Зарубежный опыт разработки и реализации промышленной

Е. В. Сысоев
Зарубежный опыт разработки и реализации промышленной политики1
Усвоение в целом позитивного европейского опыта целесообразно и
важно для снижения уязвимости отечественной экономики перед лицом
многих глобальных вызов, таких как исчерпание природных энергетических
ресурсов, старение населения развитых стран, нарастающая дифференциация
доходов, ухудшение экологии. Эти вызовы требуют рациональных мер
реагирования на уровне промышленной политики, запуска принципиально
новых промышленных стратегий. Именно поэтому ныне роль и вес каждого
государства оцениваются в мире во многом по его вкладу в разработку и
внедрение принципиально новых промышленных технологий для
адекватного ответа на негативные реалии современности.
Залогом удачного заимствования опыта является его критическое переосмысление. В развитых странах с рыночной экономикой процесс совершенствования промышленной политики продолжается в течение многих лет.
Основной аргумент в пользу его творческого осмысления — возможность взять лучшее из всех моделей промышленного развития стран и нивелировка худшего с учётом естественных преимуществ нашей страны: значительного демографического и ресурсного потенциала, относительно высокого уровня профессиональной и общей подготовки рабочей силы. Проведение
промышленной политики, способствующей созданию потенциала для производства востребованной на мировом рынке продукции, даёт шанс обеспечить
возможности получения новых сравнительных преимуществ на мировом
рынке товаров и услуг уже в ближайшем будущем.
Представим сравнительный анализ промышленного производства Японии, США, Германии и Великобритании по основным показателям: индекс
промышленного производства, задействованные производственные мощности, объем промышленных заказов, производственный индекс PMI (табл. 1).
Таблица 1
Сравнительный анализ промышленного производства
Японии, США, Германии и Великобритании по основным показателям
Показатель
2009 г.
2010 г.
Промышленное производство Японии [1,6]
Индекс промышленного производства, 90,4
94,8
%
Задействованные
производственные 84,1
89,3
мощности, %
1
2011 г.
93,4
89,4
В авторской редакции.
1
© МосГУ, 2012
© Е. В. Сысоев, 2012
Промышленное производство США [2,6]
Индекс промышленного производства, 86,7
92,6
92,3
%
Задействованные
производственные 70,8
76,8
78,6
мощности, %
Объем промышленных заказов, млрд. 4238,9
4784,3
5368,7
долл.
Ценовая составляющая индекса ISM, п. 61,5
72,5
47,5
Промышленное производство Германии [3,6]
Индекс промышленного производства, 96,2
107,1
109,4
%
Объем промышленных заказов, %
92,6
110,6
110,8
Производственный индекс PMI, п.
52,7
60,7
51
Промышленное производство Великобритании [4,6]
Индекс промышленного производства, 90,5
93,5
90,4
%
Объём производства перерабатываю- 91
94,9
95,6
щей промышленности, %
Производственный индекс PMI, п.
54,6
58,7
47,6
Выдающийся пример достижения успеха в промышленном развитии —
экономика Японии, прошедшая путь от слабого, лежащего в руинах послевоенного хозяйства к современному периоду — десятилетиям впечатляющего
экономического роста. Промышленная политика этого государства была
наиболее ярко выражена по сравнению с другими индустриальными странами.
Японская экономика продемонстрировала необыкновенно быстрый
экономический рост. Именно пример Японии придаёт убедительность расхожим аргументам. Главный вопрос, однако, — была ли именно промышленная политика ключевой причиной этого быстрого роста, могла ли японская экономика расти столь же быстро в отсутствие промышленной политики? Существуют, по крайней мере, две причины, не позволяющие приписать
успех этой политике.
Во-первых, нет уверенности в том, что усилия правительства толкали
страну по пути индустриального развития быстрее, чем это происходило на
принципах свободного рынка. Экономика могла бы регулироваться и без
правительственных усилий. Однако правительство сначала перекрыло нормальные каналы распределения ресурсов, введя административное распределение валюты и кредитов, а затем приняло на себя регулирующую роль рынка, начав распределять эти ресурсы напрямую. Другими словами, правительство принимало здравые решения, которые рынок мог провести жизнь и самостоятельно. В подтверждение этой точки зрения можно сказать, что структура внешней торговли Японии не сильно отличалась от структуры, которую
2
© МосГУ, 2012
© Е. В. Сысоев, 2012
можно было бы предсказать, исходя из уровня развития страны и её экономических ресурсов без учёта промышленной политики.
