует подчеркнуть, что крайне низ?
ка доля расходов на капитальное строительство и капи?
кий уровень доходов бюджета в расчете на одного жи?
тальный ремонт. Данная статья расходов увеличилась
теля и в Батыревском, и в Ядринском районах проявля?
только в последний год. Этот факт тоже можно отнести
ется и в урезанной структуре расходов на культуру: нет
к "столичным" эффектам. Дело в том, что значительная
средств на приобретение оборудования, на финанси?
часть вложений в строительство и таким образом в бла?
рование плотного календаря культурных событий и т.д.
гоустройство города осуществляется за счет республи?
В подобной ситуации культуре трудно играть роль про?
канского бюджета — город как бы экономит на капи?
водника инноваций в развитии территории, формиро?
тальных вложениях, пользуясь финансированием из
вать вкусы, предпочтения населения или способство?
бюджетов разных уровней.
вать созданию культурного имиджа района ("лица не?
Структуры бюджетов Батыревского и Ядринского
общего выражения"), что помогло бы выделить его из
районов имеют как общие черты, отличающие их от
ряда других, привлечь к нему не только внимание, но и
столицы, так и существенные различия. Общим являет?
ресурсы. Именно в создании такого культурного имид?
ся высокая доля расходов на оплату труда. Эта статья за?
жа места заключается ключевая функция культуры. Это
нимает почти половину расходов районных бюджетов
своего рода мостик, который культура может переки?
на культуру и не подвержена сильным колебаниям. Еще
нуть, чтобы перешагнуть из статей расхода в местных
две значительные статьи расходов не показаны в струк?
бюджетах в потенциал развития территорий, самой
туре бюджетов — это коммунальные расходы и затраты
стать ее ресурсом, а в перспективе — и статьей доходов.
на проведение мероприятий. Однако следует отметить,
В этом случае можно будет анализировать не только
что в дотационном Батыревском районе ни о приобре?
структуру и динамику статей расходов на культуру (как
тении оборудования, ни о капитальном строительстве
сейчас), но и динамику статей доходов, которые обес?
речь практически не идет. Это означает, что в условиях
печивает культура территории, создавая ее потенциал.
дотационности говорить о развитии (в любом понима?
Как видно из приведенного анализа, республикан?
нии этого слова) сферы культуры за счет бюджетных
ские и местные органы власти при формировании бю?
средств практически бесполезно. Для обеспечения про?
джета на развитие культуры опираются прежде всего на
грамм развития финансовыми ресурсами необходимо
структуру и потребности сети учреждений культуры,
использовать только привлеченные источники — бла?
что не соответствует критериям эффективности управ?
готворительные фонды, спонсорские средства и т.д. И
ления бюджетными расходами на культуру.
приоритетной программой развития должна стать
программа по обучению кадров. Необходимы хотя бы
два?три специалиста, умеющие разрабатывать проекты
2.2. Анализ эффективности натуральных и
финансовых нормативов в сфере культуры
и программы развития в сфере культуры и находить
финансовые ресурсы для их реализации. Без этого в до?
Объемы бюджетного финансирования культуры
тационных районах возможно только поддержание
тесно связаны с бюджетной обеспеченностью: в про?
разрушающейся малой сети учреждений при самоот?
цессе проведения настоящего обзора обнаруживается
верженном энтузиазме нескольких работников культу?
прямая зависимость общего объема бюджетного фи?
ры с уровнем зарплаты ниже прожиточного минимума.
нансирования и объема расходов на культуру. По уров?
Основные итоги обзора бюджетных расходов на культуру, досуг и отдых (на примере Чувашской Республики)
47
ню расходов бюджета на эту отрасль Чувашия занимает
рованных бюджетов субъектов Российской Федерации.
68?е место, то есть примерно такое же, как и по уровню
Средняя доля расходов на культуру составляет 2,6%, в
бюджетной обеспеченности, с учетом коэффициента
Чувашской Республике — 3,1%.
удорожания стоимости бюджетных услуг.
Таким образом, с точки зрения действующих в на?
В республике уровень бюджетных расходов на
стоящее время нормативов положение Чувашии по по?
культуру в расчете на одного человека составил в 2000 г.
казателю расходов на культуру можно охарактеризо?
90 рублей, что ниже как расчетного норматива, так и
вать как удовлетворительное. Доля расходов бюджета
среднего уровня расходов субъектов РФ на эту отрасль.
на культуру и искусство в структуре консолидирован?
Тем не менее по доле бюджетных расходов на культуру
ного бюджета превышает среднероссийский уровень.
(3,1%, что выше среднего уровня, равного 2,6%) Чува?
Что касается качества самих нормативов, то нужно
шия занимает более высокое место. Однако по закону
признать, что они не отражают качества и существа
указанная доля должна составлять 6%, что, как правило,
культурной жизни. Прежде всего нужно установить, что
не выполняется в течение многих лет.
должно подвергаться количественному (денежному)
Итоги анализа свидетельствуют об отсутствии
нормированию. Очевидно, что в общественном секто?
прямой зависимости между долей расходов на культуру
ре такому нормированию должны подлежать бюджет?
и общим уровнем расходов бюджетов субъектов РФ: до?
ные услуги.
ля расходов на культуру в бюджетах субъектов РФ скла?
дывается под воздействием многих факторов, то есть
2.3. Анализ эффективности управления госу
ситуативно. Следовательно, сегодня вряд ли можно го?
дарственной и муниципальной собственностью
ворить о приоритетности финансирования культуры и
в сфере культуры
искусства из бюджетов на региональном и местном
уровнях. В случае приоритетности данной отрасли в
Критерием эффективности управления государст?
региональной и муниципальной политике доля расхо?
венной и муниципальной собственностью в сфере
дов на эту сферу приближалась бы к заданному феде?
культуры является увеличение отношения количества
ральным центром уровню, то есть к 6%, и существовала
предоставленных услуг культуры к единице (рублю) го?
зависимость между уровнем расходов бюджета в целом
сударственной и муниципальной собственности, обес?
и долей расходов на культуру в структуре расходов бю?
печивающей предоставление этих услуг.
джетов. Подобной тенденции не наблюдается.
Учетом и управлением такими показателями сей?
Доля расходов на культуру в Чувашской Республи?
час никто не занимается, в том числе в Чувашии. Во вся?
ке — одна из самых значительных среди регионов Рос?
ком случае, внутренние документы и статистические
сии. Более высокие показатели имеют 14 регионов, то
данные Минкульта республики не содержат подобных
есть примерно 15% всех субъектов РФ, и еще 5 регионов
показателей, а также первичной информации, необхо?
имеют такую же долю расходов на культуру и искусство,
димой для расчетов. Даже если представить, что такие
как и Чувашия. Это может свидетельствовать о приори?
показатели можно было получить задним числом и на
тетности культурной политики в республике. Данный
основании этого составить некий динамический ряд,
вывод подкрепляет и тот факт, что расходы на образо?
то такие данные не рассматривались в качестве управ?
вание в ЧР не выше по сравнению с другими региона?
ленческого мотива в прошлом и не привели к каким?
ми, они соответствует положению, которое республика
либо решениям.
занимает по уровню бюджетной обеспеченности среди
регионов России. По бюджетной обеспеченности Чува?
шия занимает 78?е место в Российской Федерации, по
2.4. Анализ существующих форм образования
и расходования денежных средств на культуру
уровню расходов на образование — 77?е, а по уровню
расходов на культуру в структуре бюджета республика
входит в число первых 20 регионов РФ.
Единственной такой формой является консолиди?
рованный бюджет Чувашской Республики, однако он не
Корреляционный анализ свидетельствует о нали?
справляется с финансированием культурной отрасли в
чии тесной зависимости между доходами бюджета ре?
том объеме, в каком это необходимо для ее поддержа?
гиона, в первую очередь собственными доходами, и
ния на достойном уровне. Косвенные доказательства
расходами на культуру. Коэффициент корреляции
этого были приведены выше.
здесь равен 0,9. Это очень высокий показатель, характе?
В ходе исследования проанализированы достоин?
ризующий высокую степень взаимосвязи указанных
ства и недостатки системы финансирования современ?
факторов. Между расходами на культуру и поступлени?
ных бюджетных учреждений культуры, которая обуслов?
ями бюджетных средств из РФ такой тесной зависимо?
лена действующей бюджетной системой и сложившейся
сти нет. Следовательно, расходы на культуру обеспечи?
организационно?правовой формой этих организаций.
ваются в значительной степени за счет собственных
Был рассмотрен порядок получения и расходования ими
доходов бюджетов субъектов РФ, а механизмы межбюд?
бюджетных средств, оценены финансовые возможности
жетного выравнивания играют второстепенную роль.
бюджетов в отношении отраслей культуры (в том числе
Важным направлением анализа было сопоставле?
ние доли расходов на культуру в структуре консолиди?
предоставляемые учреждениям культуры налоговые
льготы).
Региональные финансы. Выпуск 5
48
Четкая финансовая норма содержится лишь в
·
совершенно неприемлема ситуация, сложившая?
Основах законодательства о культуре, где предус?
ся в отношении физкультуры и спорта: сравнение
мотрено, что размеры ежегодных ассигнований на
данных по Чувашии (36 копеек) со средними по
эту сферу в государственных бюджетах республик
России (11 рублей) говорит само за себя. Очевид?
РФ и местных бюджетах не могут быть менее 6% от
но, что здесь потребуется принятие решительных
средств соответствующих бюджетов. Однако эта
мер, в том числе со стороны властей всех уров?
норма в Чувашии (как и во многих других субъек?
ней. Должны быть выявлены причины сложив?
тах Федерации) в период с 1998 по 2001 г. не выпол?
шейся ситуации, изучены потребительские пред?
нялась. Кроме того, данная норма все равно недо?
почтения. В целях улучшения положения должны
статочна для регулирования финансовых обяза?
быть определены приоритетные направления
тельств учредителя/собственника и конкретного
финансирования отрасли (с учетом потребитель?
учреждения культуры.
ских предпочтений), переориентированы суще?
Во многом низкая эффективность использования
ствующие или открыты новые спортивные и оз?
бюджетных средств связана еще и с подменой обяза?
доровительные лагеря, тренажерные залы, базы
тельств государства по отношению к населению (то
есть к потребителям услуг) обязательствами по отно?
отдыха и т.п.;
·
по сравнению со средним показателем по России
шению к учреждениям культуры и искусства, то есть к
(1,3%) расходы населения на культуру в общих
производителям. Об этом говорилось ранее.
расходах домохозяйств Чувашии
составляют
Результаты проведенного анализа позволяют сде?
0,3%. Для объяснения этой ситуации недостаточ?
лать вывод о необходимости изыскания дополнитель?
но одной ссылки на низкий уровень общего бла?
ных источников и создания новых форм финансиро?
госостояния населения республики: показатель
вания, которые позволили бы организациям культуры
среднего уровня благосостояния в России в 1,2
более свободно распоряжаться этими средствам. Та?
раза превосходит показатель уровня благососто?
ким дополнительным источником в соответствии с
яния в Чувашии, а величина расходов домохо?
нормами федерального законодательства и Регио?
зяйств на культуру разнится более чем в 4 раза.
нального положения о хозяйственной деятельности
Последнее говорит о низкой заинтересованнос?
организаций культуры могли бы стать только спон?
ти населения этой сферой вообще. Ситуацию, как
сорские средства.
представляется, можно выправить, уделяя больше
Однако, поскольку в настоящее время спонсоры
внимания информационной поддержке культур?
культуры в республике проявляют пассивность, поиск
мотивов заинтересованности частных организаций и
ных мероприятий;
·
детальный анализ структуры расходов населения
лиц в деле финансирования сферы культуры Чувашии
свидетельствует о больших различиях в размерах
должен стать важным приоритетом деятельности госу?
затрат на культуру и отдых в Чувашии и усреднен?
дарственных органов власти. Такая деятельность преду?
ных данных по России. Из этого следует, что в ЧР
сматривает создание новых форм получения и исполь?
культурная сфера менее развита в отличие от боль?
зования денежных средств на культуру.
шинства российских регионов;
·
2.5. Анализ расходов населения на культуру,
за прошедшие несколько лет доля расходов насе?
ления республики на культуру была практически
досуг и отдых
постоянной величиной и претерпевала лишь не?
большие структурные изменения, в то время как
В целях анализа расходов населения Чувашии на
по России данный показатель заметно увеличился.
культуру, досуг и отдых предварительно рассматрива?
Это говорит о достаточно низкой вовлеченности
лись аналогичные показатели по некоторым регионам
населения региона в культурную жизнь. Подобные
РФ и усредненные данные по России в целом. Сравни?
явления свидетельствуют о необходимости прове?
тельные результаты показали, каковы расходы чуваш?
ских домохозяйств на культуру и каковы отличия в их
динамике от тенденций в других регионах.
дения мер по реформированию сферы культуры;
·
в качестве позитивного момента можно отметить
большую долю расходов населения на театры, му?
По итогам комплексного анализа расходов насе?
зеи, концерты и кино, превышающие российские
ления Чувашии на культуру, досуг и отдых выделены не?
показатели. Несмотря на меньшие по сравнению
которые важные особенности расходов и варианты ре?
со среднероссийскими расходами на эту сферу в
шения существующих проблем:
абсолютном выражении, в относительном выра?
·
уровень расходов населения на культуру нераз?
жении большая доля принадлежит театрам и музе?
рывно связан с общим уровнем благосостояния.
ям, что говорит о выборе чувашского населения в
Из этого следует, что одним из основных вопро?
пользу государственных учреждений культуры за
сов, которые необходимо решать, является вопрос
счет снижения долей частного сектора — экскур?
о повышении доходов населения (в 2001 г. этот
сионных услуг и центров отдыха. Такое разделе?
уровень был в 1,2 раза меньше, чем в среднем по
ние свидетельствует о правильности проводимой
России);
в республике политики в этой подотрасли;
Основные итоги обзора бюджетных расходов на культуру, досуг и отдых (на примере Чувашской Республики)
·
49
анализируя динамику расходов населения на куль?
Кроме того, достижение целей Программы рефор?
туру, необходимо отметить, что снижение расхо?
мирования подразумевает решение ряда дополнитель?
дов на культуру может объясняться не только отсут?
ных задач, в том числе:
ствием средств у населения, но и отсутствием жела?
ния тратить их на культуру. Последнее вызвано
скромным выбором и низким качеством предлага?
1.
Обоснование новых организационно?право?
вых моделей для организаций культуры.
2.
Изыскание альтернативных форм получе?
емых организациями культуры услуг, что в свою
ния и расходования денежных средств на нужды
очередь обусловлено весьма скромным объемом
культуры.
средств, выделяемых на культурные программы,
3.
Определение подходов к взаимоувязке показа?
высокой степенью изношенности основных фон?
телей количества услуг культуры и расходов домохо?
дов учреждений, отсутствием мотивации у работ?
зяйств на услуги культуры.
ников культуры, их низкой заработной платой и т.п.
4.
Обсуждение изменений, которые целесооб?
разно внести в федеральные и региональные норма?
тивные документы в связи с реализацией Программы.
3. Программа реформирования си
стемы финансирования и регули
рования отраслей культуры, досуга
и отдыха
3.1. Концепция программы реформирова
ния системы финансирования и регулирования
в отраслях культуры, досуга и отдыха Чувашии
3.2. Мероприятия Программы реформирова
ния системы финансирования и регулирования
отраслей культуры, досуга и отдыха Чувашии
3.2.1.Структура бюджета на культуру
Целевое состояние
В основу формирования структуры бюджета на
культуру положена концепция бюджетной услуги,
Основной целью Программы реформирования сис?
рассматриваемой в качестве важного элемента пла?
темы финансирования и регулирования отраслей культу?
нирования, утверждения и исполнения бюджета об?
ры, досуга и отдыха Чувашии является внедрение совре?
щественного сектора. Соответственно услуга культуры
менных методов планирования бюджетных расходов на
рассматривается как вид бюджетных услуг, оказывае?
культуру и оценки их эффективности, распределения бю?
мых населению в культурной сфере и являющихся в
джетных средств между учреждениями культуры на муни?
свою очередь частью общественного сектора. Состав
ципальном уровне с учетом конечных результатов. Речь
услуг культуры можно сформировать на основе анализа
идет о методах, которые можно конкретизировать как ме?
