БОРЬБА ИДЕЙ ПРИ ПОДГОТОВКЕ ЗЕМСКОЙ РЕФОРМЫ 1864
реклама
ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА УДК 340. 15 (477) Вячеслав Алексеевич Румянцев, д-р юрид. наук, профессор Национальный юридический университет имени Ярослава Мудрого, г. Харьков БОРЬБА ИДЕЙ ПРИ ПОДГОТОВКЕ ЗЕМСКОЙ РЕФОРМЫ 1864 ГОДА К 150-летию реформы В статье исследуется эволюция идей и взглядов на реформирование системы местного управления после отмены крепостного права и в частности местного самоуправления, его система, состав, компетенция. Показана борьба либерального и консервативного лагерей в ходе разработки проекта земской реформы 1864 г. Ключевые слова: местное управление, местное самоуправление, земская реформа 1864 г. Освобождение помещичьих крестьян в 1861 г. явилось началом огромного социального переворота в России, проявившегося в глубоком обновлении общественного и государственного строя. Упразднение многомиллионного подневольного сословия и возникновение первых гражданских начал жизни общества требовали коренного изменения прежнего порядка местного управления, основанного на сословности и всевластии бюрократии. Реальное исполнение крестьянской реформы 1861 г. представлялось невозможным без преобразования администрации, полиции и суда. Эти реформы были призваны обеспечить равенство представителей всех сословий перед законом и тем самым обеспечить постепенное формирование в России начал гражданского общества. Неизбежным следствием отмены крепостного права стал пересмотр системы управления на местах − в губерниях, уездах и городах. В селах и деревнях на смену вотчинной власти помещика пришло крестьянское общественное управление, наделенное хозяйственными, административными и судебными функциями. Интересы иных сословий и классов должны были найти отражение в деятельности местных хозяйственнораспорядительных учреждений − будущих земств и городских дум. Выдвигались даже идеи о преобразовании Государственного совета с привлечением в его состав выборных представителей – государственных гласных. Существовавшая с 1785 г. система местного самоуправления была сословной и охватывала лишь дворянство и состоятельные слои городского населения. Она неоднократно подвергалась ревизии со стороны самодержавия, но в принципе оставалась неизменной из-за недоверия властей к любому проявлению общественной инициативы и самостоятельности. Ограниченные в правах и находившиеся под жесткой опекой администрации, общественные учреждения являлись заурядными бюрократическими органами, а формально выборные должностные лица ничем не отличались от назначенных чиновников. Устаревшие и давно ставшие фикцией органы самоуправления явно не соответствовали остроте и сложности формирующихся новых экономических и социальных отношений в начале ХІХ века. На их основе не могли быть выстроены эффективное хозяйственное управление и общественный порядок на местах. Особенно заметно это стало после неудач России в Крымской войне, когда стало очевидно, что в делах управления и особенно на местах царят «хаос», «всеобщая официальная ложь» и бесконечные «злоупотребления». Тогдашний курляндский губернатор П. Валуев оценивал ситуацию так: «Сверху − блеск, внизу − гниль» [7, с. 509]. Еще в начале ХІХ в. насущной государственной необходимостью, наряду с разработкой начал крестьянской реформы, стало преобразование органов местного управления. Уже тогда было очевидным, что его неотъемлемой частью должно стать привлечение к решению местных дел выборного представительного элемента. Еще в 1809 г. М. Сперанский в «Плане государственных преобразований» предусматривал введение выборных коллегиальных местных органов власти с хозяйственными полномочиями. Органы местного самоуправления на уровне наместничеств предусматривались проектом «Государственной уставной грамотой Российской империи», подготовленной в 1820 г. по указанию императора Александра І [1, с. 71]. Первый опыт практического реформирования местного самоуправления состоялся еще в царствование Николая I, когда было осуществлено преобразование петербургского городского самоуправления. Разработчиком реформы, воплотившейся в «Городовом положении» Петербурга 1846 г., был Н. Милютин, занимавший в ту пору должность начальника городского отделения хозяйственного департамента Министерства внутренних дел. Главной идеей положения было возрождение самоуправленческого начала, проявлявшегося в выборности. И хотя сословный принцип формирования городского представительства сохранялся, круг избирателей был расширен. Закон 1846 г. стал отправной точкой для подготовки реформы системы местного и городского самоуправления в России [5, с. 10]. В вопросе реформирования системы местного управления в то время конкурировали две теории местного самоуправления: общественная, предусматривавшая