Во-вторых, возможно динамизм японской промышленности обусловлен не промышленной политикой, а совсем другими факторами, и Япония
преуспела бы в любом случае. Успех Японии объясняется многими причинами: она имела самый высокий в мире уровень сбережений, эффективную
систему образования, хорошие отношения между трудом и капиталом, систему жизненных ценностей, позволяющую направить весь талант и человеческую энергию на управление корпорациями. Возможно, промышленная политика сыграла скромную роль или даже была помехой на пути экономического развития. Отрасли, добившиеся наибольшего успеха, не относились к
числу приоритетных.
Исторический обзор позволяет понять реалии промышленной политики
Японии. Её часто считают обществом, построенным чуть ли не на военных
принципах в целях достижения экономических целей. Эта точка зрения преувеличивала роль правительства даже в период его наибольшего влияния и
продолжает преувеличивать в настоящее время.
Проведём исследование особенности промышленной политики Соединённых Штатов Америки. США придерживаются идеологии свободного
рынка, которая исключает открытое государственное руководство экономикой типа того, к которому прибегала Япония в начальный период. Тем не менее американское правительство сыграло первостепенную роль в стимулировании роста в ряде областей. Наиболее очевидно это происходило в сельском
хозяйстве. Здесь американское правительство вплотную приблизилось к
промышленной политике, которую действительно стоило проводить, основываясь на одном из более глубоких аргументов, которые мы обсуждали выше.
Как известно проблема признания собственности на научные знания
может быть причиной государственного вмешательства в той или иной отрасли. В сельском хозяйстве, основанном на семейных фермах, эта проблема
особенно остра: любое нововведение может быть тиражировано тысячами
фермеров, которые ничем не рискуют в отличие от первопроходца. Для смягчения этой проблемы американское правительство организовывало исследования в области сельскохозяйственных технологий и распространяло информацию о них через Службу сельскохозяйственного развития.
Кроме того государство играло ведущую роль во многих широкомасштабных акциях, которые требовали коллективных усилий типа строительства ирригационных сооружений. Такое государственное вмешательство диктуется наличием дефекта рыночного регулирования и поддерживается даже
скептически настроенными по отношению к промышленной политике экономистами.
3
© МосГУ, 2012
© Е. В. Сысоев, 2012
Вторая важная задача американского правительства — оборона. В силу
больших размеров национального дохода в сравнении с другими промышленно развитыми странами и больших расходов на оборону государственный
сектор Соединенных Штатов является крупнейшим в мире рынком военной
техники. Неудивительно, что США доминируют в производстве таких изделий военной промышленности, как истребители, что приносит большой эффект от масштабов производства.
Однако европейские аналитики, объясняя отставание от США и Японии, полагают, что на практике промышленная политика Америки ничуть не
менее эффективна, чем японская.
Промышленный сектор американской экономики был одним из немногих, кто показывал в 2011 г. более-менее приемлемый результат — стремительного роста не было, но и явных провалов не наблюдается. И даже тот
факт, что по итогам ноября 2011 г. был зафиксирован негативный результат,
не смог испортить общего впечатления, последний месяц года все-таки стал
положительным для американской промышленности.
Согласно отчёту Федеральной резервной системы США объём промышленного производства в США по итогам декабря 2011 г. вырос на 0,4%,
если сравнивать с предыдущим месяцем. С одной стороны, этот итоговый результат является позитивным, ведь месяцем ранее промышленный сектор
США показал отрицательную динамику. Но если посмотреть с другой стороны, то текущая ситуация выглядит менее радужной, так как эксперты финансового рынка прогнозировали более высокое значение.
Отметим, что именно опыт Германии в разработке и реализации промышленной политики заслуживает внимания, так как, наряду с политикой
хозяйственного порядка, важная роль здесь отводится прямому государственному регулированию хозяйственных процессов.
В последние годы рост интереса Германии к промышленной политике
связан и с тем, что, с одной стороны, для защиты своей национальной промышленности её активно используют партнеры по ЕС, особенно Франция. С
её помощью они обеспечивают конкурентные преимущества отдельных промышленных отраслей и секторов. Основные конкуренты ФРГ на глобальных
рынках — США, Китай, Индия — также проводят активную промышленную
политику, направленную на поддержку, нередко протекционистскую, национальных отраслей. Мировой финансовый кризис только усилил протекционистское содержание национальных промышленных политик. С другой стороны, немецкая промышленность по-прежнему нуждается в целенаправленной поддержке государства для устранения её отставания по ряду важнейших
направлений, в первую очередь, инновациям и усиления территориальных
хозяйственно-политических (штандортных) преимуществ Германии в целом
и её отдельных регионов. Не случайно она стала обращать более пристальное
внимание на проведение отраслевой структурной политики на местах, а
4
© МосГУ, 2012
© Е. В. Сысоев, 2012
именно на уровне земель, общин и коммун, рассматривая промышленную
политику как часть штандортной политики, как правило, сочетающей формирование общих благоприятных условий предпринимательства с поддержкой конкретных отраслевых проектов.