культурного пространства.
тоды целевого бюджетирования услуг культурной сферы.
Программа реформирования предусматривает ре?
шение следующих задач:
1.
Источниками составляющих культурного прост?
ранства являются совокупность областей культурной
деятельности, утвержденная Законом РФ № 3612?1 от 9
Создание перечня услуг культуры и структури?
октября 1999 г. "Основы законодательства РФ о культу?
рование бюджета на культуру по видам услуг культур?
ре" (далее "Основы законодательства о культуре"), а так?
ной сферы.
же подотрасли отрасли культуры, перечисленные в Об?
2.
Создание базового иерархического списка
щесоюзном классификаторе отраслей народного хо?
всех видов услуг (товаров) в качестве основы планиро?
зяйства, принятом 1 января 1976 г. (в редакции от 15
вания на низовом уровне (в учреждениях и муници?
февраля 2000 г.).
пальных органах управления культурой).
3.
Составление базового перечня показателей,
измеряющих количество предоставленной услуги (то?
вара) культуры каждого вида согласно базовому иерар?
хическому списку.
4.
Предлагаемая структура бюджета на культуру явля?
ется двухуровневой и состоит из разделов (первый уро?
вень) и статей (второй уровень).
Структуру текущих расходов бюджета на культуру
составляют три раздела:
Определение числовых значений основных
1.
Услуги (товары).
показателей, измеряющих количество предоставлен?
2.
Деятельность.
ной услуги (товара) культуры каждого вида согласно ба?
3.
Управление.
зовому иерархическому списку.
Признаком отнесения какой?либо услуги к той
Организация бюджетного процесса как систе?
или иной статье раздела 1 предлагаемой структуры яв?
мы взаимодействия между органами управления и уч?
5.
ляется определенный способ воздействия на человека
реждениями культуры, при которой обеспечивается
при предоставлении ему услуги, что позволяет опреде?
связь между бюджетными ассигнованиями, с одной
лить единую меру количества данной услуги, независи?
стороны, и объемом и качеством предоставленных
мо от того, каким учреждением культуры данная услуга
культурных услуг — с другой.
предоставлена. О количестве услуги говорится в пункте
6.
Введение мониторинга индикаторов и орга?
низация системы принятия решений на следующий
бюджетный год.
2 подраздела 3.2.
Признаком отнесения какой?либо деятельности к
той или иной статье раздела 2 упомянутой структуры
Региональные финансы. Выпуск 5
50
являются ее существенные материально?вещественные
·
и духовные проявления.
обеспечить прохождение структуры бюджета че?
рез все установленные процедуры согласования и
Количество уровней иерархии структуры бюдже?
та на культуру свидетельствует о степени детализации
утверждения на республиканском уровне;
·
содействовать Минфину Чувашии в дальнейшем
элементов структуры и, следовательно, о качестве бю?
использовании новой структуры бюджета на
джетных процедур. Предположим, что предлагаемая
культуру для внесения законодательной инициа?
двухуровневая детализация является минимально до?
тивы по изменению существующей структуры
пустимой для всех уровней бюджетной системы. Это
бюджета общественного сектора на федераль?
означает, что бюджетные процедуры, предусмотрен?
ном уровне.
ные Бюджетным кодексом, а также Законом Чува?
Дальнейший порядок действий обусловлен опре?
шии от 12 июля 2001 г. "О регулировании бюджет?
делением системы показателей для каждого элемента
ных правоотношений в Чувашской Республике" (да?
структуры бюджета на культуру и рекомендованных ко?
лее "Закон о регулировании бюджетных правоотно?
личественных значений этих показателей.
3.2.2. Система показателей, характеризующих
шений в Чувашии"), должны осуществляться в отно?
шении каждого элемента предлагаемой двухуровне?
количество предоставленной культурной услуги
вой структуры.
Предлагаемая система показателей, характеризу?
Таким образом, предлагаемая структура должна
ющих количество предоставленной культурной услу?
рассматриваться как часть экономической классифи?
ги, основывается на том, что всякая деятельность, да?
кации бюджета. В дальнейшем эта структура будет на?
же если она не заканчивается созданием рыночного
зываться классификацией бюджета на культуру.
или общественного продукта, имеет результат. В этом
Меры по достижению целевого состояния
смысле верно утверждение о том, что отрицательный
Прежде всего упомянутая структура бюджета на
результат или отсутствие результата — это тоже ре?
культуру должна быть принята законодательно. Именно
зультат.
это обстоятельство определяет последовательность
Орган управления культурой, выделяя бюджетные
мер. Тем не менее возможность применения новой
средства на культурную сферу, имеет ожидания, кото?
структуры расходов на культуру в Чувашии не связыва?
рые условно можно подразделить на три вида соответ?
ется с необходимостью изменений в федеральном за?
ственно трем разделам структуры бюджета на культуру.
конодательстве, хотя, следуя принципу единства бюд?
Во?первых, орган управления культурой выделяет
жетной классификации на территории России, такая
бюджетные деньги на культурные услуги и ожидает, что
зависимость имеет место.
этими деньгами будет оплачено максимальное количе?
Государственные органы власти республики долж?
ны предпринять следующие меры:
·
но населению.
создать постоянно действующую комиссию при
Республиканском
·
ство услуг, проданных либо предоставленных бесплат?
методологическом
Во?вторых, орган управления выделяет бюджет?
центре
ные средства на культурную деятельность и ожидает,
Минкульта Чувашии, которая должна заниматься
что получит точно такое же количество продукции или
разработкой целевых показателей в культурной
услуги, которое сам заказывал. При этом мера необхо?
сфере;
димости этой деятельности определяется заказчиком
обеспечить представительство от каждого муни?
(органом управления культурой) самостоятельно, ис?
ципалитета Чувашии в создаваемой Комиссии по
ходя из собственных представлений о культурных по?
разработке целевых показателей в культурной
требностях региона.
сфере;
·
В?третьих, орган управления культурой выделя?
наделить Комиссию полномочиями совместно с
ет деньги на собственное содержание и ожидает, что
руководителями муниципальных органов управ?
эти средства не превысят определенную долю от об?
ления культурой и другими заинтересованными
щей суммы расходов соответствующего бюджета на
лицами определять и утверждать окончательный
культуру.
Меры по достижению целевого состояния
вариант структуры бюджета на культуру. При этом
должны быть учтены требования к иерархии
·
Важное место в системе мероприятий по форми?
структуры и количеству ее элементов;
рованию перечня показателей для каждого вида услуг
разработать методические рекомендации для
культуры и их числовых значений отводится вышеупо?
муниципальных органов управления культурой и
мянутой Комиссии по разработке целевых показателей
учреждений по планированию услуг культуры,
в культурной сфере. Под руководством и при участии
исходя из требований новой структуры. При
этой Комиссии необходимо:
этом должен быть предложен четкий механизм
·
формирования количества услуг культуры каж?
дого вида;
·
вого (базового) года;
·
выносить окончательный вариант структуры бю?
джета на культуру на рассмотрение Минфина Чу?
вашии;
разработать систему целевых показателей для пер?
определить периодичность обновления целевых
показателей;
·
определить приоритетные направления развития
тех или иных видов услуг в каждом муниципалитете;
Основные итоги обзора бюджетных расходов на культуру, досуг и отдых (на примере Чувашской Республики)
·
установить полномочия и ответственность Мето?
ствия в других частях общественного сектора
дического центра и Минкульта Чувашии по вопро?
(здравоохранение, образование). С одной сторо?
сам доведения и контроля за использованием це?
ны, необходимость такого шага очевидна, по?
левых показателей муниципалитетами. В частнос?
скольку общим звеном в системе взаимодействия
ти, необходимо определить, насколько свободен
для всех звеньев общественного сектора являются
муниципальный орган управления культурой в ис?
финансовые органы, которые могут выступать
пользовании централизованно разработанных
единым координирующим органом. С другой сто?
показателей и насколько показатели, разработан?
роны, культурная сфера может стать пилотной
ные муниципальным органом управления культу?
сферой общественного сектора по организации
рой, могут отличаться от централизованно разра?
ботанных;
·
51
новой системы взаимодействия;
·
создать типовые положения о конкурсном от?
произвести инвентаризацию всех существующих и
боре претендентов и распределении средств
потенциальных исполнителей услуг культуры в каж?
бюджета на культуру; обеспечить навыки прак?
дом муниципалитете и республике в целом, при
тического применения конкурсных процедур
этом информация должна иметь следующее пред?
ставление: "вид услуги культуры — перечень всех ор?
на местах;
·
ганизаций и лиц, оказывающих либо имеющих по?
пальный) контракт на предоставление (оказание)
тенциальную возможность оказывать данный вид
услуги культуры".
услуг культуры;
·
Дальнейший порядок действий обусловлен фор?
создать систему контроля за набором и количест?
вом услуг, декларируемых учреждениями культуры
мированием системы взаимодействия органов управ?
ления культурой и учреждений культуры.
разработать типовой государственный (муници?
в качестве предоставленных населению;
·
разработать систему типовых управленческих ре?
шений для различных комбинаций числовых зна?
3.2.3. Взаимодействие органов управления куль*
чений основных и вспомогательных показателей
турой и учреждений культуры
Эффективность бюджетных расходов на услуги
каждого вида услуг культуры и их изменений;
·
установить порядок и регламент совместных
культуры выражается мерой изменения величины бю?
(Минфин, Минкульт Чувашии, Комиссия по оп?
джетных расходов в зависимости от изменения объе?
ределению целевых показателей в культурной
ма услуг культуры, взятой за ряд лет. Таким образом,
сфере) заседаний по определению относитель?
если и можно говорить о эффективности бюджетных
ной эффективности бюджетных расходов на
расходов на нужды культуры, то только как об относи?
тельной эффективности. Никаких абсолютных нор?
культуру;
·
определить полномочия финансовых органов по
мативных показателей эффективности нет и быть не
планированию набора и количества услуг культу?
может.
ры. Определение таких полномочий должно быть
Меры по достижению целевого состояния
связано с наличием соответствующих критичес?
Итогом работы по организации взаимодействия
ких показателей относительной эффективности
органов управления культурой, финансовых органов и
учреждений культуры должно быть обеспечение орга?
расходов бюджета на культуру;
·
сформировать подход и определить систему мер
низационных и информационных условий для опре?
по отношению к тем учреждениям культуры, чьи
деления эффективности бюджетных расходов на куль?
услуги оказались невостребованными по результа?
туру. Собственно, само целевое состояние заключает в
там конкурсного отбора.
себе порядок действий. К нему можно дополнить следу?
ющие мероприятия:
·
разработать положения о взаимодействии и доку?
ментообороте между:
·
учреждениями культуры и муниципальными орга?
3.2.4. Организационно*правовая модель учрежде*
ния культуры
Целевое состояние
Идея смены организационно?правовой формы
нами управления культурой,
существования предприятий культуры назрела уже
муниципальными органами управления культурой
давно, она не раз предлагалась и обсуждалась самими
и муниципальными финансовыми органами,
деятелями культуры, главным образом теми, кто имеет
муниципальными органами управления культурой
непосредственное отношение к организации и ре?
и Минкультом Чувашии,
формированию процесса производства культурных
·
Минкультом и Минфином Чувашии;
услуг. Более того, идея смены юридического статуса
·
провести аттестацию сотрудников органов управле?
театров уже предусмотрена в проекте Закона "О теат?
ния культурой и финансами и руководителей учреж?
ре и театральной деятельности в РФ". Законом вво?
дений культуры на предмет понимания поставлен?
дится новая форма так называемой некоммерческой
ных задач по повышению эффективности работы;
компании, которая допускает наличие нескольких уч?
определить возможность и целесообразность па?
редителей — соучредителей, скажем, государства и
раллельного введения новой системы взаимодей?
частного лица. Но, главное, деятельность такого рода
·
·
·
Региональные финансы. Выпуск 5
52
некоммерческих организаций финансируется из бюд?
тия, направленные на реализацию государствен?
жета при сохранении самостоятельности при расхо?
ной культурной и национальной политики, в том
довании этих средств.
числе с помощью заключения государственно?
Однако до сих пор эта форма деятельности не бы?
го/муниципального контракта с учреждением
ла распространена из?за отсутствия полноценных пра?
вовых условий и механизмов эффективной реализации
культуры;
·
таких новых форм, в частности в сфере государствен?
распределения бюджетных средств (через тенде?
ных организаций культуры.
Под переходом на новые организационно?право?
создать прозрачный и объективный механизм
ры), лишенный элементов субъективизма;
·
привлечь дополнительные внебюджетные средст?
вые формы учреждений культуры подразумевается сме?
ва для финансирования культурной сферы. В дан?
на статуса государственных учреждений культуры на
ном случае бюджетные средства выступают в каче?
статус автономных некоммерческих организаций или
некоммерческих партнерств, которые дадут субъектам
стве "финансового рычага";
·
увязать объемы финансирования отрасли с ре?
культурной деятельности больше хозяйственной и
зультатами развития экономического развития ре?
творческой самостоятельности.
спублики.
Каждое конкретное учреждение культуры долж?
Таким образом, можно предполагать, что деятель?
но самостоятельно с учетом специфики своей дея?
ность отрасли после достижения целевого состояния
тельности принимать решение о том, менять или не
будет сопровождаться уменьшением бюджетных затрат
менять организационно?правовую форму, а если ме?
на единицу услуг культуры каждого вида.
нять, то на что.
Что касается системы отношений по бюджетному
Важно отметить, что непременным условием эф?
финансированию, то в результате реализации Про?
фективной работы предприятий в новом статусе, яв?
граммы реформирования в ней, как ожидается, про?
ляется предварительный переход от схемы финанси?
изойдут следующие изменения:
рования государственных учреждений "по смете" на
·
финансирование в соответствии с "оказанной бюд?
жетного финансирования за счет введения систе?
жетной услугой". Эти мероприятия взаимосвязаны.
Если предприятие перестает быть бюджетным учреж?
повысится экономичность и эффективность бюд?
мы проводимых конкурсных торгов;
·
органы власти смогут четко определить, на приоб?
дением, оно получает больше хозяйственной само?
ретение каких услуг они направляют бюджетные
стоятельности, но теряет возможность получать бюд?
средства, а какие услуги не могут и не должны быть
жетные "ассигнования на содержание бюджетного
учреждения".
предоставлены за бюджетные средства;
·
наличие перечня "бюджетных культурных услуг"
существенно облегчит принятие решений о при?
4. Сценарный прогноз развития
отраслей культуры, досуга и отдыха
оритетах расходования средств, что сделает при?
оритеты более четкими и обоснованными;
·
органы государственной власти получат возмож?
Для построения сценарного прогноза развития
ность анализировать полноту спектра предостав?
культуры в Чувашской Республике на ближайшие три
ляемых "культурных" услуг, отказываться от ненуж?
года использовались статистические данные, отра?
ных услуг, вносить в перечень ранее не предостав?
жающие основные тенденции, складывающиеся в от?
расли.
лявшиеся, но необходимые услуги;
·
органы государственной власти получат возмож?
Предлагаемая к созданию эффективная система
ность отслеживать реальный рост эффективности
распределения бюджетных средств в отрасли позво?
управления бюджетными средствами за счет внед?
ляет:
рения и использования единых параметров качест?
·
финансировать не имущественный комплекс, а
ва бюджетных "культурных" услуг. Несоответствие
непосредственно мероприятия культурной сферы
услуги стандарту качества позволит предъявлять
(спектакли, оперы, балеты, клубно?досуговую дея?
обоснованные претензии к учреждениям культуры.
тельность, библиотечную деятельность и т.д.) и не
5. Система мониторинга выполне
ния программы реформирования
любое мероприятие или деятельность, а только
пользующиеся спросом у населения, что позволи?
ло бы повысить качество услуг культуры и сделать
Цели проведения мониторинга
их доступными для большинства населения рес?
Мониторинг позволяет:
публики;
·
передать больше ответственности и полномочий
·
стижение поставленных ими целей;
пени приближенный к учреждениям культуры и
потребителям их услуг;
·
отслеживать выполнение программ развития
культуры и искусства в Чувашской Республике, до?
на муниципальный уровень, в максимальной сте?
·
контролировать эффективность использования
поддерживать общественно значимые культур?