предоставление каждому сообществу права самостоятельно реализовывать свои общественные интересы (сторонники – В. Мешков, О. Васильчиков), и государственная, предполагавшая, что правительство наделяет органы местного самоуправления частью своих полномочий, а следовательно делает их «особыми органами» государственной власти (В. Безобразов, О. Грановский, М. Лазаревский, М. Коркунов, А. Михайловский). В конечном итоге при подготовке реформ местного управления были объединены эти две противоречивые теории, что давало возможность правительству в зависимости от обстоятельств квалифицировать земства и городские думы как общественные или государственные учреждения [1, с. 22, 31]. Подготовка реформы органов местного управления началась еще до официальной отмены крепостного права в России. Она логически вытекала из утвержденной в декабре 1858 г. правительственной программы по крестьянскому вопросу. Эта программа, в частности, предусматривала предоставление бывшим помещичьим крестьянам прав свободного сельского сословия и установление равноправных отношений помещика, терявшего административно-полицейскую власть в имении, с сельским «миром» − общиной. 29 января 1859 г. состоялось повеление государя о новом правопорядке на местах, которое предполагало лишить дворянство административно-полицейской власти в уезде. Назначать уездных должностных лиц и наделять их полномочиями должно было правительство. Усиление административной и полицейской власти в уезде, централизация всего местного управления диктовались опасениями императора Александра II за судьбу крестьянской реформы. Но одновременно правительство осуществляло разработку начал нового устройства органов местного управления исходя из идеи местного самоуправления — передачи ведения местных «земских» дел выборным учреждениям. 27 марта 1859 г., когда уже начала свою работу редакционная комиссия по крестьянскому вопросу из представителей министерств внутренних дел, государственных имуществ и юстиции была создана Комиссия об уездных учреждениях под председательством Н. Милютина в то время товарища министра внутренних дел. Круг проблем, по которым комиссии предстояло разработать законопроекты, включал учреждение хозяйственнораспорядительного управления в уездах. При этом в сфере преобразования местного управления особое внимание предполагалось уделить трем направлениям: предметам ведения хозяйственно-распорядительных учреждений на местах, механизме формирования такого управления, степени предоставляемых ему полномочий [6, с. 36]. Первым поручением комиссии стало составление законопроекта «О хозяйственнораспорядительном управлении в уезде». Проявляя осторожность, правительство предписывало комиссии ограничить в законе компетенцию местного самоуправления хозяйственными функциями и раскладкой земских повинностей. Следуя в фарватере этих рекомендаций, комиссия разработала концепцию реформ местного управления – «Главные начала устройства уездного управления и полиции», в котором предполагалось практически всю полноту власти на уровне уезда сосредоточить в руках назначенных правительством уездных начальников, в ведении которых должны были находиться контроль над исполнением распоряжений, наблюдение за законностью и порядком. Им же подчинялась уездная администрация и полиция. Для координации действий уездного самоуправления с полицией проектировалось объединение городской и земской полиции в единое уездное полицейское управление во главе с назначаемым правительством исправником, при котором следовало образовать присутствие из выборных представителей — дворянского, крестьянского и городского. Комиссия разработала также «Предложения об устройстве сельских обществ в помещичьих селениях и об учреждении волостей». Этот проект исходил из идеи сохранения прав помещиков в управлении сельскими обществами и волостями, и поэтому вызывал резкое противодействие в либеральных общественных кругах. Однако даже эти робкие предложения комиссии шли вразрез с официальным курсом на усиление централизации власти и расширение полномочий назначенных правительством чиновников. Поэтому было решено сосредоточить усилия комиссии на составлении проекта временных мер по формированию хозяйственного самоуправления. В то же время, по настоянию Н. Милютина, было получено высочайшее согласие распространить начала будущей реформы не только на уездный, но и на губернский уровень. В октябре 1859 г. возглавляемое Н. Милютиным учреждение получило новое наименование — Комиссия о губернских и уездных учреждениях. Кризис, в котором оказалось царское правительство на рубеже 50-60-х годов, уже не позволял ограничиться при реформировании систем местного управления простой перестройкой административного аппарата. Поэтому после повеления императора от 23 октября 1859 г. были