Прозрачность проведения антикоррупционной экспертизы

ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ
ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р
109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19;
e-mail: info@transparency.org.ru;
web: http://www.transparency.org.ru
Прозрачность проведения антикоррупционной экспертизы
Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р»
Ткачева Юлия Эдуардовна, руководитель правовых проектов
Коник Ксения Валерьевна, юрист
ПОНИМАНИЕ ПРОЗРАЧНОСТИ
Принцип прозрачности в понимании пятой статьи Конвенции Организации
Объединенных Наций против коррупции является одним из основополагающих
принципов осуществления государствами-участниками конвенции эффективной
политики противодействия коррупции.
В контексте российского Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О
противодействии коррупции» одним из основных принципов противодействия
коррупции является публичность и открытость деятельности государственных
органов и органов местного самоуправления (ст.3). В понимании данного закона
антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов – мера по
профилактике коррупции (ст.6). Видится очевидным, что осуществление названной
в законе меры по профилактике коррупции должно исходить, прежде всего, из
принципов прозрачности, публичности и открытости.
Прозрачность в понимании Центра «Трансперенси Интернешнл – Р» – это
такая характеристика в отношении деятельности органов и представителей власти,
коммерческих и некоммерческих организаций, а также лиц в индивидуальном
порядке, которая свидетельствует об открытом характере их деятельности, что
предполагает раскрытие информации о правилах, регулирующих деятельность, о
планах, существующих процессах и действиях.
Прозрачность проведения антикоррупционной экспертизы, таким образом,
предполагает раскрытие информации о правилах, планах, процессах и действиях при
осуществлении мероприятий по подготовке и проведению антикоррупционных
экспертиз.
В данном докладе освещены некоторые проблемы прозрачности проведения
антикоррупционной экспертизы, существующие на сегодняшний день в России, а
также приведены результаты анализа деятельности Центра «Трансперенси
1
ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ
ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р
109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19;
e-mail: info@transparency.org.ru;
web: http://www.transparency.org.ru
Интернешнл – Р», аккредитованного распоряжением Минюста РФ в качестве
независимого эксперта антикоррупционной экспертизы нормативных правовых
актов и проектов нормативных правовых актов.
2
ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ
ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р
109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19;
e-mail: info@transparency.org.ru;
web: http://www.transparency.org.ru
ПРОБЛЕМЫ ПРОЗРАЧНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
1.
Деятельность органов прокуратуры
В процессе деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы
органы прокуратуры руководствуются Законом № 172-ФЗ, Приказом Генеральной
прокуратуры от 28.12.2009 № 400.
Закон № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе…» не определяет
специальных требований к раскрытию информации о деятельности органов власти
при проведении ими антикоррупционной экспертизы. П.1.9 указанного Приказа №
400 предписывает обеспечить гласность в деятельности органов прокуратуры при
проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, в том
числе с использованием сети Интернет, организовать информационный обмен с
общественными организациями и объединениями. Фактически, данная норма лишь
декларативно устанавливает необходимость обеспечить открытый доступ к
информации о деятельности прокуратуры. Однако механизмы реализации данного
предписания в Приказе № 400 не заложены, что на практике приводит к отсутствию
необходимого объема информации в открытом доступе.
Результаты
деятельности
органов
прокуратуры
при
осуществлении
проведении аникоррупционной экспертизы включают:
1) Учет НПА, в отношении которых органы прокуратуры уполномочены проводить
антикоррупционную экспертизу;
2) Реестр изученных НПА, то есть тех, в отношении которых проводилась
антикоррупционная экспертиза;
3) Реестр внесенных требований, то есть выявленных органами прокуратуры
коррупциогенных факторов;
4) Реестр результатов рассмотрения заявлений прокурора, то есть содержание
решений судов по результатам рассмотрения требований прокурора, в которых
указываются выявленные в НПА коррупциогенные факторы.
На сегодняшний день сведения о приведенных результатах деятельности
органов прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы в сети
3
ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ
ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р
109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19;
e-mail: info@transparency.org.ru;
web: http://www.transparency.org.ru
Интернет
не
доступны.