бюджетных средств при реализации этих про?
но?просветительские программы и мероприя?
грамм;
Основные итоги обзора бюджетных расходов на культуру, досуг и отдых (на примере Чувашской Республики)
сравнивать предоставление услуг культуры в дру?
гих городах/регионах/странах по параметру "це?
на — качество", проводить benchmarking (сравне?
ние с лучшими образцами) и таким образом опре?
делять уровень развития культуры в Чувашской Ре?
спублике.
На основе анализа показателей, включенных в си?
стему мониторинга, принимаются управленческие ре?
шения для корректировки программ реформирования,
совершенствования планирования бюджетных расхо?
дов в этой сфере общественных услуг.
Показатели системы мониторинга
Мониторинг проводится по статьям текущих расхо?
дов бюджета на культуру. Для каждой статьи текущих рас?
ходов бюджета устанавливаются три группы показателей.
Помимо целей проведения мониторинга и переч?
·
53
ня отслеживаемых показателей, определяется регла?
мент мониторинга и типовые управленческие решения
по его результатам.
Как представляется, предлагаемая система монито?
ринга является инструментом повышения бюджетного
эффекта от выполнения мероприятий Программы и на?
правлена на повышение эффективности бюджетного
финансирования отрасли культуры, досуга и отдыха.
При выявлении снижения эффективности бюджетного
финансирования органы государственного управления
отраслью должны оперативно влиять на ситуацию и не
допускать ее дальнейшего негативного развития.
Программноцелевое бюджетирование как метод повышения
эффективности бюджетных расходов
В.В.Онищенко, заместитель Директора Проекта
"Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне"
Последовательная реализация жесткой бюджет?
венным образом встает задача расширения горизонта
ной политики в 1999 — 2000 гг., в существенной мере
бюджетного планирования, перехода на программно?
подкрепленная дальнейшим развитием системы казна?
целевые многолетние бюджетные программы и сред?
чейств, обеспечила установление контроля за исполь?
несрочное финансовое планирование.
зованием государственных финансовых ресурсов. Про?
Многолетнее финансовое планирование и про?
блема бесконтрольного расходования средств бюдже?
граммно?целевое бюджетирование не только служат
тов всех уровней оказалась в значительной части реше?
важнейшим инструментом финансовой и экономичес?
на. Это, однако, не привело к существенному росту ре?
кой стабилизации, но и позволяют решать другие зада?
зультативности бюджетных расходов. Преобладающее
чи, к которым, в частности, относятся:
в составе расходов финансирование сети бюджетных
—
долгосрочной финансовой стратегии государства;
расходной части бюджета препятствуют концентрации
усилий по решению наиболее насущных социально?
проверка правительственных и законодательных
решений на предмет соответствия среднесрочной и
учреждений и воспроизводимая ежегодно структура
—
обеспечение преемственности бюджетного про?
цесса и повышения фискальной дисциплины;
экономических задач и проведению структурных ре?
К достоинствам программно?целевого бюджети?
форм экономики. Формирование бюджета по принци?
пу "от достигнутого" не гарантирует, что выделяемые
рования можно отнести следующие:
ресурсы эффективно обеспечивают реализацию всего
—
государство предоставляет именно те обществен?
ные блага и услуги населению, в которых то реаль?
комплекса целей государственной политики.
Для обеспечения качественного повышения эф?
но заинтересовано. Программно?целевые методы
фективности расходования государственных средств
формирования бюджета обеспечивают финанси?
необходимо перейти от "планирования ресурсов" к
рование тех общественных благ и услуг, количе?
"планированию результатов". Это позволит существен?
ство, качество, стоимость, время и место предо?
но повысить гибкость и управляемость структуры рас?
ставления которых в наибольшей мере отвечает
ходов федерального бюджета, а в среднесрочной пер?
потребностям граждан и характеризуется наивыс?
спективе — проводить мониторинг и оценку эффек?
шими показателями социальной эффективности
при заданных ресурсных ограничениях;
тивности реализации целей государственной полити?
ки, соответствующих имеющимся финансовым воз?
—
переход на программно?целевое бюджетирование
можностям. Меры по совершенствованию бюджетного
позволяет критически осмыслить существующие
процесса могут оказывать локальный эффект, а могут
направления расходования средств и отказаться от
приводить к радикальным положительным изменени?
многих видов расходов, осуществляемых "по инер?
ям. Именно такого результата можно добиться, значи?
ции", без надлежащего социально?экономического
обоснования необходимости этих расходов.
тельно расширив практику использования программ?
но?целевых методов как при формировании проекта
—
реализации государственной политики в целом.
выбор решений производится с учетом не только
сиюминутных, но и более отдаленных последствий;
федерального бюджета, его исполнении, так и в ходе
—
повышение ответственности государственных
В Советском Союзе, зарубежных странах накоплен
министерств и ведомств за конечный результат,
богатый и успешный опыт использования программ?
под которым имеется в виду не просто предостав?
но?целевых методов в бюджетном планировании и го?
ление определенного объема услуг или выполне?
сударственном регулировании экономики. Меры по
ние определенного объема работ, но и достижение
повышению эффективности государственных расхо?
определенных качественных показателей. Регуляр?
дов актуальны практически для всех стран, независимо
ная публикация отчетов о достигнутых результатах
от того, исполняется ли их государственный бюджет с
работы министерств позволяет обществу реально
оценивать деятельность правительства;
дефицитом или профицитом. При этом сами возмож?
ности использования такого рода методов расширяют?
—
повышение обоснованности решений о государ?
ся по мере укрепления стабильности и повышения
ственных расходах. Существенно увеличивается
предсказуемости экономической ситуации. Иными
информационная база принимаемых правитель?
словами, данная стратегия является самоподдерживаю?
ством и депутатами бюджетных решений. В част?
щейся. Поэтому при достижении определенного уров?
ности, наличие информации о влиянии разных
ня социально?экономической стабильности естест?
уровней финансирования программ на социаль?
Программно?целевое бюджетирование как метод повышения эффективности бюджетных расходов
—
55
ную и экономическую эффективность государст?
ственных служащих, рациональное использование ре?
венных расходов дает возможность сокращать
сурсов в системе государственной службы". Програм?
расходы, не сокращая программы;
мой предусматривается "внедрение современных тех?
реальная оценка финансового состояния государ?
нологий управления, включающих в себя новые методы
ства благодаря более полной картине имеющихся
планирования и финансирования деятельности феде?
в его распоряжении ресурсов. Это особенно важ?
ральных государственных органов, стимулирования
но для управления будущими рисками, прежде все?
федеральных государственных служащих, а также сис?
го связанными с тем, что на будущие поколения
темы показателей и критериев оценки деятельности
будет возложен непомерный груз финансовых
аппаратов федеральных государственных органов и их
обязательств, образовавшихся в результате приня?
подразделений".
тия неявных или неучтенных обязательств.
Более чем полувековой опыт США и таких стран,
В рамках реализации реформы государственной
службы предусматривается проведение экспериментов
как Великобритания, Австралия и Новая Зеландия, по
и осуществление пилотных проектов:
внедрению и совершенствованию программно?целево?
—
по апробации новых методов планирования дея?
го бюджетирования (при всей противоречивости полу?
тельности федеральных государственных органов,
ченных результатов) позволяет говорить о следующих
системы показателей и критериев оценки деятель?
достоинствах перехода на широкое внедрение и преоб?
ладающее использование программно?целевых методов.
ности федеральных государственных служащих;
—
по применению методов программно?целевого
Для постановки государственной задачи перехода
финансирования отдельных федеральных госу?
от контроля ресурсов к контролю результатов есть вес?
дарственных органов, ориентированного на по?
кие основания. В бюджетном послании Президента на
вышение эффективности деятельности этих орга?
2003 г. установка на использование программно?целево?
го метода при планировании и исполнении бюджетных
нов и федеральных государственных служащих;
—
по использованию балансового метода учета ре?
расходов сформулирована шире — она не ограничива?
сурсов и современных форм оценки эффективно?
ется только межведомственными программами, а наце?
сти произведенных федеральными государствен?
лена на конкретных бюджетополучателей: "Необходимо
ными органами бюджетных расходов.
создать систему планирования и мониторинга социаль?
Фактически с помощью этих мер реализуются эле?
но?экономической результативности бюджетных расхо?
менты программно?целевого метода формирования
дов с помощью качественных и количественных инди?
государственной политики в целом и формирования
каторов — как в отношении бюджетов всех уровней, так
федерального бюджета в частности. Их осуществление
и в отношении конкретных бюджетополучателей".
позволит создать хотя и недостаточно полную, но серь?
Замена планирования расходов по видам расходов
езную основу для возможного последующего всеобъем?
на планирование социально?экономической результа?
лющего перехода на программно?целевые методы уп?
тивности деятельности бюджетополучателей фактиче?
равления экономикой и "планирования результатов"
ски предполагает переход от системы сметного финан?
бюджетной политики.
сирования к системе государственных заказов, которая
Основой такого перехода может и будет служить
распространяется не только на конечных бюджетопо?
существующая практика формирования и исполнения
лучателей, но и на ведомства — распорядителей креди?
федеральных целевых программ (далее ФЦП) и регио?
тов. Такая задача также поставлена в бюджетном посла?
нальных целевых программ, реализуемых исключи?
нии Президента, причем указаны сроки осуществления
тельно за счет субнациональных бюджетов. К настояще?
такого перехода: "В течение трех лет необходимо пе?
му времени накоплен значительный опыт разработки и
рейти к системе государственных заказов организаци?
применения ФЦП, являющихся важным инструментом
ям на предоставление социальных услуг, в которой суб?
решения стратегических задач общегосударственного
венции и субсидии будут выделяться только на осуще?
значения. Создана нормативная и методическая база их
ствление деятельности, соответствующей приоритетам
функционирования. Сформулированы приоритеты ре?
государственной политики".
ализации ФЦП на среднесрочную перспективу и систе?
Дальнейшее развитие эта тема получила в Про?
ма критериев формирования ФЦП. Созданы предпосыл?
грамме социально?экономического развития Россий?
ки для увязывания действующих и будущих программ с
ской Федерации на среднесрочную перспективу (2002
решением ключевых экономических проблем, опреде?
— 2004 г.), утвержденной распоряжением Правительства
ленных в среднесрочном государственном прогнозе в
Российской Федерации № 910?р от 10 июня 2001 г., и в
качестве экономических, социальных и технологичес?
Федеральной программе "Реформирование государст?
ких приоритетов.
венной службы Российской Федерации (2003 — 2005 г.)",
ФЦП объединяют в себе важные характеристичес?
утвержденной Указом Президента Российской Федера?
кие черты бюджетирования, ориентированного на ре?
ции №1336 от 19 ноября 2002 г. В частности, одной из
зультат, и программно?целевых методов:
задач реформы государственной службы является "вне?
—
дрение новых методов планирования, финансирова?
ния, стимулирования и оценки деятельности государ?
комплексный подход к решению поставленных
задач;
—
среднесрочный характер планирования;
Региональные финансы. Выпуск 5
56
—
определение объемов финансирования в зависи?
приоритетам и критериям отбора ФЦП. Ярким приме?
мости от поставленных задач и целей;
ром тому служит принятие в 2001 г. ФЦП "Социально?
использование системы показателей для опреде?
экономическое развитие Республики Татарстан", в рам?
ления эффективности.
ках которой средства федерального бюджета использу?
В то же время ФЦП не только объединяют незна?
ются на решение текущих проблем и локальных меро?
чительную часть расходов федерального бюджета, но и
приятий государственных органов этой республики.
обладают целым рядом существенных недостатков, уст?
Субъективный подход к принятию ФЦП дестабилизи?
ранение которых будет способствовать реализации по?
рует общий процесс формирования системы ФЦП, на?
тенциала программно?целевых методов управления и
рушает объективность в подходе к организации кон?
позволит даже без расширения масштабов программ?
троля за реализацией программ. В значительной степе?
ной деятельности повысить эффективность использо?
ни возникающие проблемы связаны с невозможностью
вания средств федерального бюджета.
для Министерства экономического развития и торгов?
—
Среди наиболее острых проблем можно выделить
ли РФ реализовывать функции координатора и иници?
следующие:
атора экономических реформ в связи с размытой и не?
1.
Формулировки приоритетных направлений и
четкой институциональной структурой системы разра?
целей отбора ФЦП недостаточно ясны и конкретны для
ботки и реализации программ, особенно на этапе их
четкого определения целей программ, реализуемых в
первоначального формирования.
рамках приоритетов, пропорций распределения об?
3.
Во множестве случаев отсутствует конкурсный
щего объема выделенных средств на ФЦП по приори?
отбор проектов, включаемых в ФЦП, на основе приме?
тетным направлениям. В результате осложняется реше?
нения формализованных процедур и критериев оцен?
ние вопросов определения достаточного объема ре?
ки проектов. Субъективный характер отбора значи?
сурсов, необходимого для реализации поставленных
тельно повышает риск включения в программы проек?
задач в рамках приоритетов, и оптимального распре?
тов, не имеющих достаточных технико?экономичес?
деления средств между приоритетными направления?
ких обоснований, не связанных с целями программы
ми. Наблюдается расхождение целей приоритетов и це?
или просто неэффективных.
лей самих программ. Их цели часто носят декларатив?
4.
До сих пор не разработаны общие принципы
ный, неконкретный характер и недостаточно увязаны с
анализа "издержки?выгоды" применительно к проектам
программными мероприятиями. Оценки предполагае?
(программам) некоммерческого характера. Отсутствие
мых результатов
не имеют серьезных обоснований.
этого важнейшего инструмента оценки эффективнос?
Отсутствует четкая взаимосвязь между программами
ти проектов приводит, в частности, к неадекватному от?
первого и второго уровней, а внутри программ — меж?
ражению в программах как текущих затрат, связанных
ду включенными в них проектами.
с их реализацией, так и будущих текущих затрат, свя?
Это особенно характерно для ФЦП региональной
направленности, типичными недостатками
которых
являются размытость целей и неконкретность задач,
отсутствие внутрирегиональных приоритетов и ответ?
занных с последствиями реализации программ, что по?
вышает риск неопределенности в планировании бюд?
жетных расходов.
5.
Не определены статус подпрограмм, условия
ственности за их исполнение. Часто такие программы
вхождения их в программы первого уровня, функции и
используются как дополнительный источник бюджет?
характер взаимодействия государственных заказчиков
ного финансирования текущих расходов региональ?
— координаторов ФЦП и государственных заказчиков
ных и местных бюджетов. Хроническое недофинанси?
их подпрограмм. При отсутствии рычагов управления
рование этих ФЦП стало причиной и одновременно
общим ходом реализации программы сложные ФЦП
следствием многих их недостатков. Все это в конечном
первого уровня превращаются в формальные програм?
счете привело к ликвидации большинства ФЦП субъек?
мы, фиксирующие результаты функционирования сво?
тов Федерации и объединению средств, предназначен?
их подпрограмм.
ных для оказания финансовой поддержки регионам по
6.
Рассеивание ответственности по разработке и
развитию их общественной инфраструктуры в единую
управлению ФЦП. Методическое руководство и коор?
ФЦП "Сокращение различий в социально?экономичес?
динация деятельности по разработке и реализации
ком развитии регионов Российской Федерации", фи?
ФЦП возложены на Министерство экономического
нансируемую из Фонда регионального развития.
развития и торговли. Министерство финансов отвечает
2.
Недостаточно объективный подход к приня?
за подготовку плана бюджетного финансирования и
тию ФЦП. Процесс принятия ФЦП характеризуется
его реализацию. Отдавая должное существенному про?
значительным влиянием политических факторов и не?
грессу в деле повышения эффективности ФЦП в по?
прозрачностью, что существенно влияет на объектив?
следние годы, обязанному усилиям обоих ведомств, их
ность и снижает эффективность функционирования
институциональных возможностей недостаточно для
ФЦП. Политическое вмешательство помогает обойти
окончательного решения существующих проблем. Раз?
обычные процедуры, принятые в отношении ФЦП. Эти
личные отраслевые ведомства на федеральном, регио?
программы могут не содержать стандартного пакета
нальном и местном уровнях готовят конкретные инве?