Относительно новым явлением в нынешнем веке стал процесс кластеризации немецких штандортов. Региональный кластер — это территориально
сгруппированные компании, связанные друг с другом кооперацией и разделением труда, что даёт им возможность для усиления своих и получения дополнительных конкурентных преимуществ. Чем лучше предпосылки для получения и реализации таких преимуществ, тем выше привлекательность регионального кластера. На основе таких кластеров в немецких регионах стали
создаваться так называемые сети и центры компетенций, которые представляют собой попытки бизнес-сообществ получить дополнительные преимущества от кластеризации конкретных штандортов. В первую очередь это относится к сфере инноваций и производству высокотехнологичной продукции. Их важнейшим отличием является межрегиональный характер формирующихся на основе региональных кластеров кооперационных объединений
нескольких основных партнёров, которые особое внимание уделяют эффективному управлению технологической цепочкой создания конечного продукта и, соответственно, росту конкурентоспособности их членов. Такие сети
содействуют превращению региональных кластеров в инновационные центры национального, европейского и даже мирового значения и, соответственно, росту конкурентоспособности регионов, в которых они расположены1.
Проведём анализ промышленного производства Германии по основным показателям: индекс промышленного производства, объем промышленных заказов, производственный индекс PMI, индекс PMI для сферы услуг.
В декабре 2011 года, после двухмесячной негативной динамики, промышленность Германии смогла вернуться в положительную зону, показав
очень хороший месячный рост. Если не брать во внимание энергетическую
отрасль и строительный сектор, то по итогам декабря 2011 г. промышленность Германии показала ещё худший итоговый результат — в месячном выражении снижение достигло отметки в 1,0%, хотя месяц до этого статистической службой было зафиксировано увеличение на 0,6%.
Более чем 50-летний опыт проведения Германией отраслевой структурной политики свидетельствует о том, что она, как правило, не соответствовала требованиям, предъявляемым социальным рыночным хозяйством. В
первую очередь речь идёт о том, что основой и главной движущей силой
структурных преобразований в национальной экономике, в том числе инновационных, является не промышленная политика, а политика конкуренции,
1
Германия. Вызовы XXI века / Под ред. В. Б. Белова. М., 2009. С. 622–643.
5
© МосГУ, 2012
© Е. В. Сысоев, 2012
финансовая и денежная политика, которым и должна отдаваться приоритетная роль.
Объективные сложности реализации общегосударственной промышленной политики в Германии обусловлены рядом причин, которые следует
учитывать при формировании и проведении аналогичной политики в России:
−
высоким уровнем забюрократизированности при принятии и реализации государственных решений (хотя и при низком уровне коррупции);
−
проблемами с чётким разделением компетенций между различными федеральными структурами, ответственными за промышленную политику, а также между этими федеральными структурами и соответствующими
инстанциями в федеральных землях;
−
объективной сложностью, зачастую невозможностью, выбора
чётких и обоснованных критериев селективного вмешательства в экономику,
которые государство могло бы использовать для точечного и избирательного
воздействия на выбранные сектора и отрасли с целью получения желаемого
позитивного эффекта мультипликатора. Причём такой эффект не должен оказывать негативного влияния на другие сферы народного хозяйства;
−
наличием иррационального фактора в поведении хозяйствующих
субъектов, что иногда обусловливает неадекватную реакцию на используемый государством инструментарий промышленной политики. Например, в
Германии встречались случаи, когда компании, несмотря на сокращение собственных доходов вследствие проводимых структурных мероприятий, отказывались покинуть традиционный для них сектор экономики и уйти в более
прибыльные производственные ниши.
Кроме того России следует учесть следующие положения:
1. Модернизация институциональной национальной инновационной
инфраструктуры Германии происходит эволюционно и с учётом особенностей развития немецкого хозяйственного уклада (СРХ). Государство концентрируется на системных действиях по формированию недостающих или недостаточно развитых элементов такой инфраструктуры и по упрочению их
взаимодействия (государственно-частные партнёрства, сетевые национальные и региональные специализированные информационные системы, сетевые формы организации инновационной деятельности и её обеспечения, государственные рамочные программы научных исследований и др.).
2. В последние годы в Германии всё большее внимание уделяется
штандортной политике, в рамках которой успешно реализуются отдельные
элементы промышленной, инновационной и технологической политики применительно к конкретному региону. Среди прочего, речь идёт о создании региональных и межрегиональных инновационных кластеров, в том числе в
новых федеральных землях.
