История финансового управления России
реклама
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ 1. ФИНАНСОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ РОССИЕЙ ОТ ОСНОВАНИЯ ГОСУДАРСТВА ДО XV ВЕКА -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 2 2. ФИНАНСОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РУССКОМ ГОСУДАРСТВЕ В XV–XVII ВЕКАХ ---------------------------------------------------------- 3 3. МЕСТНОЕ ФИНАНСОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ И САМОУПРАВЛЕНИЕ ПРИ ИВАНЕ ГРОЗНОМ ------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 6 4. ФИНАНСОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ ПРИ ПЕТРЕ I ------------------------------------------------------------------------------------------- 7 5. ФИНАНСОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ВО ВТОРОЙ ЧЕТВЕРТИ XVIII – НАЧАЛЕ XIX ВЕКА ------------------------------------------------------------------------------------- 8 6. ФИНАНСОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В XIX – НАЧАЛЕ XX В----- 11 7. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В РОССИИ В ПЕРВЫЕ ГОДЫ ПОСЛЕ ОКТЯБРЬСКОЙ РЕВОЛЮЦИИ 1917 Г. (1917–1920 ГГ.) ---------------------------------- 29 8. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ СССР В ГОДЫ ПЕРВЫХ ПЯТИЛЕТОК И ИНДУСТРИАЛИЗАЦИИ СТРАНЫ (1928 – 1941 ГГ.) --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 37 9. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ СССР В ГОДЫ ВЕЛИКОЙ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ВОЙНЫ (1941–1945 ГГ.) И В ПЕРИОД ВОССТАНОВЛЕНИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА СТРАНЫ -------------------------------------- 40 10. ИЗМЕНЕНИЯ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В 1951–1965 ГОДАХ --------------------------------------------------- 42 11. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В СССР В ПЕРИОД СТАБИЛЬНОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ И В ПЕРВЫЕ ГОДЫ РЕФОРМ (1965–1991 ГГ.)------------------------------------------------------------------------------ 44 12. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КОНТРОЛЬНО-БЮДЖЕТНОГО КОМИТЕТА ПРИ ВЕРХОВНОМ СОВЕТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ВЫСШИЙ ОРГАН ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ. -------------------------------------------------------------------------------------------------------- 48 2 1. ФИНАНСОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ РОССИЕЙ ОТ ОСНОВАНИЯ ГОСУДАРСТВА ДО XV ВЕКА Создание единого Древнерусского государства дало толчок к росту торговли и развитию денежного обращения. Ранее у славян в качестве денег ходили меховые деньги, представлявшие собой кусочки меха (куны, резаны, векши, ногаты и др.). Со временем меховая, кунная денежная система, начала отмирать и старые названия (мордки, векши и пр.) стали обозначать металлические деньги. Пользовались главным образом восточными серебряными монетами, но встречались византийские и западноевропейские монеты. С возникновением государственности на Руси стали чеканить свою золотую и серебряную монету. Затем чеканная монета уступает место серебряным слиткам – гривнам. До создания Древнерусского государства, да и позже, финансовое хозяйство осуществлялось на содержание князя, военных предприятий, княжеское управление и суд. Удовлетворение этих потребностей совершалось за счет повинностей и натуральных сборов. Сам князь жил на доходы от собственного хозяйства, но на упомянутые нужды собирал дань. Дань – первоначально военная контрибуция, платимая побежденным племенем, – с течением времени приняла значение родового понятия, включающего все обязательные платежи собираемые лично князем. Эти сборы скоро принимают денежную форму, а в дальнейшем и форму оброка и как устоявшаяся традиция закрепляются в законодательном порядке. В Древнерусском государстве при реализации финансового хозяйства Законодательство устанавливало в качестве органа, осуществляющего функции денежного контроля, князя. Так, в статьях 35, 36, 37 “Русской Правды” (IX в.) определялся порядок взыскания в пользу князя штрафа, который хранится в казне. Вместе с этим “Русская Правда” была направлена на обеспечение справедливого, с точки зрения народных традиций, решения проблем, возникающих в жизни, обеспечение баланса между общинами и государством, осуществление регулирования организации и оплаты труда по выполнению общественных функций (строительство укреплений, дорог, мостов). А это нельзя было решить без налаженного учета и контроля, организация которого была возложена на князя. В эту эпоху специальные финансовые учреждения отсутствовали; управление финансов, слабо развитое в то время, сосредоточилось в учреждениях, осуществляющих общее управление государством, а именно в Боярской Думе – постоянном Совете князя, стоявшего