проектной документации и не отвечать установленным
стиционные предложения по тем отраслям, за которые
Программно?целевое бюджетирование как метод повышения эффективности бюджетных расходов
они отвечают. Кроме того, в рамках государственных
органов обычно существуют несколько независимых
друг от друга подразделений, отвечающих за отдельные
компоненты программ, или функции одного департа?
мента оказываются фактически закрепленными за дру?
гим. Так, в Министерстве финансов вопросы ФЦП реги?
онального развития курируются Департаментом мак?
роэкономической политики и банковской деятельнос?
ти, а не Департаментом межбюджетных отношений. Да?
же в рамках отраслевого министерства или отраслево?
го департамента Минэкономразвития отсутствует до?
статочная институциональная формализация единой
политики отраслевых инвестиций, которая охватывала
бы все инвестиции, осуществляемые из федерального
бюджета и других источников государственных
средств. Фрагментарность ответственности ведет к зна?
чительным издержкам координации и рискам парал?
лельности управления и финансирования, отсутствию
полной информации о реализации ФЦП.
7. Не урегулированы вопросы координации фи?
нансирования, поступающего из разных бюджетных и
небюджетных источников. Доля средств федерального
бюджета в финансировании ФЦП составляет порядка
13—14%, доля средств бюджетов субъектов Федерации и
муниципальных образований равна 9—10%, доля вне?
бюджетных средств — 77%. Финансирование программ
из федерального бюджета рассматривается как важный
инструмент привлечения средств других источников на
решение стратегических хозяйственных задач. Однако
характерным для большинства ФЦП стало хроническое
недофинансирование программных мероприятий за
счет бюджетов субъектов РФ и средств внебюджетных
источников. Многие программы были приняты при от?
сутствии документов, подтверждающих возможность
финансирования программ из других источников. Фе?
деральные органы власти фактически не имеют рыча?
гов воздействия на других участников?инвесторов про?
грамм для обеспечения своевременного и полного фи?
нансирования проектов из всех источников.
8. Бюджетное планирование ФЦП продолжает
осуществляться в рамках ежегодного планирования фе?
дерального бюджета, несмотря на долгосрочный харак?
тер этих программ. Финансирование программ произ?
водится на основе ежегодных заявок и выделении ассиг?
нований, а не на основе долгосрочного бюджетного
планирования. Это служит одной из причин проблемы
долгостроя, несвоевременного завершения проектов
(программ), роста издержек по реализации проектов.
Стимулируется процесс подачи завышенных заявок, не
соответствующих возможностям по освоению средств
на реализацию программы в течение финансового года.
9. Неадекватность системы учета и отчетности
57
по реализации ФЦП, низкое качество мониторинга и
контроля выполнения программ. Вследствие специфи?
ки системы учета бюджетных операций Казначейство
не осуществляет мониторинга ФЦП и не представляет
отдельной отчетности по этим программам. Програм?
мы не выделяются в Главной книге Казначейства. Только
в графе "Примечания" в реестрах платежей Казначейст?
ва назначение платежей увязывается с ФЦП. Монито?
ринг и контроль за ними осуществляют отраслевые ми?
нистерства — государственные заказчики программ.
Раз в месяц государственные заказчики подготавливают
и направляют в Минфин отчеты о фактическом финан?
сировании программ. Они отправляют свои отчеты по
реализации ФЦП также в Министерство экономическо?
го развития и торговли. Эти отчеты нередко представ?
ляются с нарушением требований и сроков отчетности,
установленных в нормативных документах, и характе?
ризуются отсутствием полной информации о финан?
сировании и реализации проектов. При этом сама сис?
тема отчетности не ориентирована на анализ и оценку
результативности проекта и его отдельных этапов. Ана?
логичные проблемы являются актуальными и для про?
грамм регионального уровня.
Кроме того, чрезмерный объем расходных обяза?
тельств государства перед населением и экономичес?
кими агентами, служащий причиной формирования
широко известной проблемы "нефинансируемых ман?
датов", в течение всех последних лет делал бесперспек?
тивными все попытки провести даже одномоментную
ревизию расходов региональных и местных бюджетов
с целью выделения нецелесообразных и неэффектив?
ных статей расходования средств. В Российской Феде?
рации пока не получила развития стандартная для
многих стран практика проведения обследований бю?
джетных расходов с целью их оптимизации как в це?
лом на уровне региона или муниципалитета, так и на
уровне отрасли или группы статей расходования
средств. Напротив, такая задача, как создание системы
планирования и мониторинга социально?экономиче?
ской результативности бюджетных расходов с помо?
щью качественных и количественных индикаторов
применительно к бюджетам всех уровней, а также в от?
ношении конкретных бюджетополучателей, традици?
онно обсуждалась в нашей стране в контексте пробле?
мы установления "минимальных стандартов социаль?
ной обеспеченности".
Как представляется, в среднесрочной перспективе
переход на программно?целевые методы управления
бюджетными расходами невозможен без кардинально?
го изменения подхода к бюджетному процессу и вклю?
чению в него элементов независимой оценки эффек?
тивности и результативности произведенных расходов.
Опыт разработки методик оценки результативности и эффектив
ности расходов региональных бюджетов регионами — участника
ми Проекта "Техническое содействие реформе бюджетной системы
на региональном уровне"
Е.Е. Ваксова, консультант Проекта
"Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне"
Принцип эффективности управления бюджетными
оказанием этих услуг как в плане самих услуг, так и в пла?
расходами заключается в достижении поставленной це?
не ответственности руководителей за их предоставление.
ли управления (в частности, предоставление бюджетных
Регулярное проведение оценки результативности и эф?
услуг наилучшего возможного качества) ценой макси?
фективности бюджетных расходов позволит:
мальной экономии ресурсов. Для постепенного повыше?
—
ния эффективности использования бюджетных средств
эффективного использования бюджетных средств
целесообразно осуществление мониторинга эффектив?
ности расходов бюджета на основании системы показа?
объективно определять источники и причины не?
и обеспечивать своевременное их устранение;
—
осуществлять информационную поддержку управ?
телей, позволяющих проводить сравнительный анализ
ленческого процесса на уровне руководителей ор?
по направлениям расходования средств. Такая процеду?
ганов исполнительной власти субъектов Россий?
ра является первым шагом на пути построения системы
ской Федерации, органов местного самоуправле?
приоритетов при расходовании бюджетных средств.
ния в целях оптимизации деятельности и совер?
К числу первоочередных мероприятий по созда?
нию системы оценки эффективности бюджетных рас?
шенствования оказываемых бюджетных услуг;
—
поддерживать обратную связь с получателями бюд?
ходов и учета бюджетных расходов в увязке с конкрет?
жетных услуг путем систематического информиро?
ными видами и объемами оказываемых бюджетных ус?
вания потребителей о результативности деятельно?
луг можно отнести:
сти общественного сектора и проведения опросов
—
определение полного иерархического перечня
всех прямых и сервисных бюджетных услуг, за
—
—
—
—
—
мнения населения;
—
привлекать независимых экспертов для проведе?
предоставление которых отвечает региональная и
ния оценки результативности и эффективности
местная власть;
бюджетных расходов в отраслевых разрезах.
проведение паспортизации всех услуг, их последо?
Создание основы системы мониторинга эффектив?
вательное описание на основе предварительно оп?
ности расходов бюджетных средств требует разработки
ределенной концепции описания услуг;
методики оценки результативности и эффективности ис?
точное распределение обязанностей государствен?
пользования бюджетных средств. В настоящее время в
ных менеджеров в сферах производства, маркетин?
большинстве субъектов Российской Федерации такая ме?
га и продаж (предоставления) бюджетных услуг;
тодика не разрабатывалась. В рамках подготовки и реали?
внедрение показателей оценки результативности и
зации Программ реформирования региональных финан?
эффективности расходования бюджетных средств
сов некоторыми регионами — участниками конкурсов на
на предоставление бюджетной услуги;
получение субсидий из Фонда реформирования регио?
создание механизма стимулирования (поощре?
нальных финансов были разработаны соответствующие
ния) эффективной деятельности государственных
методики. Нормативно?правовое закрепление эти методи?
менеджеров;
ки получили в четырех субъектах Российской Федерации:
организацию системы текущего мониторинга и
Чувашская Республика (законодательное закрепление), Ха?
контроля предоставления бюджетных услуг.
баровский край, Вологодская и Самарская области.
В качестве основы для оценки результативности и
Кроме того, первые шаги по разработке формализо?
эффективности бюджетных расходов необходимо ввес?
ванного подхода к оценке эффективности бюджетных
ти соотношение "цена — качество" описанной и паспор?
расходов предприняты также в Ставропольском крае,
тизованной услуги. В случае отсутствия паспорта услуги
Пермской и Тверской областях. В Пермской области опре?
невозможно получить количественную оценку конечно?
делен ряд индикаторов в сфере образования. Перечень ин?
го результата предоставления этой услуги, поскольку не
дикаторов, представленный Тверской областью, охватыва?
будет параметров для измерения самого результата. Соот?
ет широкий спектр расходов (образование, здравоохране?
ветственно паспорт услуги должен содержать индикато?
ние, социальная политика, ЖКХ и т.д.). Вместе с тем единый
ры качества ее оказания. Такие паспортизированные ус?
подход к оценке эффективности, практика использования
луги и должны подвергаться мониторингу. Предметами
полученных результатов в управленческой деятельности, а
мониторинга должны быть данные об индикаторах каче?
также процедурные вопросы на данном этапе не формали?
ства оказанных услуг и данные о затратах, связанных с
зованы. В Ставропольском крае также разработан ряд по?
Опыт разработки методик оценки результативности и эффективности расходов региональных бюджетов
Более подробно характеристика действующих ме?
казателей для оценки эффективности в области образова?
ния и здравоохранения, однако целостного подхода к про?
59
тодик будет изложена ниже.
ведению оценки по всем видам расходов не существует.
Самарская область
Важно отметить, что подходы к разработке мето?
Система контроля результативности и эффектив?
дики в регионах, утвердивших соответствующие поло?
ности использования средств областного бюджета ос?
жения, были различны.
В Самарской области установлен общий порядок, в
нована на Порядке оценки результативности и эффек?
рамках которого каждый главный распорядитель должен са?
тивности расходов областного бюджета, утвержденном
мостоятельно разрабатывать индикаторы результативности
постановлением губернатора Самарской области
и эффективности услуг, предоставляемых подведомствен?
№323 от 30 сентября 2002 г.
ными ему учреждениями. При этом утвержденная методика
В целях упорядочения оценки результативности и
содержит основные формы и критерии, по которым следует
эффективности расходов указанный Порядок предпо?
осуществлять разработку индикаторов и ведение учета.
лагает формирование главными распорядителями рее?
В Вологодской области была создана сводная методи?
стров отдельных направлений расходов областного
ка оценки эффективности расходов областного бюджета
бюджета, что потребует проведения инвентаризации
по статьям функциональной классификации расходов.
отдельных направлений расходов областного бюджета,
Все показатели жестко фиксированы и в совокупности да?
связанных с финансированием предоставления опре?
ют полную картину эффективности расходов бюджета.
деленного типа бюджетных услуг населению.
По каждому отдельному направлению расходов
В Чувашской Республике разработаны единые
критерии оценки, общие для всех получателей бюджет?
разрабатываются следующие индикаторы:
ных средств. Методика формализует оценку результа?
—
таблице с показателями, оценивающими соответствие
—
индикаторы затрат, указывающие общий объем
расходов на реализацию отдельного направления
практики установленным ранее критериям.
расходов областного бюджета;
В Хабаровском крае методика подготовлена на ос?
нове опыта Чувашской Республики.
индикаторы объема, характеризующие объем ока?
занных бюджетных услуг в натуральном выражении;
тивности и эффективности произведенных расходов в
—
индикаторы результативности, характеризующие
Необходимо отметить, что вопросы оценки качест?
качественные параметры достижения результатов
ва предоставления бюджетной услуги наиболее полно от?
в рамках отдельного направления расходов обла?
стного бюджета;
ражены в методике Самарской области. Методики Чуваш?
ской Республики и Хабаровского края в большей степени
—
жетных услуг;
ловий и ограничений в ходе осуществления финансово?
хозяйственной деятельности бюджетными учреждения?
индикаторы стоимости, показывающие объем бю?
джетных расходов на производство единицы бюд?
нацелены на проверку соблюдения всех требований, ус?
—
индикаторы эффективности, отражающие объем
ми (лимиты потребления энергоносителей, соблюдение
финансовых средств, затраченных на достижение
сроков и целевого использования и т.д.). Методика, разра?
полученных результатов.
ботанная Вологодской областью, охватывает весь спектр
В разработанном Порядке предложен также при?
расходов областного бюджета, шкала оценки включает
мер системы индикаторов по направлению "Образо?
от одного до трех показателей по каждому виду расходов.
вание" (см. табл. 1).
Таблица 1
Наименование индикатора
Характеристика
индикатора
Расчет индикатора
Источники данных
Индикатор продуктивности
Среднее количество
обучаемых в системе общего
среднего образования
Сумма квартальных значений
количества обучаемых в
системе общего среднего
образования, деленная на 4
Отчет органов управления
образованием
Индикатор результативности
Процент детей, получающих
общее среднее образование, от
общего количества детей
соответствующего возраста
Отношение среднего
количества обучаемых детей в
системе общего среднего
образования области к
среднему количеству детей
соответствующего возраста
Отчет органов управления
образованием в области
Индикатор затрат
Затраты на систему общего
среднего образования за счет
средств областного бюджета
Отчетные данные о затратах
на систему общего среднего
образования
Отчет об исполнении
областного бюджета
Индикатор себестоимости
Затраты на одного ученика в
Отношение значения
городской и сельской
индикатора затрат к значению
местности, средние затраты на
индикатора продуктивности
одного ученика
Отчет органов управления
образованием в области и
отчет об исполнении
областного бюджета
Индикатор эффективности
Затраты на один процент
детей, получающих общее
среднее образование, от
общего количества детей
соответствующего возраста
Отчет органов управления
образованием в области и
отчет об исполнении
областного бюджета
Отношение значения
индикатора затрат к значению
индикатора результативности
Региональные финансы. Выпуск 5
60
Наряду с этим данный Порядок предусматривает
—
осуществлять планирование достижения конкрет?
процедуру использования индикаторов в процессе раз?
ных результатов по повышению результативности
работки и исполнения областного бюджета. При со?
и эффективности бюджетных расходов с исполь?
зованием числовых критериев;
ставлении проекта бюджета области на очередной фи?
нансовый год для каждого отдельного направления
—
создавать условия для анализа тенденции измене?
расходов областного бюджета составляется финансо?
ния эффективности бюджетных расходов на про?
вый план?обоснование, в котором:
тяжении ряда лет, а также для выявления причин,
—
направления расходов областного бюджета;
—
влияющих на указанные изменения;
закрепляются цели финансирования отдельного
—
ти и эффективности бюджетных расходов в случае
сти и дополнительных индикаторов, характеризую?
обнаружения неблагоприятных тенденций в изме?
щих отдельное направление расходов областного
нении значений индикаторов результативности и
эффективности;
бюджета, а также приводятся методы расчета инди?
каторов и источники получения исходных данных;
—
осуществлять выборочный аудит результативнос?
указывается перечень основных, а при необходимо?
—
формально закрепить целевые параметры по каж?
приводятся годовые отчетные (расчетные) значе?
дому
ния каждого индикатора, динамика изменения го?
средств с разбивкой по отдельным направлениям
распорядителю
бюджетных
расходов областного бюджета;
довых значений индикаторов на протяжении трех
последних финансовых лет, мотивированное
главному
—
опубликовывать информацию о результативности
обоснование причин, повлекших наблюдаемые
и эффективности бюджетных расходов в формате,
тенденции изменения значений основных инди?
позволяющем осуществлять широкий обществен?
каторов, прогнозируемые значения индикаторов
ный контроль над деятельностью органов госу?
на очередной финансовый год с необходимыми
дарственного управления.
обоснованиями;
—
Вологодская область
для каждого отдельного направления расходов об?
ластного бюджета, которое финансировалось из
Методика формализованной оценки эффективно?
областного бюджета в отчетном году и не предлага?
сти расходов областного бюджета утверждена поста?