изменены подходы к концептуальным основам реформы местного управления, а именно преобразование их в органы местного самоуправления. Ключевое значение в предполагаемых преобразованиях было уделено проблемам полномочий местных органов самоуправления, их структуре и обеспечению всесословного представительства в них. Особо в этом документе подчеркивалась необходимость предоставления органам хозяйственно-распорядительного управления в уезде «большего единства, большей самостоятельности и большего доверия», а также определения «степени участия каждого сословия в хозяйственном управлении уездом» [8, с. 97]. Употребленные в документе термины «единство», «самостоятельность», «доверие», очевидно, предполагали устранение многочисленных местных органов и создание единого хозяйственного управления на основе выборности, всесословности и независимости от администрации. При разработке реформы необходимо было считаться и с консервативно настроенными оппонентами. Исходя из этого, в апреле 1860 г. комиссия представила первый систематически изложенный вариант структуры, полномочий и прерогатив земских учреждений в виде проекта «Временных правил об уездных земских присутствиях». Последние должны были состоять из выборных и назначенных членов (уездного предводителя дворянства — в качестве председателя, уездного исправника, городского головы, трех заседателей − представителей сословий, чиновников и экспертов). Что касается полномочий уездных присутствий, то они были аналогичными полномочиям прежних уездных администраций. Кроме того, уездные присутствия оставались под контролем правительственной и местной бюрократии. Однако либеральные настроения в «верхах» к тому моменту усилились. Александр II не был удовлетворен предложенной полумерой и в июне 1860 г. вернул проект в Министерство внутренних дел, распорядившись повторно представить его вместе с проектом реформы губернских учреждений. С другой стороны на поведение правительства оказывали влияние оппозиционное дворянство и буржуазия. Первые требовали создания местных органов самоуправления, стараясь компенсировать утрату власти над крестьянами. Вторые — осознавая необходимость развития капитализма. Но и те, и другие в условиях формирования буржуазных отношений стремились сохранить свои экономические позиции, укрепить и расширить свое политическое влияние. Эти задачи можно было решить за счет перераспределения полномочий между царской бюрократией и органами местного самоуправления. Указанные мотивы были доминирующими при составлении проекта земской реформы, которая началась тотчас после введения в действие крестьянской реформы 19 февраля 1861 г. В специальной записке, составленной в начале 1861 г., Н. Милютин изложил свои предположения по преобразованию системы местного управления и самоуправления. Он предлагал четкое разделение «административно-полицейских» и «хозяйственно-экономических, благотворительных» дел. Первые оставались в ведении губернаторов и губернских правлений; вторые предполагалось передать всесословным, выборным губернским и уездным земским присутствиям (или учреждениям), наделенным широкой самостоятельностью. В отделении хозяйственно-распорядительных функций от административно-полицейских Н. Милютину и другим представителям либеральной бюрократии виделось рациональное сочетание единства государственного управления и децентрализации в вопросах заведования местным хозяйством. Правда, разграничение «местных» и «государственных» интересов на практике оказалось очень сложным делом. Осуществление крестьянской реформы требовало более твердого курса во внутренней политике. Поэтому министр внутренних дел С. Ланской и его товарищ Н. Милютин в конце апреля 1861 г. были отправлены в отставку из-за недовольства крепостников отстаиванием либеральных идей. Новый министр внутренних дел П. Валуев, возглавлявший комиссию о губернских и уездных учреждениях, отличался умеренно-консервативными взглядами и стремлением защитить экономические права поместного дворянства, ослабленные, по его мнению, крестьянской реформой 1861 г. Но проигнорировать идею местного самоуправления было уже невозможно. В вопросе об устройстве земских учреждений можно было варьировать в пределах проблем: о социальном составе этих учреждений, об их компетенции и о сущности и пределах полномочий земств. При определении состава земств П. Валуев полагал, что разделение избирателей на курии должно иметь в основе не сословный, а имущественный характер. В его пояснительной записке к проекту говорилось, что «сословное деление, доселе признаваемое и принятое законом, было бы неудобно в применении к земским учреждениям, имеющим в принципе не сословные, но общие, хозяйственные интересы известных местностей [9, с. 215]. Но при выборах в земства предусматривался высокий