Получить
данную
информацию
возможно
путем
направления обращений в органы прокуратуры. Однако подобный механизм
реализации принципа прозрачности является менее эффективным, поскольку
получение информации путем направления запросов и обращений включает
значительные временные издержки. Кроме этого, на органы прокуратуры не
возложена в специальном порядке обязанность по предоставлению возможности
ознакомления с указанными реестрами. На практике, в ответ на обращение Центра
«Трансперенси Интернешнл – Р» прокуратурой были приведены лишь общие
статистические данные о количестве изученных НПА, количестве внесенных
требований и количестве рассмотренных судом заявлений прокурора.1
Подобная
деятельности
ситуация
органов
свидетельствует
прокуратуры
при
о
низком
проведении
уровне
прозрачности
антикоррупционной
экспертизы. На официальных сайтах не отражен процесс их деятельности, не
опубликованы сведения о результатах проведения антикоррупционных экспертиз.
Тем самым, реализация права граждан на доступ к информации о результатах
деятельности органов прокуратуры затрудняется.
При проведении независимой антикоррупционной экспертизы указанного
приказа Генеральной прокуратуры № 400 Центр «Трансперенси Интернешнл – Р»
заключил о наличии в этом документе коррупциогенных факторов.2 В частности:
1.
П.1.9 Приказа: отсутствие необходимых административных процедур.
Формулировка: «Обеспечить гласность в деятельности органов прокуратуры при
проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, в том
числе с использованием сети "Интернет", организовать информационный обмен с
общественными организациями и объединениями».
Обоснование: не указаны мероприятия по обеспечению гласности, а также сроки
для выполнения данной обязанности, не установлено, каким образом будет
1
Ответ из прокуратуры г. Москвы на запрос Центра «Трансперенси Интернешнл – Р» доступен на сайте
www.transparency.org.ru .
2
Текст заключения независимой антикоррупционной экспертизы доступен на официальном сайте Центра
«Трансперенси Интернешнл – Р» www.transparency.org.ru .
4
ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ
ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р
109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19;
e-mail: info@transparency.org.ru;
web: http://www.transparency.org.ru
обеспечиваться доступ к деятельности органов прокуратуры при проведении
антикоррупционной экспертизы для общественности.
2.
Абзац 4 п.5 Приказа: Широта дискреционных полномочий.
Формулировка: «При наличии оснований, в том числе по результатам анализа
практики правоприменения нормативного правового акта, прокурор вправе
вернуться к проведению антикоррупционной экспертизы акта или его части».
Обоснование: не установлены сроки, условия и основания принятия решения
«вернуться» к проведению антикоррупционной экспертизы. Формулировка «при
наличии оснований» – формулировка компетенции по формуле «вправе» – в
условиях отсутствия конкретизации таких оснований устанавливает для
правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения.
2.
Деятельность органов Минюста
В процессе проведения антикоррупционной экспертизы органы Минюста РФ
руководствуются Законом № 172-ФЗ, Постановлением Правительства РФ от
26.02.2010 № 96, Приказом Минюста РФ от 08.09.2011 № 310.
Перечисленные правовые акты не содержат специальных требований к
раскрытию информации о результатах проведения антикоррупционных экспертиз
Минюстом РФ. Следовательно, реализация права на доступ к информации в данном
случае будет происходить в общем порядке, путем направления запросов и
обращений в органы Минюста РФ. Таким образом, нормативно не предусмотрена
гарантия открытого доступа к результатам деятельности Минюста РФ при
проведении экспертиз. Кроме этого, не установлена обязанность размещать
сведения
о
результатах
проведенных
антикоррупционных
экспертиз
на
официальном сайте Министерства юстиции РФ.
На практике в ответ на запрос Центра «Трансперенси Интернешнл – Р» о
предоставлении
сведений
о
результатах
проведения
антикоррупционной
экспертизы на проект федерального закона Минюст РФ отказался предоставить
5
ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ
ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р
109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19;
e-mail: info@transparency.org.ru;
web: http://www.transparency.org.ru
такие сведения.3Свой отказ представители Минюста РФ мотивировали тем, что
нормативными правовыми актами Минюсту РФ не предоставлено право отправлять
копии заключений в иные организации. При этом в ответе уточняется, что,
поскольку подобные отношения носят административный характер, Минюст РФ
может
представлять
такую
информацию
только
на
основании
указаний
Правительства РФ или требований нормативных правовых актов.