ется главным распорядителем бюджетных средств к
новлением правительства области №619 от 30 сентября
финансированию в очередном финансовом году,
2002 г. В основе оценки эффективности принято сопо?
указываются причины, повлекшие за собой приня?
ставление изменений объемов финансирования в оце?
тие главным распорядителем бюджетных средств
ниваемом периоде (в сравнении с предыдущим годом с
решения о прекращении финансирования указан?
поправкой на дефлятор) и изменений показателей, вы?
ного отдельного направления расходов областного
бранных в качестве индикаторов эффективности бюд?
бюджета в очередном финансовом году.
жетных расходов.
Основные сложности, с которыми на сегодняш?
Разработанная методика предполагает проведе?
ний день сталкивается администрация Самарской об?
ние оценки расходов по следующим статьям функцио?
ласти1 в ходе реализации Порядка оценки результатив?
нальной классификации:
ности и эффективности бюджетных расходов, — это
1.
Расходы на государственное управление:
создание индикаторов, объективно отражающих ситу?
а)
ацию в той или иной сфере оказания бюджетных услуг.
б)
Финансирование КСП Вологодской области.
Финансирование правительства Вологодской
области.
Например, определение истинной стоимости единицы
бюджетной услуги в таких отраслях, как здравоохране?
2.
Расходы на правоохранительную деятельность.
ние или образование, требует большого объема допол?
3.
Расходы на строительство.
нительных исследований в этих сферах. Отсутствие
4.
Финансирование сельского хозяйства.
возможности объединения в укрупненные группы ока?
5.
Финансирование окружающей природной среды
и природных ресурсов.
зываемых бюджетных услуг требует, во?первых, инди?
видуального подхода к изучению каждой бюджетной
6.
Финансирование транспорта.
услуги, во?вторых, разработку индивидуальных индика?
7.
Финансирование ЖКХ.
торов для каждой, даже незначительной группы бюд?
8.
Расходы на предупреждение и ликвидацию последст?
вий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий.
жетных услуг; в?третьих, финансирование расходов од?
ной бюджетной услуги может осуществляться несколь?
9.
Финансирование образования.
кими главными распорядителями бюджетных средств,
10.
Финансирование отрасли культуры и искусства.
а иногда даже выделяться из разных статей расходов
11.
Финансирование СМИ.
областного бюджета.
12.
Финансирование здравоохранения и физической
культуры.
Однако, несмотря на наличие определенных
сложностей, применение методики признано целесо?
13.
Финансирование социальной политики.
образным, поскольку позволяет:
14.
Расходы на обслуживание и погашение долга.
1 По информации департамента управления финансами Администрации Самарской области.
Опыт разработки методик оценки результативности и эффективности расходов региональных бюджетов
15.
16.
17.
Финансовая помощь бюджетам муниципальных
образований.
Финансовая поддержка общественных организа?
ций, федеральных учреждений.
Расходы на закупки товаров, работ и услуг.
61
Для каждого направления расходов приводится
ряд индикаторов, которые оцениваются по шкале "рост
— сохранение — снижение" относительно изменения
расходов по аналогичной шкале. Таким образом, фор?
мируется матрица, в которой оценки варьируются от 0
Таблица 2
Наименование
индикатора
Численность лиц, обуча?
ющихся в учреждениях
начального профессио?
нального образования
Численность лиц, обу?
чающихся в учреждени?
ях начального профес?
сионального образова?
ния на "хорошо" и "от?
лично"
Общее количество от?
численных из учрежде?
ний начального профес?
сионального образова?
ния, финансируемых из
областного бюджета, по
причинам неуспеваемо?
сти и совершения пра?
вонарушений
Численность специали?
стов в учреждениях на?
чального профессио?
нального образования
Численность специали?
стов, прошедших повы?
шение квалификации и
профессиональную пе?
реподготовку
Доля получателей сти?
пендий в общей числен?
ности лиц, обучающих?
ся в учреждениях на?
чального профессио?
нального образования
Приобретение учебни?
ков за счет средств об?
ластного бюджета
Состояние
индикатора
Оценка состояния индикатора
При росте
расходов
При сохранении
уровня расходов
При снижении рас
ходов
Рост значения
индикатора
1
2
3
Сохранение значения
индикатора
0
1
2
Снижение значения ин?
дикатора
0
0
1
Рост значения
индикатора
1
2
3
Сохранение значения
индикатора
0
1
2
Снижение значения ин?
дикатора
0
0
1
Рост значения
индикатора
1
0
1
Сохранение значения
индикатора
0
1
2
Снижение значения ин?
дикатора
3
2
1
Рост значения
индикатора
1
2
3
Сохранение значения
индикатора
0
1
2
Снижение значения ин?
дикатора
0
0
1
Рост значения
индикатора
1
2
3
Сохранение значения
индикатора
0
1
2
Снижение значения ин?
дикатора
0
0
1
Рост значения
индикатора
1
2
3
Сохранение значения
индикатора
0
1
2
Снижение значения ин?
дикатора
0
0
1
Рост значения
индикатора
1
2
3
Сохранение значения
индикатора
0
1
2
Снижение значения ин?
дикатора
0
0
1
Региональные финансы. Выпуск 5
62
до 3 в зависимости от значения индикатора и расходов.
В качестве примера можно привести матрицу показате?
лей по направлению "Образование" (см. табл. 2).
Далее рассчитывается сводная оценка по направ?
лению расходов, интерпретация которой осуществля?
ется по специально рассчитанной таблице, позволяю?
щей оценить степень и направление изменения ситуа?
ции в анализируемой сфере расходов.
Наименование
индикатора
Сводная
оценка
(баллы)
Эффективность бюджетных расходов сни?
зилась по сравнению с предыдущим годом
Менее 7
Эффективность бюджетных расходов на?
ходится на уровне предыдущего года
7
Эффективность бюджетных расходов повы?
силась по сравнению с предыдущим годом
Более 7
Таким образом, по результатам оценки каждого на?
правления расходов может быть сделан вывод о сниже?
нии, сохранении либо повышении эффективности
расходов по сравнению с предыдущим годом. Вместе с
тем возможен также вывод о неэффективности бюд?
жетных расходов в случае, если при оценке на протяже?
нии не менее чем трех лет наблюдается постоянное
снижение эффективности расходов.
Следует отметить, что в 2002 г. оценка эффектив?
ности бюджетных расходов по данной методике про?
водилась независимым консультантом — "Центром фи?
скальных исследований" (Вологда).
Чувашская Республика
В рамках работы над реализацией Программы ре?
формирования региональных финансов администра?
цией Чувашской Республики была разработана методи?
ка оценки результативности и эффективности произ?
веденных расходов республиканского бюджета (ут?
верждена постановлением кабинета министров Чуваш?
ской Республики №206 от 14 сентября 2001 г.).
Методика применяется как для оценки результа?
тивности и эффективности произведенных расходов
из республиканского бюджета, так и отраслевыми ми?
нистерствами в целом по отрасли и в разрезе бюджето?
получателей.
В указанном выше постановлении регламентиро?
вана процедура проведения оценки, определены ос?
новные источники информации, установлены требова?
ния к содержанию отчета о проведении оценки.
Предлагаемая Чувашией методика содержит крите?
рии оценки, общие для всех получателей бюджетных
средств. При этом следует отметить, что данный пере?
чень является открытым и органы исполнительной влас?
ти в ходе анализа финансово?хозяйственной деятельно?
сти подведомственных учреждений вправе дополнить
указанный перечень исходя из специфики отрасли.
Установленные критерии охватывают широкий
спектр вопросов расходования бюджетных средств, в
частности:
— соответствие действующему законодательству и
учредительным документам;
— своевременное и правильное составление бюд?
жетной росписи главным распорядителем бюд?
жетных средств;
— своевременное перечисление средств получате?
лям бюджетных средств;
— целевое использование бюджетных средств;
— соблюдение нормативов финансовых затрат на ока?
зание государственных или муниципальных услуг;
— соблюдение установленных лимитов потребления
топливно?энергетических ресурсов;
— состояние дебиторской и кредиторской задол?
женности;
— отсутствие (наличие) жалоб граждан — получате?
лей субсидий, трансфертов из бюджета на несвое?
временность рассмотрения заявлений, предостав?
ления и выплаты субсидий, льгот, необоснованный
отказ, неправильное исчисление размеров причи?
тающихся сумм, некачественное оказание услуги.
Также в методику включена сводная таблица пока?
зателей для формализованной оценки результативнос?
ти и эффективности. Каждому показателю присвоен
вес, и по результатам расчета высчитывается сводная
итоговая оценка, позволяющая делать выводы об эф?
фективности/неэффективности использования бюд?
жетных средств (см. табл. 3).
63
Опыт разработки методик оценки результативности и эффективности расходов региональных бюджетов
Таблица 3
№п/
п
Наименование
показателей
Формула
Фактичес
кое значе
ние
Вес пока
зателя
Итоговая
оценка
(В x Г)
1
2
3
4
5
6
1.
Выполнение производственных
показателей, учтенных в расчетах к
смете доходов и расходов бюджет?
ного учреждения
ФП/ПП x 100, где ФП — фактическое выпол?
нение производственных показателей, ПП —
показатели (плановые, нормативные), учтен?
ные в расчете к смете
1
2.
Фу/Фф x 100%, где Фу — фонд оплаты труда,
Соответствие фонда оплаты труда
утвержденный в смете расходов, Фф — фак?
(ФОТ) согласно тарификационным
тический фонд оплаты труда согласно тари?
спискам и штатному расписанию
фикационным спискам и штатному расписа?
утвержденной смете расходов
нию
2
3.
Эн/Эф x 100%, где Эн — лимит потребления
Соблюдение лимитов потребления
теплоэнергоресурсов, Эф — фактическое по?
теплоэнергоресурсов
требление теплоэнергоресурсов
3
4.
Соблюдение норм потребления и
списания продуктов питания, горю?
че?смазочных материалов (ГСМ),
медикаментов, мягкого инвентаря,
обмундирования и т.д.
Сн/Сф x 100%, где Сн — нормы потребления
и списания, учтенные в расчетах к смете рас?
ходов, Сф — фактически предоставлено и
списано указанных предметов потребления
1
5.
Доля расходов на закупку товаров,
работ и услуг, осуществленных че?
рез систему государственного за?
каза
Гз/Ор x 100%, где Гз — объем расходов, осу?
ществленных через систему госзаказа, Ор —
объем всех расходов на закупку товаров, ра?
бот и услуг
2
6.
Гзк/Ор x 100%, где Гзк — объем госзакупок,
Доля расходов на закупку товаров,
произведенных на конкурсной основе, Ор —
работ и услуг, произведенных на ос?
объем всех расходов на закупку товаров, ра?
нове конкурсов
бот и услуг
2
7.
Доля дебиторской задолженности (Оа?Дз)/Оа x 100%, где Оа — объем выделен?
от объема выделенных бюджетных ных бюджетных ассигнований, Дз — деби?
ассигнований
торская задолженность
1
8.
(Сн?Кз)/Сн x 100%, где Сн — годовые смет?
Доля кредиторской задолженности
ные назначения, Кз — кредиторская задол?
от объема сметных назначений
женность
3
9.
(Бс?Сни)/Бс x 100%, где Бс — всего выделено
Доля средств, использованных по бюджетных средств, Сни — сумма целевого
использования бюджетных средств, выявлен?
целевому назначению
ная в ходе проверки
3
10.
(Ст?Нт)/Ст x 100%, где Ст — стоимость товар?
но?материальных ценностей на конец года,
Сохранность товарно?материаль?
Нт — сумма недостачи товарно?материаль?
ных ценностей (ТМЦ)
ных ценностей, выявленная в ходе проверки
(по балансовой стоимости)
3
11.
Кф/Кп x 100%, где Кф — фактическое количе?
ство приборов учета и регулирования по?
Обеспеченность приборами учета
требления коммунальных услуг, Кп — количе?
и регулирования потребления ком?
ство приборов учета и регулирования по?
мунальных услуг
требления коммунальных услуг по потребно?
сти
2
12.
Отношение общего количества по?
(Жо?Жп)/Жо x 100%, где Жо — общее коли?
ступивших жалоб от населения к
чество жалоб, Жп — количество подтвердив?
количеству подтвердившихся жа?
шихся жалоб
лоб
1
13.
ИТОГО: максимально возможное
значение и вес показателей
100
24
2400
Международный опыт применения систем оценки эффективности
и результативности использования бюджетных средств
Статья подготовлена на основе материалов Проекта МБРР
"Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне"
("Разработка расширенной системы мониторинга"),
консультант Standard and Poor's и Standard and Poor's EA*Ratings
Установление систем показателей, характеризу?
служба и полиция) по 35?балльной шкале. Это позво?
ющих деятельность администраций, и следование
ляет оценить как экономическую эффективность (по
этим системам не являются обязательными по зако?
стоимости), так и качество общественных услуг. Раз?
ну, но во всем мире это считается полезной практи?
работка и использование стандартизированного на?
кой. Такая практика широко применяется в англосак?
бора оценок обеспечивают создание системного ин?
сонских странах, но во многих неанглосаксонских
формационного ресурса, позволяющего муници?
государствах больше внимания стали уделять эконо?
пальным образованиям обмениваться информацией
мической эффективности, повышению качества
о результатах своей деятельности, а также опытом
предоставляемых услуг и в некоторой степени ре?
применения лучших/новых практик. Разработка по?
зультатам деятельности.
добного механизма оценки качества предоставляе?
Наиболее значимые показатели деятельности мо?
мых общественных услуг способствует повышению
гут оказать существенную помощь региональным и му?
ответственности местных администраций перед на?
ниципальным органам власти и населению в идентифи?
логоплательщиками.
кации финансовых результатов, а также результатов раз?
Соединенные Штаты Америки
личных общественных программ, в оценке управления
ресурсами, совершенствовании качества принимаемых
В США стандарты Ассоциации государственных
решений (учитывая различные возможности распреде?
финансистов1, которым повсеместно следуют, настоя?
ления ресурсов и предоставления общественных услуг).
тельно рекомендуют использовать установленные
Показатели могут оценивать качество менеджмента,
показатели для всех услуг общественного сектора в
финансов, услуг или инвестиционных программ, а так?
стране (индикаторы качества предоставления услуг,
же использоваться в качестве стимула для повышения
управления и практики финансирования). Индикато?
качества менеджмента. Кроме того, оценка качества дея?
ры результативности деятельности органов власти,
тельности администрации может использоваться для
которые разрабатываются Ассоциацией, как правило,
"отчетности" перед всем сообществом, интересы кото?
используются для составления отчетов о произведен?
рого она представляет.
ных услугах, достижениях, реализованных програм?
Ниже представлены краткие описания систем
оценки эффективности и результативности использо?
мах и ориентированы на цели, задачи и приоритеты
каждого департамента2.
вания бюджетных средств, действующие в различных
странах.
Как пример следования рекомендуемым практи?
кам можно рассмотреть отчет города Сан?Диего3 (шт.
Калифорния), в котором приведена оценка эффектив?
Канада
ности и результативности услуг, предоставляемых за
Министерство по делам муниципалитетов про?
счет бюджетных средств. В структуре отчета рассмот?
винции Онтарио инициировало создание муниципаль?
рены следующие сферы услуг:
ной программы оценки результативности (2000 г.) с це?
—
городская прокуратура,
лью повышения эффективности деятельности местных
—
охрана окружающей среды,
органов власти, улучшения стандартов раскрытия ин?
—
пожарная служба,
формации и учета местных потребностей.
—
коммунальные услуги,
Программа предусматривает получение данных
—
библиотеки,
от муниципальных образований с целью оценки ре?
—
сточные воды,
зультативности девяти основных общественных ус?
—
парки и рекреации,
луг (водоснабжение, водоотведение, утилизация
—
полиция,
твердых отходов, землепользование, управление, до?
—
транспорт,
рожные работы, общественный транспорт, пожарная
—
водоснабжение.
1 Government Financial Officers Association (GFOA): http://www.gfoa.org
2 Существует большое количество веб6сайтов и разнообразных документов, где рассматривается этот вопрос. Особое внимание заслуживает Serving the
American Public: Best Practices in Performance Measurements на сайте: http://govinfo.library.unt.edu/npr/library/papers/benchmrk/nprbook.html 1997.