имущественный ценз, благодаря чему избирательная курия землевладельцев становилась почти целиком дворянской, а городские избиратели были представлены, главным образом, крупной буржуазией. По сравнению с первоначальным проектом, значительно сокращалось представительство крестьянства. Городские низы вообще исключались из числа избирателей. В итоге, П. Валуев, как защитник интересов класса помещиков, сохранив куриальную систему при наличии имущественного ценза, стремился обеспечить доминирование интересов помещиков в местных хозяйственных делах. Кроме того, в проекте, подготовленном под руководством П. Валуева, земские учреждения небыли полностью отделены от администрации. В отличие от Н. Милютина, П. Валуев не исключал будущие земские учреждения из числа местных правительственных учреждений. Земства он называл «особыми органами» государственной власти: «Земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти и от нее получает свои права и полномочия; земские учреждения, имея свое место в государственном организме, не могут существовать вне его, и, наравне с прочими учреждениями, подчиняются тем общим условиям к тому общему направлению, которое установлено центральной властью» [8, с. 171]. Смысл «особого» статуса будущих земских учреждений в системе государственной власти, равно как и их права, раскрывался в проекте весьма туманно. С точки зрения П. Валуева, этот статус заключался прежде всего в том, что правительство наделяло земские учреждения частью принадлежащих ему полномочий, а следовательно, за правительством сохранялось право произвольно вмешиваться в дела местного самоуправления. Кроме того, земская реформа, по мнению П. Валуева, имела еще одно важное задание, она должна стать «дополнительным орудием для успокоения общества посредством переключения его от политических интересов к местным хозяйственным интересам» [3, с. 203]. В марте 1862 г. П. Валуев представил императору доклад, в котором изложил основные положения своего законопроекта. Александр II внес проект П. Валуева в Совет министров, а затем − на обсуждение особого совещания, составленного из ряда ключевых министров и главноуправляющих Собственной его императорского величества канцелярии, под председательством великого князя Константина Николаевича. Бывший товарищ министра внутренних дел Н. Милютин распространил записку с критикой идей проекта земской реформы действующего министра П. Валуева. В ответ последний заручился согласием императора на подготовку еще одного проекта — о преобразовании Государственного совета с привлечением в его состав выборных представителей от будущих земств. Это выборное учреждение — своеобразную нижнюю палату Государственного совета − П. Валуев намеревался назвать Съездом государственных гласных. На первый взгляд это предложение имело весьма прогрессивное значение, поскольку декларировало основы единой системы выборного представительства от сельской общины до Государственного совета. Но на практике П. Валуевым преследовались совершенно иные цели. Он ожидал от нового учреждения, ведущая роль в котором принадлежала бы представителям дворянства, пересмотра крестьянской реформы 19 февраля 1861 г. в том плане, чтобы гарантировать неукоснительное соблюдение помещичьих прав собственности. Самому министру внутренних дел при этом отводилась бы роль фактического главы правительства, опирающегося на выборное всесословное представительство. Именно поэтому проекту преобразования Государственного совета П. Валуев отводил первостепенное значение. А что касается земской реформы, то он не считал ее сколько-нибудь важной мерой, а будущие земские учреждения называл не иначе, как «провинциальными полупредставительными собраниями». В противовес либеральное крыло оппонентов П. Валуева, во главе с великим князем Константином Николаевичем, выступало против создания при верховной власти «консервативного представительства» дворянства, так как не находило ответа на вопрос: «Кто при сем будет представлять крестьян?» [4, с. 151]. Они требовали отказаться от любого проявления принципа сословности при формировании органов местного самоуправления, признать за крестьянами-общинниками право на участие в земских выборах в составе курии уездных землевладельцев. Кроме того, они предлагали отказаться от назначения председателей земских собраний «от правительства», не желая отдавать председательские функции в них дворянским предводителям. Но П. Валуеву поначалу удалось отстоять свои позиции: землевладельцам-дворянам, по сравнению с другими слоями, предоставлялись значительные избирательные привилегии, в частности, более низкий имущественный ценз. Избирательная курия крестьян должна была состоять лишь из сельских старост и волостных старшин. Более того, на земства предполагалось возложить часть