Следует отметить, что позиция Минюста РФ по рассмотренному выше вопросу
не учитывает положения действующего законодательства в сфере информации. В
соответствии с ч1.ст.9 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ «Об
информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее Закон
№ 149-ФЗ) ограничение доступа к информации устанавливается федеральными
законами. В силу ч.1 ст.5 Закона № 8-ФЗ доступ к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления ограничивается в
случаях, если указанная информация отнесена в установленном федеральным
законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную
охраняемую законом тайну. Доступ в отношении результатов проведения
антикоррупционной экспертизы федеральными законами на сегодняшний день не
ограничен.
3
Ответ Минюста РФ на запрос Центра «Трансперенси Интернешнл – Р» опубликован на сайте
www.transparency.org.ru .
6
ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ
ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р
109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19;
e-mail: info@transparency.org.ru;
web: http://www.transparency.org.ru
ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ НЕЗАВИСИМЫХ ЭКСПЕРТОВ И ОРГАНОВ ВЛАСТИ
Рекомендательный характер заключения
По результатам независимой антикоррупционной экспертизы составляется
заключение, в котором должны быть указаны выявленные в нормативном правовом
акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и
предложены способы их устранения. Согласно положениям статьи 5 Федерального
закона № 172-ФЗ, заключение по результатам независимой антикоррупционной
экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному
рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно
направлено,
в
тридцатидневный
срок
со
дня
его
получения.
Вопросы
взаимодействия независимого эксперта с разработчиками проекта разрешаются в
соответствии с нормативными актами разработчика, регулирующими порядок
проведения антикоррупционной экспертизы. Однако изложенные в заключении
выводы не подлежат обязательному учету при принятии НПА.
Требования к содержанию мотивированного ответа не установлены
По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим
независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением
случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения
выявленных коррупциогенных факторов. Однако в законе не установлены
требования к содержанию мотивированного ответа, указываются только сроки
рассмотрения заключений – 30 дней. Что такое мотивированный ответ, каждое
ведомство вправе решать по-своему. В подобной ситуации созданы все условия для
произвольного
принятия
решений
в
отношении
заключений
независимых
экспертов, поскольку не определен примерный перечень оснований для принятия
положительного или отрицательного решения. Таким образом, мы сталкиваемся с
проявлением такого коррупциогенного фактора, как широта дискреционных
полномочий.
7
ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ
ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р
109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19;
e-mail: info@transparency.org.ru;
web: http://www.transparency.org.ru
Отсутствие
прозрачности
при
рассмотрении
заключений
независимых
экспертов
Результаты принятия и рассмотрения заключений независимых экспертов не
отражаются в сети Интернет на официальных сайтах ведомств. Доступ к такой
информации затруднителен;, невозможно отследить, сколько заключений подается,
и каковы результаты и мотивы выносимых ответов.. Невозможно ознакомиться с
практикой применения закона в данной сфере.
Судьба выводов эксперта после получения мотивированного ответа не ясна
Ярким примером, иллюстрирующим проявление указанной выше проблемы,
служит следующая ситуация.
28 декабря 2011 года в Министерство экономического развития РФ
Департамент развития федеральной контрактной системы было направлено
заключение
АНО
«Центр
антикоррупционных
исследований
и
инициатив
«Трансперенси Интернешнл – Р» по результатам проведения независимой
антикоррупционной экспертизы, в котором указывалось
наличие выявленных
коррупциогенных факторов, последствия проявления данных факторов, а также
способы их устранения.
27 февраля 2012 года на направленное заключение по результатам
независимой антикоррупционной экспертизы был получен ответ от Департамента
развития федеральной контрактной системы Минэкономразвития России4. В ответе
было указано, что в связи с поступившими замечаниями было проведено
согласительное совещание с участием заинтересованных федеральных органов
исполнительной власти, по результатам которого проект постановления был
доработан. При этом, в ответе указывалось, что предложения по устранению
коррупциогенных факторов приняты не были. В ответе также отсутствовала
информация о принятых мерах по поводу замечаний, указанных в заключении о
4
Ответ Министерства экономического развития РФ на заключение Центра «Трансперенси
Интернешнл – Р»опубликован на сайте www.transparency.org.ru .