3 http://www.gfoa.org/services/dfl/samples/PerfMeasReports/San6Diego6CA.pdf
Международный опыт применения систем оценки эффективности и результативности использования бюджетных средств
По каждой из упомянутых услуг в документе уста?
новлена четкая цель (в частности, по направлению
"Транспорт" — "Обеспечение здоровья и безопаснос?
ти жителей города путем поддержания эффективной
транспортной инфраструктуры города"). Оценка эф?
фективности и результативности предоставления ус?
луг проводится по ряду показателей. Например, по ука?
занному направлению разработан следующий ряд по?
казателей:
— количество миль, заасфальтированных в отчет?
ном периоде (обновление дорожного покры?
тия);
— доля запросов на ремонт выбоин, удовлетворен?
ных в течение двух дней;
— количество выданных штрафных квитанций за не?
правильную парковку;
— количество платежей, осуществленных по парко?
вочным штрафным квитанциям;
— количество зарегистрированных ДТП;
— количество заявок на улучшение состояния до?
рожного освещения, разметки и т.п., удовлетво?
ренных в течение 90 дней и т.д.
Каждый показатель представлен за предыдущий
год, текущий год и будущий финансовый год (план),
что позволяет проводить сравнительный анализ и
видеть позитивные изменения или возникшие слож?
ности.
Кроме того, при рассмотрении каждой бюджет?
ной услуги осуществляется проведение опросов насе?
ления с целью выявления мнения горожан о качестве
предоставления услуг, результаты которых приводятся
в таблицах следующего вида.
Первый вариант
Знакомы ли Вы с
планом органов
власти по улуч?
шению качества
предоставления
услуги?
Да
Нет
%
%
Если знакомы:
Удовлетво?
рены
Удовлетворены ли
Вы качеством
предоставления
услуги?
Пол?
Час?
Час?
но?
тично тично
стью
%
%
Не удовлет?
ворены
%
Пол?
но?
стью
%
Не уве?
рены
%
65
Второй вариант
(на примере направления "Транспорт")
Удовлетворе? Не удовлетво?
ны
рены
Удовлетворены
ли вы:
Полно? Час?
Час?
стью тично тично
Не
увере?
ны
Полно?
стью
состоянием тер?
риторий, приле?
гающих к доро?
гам (озеленение,
чистота)?
%
%
%
%
%
состоянием тро?
туаров?
%
%
%
%
%
состоянием
улиц?
%
%
%
%
%
основными ма?
гистралями го?
рода (организа?
ция движения),
за исключением
high?way?
%
%
%
%
%
Следует отметить, что приведенные примеры —
это лишь один из возможных вариантов оценки резуль?
тативности и эффективности использования бюджет?
ных средств и представления этой информации в до?
ступной форме.
Франция
Региональные и муниципальные органы власти
должны следовать законодательно определенным
строгим стандартам представления бюджета и веде?
ния бухгалтерского учета для всех организаций об?
щественного сектора (ежегодность, всеобщность,
разделение текущего и капитального бюджетов, сба?
лансированность бюджета). Также действует система
жесткого контроля соответствия применяемых прак?
тик стандартам учета. Внутренний контроль осущест?
вляется общественным бухгалтером, внешний —
представителем государства на каждой территории
(префектом).
Региональные и муниципальные органы власти
должны ежегодно публиковать различные документы,
характеризующие их деятельность, для целей государ?
ственного контроля. Законодательно муниципальные
образования дифференцируются по величине: муни?
ципалитеты с численностью населения больше 10 тыс.
человек должны отчитываться по 11 финансовым по?
казателям, представлять ежегодный финансовый отчет
о деятельности всех муниципальных компаний; самые
маленькие муниципалитеты должны отчитываться по
6 финансовым показателям и представлять характери?
Региональные финансы. Выпуск 5
66
стику долга по состоянию на конец года. К этим пока?
законом, но и разумно. Счетная комиссия (СК) прово?
зателям относятся:
дит оценку эффективности использования средств в
—
текущие расходы на душу населения;
отдельных областях, относящихся к сфере ответствен?
—
прямые налоговые доходы на душу населения;
ности местных администраций (исполнение расход?
—
текущие доходы на душу населения;
ных полномочий местными органами власти, сбор
—
капитальные расходы на душу населения;
местных налогов, финансирование расходов на уп?
—
долговая нагрузка на душу населения;
равление окружающей средой), и время от времени
—
субсидии на душу населения;
публикует доклады, содержащие практические сове?
—
—
—
—
доля расходов на зарплату и начисления на нее в
годно СК издает три — четыре отчета, в которых содер?
коэффициент налогового потенциала (= контин?
жатся выводы и рекомендации, изложенные в целом ря?
гент x налоговая ставка по каждому из четырех ме?
де других публикаций и выступлений представителей
стных налогов/контингент x средняя ставка по
комиссии. Выводы этих отчетов базируются на широ?
стране по каждому из четырех местных налогов;
комасштабных исследованиях, анализе результатов
этот коэффициент дает представление об уровне
встреч с местными администрациями Великобритании
налоговой нагрузки по сравнению со среднестра?
и других стран. В отчетах содержатся важнейшие стати?
новым уровнем);
стические данные, а также оценка хорошей и плохой
(текущие расходы + погашение долга)/текущие
практики, которая производится путем сравнения, в
доходы;
том числе показателей качества услуг, предоставляемых
отношение капитальных расходов к текущим рас?
администрациями.
ходам;
—
ты по вопросам управления на местном уровне. Еже?
структуре текущих расходов;
Закон о Счетной комиссии, принятый в 1998 г.,
отношение долговой нагрузки к текущим расхо?
требует от аудиторов подготовки заключения о том, что
дам.
проверяемая организация осуществляла разумные дей?
Эти показатели позволяют сравнивать деятельность
ствия для обеспечения экономии и эффективности ис?
региональных и муниципальных органов власти для по?
пользования ресурсов. В своей работе аудиторы приме?
лучения оценки финансового результата их работы.
няют указанные выше исследования эффективности
На практике часто случается, что самые маленькие
использования средств, проведенные в предшествую?
муниципальные образования обычно предоставляют
щем году, для сравнения с показателями текущей дея?
гораздо больше информации, чем требуется бюджет?
тельности и вынесения соответствующей оценки. Ауди?
ным законодательством. Для администраций не сущес?
тор определяет, в каких аспектах своей деятельности
твует никаких стимулов и поощрений. Как правило, это
местная администрация использовала ту или иную
происходит по той причине, что представители ассо?
практику, и дает соответствующие рекомендации. Ме?
циаций рекомендуют быть более открытыми в инфор?
стные администрации обязаны следовать данным ре?
мационном отношении и распространять информа?
комендациям, если они относятся к деятельности, рег?
цию по мере ее появления.
ламентированной законом, и могут не прислушиваться
к рекомендациям по не регулируемым государством
Великобритания
сферам ответственности. Однако на местные органы
В Великобритании концепция "наибольшей цен?
власти оказывается сильное политическое давление
ности", разработанная Счетной комиссией, была пере?
(отказ в поддержке на выборах, публикация отчетов
работана в стандарты предоставляемых общественных
"большой общественной значимости"), с тем чтобы
услуг и используется как на национальном, так и на ме?
они следовали всем рекомендациям. Если же админист?
стном уровне для каждодневного управления наиболее
рация не соблюдает рекомендации в областях, регули?
важными общественными услугами, а также для оп?
руемых законодательством, СК может привлечь ее к от?
ределения того, каким образом эти услуги должны
ветственности по суду, а центральное правительство
предоставляться. Цели и стандарты отчетности опре?
может вмешаться и сменить команду менеджеров. Фи?
деляются ежегодно (показатели деятельности, пред?
нансовые директора администраций несут персональ?
ставляющие наибольшую ценность). Посредством регу?
ную ответственность не только за соблюдение законо?
лярных аудиторских проверок определяется, насколько
дательства, но и за эффективность финансового менед?
оказываемые общественные услуги соответствуют нуж?
жмента (то есть следование всем рекомендациям).
дам населения, насколько они экономически эффек?
Начиная с 1993 г. Счетная комиссия издает отчеты
тивны, соответствует ли качество определенному
об оценке "качества за деньги" как по Великобритании
уровню и спросу.
в целом, так и по отдельным местным образованиям.
Эффективность использования средств — "каче*
ство за деньги"4
Этот принцип означает, что общественные сред?
ства должны расходоваться не только в соответствии с
4 Value for money.
Таким образом, можно проследить эволюцию качества
предоставления услуг местными администрациями
(все отчеты представлены на интернет?сайте Счетной
комиссии).
Международный опыт применения систем оценки эффективности и результативности использования бюджетных средств
Концепция оценки результативности5
Закон требует от местных администраций пред?
оставлять услуги в соответствии с изложенными стан?
дартами экономии и эффективности использования
бюджетных средств. Местные администрации должны
добиваться улучшения показателей всех предоставляе?
мых услуг. Администрации, имеющие наихудшие по?
казатели, должны улучшить их в пятилетний срок. В
условиях жесткого контроля качества управления,
действующего в рамках концепции лучшего качества,
местные администрации обязаны повышать качество
предоставляемых услуг.
Концепция оценки результативности включает
две составляющие:
— План повышения результативности6 (ППР) оцени?
вает результативность предоставляемых услуг от?
носительно стандартов и целей, установленных на
государственном и местном уровнях. Выстраива?
ются приоритеты политики и ставятся цели улуч?
шения результативности.
— Фундаментальный анализ результативности
(ФАР)7 должен определить, что следует улучшить и
как это сделать.
Анализ каждой услуги должен показать, в какой
степени местная администрация соблюдает принцип
постоянного повышения результативности предостав?
ления услуг. Анализ осуществляется по четырем направ?
лениям:
— выяснение вопроса о том, почему и как предостав?
ляется услуга;
— сравнение качества предоставляемых услуг с ана?
логичными услугами, предоставляемыми другими
организациями (включая немуниципальные
структуры);
— подтверждение того, что администрация соблюда?
ет принцип честной конкурентной борьбы при
выборе организаций, предоставляющих услуги;
— учет предпочтений пользователей услуг и местных
жителей путем постоянных консультаций с ними.
Местные администрации должны показать, что
они постоянно улучшают качество предоставляемых
услуг. Обзоры их деятельности проверяются инспекци?
ей СК для того, чтобы зафиксировать позитивные изме?
нения и оценить дальнейшие перспективы повышения
качества услуг. Инспекторы принимают во внимание
степень соответствия деятельности поставленным це?
лям и задачам, ожиданиям потребителей, а так же повы?
шение качества, эффективность деятельности админи?
страции.
Чтобы помочь местным властям в достижении луч?
ших результатов, правительство принимает индикато?
67
ры повышения результативности (ИПР)8 на каждый фи?
нансовый год. (Они заменили предыдущий набор инди?
каторов, используемых СК в период с 1993 по 2000 г.)
С 1993 г. все местные администрации должны еже?
годно публиковать индикаторы оценки качества, разра?
ботанные СК. Набор индикаторов обычно обсуждается
публично после распространения специальных доку?
ментов для обсуждения. Например, такие документы на
2002 — 2003 гг. были размещены на интернет?сайте
еще в 2001 г., в то время как ИПР на 2001 — 2002 гг. уже
опубликованы и используются для мониторинга.
Местные органы власти используют обязательные
и необязательные индикаторы для оценки результатив?
ности предоставляемых услуг. СК и Агентство по улуч?
шению и развитию (АУР) разработали библиотеку ин?
дикаторов, которые могут использоваться на местах. На
интернет?сайте Счетной комиссии размещаются также
Руководства по управлению9, в которых обсуждаются
лучшие практики по использованию индикаторов ка?
чества предоставляемых услуг. На указанном интернет?
сайте содержатся разъяснения относительно существу?
ющих практик, все инспекционные отчеты и другие
публикации, подготовленные с целью оказания помо?
щи местным администрациям по улучшению результа?
тивности предоставляемых услуг, предлагаются вакан?
сии в комиссии, а также публикуются новости о дея?
тельности инспекции.
За 18 месяцев реализации программы повышения
результативности достигнут определенный прогресс.
По итогам деятельности в этом направлении был издан
документ10, содержащий примеры применения луч?
ших практик, взятые из различных источников в 410
местных образованиях Англии и Уэльса. Он также рас?
сматривает роль других организаций и правительства в
помощи местным администрациям в достижении луч?
ших показателей. В целом по стране на интенсивные
программы аудита ППР и инспекции отчетов о повы?
шении результативности ежегодно тратится 50 млн.
фунтов стерлингов. Все администрации, вовлеченные в
программу лучшей практики, оцениваются с точки зре?
ния ежегодного улучшения/ухудшения качества пред?
оставляемых ими услуг.
Второй этап реализации ППР пришелся на 2001
год. Было проведено около 3 000 аналитических иссле?
дований и выполнено 600 инспекционных отчетов
(300 из них были опубликованы).
Как указывалось выше, ППР оценивают качество
предоставления услуг, ставят цели и определяют пара?
метры оценки лучшей практики. По мнению Счетной
комиссии, ППР — это первый универсальный подход к
оценке применения лучшей практики.
5 Best Value..
6 Best value performance planning.
7 Fundamental best value reviews.
8 Best Value Performance Indicators.
9 Management Papers: http://www.bestvalueinspections.gov.uk/home/default.shtml
10 Changing Gear. Best Value Annual Statement 2001 : http://www.audit6commission.gov.uk/publications/nrchanginggear.shtml
68
Региональные финансы. Выпуск 5
Введение ППР обеспечило достижение конкрет?
ных результатов:
— цели на 2000 — 2001 гг. показывают постепенное
общее улучшение ситуации по многим видам ус?
луг;
— нерадивые администрации собираются повысить
эффективность своей работы; разрыв между самы?
ми слабыми и нормально функционирующими
органами власти сокращается;
— в сфере ремонта жилищного фонда разрыв будет
уменьшен на 12,5% (в течение двух лет);
— деятельность по предоставлению необходимого
оборудования людям с физическими недостатка?
ми также улучшается, в ближайшее время разрыв
будет сокращен на 39%;
— многие программы учитывают пожелания населе?
ния;
— 74% ППР в Англии получили неквалифицирован?
ное аудиторское заключение, 20% ППР — квали?
фицированное аудиторское заключение, но оно
использовалось только для технических целей; ау?
диторы выразили беспокойство по поводу реаль?
ной достижимости некоторых целей;
— 87% администраций составили бы аналогичный
план вновь, даже если бы этого не требовалось по
закону;
— главы исполнительной власти отметили, что
планирование повышения качества услуг позво?
ляет администрациям в большей степени кон?
центрироваться на достижении определенных
результатов.
Вместе с тем почти все местные администрации
критикуют программу лучшей практики, особенно в
области аудита и инспекций, по следующим причинам:
— высокая стоимость программы, большая трата
времени и запутанность Руководства по составле?
нию отчетности;
— 60% администраций не нравится наличие двух си?
стем индикаторов (ППР и индикаторы Счетной
палаты; последние действуют до 2002 г.)11.
11 Lessons from best value performance plans: http://www.audit6commission.gov.uk/publications/brbvpp.shtml
Международный опыт в области определения
нормативов расходов
Статья подготовлена на основе материалов Проекта МБРР
"Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне",
консультант — консорциум в составе: Институт экономики переходного периода,
Центр фискальной политики, Georgia State University Research Foundation
При определении нормативов расходов возни?
времени. Подобные нормативы отличаются не только
кает несколько вопросов. Какова должна быть мето?
запутанностью, но и тем, что их разработка и последу?
дика расчета нормативов? Какая практика расчета
ющая корректировка требуют больших средств. Кро?
нормативов применяется сегодня в мире? Каковы
ме того, почти невозможно придти к единому мне?
преимущества и издержки подобной практики? Ка?
нию относительно того, что следует считать адекват?
кие альтернативы существуют в подходах к опреде?
ным или стандартным уровнем предоставляемых ус?
лению нормативов? Все эти вопросы рассматрива?
луг. Но даже если такое единодушие и достигнуто,
ются в настоящей работе.
очень часто оказывается, что в бюджете нет необходи?
Использование бюджетных нормативов
мых средств для выполнения данных норм.
расходов для формирования бюджета
В международной же практике расходные по?
Бюджетные нормативы могут использоваться в
требности или нормативные расходы устанавлива?