фискальнополицейских функций. Таким образом, становление земских учреждений как органов местного самоуправления оказалось под угрозой. Одобренные совещанием «главные основания» проекта были утверждены императором 2 июля 1862 г., а осенью — опубликованы. Проект был передан на рассмотрение дворянских собраний и дорабатывался с учетом их предложений. К марту 1863 г. комиссия П. Валуева закончила подготовку проектов «Положения о земских учреждениях», «Наказа земским учреждениям» и «Временных правил о земских повинностях». Указанные законопроекты, основанные на консервативных продворянских позициях, не содержали отчетливого определения компетенции земских учреждений, предоставляли губернским властям и Министерству внутренних дел право контролировать действия земств и приостанавливать любые их постановления. Окончательное решение споров между земством и правительственными инстанциями оставалось за государством в лице Сената. Но эти предложения П. Валуева встретили сопротивление в Собственной его императорского величества канцелярии. Главноуправляющий II отделением канцелярии барон М. Корф, которому указанные проекты были переданы на заключение, не согласился с мнением П. Валуева. Замечания М. Корфа касались совсем не частностей и деталей [3, с. 217], а основных, принципиальных положений проектов. В своем заключении он настаивал на твердом определении круга деятельности земства. Властям следовало бы, с точки зрения М. Корфа, не заниматься постоянной ревизией и регламентацией земской деятельности, а передать судебной власти надзор за законностью действий как административных властей, так и земства. М. Корф предложил уравнять избирательный ценз для дворян и не дворян, сократить число городских избирателей и квоту их представительства в земстве, а также расширить круг участников в земских выборах от крестьянской курии — предоставить сельским обществам право самим определять выборщиков и не распространять на них имущественный ценз. Наконец, М. Корф отказывал дворянским предводителям в праве председательствовать в земских собраниях, а губернатору — утверждать в должности выборных лиц: председателя и членов земской управы. Замечания главноуправляющего II отделения были отчасти учтены комиссией Министерства внутренних дел и в мае 1863 г. проект земской реформы поступил в Государственный совет. Восстания в Царстве Польском и западных губерниях наложили свой отпечаток на ход подготовки земской реформы. В апреле 1863 г. П. Валуев представил Александру II записку, а затем и проект «нового учреждения Государственного совета», предполагавший созыв Съезда государственных гласных, который планировалось наделить совещательными правами департамента Государственного совета и вносить на его обсуждение общественно значимые законопроекты. Но в отличие от первой попытки создания Съезда государственных гласных, данное предложение имело чисто ситуационное предназначение. Предоставление «разным сословиям некоторой доли участия в делах законодательства или общего государственного управления» должно было, по мнению П. Валуева, произвести благоприятное впечатление на общественное мнение европейских держав и дать «верноподданной России политическое первенство перед крамольною Польшей». «Всероссийское земство», (Съезд государственных гласных) полагал министр, явилось бы противовесом наметившимся «стремлениям к провинциальному сепаратизму» [2, с. 225−232]. Предложения П. Валуева встретили сопротивление со стороны других высших сановников. Да и колебания Александра II быстро развеялись. Не имея ничего против представительного правления на местах, он не считал Россию созревшей для восприятия идей конституционализма и парламентаризма. В декабре 1863 г., когда основные силы польских мятежников были разгромлены, а необходимость завоевания европейских симпатий, равно как и угроза иностранного вмешательства в «польские дела» отступила на второй план, император отклонил идею преобразования Государственного совета. Правительство согласилось учредить земства только на уровне уезда и губернии. Пресекая «конституционную» попытку П. Валуева, которая имела целью укрепить политические позиции дворянства, самодержавная власть позаботилась и о том, чтобы земство не превратилось в рупор крестьянских чаяний. Поэтому первоначальный замысел создания волостных земств как низшего звена в системе местного самоуправления не вошел в проект. Заседавшее несколько ранее, в июле 1863 г., соединенное присутствие департаментов законов и государственной экономии Государственного совета, приняв замечания М. Корфа, развило ряд либеральных, бессословных начал проекта земской реформы. Сословные привилегии и обособление дворянства при выборах в состав земских собраний были отвергнуты. Крестьяне, которые приобрели в собственность