8
ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ
ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р
109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19;
e-mail: info@transparency.org.ru;
web: http://www.transparency.org.ru
проведении антикоррупционной экспертизы, было сказано лишь, что положения
были доработаны с учетом замечаний экспертизы.
Поскольку в законодательстве не прописан четкий механизм реагирования на
выводы независимых экспертов, то разработчики вправе в произвольном порядке
учитывать или не учитывать выводы, содержащиеся в подобных заключениях, даже
если коррупциогенные факторы были действительно выявлены.
Произвольный порядок установления сроков для принятия заключений
независимых экспертов
По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим
независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением
случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения
выявленных коррупциогенных факторов.
Часто разработчики проектов публикуют сроки для принятия экспертиз,
которые длятся в период праздников или выходных дней. Кроме этого, при
определении дат начала и дат окончания приема заключений независимых
экспертов, разработчики зачастую не учитывают объем проекта НПА. В связи с этим
возникает необходимость подробно регламентировать порядок установления
сроков рассмотрения и доработать их с учетом наличия праздничных дней и иных
обстоятельств, влияющих на работу независимых экспертов.
9
ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ
ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р
109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19;
e-mail: info@transparency.org.ru;
web: http://www.transparency.org.ru
ВЫВОДЫ
Существующее законодательство в сфере проведения антикоррупционной
экспертизы
требует
доработки.
Принцип
прозрачности,
закрепленный
в
положениях Конвенции ООН против коррупции, в российском законодательстве
закреплен декларативно и на практике не находит эффективной реализации.
Несмотря на декларативно закрепленные в законе № 172-ФЗ принцип
взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества, на практике
отсутствуют эффективные правовые механизмы реализации данного принципа.
Законодательство
не
устанавливает
специальных
требований
при
обеспечении гласности и открытости деятельности органов власти при проведении
ими антикоррупционных экспертиз. На практике возникают проблемы реализации
права граждан и общественных организаций на доступ к информации о результатах
проведения антикоррупционных экспертиз.
В ходе анализа действующего законодательства и его применения на
практике, был выявлен ряд проблем взаимодействия независимых экспертов и
органов власти:
1) Рекомендательный характер заключения на практике означает, что изложенные
в
заключении
выводы
не
подлежат
обязательному
учету
при принятии
нормативного правового акта.
2) Требования к содержанию мотивированного ответа не установлены. На практике
это создает благоприятные условия для произвольного принятия решений в
отношении заключений независимых экспертов.
3) Отсутствие прозрачности при рассмотрении заключений независимых экспертов.
Результаты принятия и рассмотрения заключений независимых экспертов не
отражаются в сети Интернет на официальных сайтах ведомств.
4) Судьба выводов эксперта после получения мотивированного ответа не ясна.
Разработчики вправе в произвольном порядке решать судьбу выводов независимого
эксперта.
5) Произвольный порядок установления сроков для принятия заключений
независимых экспертов.
10
ЦЕНТР АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ИНИЦИАТИВ
ТРАНСПЕРЕНСИ ИНТЕРНЕШНЛ - Р
109240, Москва, Николоямская улица, д. 6; тел/факс: + 7 495 - 915 00 19;
e-mail: info@transparency.org.ru;
web: http://www.transparency.org.ru
По мнению экспертов Центра «Трансперенси Интернешнл – Р» сложившаяся
ситуация в сфере проведения антикоррупционных экспертиз неблагоприятно
влияет на становление и развитие гражданского общества в России. Названный
одной из мер по профилактике коррупции, сам механизм антикоррупционной
экспертизы является неполноценным, обременен коррупциогенными факторами и
создает препятствия для эффективного взаимодействия институтов гражданского
общества и представителей власти.
По своей природе информация о процессе проведения антикоррупционной
экспертизы и ее результатах должны быть доступны без ограничений, поскольку
напрямую связаны с процессом осуществления законодательной и нормотворческой
деятельности. Создание препятствий со стороны органов власти свидетельствует об
отсутствии их заинтересованности взаимодействовать с обществом в целом.
11