разных целях. Во?первых, чтобы определить объем
ют или предписывают в процессе исполнения бюд?
финансирования, который должен быть заложен в
жета. Тем самым нормы, используемые в ходе реали?
годовом бюджете для каждой организации или уч?
зации бюджета, имеют иную форму и применяться
реждения. Во?вторых, чтобы контролировать мини?
могут по?разному. Однако основная цель введения
мальный объем расходов на конкретные виды услуг в
таких норм — обеспечить оказание определенных
ходе исполнения бюджета. В?третьих, чтобы рассчи?
видов услуг органами власти на местах хотя бы на
тывать объем финансовой помощи, передаваемой
таком уровне, который считается приемлемым с
центром в бюджеты нижестоящих уровней.
точки зрения центральных властей.
В советской бюджетной системе нормативы
Использование бюджетных норм для целей фор?
использовались для количественного определения
мирования бюджета предполагает, что потребность в
минимального объема финансирования, требуе?
средствах для финансирования расходов или, по
мого для выполнения конкретных задач. Бюджет?
крайней мере, минимальные расходные потребности
ные нормы при советской системе не только об?
могут быть определены и выражены в денежной фор?
легчали составление бюджета, но и обеспечивали
ме. Определение потребности в средствах для покры?
механизм контроля за исполнением бюджета, по?
тия расходов — сложная и неоднозначная задача. "Со?
скольку необходимо было ограничить возможнос?
ответствующий" или "минимально приемлемый" объ?
ти маневра ведомств в области конкретного расхо?
ем расходов на оказание конкретной услуги, напри?
дования выделенных им средств.
мер ежегодные расходы на одного учащегося началь?
В мировой практике совсем небольшое число
ной школы, может составлять от нескольких долларов
стран, помимо государств СНГ, используют бюджет?
в год в бедных развивающихся странах до нескольких
ные нормативы для формирования бюджетов. Это
тысяч долларов в развитых странах. Неоднозначные и
обусловлено тем, что, по преобладающему мнению,
субъективные критерии применяются также в опре?
данный подход к составлению бюджетов является
делении "минимального уровня" или "соответствую?
очень дорогостоящим и запутанным.
щего уровня" услуг, к тому же определения, данные
Главная проблема применения подробно распи?
этим понятиям центральными и местными органами
санных нормативов состоит в том, что определение
власти, будут сильно отличаться друг от друга. Однако
параметра адекватного уровня (количества и качест?
дело не только в различии трактовок бюджетных це?
ва) предоставления услуг осуществляется произволь?
лей. Эти понятия будут иметь различный смысл для
но. Стоимость предоставления и соответственно тре?
разных людей, что обусловлено их предпочтениями,
буемое бюджетное финансирование предоставляе?
доходами и т.д. Поэтому нет ничего удивительного в
мых населению услуг будут изменяться в зависимости
том, что опросы налогоплательщиков не помогли ре?
от объема и качества услуг, а также в пространстве и
шить проблему определения потребностей1.
1 О сложности определения адекватного уровня услуг красноречиво свидетельствует такое парадоксальное, повсеместно подтверждаемое явление, как
увеличение недовольства со стороны налогоплательщиков по мере роста уровня услуг.
Региональные финансы. Выпуск 5
70
На практике может применяться подход, при
рии в сравнении с другими территориями. Такие
котором определяются приблизительные потребно?
расходные потребности часто также называются
сти в средствах для осуществления расходов путем
"нормативами расходов". Полученные путем рас?
расчета стоимости предоставления "стандартного
четов нормативы могут затем использоваться при
уровня" услуг в типичном территориальном образо?
определении объемов финансовой помощи, рас?
вании. Он известен как подход, основанный на
пределяемой центром между нижестоящими орга?
"удельной себестоимости". Такой подход применял?
нами власти.
ся, например, в Швеции в 1970?е гг., но был раскрити?
кован и упразднен из?за неспособности учитывать
Мировая практика определения нормати,
вов расходов
разницу в "потребностях" различных территориаль?
Существует несколько способов определения
ных образований. Разница в таких расходных по?
нормативов расходов. Один из них основан на оп?
требностях объясняется целым рядом факторов, в
ределении необходимых стандартов услуг с помо?
том числе численностью населения, наличием слоев
щью экспертной оценки. Другой способ предпола?
населения, которым нужны особые виды услуг (дети
гает расчет удельной себестоимости минимального,
школьного возраста, пенсионеры и инвалиды, безра?
или стандартного, объема конкретных бюджетных
ботные и т.д.), содержанием и необходимостью заме?
услуг в репрезентативном регионе. В этом случае
ны существующей инфраструктуры, плотностью на?
считается, что норматив зависит от различных тер?
селения.
риториальных особенностей или факторов, в част?
Что бы ни вкладывалось в понятие соответ?
ности таких, как численность определенных групп
ствующего или минимального объема расходов на
населения или количество объектов инфраструкту?
общественные нужды, оно будет зависеть от уров?
ры. Этим факторам присваивается вес, отражающий
ня доходов и готовности страны взять на себя бре?
их относительную значимость. Большое число
мя оплаты таких услуг. Иными словами, определе?
стран применяют именно такой подход, хотя ис?
ние минимальных потребностей в средствах на
пользуемые ими формулировки очень сильно отли?
расходы, по сути, является политическим решени?
чаются друг от друга.
ем. Поэтому в настоящее время вряд ли имеет
Норматив расходов по статье i можно считать
смысл применять стоимостные нормативы расхо?
зависящим от множества факторов Хij, которым
дов в России.
присваивается вес wij, так что норматив Ni в расчете
Использование нормативов расходов при
расчете финансовой помощи
на душу населения будет равен ?iwijХij. Данный нор?
матив может быть также скорректирован на стоимо?
Во многих странах трансферты, перечисляемые
стные различия. Здесь необходимо принять нелег?
центром в бюджеты нижестоящих уровней, нередко
кое решение о выборе факторов Хij и их веса wij. Раз?
преследуют цель выравнивания возможностей орга?
ные страны подходят к этому выбору неодинаково.
нов власти на местах по оказанию бюджетных услуг
Наиболее совершенные методы используются в Ав?
населению. Как правило, существуют большие раз?
стралии и Великобритании, поэтому мы рассмотрим
личия в расходных потребностях между территори?
их в первую очередь.
ями. Так, например, органы власти одних регионов
сталкиваются с большими концентрациями опреде?
Австралия
ленных демографических групп, требующих пред?
Австралийская система совершенствовалась на
оставления тех или иных видов бюджетных услуг в
протяжении длительного времени и является частью
повышенном объеме (например, услуг в области
комплексной методики расчета трансфертов, рас?
здравоохранения для престарелых, образования для
пределяемых между различными уровнями власти.
молодежи). Другим регионам приходится решать за?
Объем безвозмездных перечислений конкретному
дачи, связанные с чрезвычайно высокой стоимостью
территориальному образованию равен сумме поду?
оказания бюджетных услуг, вызванной, в частности,
шевых субсидий, выделяемых на равной основе; суб?
изношенностью инфраструктуры, климатическими
сидий, учитывающих особые потребности в доходах
особенностями или плотностью населения. "Вырав?
(например, когда налоговый потенциал выше или
нивающие трансферты" призваны выравнивать в
ниже среднего); субсидий, отражающих особые рас?
той или иной степени расходные возможности орга?
ходные потребности (или то, что мы называем здесь
нов власти2.
нормативами расходов). Нормативы расходов в Ав?
Если с помощью программы трансфертов
стралии устанавливаются только для расчета объема
центр пытается решить проблему горизонтальных
финансовой помощи и не являются базой для состав?
различий между территориями, вызванных выше?
ления расходной части бюджета.
перечисленными факторами, то ему следует оце?
В настоящее время нормативы расходов в стра?
нивать расходные потребности каждой террито?
не определяются исходя из расходов нижестоящих
2 Следует отметить, что, как правило, субфедеральные власти дифференцированы по имеющимся у них возможностям финансирования расходов, а также по
своим расходным потребностям. Такие различия в бюджетном потенциале могут быть учтены при расчете "выравнивающих трансфертов".
Международный опыт в области определения нормативов расходов
71
органов власти, разбитых на одиннадцать статей.
Экономическая деятельность и другие функ?
Ниже приведены статьи расходов и факторы, ис?
ции: уровень власти; плотность населения; относи?
пользуемые при определении нормативов для этих
тельные показатели расходов; цена на факторы
статей.
производства; окружающая среда; демографичес?
Социальное обеспечение: численность населе?
кий состав.
ния; уровень власти; половозрастной состав; плот?
Торговые предприятия: численность населения;
ность населения; цены на факторы производства; де?
уровень власти; относительные показатели расхо?
мографический состав населения.
дов; цены на факторы производства; земельные пра?
Культура и отдых: уровень власти; миграция;
ва; окружающая среда; шкала предоставления услуг;
плотность населения; цены на факторы производ?
демографический состав; степень урбанизации; про?
ства; земельные права; наличие статуса столицы го?
явления вандализма и уровень безопасности.
сударства; святыни; демографический состав населе?
Данные факторы получили название "сдержива?
ния; численность временно проживающих лиц; сте?
ющих факторов" и выражаются в виде отношения
пень урбанизации; природная среда.
между значением, которое они имеют в конкретном
Благоустройство и развитие территории: уро?
территориальном образовании, и средним значени?
вень власти; стоимость факторов производства; зе?
ем по всем территориальным образованиям. Расчет
мельные права; наличие статуса столицы государ?
стандартного норматива для каждой статьи расхо?
ства; демографический состав населения; уровень
дов начинается с расчета подушевой суммы, равной
развития и благоустройства территории; степень ур?
значению расходов по каждой статье за предыдущие
банизации.
годы в среднем по всем территориям. Затем эти стан?
Коммунальные услуги: уровень власти; плот?
дартные подушевые нормативы корректируются на
ность населения; относительные показатели рас?
вышеуказанные "сдерживающие факторы" с соответ?
ходов; цены на факторы производства; земельные
ствующим весом, который определяется регресси?
права.
онными или экспертными методами.
Оказание услуг промышленному сектору: уро?
Благодаря применяемой системе Австралии
вень власти; плотность населения; относительные
удалось добиться значительного выравнивания ус?
показатели расходов; цены на факторы производ?
ловий для входящих в ее состав территориальных
ства; земельные права; природная среда.
образований. В то же время данная система крайне
Образование: численность соответствующего
населения; уровень власти; половозрастной состав
сложна и для ее функционирования требуются боль?
шие массивы данных.
населения; миграция; плотность населения; эконо?
мические условия; стоимость этапов обучения; цены
Великобритания
на факторы производства; окружающая среда; шкала
В середине 1970?х гг. методика оценки рас?
предоставления услуг; демографический состав на?
ходных потребностей, применяемая в Англии и
селения; численность временно проживающих лиц;
Уэльсе, претерпела серьезные изменения. Теоре?
степень урбанизации; проявления вандализма и уро?
тически модифицированная методика позволяет
вень безопасности.
центральному уровню власти "компенсировать
Здравоохранение: уровень власти; миграция;
нижестоящим уровням власти различия в расход?
плотность населения; лечение стационарных боль?
ных потребностях в пределах сумм, необходимых
ных; цены на факторы производства; лечение амбу?
им для обеспечения примерно одинакового уров?
латорных больных; половозрастной состав и чис?
ня оказываемых бюджетных услуг". Для этого был
ленность населения.
применен метод регрессионного анализа, с помо?
Охрана правопорядка и поддержание обще?
щью которого определяются факторы, влияющие
ственной безопасности: численность населения;
на потребность в бюджетных услугах, при этом
уровень власти; половозрастной состав населения;
коэффициенты регрессии используются в качест?
число лиц, совершивших правонарушения; мигра?
ве весов.
ция; плотность населения; цены на факторы произ?
Данная методика совершенствовалась по мере
водства; земельные права; наличие статуса столицы
того, как из нее исключались одни факторы и
государства; окружающая среда; шкала предоставле?
включались другие. В методику за время ее приме?
ния услуг; демографический состав населения; чис?
нения было внесено большое количество измене?
ленность временно проживающих лиц; степень ур?
ний, свидетельствующих об уклоне в сторону ис?
банизации; проявления вандализма и уровень без?
пользования демографических характеристик.
опасности.
Это в конечном итоге завершилось определением
Транспорт: уровень власти; плотность населе?
группы характеристик (в первую очередь распре?
ния; цена на факторы производства; земельные
делением детей школьного возраста), влияющих
права; протяженность дорог; интенсивность ис?
на уровень расходов на образование. Вносимые в
пользования дорог; демографический состав насе?
формулу изменения вызвали некоторую путаницу
ления.
в отношении влияющих на расходы факторов и
Региональные финансы. Выпуск 5
72
соответственно в распределение финансовой по?
экспертной оценки после консультации с регио?
мощи. По мере внесения изменений в расчеты из?
нальными (местными) властями. При этом опи?
менились и веса, используемые для определения
санный здесь метод применяется только к теку?
нормативов расходов, что в свою очередь повлия?
щим расходам и не включает в себя капитальные
ло на объем финансовой помощи, выделяемой ни?
затраты.
жестоящим бюджетам на покрытие расходов на
образование.
Как и в Австралии, по данным факторам рассчи?
тывается отношение между значением, которое они
В настоящее время этот метод применяется в ка?
имеют в конкретном территориальном образова?
честве базового к семи указанным ниже статьям рас?
нии, и средним значением по всем территориаль?
ходов вместе с факторами, влияющими на уровень
ным образованиям. Таким образом, определяются
расходов по этим статьям.
относительные показатели потребности каждого
Образование: количество учащихся; количество
субфедерального уровня в бюджетных расходах, ко?
учащихся, требующих особого подхода; количество
торые далее используются для проведения процеду?
учащихся из малообеспеченных семей; затраты на
ры выравнивания.
оплату труда работников образования; арендная пла?
та; плотность населения.
Система, применяемая в Великобритании, явля?
ется, пожалуй, самой всеобъемлющей из всех совре?
Содержание автомобильных дорог: протяжен?
менных систем. Она дает возможность учитывать
ность имеющейся дорожной сети; затраты на рабо?
почти все (существующие на данный момент) бюд?
чую силу; плотность транспортных потоков; числен?
жетные услуги и при этом включать в анализ широ?
ность населения; частота выпадения атмосферных
кий спектр особенностей территориальных обра?
осадков в виде снега.
зований, в том числе стоимостные различия. Она
Социальное обеспечение: количество жителей
позволяет добиться практически полного выравни?
в возрасте старше 65, 75 и 85 лет; количество детей
вания благодаря тому, что обеспечиваются одинако?
из неполных и малообеспеченных семей, а также
вые удельные затраты во всех территориальных об?
проживающих в арендуемых помещениях и в семь?
разованиях с одинаковыми условиями. Однако такое
ях, не имеющих жилья; число детей из семей, при?
выравнивание достигается за счет крайней услож?
надлежащих к цветным национальным меньшин?
ненности системы, для функционирования которой
ствам; число жителей в возрасте от 18 до 64 лет;
требуются большие объемы информации. Кроме то?
число граждан, страдающих психическими рас?
го, сложность и недостаточная прозрачность дела?
стройствами; число граждан, имеющих физические
ют систему не до конца понятной работникам мест?
дефекты; число граждан, проживающих в перенасе?
ных структур власти.
ленных жилых помещениях; число граждан, прожи?
ваемых в арендуемом жилье; количество семей,
Болгария
проживающих в помещениях, находящихся в со?
Местные органы власти в Болгарии лишь не?
вместной собственности; численность цветных на?
давно получили относительную самостоятель?
циональных меньшинств.
ность, тем не менее в плане доходов они по?преж?
Служба противопожарной охраны: численность
нему в сильной степени зависят от центра, хотя на
населения; плотность населения; количество пожа?
долю местных органов власти приходится сравни?
ров; количество объектов повышенной пожароопас?
тельно высокая доля общих бюджетных расходов.
ности; протяженность береговой линии.
Главным источником доходных поступлений явля?
Содержание полиции: численность населения;
ется "нормативная субсидия", рассчитываемая на
плотность населения; количество вызовов полиции;
основе расходных потребностей или нормативов,
количество правонарушений; интенсивность улич?