во главе управления государством. До разделения России на удельные княжества Дума состояла из дружинников князя, епископов и “старцев градских” или “людских”. В XI-ХIII вв. Дума стала односословной и состояла исключительно из служилого сословия – бояр. Прежние “старцы градские” либо слились со служилыми людьми, либо перенесли свою деятельность и влияние из Думы на вече. Вече было собранием полноправных граждан города, состоящее в большинстве из простого народа, а также и знати. Вече, как правило, не было властью враждебной князю и боярской Думе, но являлась для них политическим противовесом, проводником реализации интересов большинства народа. Дела решались на вече единогласно, а в случае разногласий перевес брала сторона, превосходившая другую физической силой. В ХI в. на вече обсуждались почти все важнейшие вопросы, разрешаемые в Думе, включая финансовые. Например, здесь народом устанавливались чрезвычайные налоги для ведения войны, осуществлялся контроль за деятельностью власти. В этот период существование государства обеспечивали три вида финансовых органов: – органы, собиравшие подати и наблюдавшие за исполнением повинностей (прямые налоги); – органы, взимавшие заставные пошлины; – органы, взимавшие торговые пошлины. Общее название органов, собиравших подати и наблюдавших за исполнением повинностей было даньщики. Они делились на писцов, если их обязанностью было устанавливать количество земли и число людей, обязанных платить налоги и исполнять повинности; непосредственно даньщиков, если они собирали прямые подати; и черноборцев, если они собирали так называемый “черный бор”, т.е. подать с простого народа. Органы, взимавшие заставные пошлины носили название мытчиков, когда собирали “мыть”. Со середины ХIII в. это была проезжая пошлина, взимавшаяся при провозе товаров через дорожные заставы. Во времена Орды эти органы стали называться заставщиками. Мостовщиками они назывались, если собирали пошлины за проезд и провоз товаров по мостам; перевозчиками – если взимали пошлины на перевозах. Органы, взимавшие торговые пошлины, носили общее название таможников. Они взимали “гостиную дань” – пошлину, которую в ХII-ХIV столетиях платили иногородцы за право торговли в чужом городе; пошлину за обязательное взвешивание продаваемого товара на казенных весах; пошлину за обязательное клеймение лошадей при их продаже, другие пошлины. Как известно, русское государство, как единое целое с царем во главе, начало складываться со второй половины ХV в. До этого была только земля русская, на громадном пространстве которой, были разбросаны отдельные княжества, которые никак нельзя рассматривать, как государства. Понятия о государственной территории, как достояния отдельного народа, в ту пору на Руси не существовало. А князья смотрели на свою землю, как на вотчину, свою родовую частную собственность. Повсюду преобладало военно-гражданское управление. В результате, не имея единой государственной территории, объединенной национальной идеей и верховным носителем идеи во главе, и в результате кровавых междоусобиц русские земли в первой половине XIII в. стали жертвой Орды. Русь распалась. Наиболее ее цветущая часть – Приднепровье стала добычей Литвы, а затем и Польши. Другая, восточная часть России, с одной стороны отражая притязания Польши, с другой – сопротивляясь Орде, по сути, была загнана в болотистое междуречье Оки и Волги. 3 И именно там, под двойным давлением иноземных сил и Орды среди Московских князей началось возрождение идеи объединения русского народа в единое государство. За практическую реализацию этой идеи взялся Московский князь Иван I Данилович Калита (1325–1340). Ему удалось добиться привилегии хана и впервые организовать финансовый союз князей, направленный на организацию сбора дани с князей и отправки ее в Орду. Устранив ханских сборщиков податей, Иван Калита сразу снискал к себе доверие русского народа и утвердил свое первенство среди князей. При сыне Калиты – князе Семене Гордом (1340–1353) – этот финансовый союз получает политический оттенок: великий князь Московский получает от хана право судить князей. При внуке Ивана Калиты – Великом князе Дмитрии Донском (1359–1389) – этот союз приобретает уже общенациональное значение. На Куликовом поле в 1380 г. Дмитрием Донским под московскими знаменами была одержана первая победа объединенных им сил над военной Ордой. 2. ФИНАНСОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РУССКОМ ГОСУДАРСТВЕ В XV–XVII ВЕКАХ Во второй половине XV в. начался новый этап в становлении централизованного Русского государства. Вокруг Московского княжества были объединены Великий Новгород, Тверское княжество, большая часть Рязанского и целый ряд мелких уделов. Начались военные действия по освобождению захваченных Литвой русских земель. Практически бескровно была свергнута Орда. Однако новое Русское государство, собранное московскими князьями, было государством бедным, доходы великих князей были очень невелики, населения было мало, мало было городов и промыслов, не было денег содержать войско. Поэтому, объединяя страну, московское правительство в то же время ломало и видоизменяло прежнее разнохарактерное управление: союз земель под главенством великого князя сменялся единым государством, на смену пестрым договорам с князьями-вассалами шла единообразная административная система. Бывшие удельные князья неуклонно теряли свои земли и низводились до положения служилых вотчинников. Усложняется политическая структура государства: кроме боярской Думы, власть начинают осуществлять дьяки, по тому времени высокообразованные администраторы, которым князь приказывал ведать определенными отраслями управления. Да и сама боярская Дума, хотя и сохранила прежнее свое значение, но практически полностью изменила свой состав по сравнению с Думой удельного периода. Самый главный элемент прежней Думы, состоявший из высших сановников дворцового управления, теперь стал мало заметен. Дворцовые управители уступили свое место в Думе начальникам появившихся новых учреждений – приказов. Приказы занимали среднюю ступень между Думой и местными органами управления. Одни из этих учреждений заменили собой существовавшие в удельный период структуры дворцово-хозяйственного управления, другие являлись центрально-областными учреждениями для уделов по мере присоединения каждого из них к Москве. Практически все приказы имели отношение к финансовому управлению. Одни из них были чисто финансовыми и ведали финансовым управлением (наблюдение за сбором податей, исполнением повинностей и т.д.) на всей или значительной части государства; другие, управляя определенной частью территории России, заведовали в ней также финансовой частью; третьи, имея в полном своем, в том числе финансовом, ведении определенную часть территории, ведали, кроме того, некоторыми отраслями финансового управления и в других частях государства. К числу специальных финансовых приказов относились: Приказ Большого прихода Был учрежден при царе Иване IV Грозном (1533–1584). Приказ заведовал в Москве и других городах Московского государства доходами с лавок и частных дворов, с погребов, с меры, чем всякие товары и питье меряют, а также таможенными пошлинами, мытом, перевозом и мостовщиной. Доходов в нем собиралось около 500 тыс. рублей. Они расходовались на корм иностранным послам и купцам, на жалованье русским посланникам и гонцам в иные государства, на устройство судов для хлебного, соляного и рыбного промыслов, на жалованье служащим в приказе и подведомственных ему соляных заводах и пр. Приказ “Новая четверть” Приказ заведовал питейными сборами и разбирал корчемные дела по продаже питья и табака в Москве и многих других городах Московского государства. В царствование Алексея Михайловича (1645–1676) в Приказ поступало ежегодно более 100 тыс. рублей. Печатный приказ Относился к числу старейших приказов. В этом приказе скреплялись Государевой печатью и взимались пошлины с жалованных и охранительных грамот и указов, данных частным лицам, памятей, подорожных и пр. В приказ присылались также печатные пошлины, взимавшиеся в разных городах государства с откупных договоров на оброчные статьи. Поместный приказ Основан при Иване IV Грозном (1533–1584). В ведении приказа находилась вся земля Московского государства, а также вопросы владения землей и ее купли-продажи. Доходы приказа состояли из пошлин, которые взыскивались при переходе земли от государства к частному собственнику и от одного частного собственника к другому. Казенный приказ Был основан при Иване IV Грозном (1533–1584). По сути, приказ был царским казначейством, где хранились золото, серебро, сосуды, бархат, шелк и другие драгоценности, которые употреблялись в царском обиходе и шли на жалование боярам, окольничим, думным людям, стрельцам московским и всех других городов, солдатам и прочим 4 чинам. Вместе с этим в приказ ежегодно поступало около 3 тыс. рублей от нескольких сотен посадских и торговых людей ему подведомственных. Ямской приказ Существовал уже при Великом князе Василии III (1505–1533). Приказ ведал ямщиками всего государства и исполнением ими ямской повинности. Он же платил им жалованье и прогоны. Деньги для этой цели в количестве около 50 тыс. рублей ежегодно собирались Ямским приказом со всего Московского государства. В число приказов, управляющих территориями России и финансами в них, входили: Приказ Большого дворца Впервые упоминается в 1547 г. Приказу были подведомственны более сорока городов с их доходами. Этот же приказ заведовал дворцовыми селами и черными волостями, кроме тех, которые находились в ведении особых приказов. Из подведомственных сел и волостей в приказ поступали подати хлебом и деньгами, откупные деньги и прочие средства. В