6
© МосГУ, 2012
© Е. В. Сысоев, 2012
3. Само название «промышленная политика» постепенно уходит в
прошлое. На смену ему приходят другие понятия, которые в большей мере
отвечают современным требованиям, а именно, различным политикам по
поддержке инновационного развития экономики в целом. Хотя в отдельных
случаях немецкое государство по-прежнему предпочитает чётко обозначать
так называемые инновационные отрасли, но будущее, наверно, за общей (а не
специфично отраслевой), поддержкой инновационных экономических субъектов, влияние которых на будущие структурные народнохозяйственные изменения сегодня трудно предсказать.
4. Пристального внимания заслуживает анализ существующих государственных программ и инструментария по поддержке инновационных предприятий в немецкой экономике. Они вышли за рамки промышленной политики и стали частью самостоятельной инновационно-технологической политики. Примечательно, что государство в первую очередь стремится к поддержке конкурентоспособности малого и среднего бизнеса, не забывая при
этом о создании благоприятных рамочных условий для инновационного развития немецкого предпринимательства в целом.
5. Важно, что общим правилом проведения инновационных преобразований в Германии стало осуществление повсеместной системы мониторинга
и оценки эффективности проектов НИОКР, осуществляемых при государственной поддержке, в том числе и с участием международной экспертизы.
6. Комплексное использование самых разнообразных инструментов является основным содержанием современной политики по инновационному
обновлению немецкой экономики и предполагает системное использование
значительно более широкого, чем ранее, комплекса инструментов хозяйственного регулирования, нацеленных на решение множества задач инновационного развития по созданию для хозяйствующих субъектов и наёмной рабочей силы благоприятных «локальных» рамочных условий, содействующих
повышению их конкурентоспособности.
7. Основными среди них являются меры, направленные на повышение
международной конкурентоспособности национальной инновационной системы и особенно таких её составляющих, как образование и научные исследования, обеспечение процессов ускоренного воспроизводства нововведений,
предотвращение возникновения в обществе социальных противоречий и
конфликтов. Кроме того, важное место отводится эффективной координации
немецкой инновационной политики с аналогичными мерами коммунитарного
и общеевропейского уровня, а также её соответствию тенденциям мирового
масштаба.
8. Важно, что в инициировании и реализации происходящих инновационных перемен в Германии наряду с традиционными лоббисткими усилиями
крупного бизнеса исключительно важен вклад гражданского общества, инициатив и «давления» снизу.
7
© МосГУ, 2012
© Е. В. Сысоев, 2012
И возможно самое важное: опыт Германии показывает, что инновации
возможны только при наличии общей благоприятной институциональной
среды в государстве, умеренного налогообложения, развитой системы кредитования, качественной системой образования и пр. Эти факторы в целом оказывают большее влияние на инновации, чем предоставление многочисленных мелких и крупных налоговых, таможенных и прочих льгот, а также других преференций. Над созданием таких условий должно работать любое государство, в то числе и российское.
Исследуем особенности промышленной политики Великобритании.
Следует отметить, что в Британии действуют жёсткие правила конкуренции 1,
гарантирующие динамичность рынка. Гибкий рынок труда позволяет бизнесу
быстро приспосабливаться к изменениям на рынке, обеспечивая, тем не менее, поддержку людям при смене работы. Данное преимущество позволило
Британии привлечь иностранные инвестиции и сократить отставание в производительности труда от других ведущих экономик. По классификации Мирового банка, Британия занимает 6-ое место в мире по инвестиционному
климату в стране2.
Британия занимает 6 место в мире по объёму выпуска промышленной
продукции, половину отправляя на экспорт, будучи при этом одним из ведущих экспортёров продукции высоких технологий. Многие британские
фирмы3 представляют собой часть фрагментированных цепочек поставок по
миру и производят полуфабрикаты, в то время как другие сочетают производство конечного продукта и предоставляют сервисное обслуживание (при
том, что функции производства и обслуживания всё больше сливаются): аэрокосмическая отрасль, автомобилестроение, фармацевтика, производство
напитков и продуктов питания, оборонная промышленность, телекоммуникации.
Новые тенденции развития мировой экономики благоприятствуют экономике Британии: рост населения, повышение благосостояния в других частях света, переход на низкоуглеводородные источники энергии, «зёленая революция», изменение в возрастных когортах и развитие международных потоков поставок.