определяемых с помощью регрессионного анализа,
ного движения; число граждан, проживающих в пе?
как это делается в Великобритании. Используемые в
ренаселенных жилых помещениях; количество се?
анализе объясняющие переменные включают в се?
мей, проживающих в помещениях, находящихся в
бя: численность населения муниципального обра?
совместной собственности; протяженность сущест?
зования; подушевой доход; количество поселков и
вующей дорожной сети; расходы на поддержание
деревень, входящих в его состав; число больных в
общественной безопасности;
местных стационарах; число неработающих оди?
Другие виды услуг: численность населения;
ноких матерей; количество учащихся общеобразо?
плотность населения; затраты на рабочую силу;
вательных школ; количество оказанных ритуаль?
арендная плата.
ных услуг. С помощью регрессионного анализа оп?
Капитальные затраты: погашение основной
суммы и выплаты процентов по кредитам.
ределяются веса, которые затем присваиваются ука?
занным переменным.
Основным методом выбора факторов и опре?
деления их весов является регрессионный анализ.
Канада
Однако применительно к некоторым статьям рас?
В Канаде нормативы расходов фактически не
ходов факторы и веса определяются на основании
используются. В рамках целевой программы соци?
Международный опыт в области определения нормативов расходов
альной поддержки, являющейся на данный момент
частью трансферта на здравоохранение и социаль?
73
Германия
В Германии имеются три основных источника
ную помощь, федеральное правительство компенси?
межбюджетных
рует провинциям 50% их расходов на поддержку
средств: отчисления от распределяемых на доле?
нуждающихся и прочие социальные программы го?
вой основе доходов от налогов на доходы физиче?
сударственной поддержки (то есть на каждый потра?
ских лиц и доходы корпораций, а также от налога
ченный провинцией доллар федерация выдает
на добавленную стоимость; вспомогательные суб?
трансферт в размере 50 центов). При этом расходы
сидии, предоставляемые для выравнивания бюд?
провинций должны отвечать определенным требо?
жетного потенциала земель и "межземельные вы?
ваниям, в частности они должны строиться с учетом
равнивающие платежи", служащие компенсацией
первоочередных потребностей получателей помо?
за особые расходы земель. Из всех указанных видов
щи. В рамках этой программы провинции получали
финансовой помощи только межземельные (меж?
разный объем подушевых трансфертов, поскольку
региональные) выравнивающие платежи рассчи?
объем этой помощи зависел от политики самих ре?
тываются частично на основе оценки расходных
гионов. Другие виды трансфертов используются для
потребностей. При этом расходные потребности
выравнивания бюджетного потенциала субфеде?
земель определяются очень простым и приближен?
ральных органов власти и не учитывают их расход?
ным способом — как произведение средних для
ных потребностей.
всей Германии подушевых доходов земель и взве?
перечислений
финансовых
шенной численности населения земли (то есть
Чехия
региона), причем крупным землям присваивается
В Чехии субсидии играют довольно скромную
более высокий вес, чтобы учесть повышенные
роль в финансировании расходов местных орга?
расходные потребности, не учитываемые в полной
нов власти. Основной упор здесь делается на от?
мере в таком показателе, как численность населе?
числения от налогов, распределяемых между цент?
ния. Данный метод фактически сводится к подходу,
ром и нижестоящими бюджетами, а также на
при котором бюджетные доходы выравниваются
трансфертные платежи. Тем не менее выделение
на подушевой основе и нормативы расходов прак?
субсидий нижестоящим органам власти на кон?
тически не учитываются.
кретные цели осуществляется на основе определе?
ния потребностей регионов в бюджетных услугах с
Венгрия
помощью различных показателей, таких, напри?
В обязанности местных органов власти Вен?
мер, как число выданных свидетельств о рождении
грии входит оказание населению ряда первооче?
или смерти, количество начальных школ или коли?
редных услуг при обеспечении "по возможности
чество домов престарелых. Аналогичная методика
равного" для всех граждан уровня предоставляе?
определения расходных потребностей применяет?
мых услуг. Одним из основных источников финан?
ся в Польше и Словакии.
сирования расходов на оказание таких услуг явля?
ется ряд нормативных субсидий, включая 11 нор?
Франция
мативных субсидий на нужды образования, 6 — на
Во Франции на основе оценки расходных по?
оказание социальной помощи и 5 — на оказание
требностей рассчитывается несколько видов транс?
других (неспециализированных) видов помощи.
фертов, в частности средства на поддержку городов,
Субсидии, выделяемые на нужды образования и
предоставляемые муниципалитетам с населением
социальную помощь гражданам, рассчитываются
свыше 10 тыс. человек. При этом сначала рассчиты?
исходя из анализа затрат, тогда как субсидии на
вается "синтетический индекс потребностей", кото?
оказание других видов помощи рассчитываются
рый определяется с помощью таких показателей,
на основе показателей другого рода (например,
как количество единиц муниципального жилья, ко?
подушевых).
личество единиц жилья, занимаемых получателями
пособий на оплату жилья, а также ряд показателей
Индия
бюджетного потенциала. Затем на основе числен?
Индия недавно внесла изменения в методику
ности населения и "синтетического индекса по?
расчета трансфертов из центрального бюджета,
требностей" рассчитывается размер выделяемых
распределяемых между штатами. В соответствии с
муниципалитету финансовых средств, корректиру?
действующей методикой 20% объема трансфертов
емый дополнительно на площадь муниципалитета.
выделяется исходя из численности населения, 60%
Аналогичная финансовая помощь предоставляется
— исходя из "разрыва" или отклонения подушевых
сельским территориальным образованиям, для ко?
доходов штата — получателя трансферта от дохо?
торых "синтетический индекс потребностей" рас?
дов штата, где зафиксирован их наивысший уро?
считывается исходя из численности населения,
вень в расчете на душу населения, 5% — исходя из
протяженности дорог, числа школьников и налого?
состояния инфраструктуры, 5% — в зависимости от
вого потенциала.
площади территории, и 10% — в зависимости от
Региональные финансы. Выпуск 5
74
налоговых усилий. Хотя данная формула использу?
тивную удельную себестоимость оказания услуги по?
ется для распределения финансовой помощи меж?
правку на особенности того или иного территори?
ду регионами, она содержит в себе определение
ального образования:
расходных потребностей в отношении небольшой
·
коэффициент поправки на тип учебного заве?
части трансфертов. Так, например, если говорить о
дения, с помощью которого удельная себесто?
5% от общего фонда средств, выделяемых штатам в
имость корректируется на различия в затра?
зависимости от площади территории, то 5%, кото?
тах, связанных с типом учебного заведения
рые получит штат, будут равны отношению площа?
(например, различия между затратами на тех?
ди его территории к общей площади территории
нические и сельскохозяйственные учебные за?
Индии. Иными словами, если обозначить площадь
штата s как As, а общую площадь территории Ин?
ведения);
·
коэффициент поправки на численность насе?
дии как А, то штат s получит As/А от общего фонда
ления, позволяющий учитывать эффект мас?
5%?ных трансфертов. Аналогичным образом осу?
штаба, связанный с большой численностью на?
ществляется расчет трансфертов из 20%?ного фон?
да, распределяемого между штатами в зависимости
селения;
·
коэффициент поправки на плотность населе?
от численности населения. Показатель состояния
ния, позволяющий учитывать эффект масшта?
инфраструктуры определяется экспертным путем.
ба, связанный с высокой плотностью населе?
Аналогичным образом рассчитывается ряд других
трансфертов. Данные показывают, что эти транс?
ния;
·
ферты являются в определенной степени выравни?
коэффициенты поправки на особые факторы,
такие, как затраты на оплату труда и пособия на
вающими.
оплату жилья;
·
коэффициенты поправки на климатические ус?
Япония
ловия, позволяющие учитывать повышенные за?
Центральное правительство Японии практи?
траты на предоставление услуг в районах с хо?
чески всю финансовую помощь нижестоящим ор?
ганам власти распределяет в целях выравнивания
лодным климатом;
·
коэффициенты поправки на финансовый по?
расходных потребностей, а также бюджетного по?
тенциал, позволяющие учитывать повышенные
тенциала3. Расходные потребности включают в се?
расходные потребности регионов с более высо?
кими расходами на обслуживание долга;
бя такие статьи, как содержание полиции, обще?
ственные работы, образование, социальное обес?
·
коэффициенты поправки на быстрый рост зна?
печение и трудовые ресурсы, промышленность и
чения единицы измерения, позволяющие учи?
экономика, а также общее управление. Нормативы
тывать рост затрат в случае быстрого роста чис?
ленности населения территории;
расходов не соответствуют фактическим бюджет?
ным расходам. Они рассчитываются на основе
·
коэффициенты поправки на быстрое умень?
"образцового местного правительства", представ?
шение значения единицы измерения, позво?
ляющего собой условную префектуру с населени?
ляющие учитывать рост затрат в случае быст?
ем в 1,7 млн. человек и площадью 6 900 кв. км или
рого снижения численности населения тер?
муниципальное образование с населением 100
ритории.
тыс. человек и площадью 160 кв. км. Нормативы по
каждой статье расходов равны произведению трех
Корея
переменных: "удельной себестоимости" услуги,
В Корее действует аналогичная система рас?
определяемой ежегодно на основе экспертной
пределения финансовых средств между местными
оценки; "единицы измерения", представляющей
органами власти из одного из крупнейших источ?
собой переменную, позволяющую определить "ко?
ников финансирования расходов местных бюдже?
эффициент использования" бюджетной услуги
тов — местного долевого налога. Нормативы бюд?
(например, количество полицейских, необходи?
жетных потребностей для этого вида трансфертов
мых для обеспечения должной защиты населения;
рассчитываются как сумма расходов по 29 различ?
число жителей, нуждающихся в противопожарной
ным расходным статьям, где расходы по каждой ка?
охране, протяженность дорог), а также "поправоч?
тегории равны произведению удельной себестои?
ного коэффициента" — переменной, отражающей
мости услуги, единицы измерения и поправочного
уровень затрат на предоставление услуги, который
коэффициента, подобно тому, как это делается в
для территории может быть выше или ниже сред?
Японии.
него по стране.
Используемые в настоящее время поправочные
Португалия
коэффициенты разбиты на несколько разных кате?
Система распределения финансовой помощи,
горий, каждая из которых стремится внести в норма?
принятая в Португалии, очень проста и предусмат?
3 Точнее было бы сказать, что объем трансфертов примерно равен разнице между бюджетными потребностями и бюджетными доходами.
Международный опыт в области определения нормативов расходов
75
ривает использование приближенных расчетов нор?
совой помощи путем отмены ряда целевых субсидий
мативов расходов для одного из видов трансфертов,
и замены их нецелевыми субсидиями, выделяемыми
выделяемых из Фонда финансового выравнивания.
для выравнивания доходного потенциала, пополне?
Упомянутые нормативы определяются на основе це?
ния доходов муниципалитетов, где на протяжении
лого ряда показателей стоимости, а также показате?
длительного времени происходит уменьшение чис?
лей, отражающих отклонения этих значений стои?
ленности населения, и для выравнивания различий
мости от среднего в большую или меньшую сторону.
между территориями в стоимости предоставления
Каждое территориальное образование получает
услуг. В последнем случае необходимо определять
трансферт, рассчитываемый следующим образом:
нормативы расходов. При расчете нормативов при?
45% выделяются пропорционально численности на?
меняется множество показателей потребностей, не?
селения; 15% делятся поровну между территориями;
обходимых главным образом для учета различий в
15% выделяется пропорционально площади; 10% —
стоимости. В территориальных образованиях, где
пропорционально протяженности дорог; 5% — про?
высока доля престарелых в общей численности насе?
порционально числу детей; 5% — пропорционально
ления, потребности в такой бюджетной услуге, как
числу церковных приходов; 5% выделяется на труд?
здравоохранение, будут выше. Там же, где выше про?
нодоступные районы и 5% — на районы со слабой
цент детей школьного возраста, будут выше расходы
налоговой базой. В основном выбираются факторы,
на образование. Аналогичным образом там, где выше
отражающие расходы муниципалитетов на оказание
процент работающих женщин, возрастают расходы
услуг населению.
на содержание детей в дошкольных учреждениях. Му?
ниципальные образования на большой территории
Испания
несут повышенные транспортные затраты на орга?
В Испании недавно была проведена реформа
низацию перевозки школьников и помощь престаре?
системы распределения финансовой помощи между
лым и инвалидам. Новая система является попыткой
региональными органами власти. Новая система
обосновать подушевые расходы территорий с помо?
предусматривает распределение финансовой помо?
щью регрессионного анализа и присвоения весов,
щи на основе следующих шести показателей: чис?
включая такие объясняющие переменные, как кли?
ленность населения; площадь территории; количест?
мат, возрастной состав населения, плотность населе?
во государственных учреждений, переведенных из
ния и социальная структура.
Мадрида в регионы; удаленность от Мадрида; отно?
сительный уровень благосостояния территории и
Швейцария
налоговые усилия. Самый высокий вес присваивает?
Расходные потребности являются одним из
ся первым четырем из вышеперечисленных факто?
факторов, которые принимает во внимание прави?
ров, при этом они являются приближенными показа?
тельство Швейцарии при распределении трансфер?
телями расходных потребностей4. Трансферты му?
тов. Метод, используемый в этой стране для опреде?
ниципальным образованиям рассчитываются по
ления расходных потребностей, очень схож с мето?
аналогичной, но более простой формуле, основан?
дикой, применяемой в Германии. Расходные потреб?
ной на таких показателях, как численность населе?
ности кантона рассчитываются как произведение
ния, площадь территории, количество государствен?
двух сомножителей: средних по стране подушевых
ных школ и налоговые усилия территорий.
кантональных доходов и населения кантона. Затем
вносятся дополнительные поправки на повышенные
Швеция
затраты на предоставление услуг в гористых райо?
Как и в Испании, в Швеции была проведена ре?
нах и густонаселенных местностях. Такой метод спо?
форма, упростившая систему распределения финан?
собствует умеренному выравниванию.
4 В качестве примера можно привести следующие веса, которые используются при расчете большинства видов трансфертов:
Фактор
Вес
Численность населения
0.590
Площадь территории
0.160
Удаленность от столицы страны
0.007
Административная структура
0.243
Относительный уровень благосостояния территории
0.045
Налоговые усилия
0.050
Следует отметить, что в сумме веса не равны единице. Что касается трансфертов на нужды образования, то здесь применяется несколько иная формула, в
которой численность населения имеет вес 0.844, а удаленность от столицы 6 0.150.
Некоммерческий фонд реструктуризации предприятий и развития
финансовых институтов (ФРП)
Фонд создан в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации
№ 582?р от 12 апреля 1996 г. и зарегистрирован в Минюсте России в качестве некоммерческой
организации 5 июля 1996 г. (перерегистрирован 27 июня 1997 г.). Учредителями и
участниками Фонда, имеющими в соответствии с Уставом равные права и обязанности,
являются Минфин России, Минэкономразвития России, Минпромнауки России, Банк России,
Госстрой России, Минтранс России, Государственная корпорация "Агентство по
реструктуризации кредитных организаций", Национальный фонд жилищной реформы,
Международный центр социально?экономических исследований "Леонтьевский центр". В
качестве наблюдателей в работе Фонда принимают участие представители МПР России.
Основным направлением деятельности Фонда является реализация сложных
межведомственных проектов, финансируемых за счет средств международных финансовых
организаций. В настоящее время Фонду поручено осуществление четырех проектов,
финансируемых Международным банком реконструкции и развития (МБРР) и Европейским
банком реконструкции и развития (ЕБРР): Проекта развития финансовых учреждений и
проекта поддержки предприятий, Проекта передачи ведомственного жилищного фонда,
Проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне.
Кроме того, на Фонд возложена задача по подготовке ряда проектов, финансируемых за счет
МБРР: Пилотного проекта содействия переселению нетрудоспособного и безработного
населения из районов Крайнего Севера, Проекта модернизации казначейской системы
Российской Федерации.
Высшим органом управления Фонда является Совет из представителей всех учредителей
и участников. В составе Фонда также действуют комитеты по управлению проектами,
основной функцией которых служит принятие ключевых решений по проектной
деятельности.
Генеральный директор Фонда М.П. Корольков.