необходимое количество земли вне пределов надела, получали право вступить в избирательную курию землевладельцев. Расширялось участие крестьян в выборном процессе − избирать гласных уездного земского собрания от сельских обществ должны были коллегии выборщиков от волостных сходов. В уездном съезде выборщиков было обязательным участие, по крайней мере, одного представителя от каждого сельского общества. Избрание председателей и членов земских управ возлагалось на земские собрания. Предметами споров и официально оформленных разногласий стали: размер избирательного ценза для разных сословий и курий, право крестьянских выборщиков избирать в гласные выходцев из других сословий и вопрос о председательстве в уездных и губернских земских собраниях. В общем собрании Государственного совета, рассматривавшем проект реформы до самого конца 1863 г., защитники сословных привилегий дворянства получили некоторое большинство по ключевым вопросам. Но временно, поскольку Александр II считал дело решенным и лишь потребовал от членов Государственного совета не затягивать обсуждение. При разрешении возникших разногласий император в большинстве случаев отдавал предпочтение либеральным мнениям, так, он согласился с расширением круга полномочий земских учреждений. Вместе с тем, Александр II делал и некоторые уступки — дворянские предводители становились председателями земских собраний (правда, монарх оставил за собой право назначать председателей губернских собраний по собственному усмотрению). Подготовка проекта земской реформы показала всю противоречивость и сложность отношений в сфере местного управления. В конечном итоге закон о земствах стал воплощением сложного компромисса между взглядами двух непримиримых политических оппонентов — новой буржуазии и консервативного дворянства − в вопросе об организации местного самоуправления, представленных на поверхности в лице Н. Милютина и П. Валуева. Этот компромисс соединил в себе бессословный принцип и рудименты сословного строя, начало хозяйственно-распорядительной самостоятельности органов местного самоуправления и попытки превратить земство в «пятое колесо» государственно-бюрократической «телеги». Если П. Валуев и другие продворянски настроенные деятели стремились сделать земскую реформу противовесом крестьянской реформе, защитить экономические интересы и повысить политическую роль дворянства, то либеральное, «антидворянское» крыло правительства, напротив, рассчитывало, что будущие земства послужат настоящей школой «политического воспитания» для крестьянства. В то время как П. Валуев готовил почву для введения продворянской конституции, великий князь Константин Николаевич выражал надежду, что со временем общинный крестьянский элемент превратится, «посредством земщины», в силу, равновеликую могущественной и амбициозной «аристократической олигархии», и тогда в России станет возможным создание бессословного центрального представительства. Список литературы: 1. Верещагин А. Н. Земский вопрос в России (политикоправовые аспекты) / А. Н. Верещагин. — М. : Международ. отношения, 2002. 2. Вестник права. — 1905, Кн. 9. 3. Гармиза В. В. Подготовка земской реформы 1864 года / В. В. Гармиза. — М., 1957. 4. Дневник П. А. Валуева, министра внутренних дел. — М., 1961. 5. Казаченко А. О. Земське самоврядування в Полтавській губернії (1864— 1920 рр.) : Історико-правове дослідження / А. О. Казаченко. — Полтава : Полтав. літератор, 2009. 6. Лаптева Л. Е. Из истории земского и городского управления в России / Л. Е. Лаптева, А. Ю. Шутов. − М., 1999. 7. Русская старина. − 1893. − № 9. 8. Хрестоматия по истории России. Вторая половина ХІХ века / Сост. Егоров П. О., Перов Г. Л. — М. : ОЛМА-ПРЕСС, 1995. – 384 с. 9. Хрестоматия по истории СССР 1861—1917 гг. / Сост. Дмитриев С. С., Эйслогова Р. Г. — М., 1970. БОРОТЬБА ІДЕЙ ПРИ ПІДГОТОВЦІ ЗЕМСЬКОЇ РЕФОРМИ 1864 РОКУ Рум’янцев В. О. У статті досліджується еволюція ідей та поглядів на реформування системи місцевого управління після скасування кріпосного права і зокрема місцевого самоврядування, його система, склад, компетенція. Показана боротьба ліберального та консервативного таборів у ході розробки проекту земської реформи 1864 р. Ключові слова: місцеве управління, місцеве самоврядування, земська реформа 1864 р. FIGHT FOR THE PREPARATION OF IDEAS THE ZEMSTVO REFORM OF 1864 Rumyantsev V. O. The article explores the evolution of ideas and views on the reform of the local government system after the abolition of serfdom and in particular local government, his system, composition, competence. Shows the struggle of the liberal and conservative camps in the process of drafting the Zemstvo reform of 1864. Key words: local government, local government, the Zemstvo reform of 1864. Поступила в редколлегию 11.09.2014 г.