Процессы глобализации сохранятся, что вызовет ещё большую стремительность движения капиталов, товаров и информации. ЕС и США останутся
основными импортёрами британской продукции, но рост численности и доходов средних классов в густонаселённых странах с формирующейся экономикой повысит возможности для британских фирм, поскольку новые потреРБК (РосБизнесКонсалтинг) [Электронный ресурс] // URL: http://quote.rbc.ru
DTI (2007) Peer Review of Competition Policy. [Электронный ресурс] // URL:
http://www.berr.gov.uk/files/file39863.pdf
3
World Bank (2009) Doing Business 2009, DTI (2007) Peer Review of Competition Policy.
[Электронный
ресурс]
//
URL:
http://www.berr.gov.uk/files/file39863.pdf;
http://www.doingbusiness.org
1
2
8
© МосГУ, 2012
© Е. В. Сысоев, 2012
бители будут приобретать товары и услуги более высокого качества, причём
отвечающие высоким экологическим стандартам, то есть с высокой добавленной стоимостью. Именно в их производстве британские предприятия отличаются, и растущие экспортные рынки откроют Британии огромные возможности.
Новые технологии в мировом промышленном производстве породят
спрос потребителей и бизнеса, модифицируют продукцию и сформируют новые модели ведения бизнеса и услуг по доставке по всей цепочке поставок
(например, под воздействием развития генетики, информационных технологий, которые изменят передачу, обработку и потребление огромных объёмов
информации, и, соответственно, бизнес, досуг и социальные услуги).
Проведём анализ промышленного производства Великобритании по
основным показателям: индекс промышленного производства, производственный индекс PMI, индекс PMI для сферы услуг. В декабре 2011 г. промышленность продемонстрировала свой худший результат за последние 6
месяцев. По итогам декабря 2011 г. промышленность продемонстрировала
негативный результат — в сравнении с предыдущим месяцем снижение составило 0,6%, что оказалось намного хуже прогнозного значения финансовых аналитиков, которые ожидали увидеть хоть и минимальный, но все-таки
положительный результат (+0,1% м/м). Заметим, что негативный результат
показали практически все основные сектора британской промышленности. В
годовом выражении промышленность также продолжает показывать отрицательный результат, причём это негативный тренд длиться уже 9 месяцев к
ряду.
Промышленная политика активно использовалась всеми странами, которые добились успеха в экономическом развитии. Наглядными примерами
такой политики могут являться применительно к США создание авиастроительной отрасли и автопрома, реализация инфраструктурных проектов, экономическое развитие долины реки Теннеси и штата Аляска, программа развития сельскохозяйственного машиностроения, в Японии — ускоренное развитие судостроения, электронной промышленности, реализация проектов
строительства дорог, в Великобритании — программы реструктуризации
угольной и газовой промышленности и др.
Промышленная политика, правда, с разной степенью эффективности,
активно использовалась и правительством СССР. Примерами такой политики
можно считать программы освоения космоса, целины, а действия по созданию целого ряда нефтехимических комплексов сегодня были бы названы
примером кластерного подхода.
Опыт Германии и других стран показывает также, что при наличии существенного технологического отставания имеет смысл наряду с поддержкой
национальной инновационной деятельности импортировать технологии, сосредоточившись на их внедрении. При этом на первый план выходит вопрос
9
© МосГУ, 2012
© Е. В. Сысоев, 2012
о менеджменте инновационными процессами на уровне отдельно взятого
экономического субъекта. Российские менеджеры, особенно в малом и среднем бизнесе, должны обладать необходимыми знаниями, навыками, компетенциями в области организации эффективного взаимодействиями между
всеми подразделениями предприятия, вовлечёнными в инновационный процесс — это НИОКР, производство, маркетинг, сбыт. Другими словами, через
управление инновациями они должны уметь соединять в единый процесс
идеи, новейшие разработки, создание (или приобретение) инновационного
продукта (технологии, услуги) и его последующую коммерциализацию, т. е.
успешный вывод на рынок.
На наш взгляд, следует исходить из того, что в структуре любой экономики сосуществуют отрасли и технологии различного уровня. Реальное
технологическое лидерство, как и технологическая отсталость, имеют локальную природу и могут быть корректно определены лишь применительно к
отдельным производствам, подотраслям, редко — к агрегированным отраслям национальной экономики. Ни одна из стран не является лидером по технологическому уровню производства по всему спектру видов деятельности,
представленных в ее национальной экономике.
Даже при сопоставлении России с такими странами, как США и Япония, легко сделать вывод о том, что наряду с секторами, далеко отставшими
по своему технологическому уровню, отечественная экономика обладает такими секторами, в которых она является общепризнанным лидером, например, многие производства в авиакосмическом или ядерном комплексе.
10
© МосГУ, 2012
© Е. В. Сысоев, 2012