него также поступали подати и натуральные повинности от восьми Московских слобод торговых и ремесленных людей. Кроме этого в непосредственном ведении приказа находились царские дворцы: Сытенный, Кормовой, Хлебный и Житенный, на которых приготавливались, хранились и расходовались кушанья и напитки для царского дома и для лиц, получающих содержание непосредственно от дворца. В приказ ежегодно поступало около 120 тысяч рублей доходов. Приказ Казанского дворца Был учрежден при Иване IV Грозном (1533–1584). В царствование Алексея Михайловича (1645–1676) приказ ведал Казанским и Астраханским царствами, а также так называемыми понизовыми городами. В более ранний период (1599–1637 гг.) он ведал и Сибирским царством. Денежные доходы поступали в приказ только с понизовых городов (среднее и нижнее Поволжье), доходы же с царств Казанского и Астраханского оставались на месте и расходовались на жалованье ратным и служивым людям и на заводы соляные, судовые и рыбные. Сибирский приказ Был учрежден в 1637 г. для управления Сибирью. В царствование Алексея Михайловича (1645–1676) под его управлением находилось больше сорока городов, кроме пригородов. Денежные средства в приказ не поступали, так как полученные доходы употреблялись на жалованье местных служилых людей. Вместе с этим в приказ присылалось много мягкой рухляди, ценность которой, по свидетельствам очевидцев, достигала более 600 тыс. рублей; частью она продавалась, частью дарилась царем иностранцам и другим лицам. Для оценки рухляди ежегодно из торговых и гостиных людей определялась своего рода комиссия, члены которой “приводились ко кресту”. Приказом управлял тот же боярин, что и приказом Казанского дворца. Новгородский приказ В разные времена приказ носил разные названия. Окончательно получил это наименование в 1670 г. Приказ ведал Великим Новгородом, Псковом, Нижним Новгородом, Архангельском, Вологдой и иными поморскими городами приграничными со Швецией. Ежегодно из этих городов поступало в Приказ чистых доходов на сумму около 100 тыс. рублей, с учетом проведенных расходов на жалованье служилым людям и другие выплаты. Приказ “Устюжская четверть” В документах такое название впервые встречается в 1611 г. Приказ ведал Великим Устюгом и многими другими городами в разных частях государства. Ежегодные доходы приказа составляли около 20 тыс. рублей, которые, как и в других приказах, употреблялись на жалованье служилым людям гражданской и военной службы. Приказ “Костромская четверть” Впервые упоминается в 20–30 годах XVII в. Приказ ведал Ростовом, Ярославлем, Костромой и другими городами. Ежегодные доходы приказа составляли около 30 тыс. рублей. Расходы приказа производились в том же порядке, как и в других приказах. Приказ “Галицкая четверть” Впервые упоминается в 1606 году; получил статус приказа в 1680 году. В ведении приказа находилось девятнадцать городов, с которых ежегодно поступало доходов на сумму около 12 тыс. рублей. Приказ “Малые России” Был учрежден в середине XVII в., после воссоединения украинского и русского народов в единое государство. В ведении приказа находились Малая Россия, войско Запорожское, казаки и города Киев и Чернигов. Управлял приказом тот же боярин, что и “Галицкой четвертью”. Хлебный приказ Существовал в 1663–1679 гг. В 1679 г. был присоединен к приказу Большого дворца. Приказу были подведомственны некоторые города, волости и села, с которых ежегодно поступали доходы на 20 тыс. рублей. В подведомственных приказу местах были устроены так называемые зерновые пашни на царя, с которых собирались государственные хлебные запасы (отсюда приказ и получил свое название). Земские (старый и новый) приказы В их ведении были московские посадские люди и небольшие города. Доходы поступали от продажи дворовых мест в Москве и от подчиненных приказу городов в размере около пятнадцати тысяч рублей ежегодно. К приказам, управляющими территориями (городами) России и ведавшими отдельными сферами финансового управления относились: Приказ Большой казны Был учрежден при Иване IV Грозном (1533–1584). Приказу были подчинены определенные города, с которых поступали некоторые виды доходов. Ему были подведомственны также гости, гостиная и суконная сотни, торговые люди многих городов, мастера серебряного дела, монетное дело с денежными дворами во всем государстве и 5 Тульский железоделательный завод. Ежегодно в приказ поступали доходы на сумму около 300 тыс. рублей, которые расходовались на различные цели, по обстоятельствам. Конюшенный приказ Существовал с конца XVI в. Приказ заведовал царскими конюшнями, царской звериной охотой и всеми служащими по этой части. Средства на содержание приказа поступали как из приказа Большой казны, так и из собственных доходов, полученных от подведомственных ему сел и монастырских вотчин, с одной слободы торговых людей, бань в Москве и других городах и др. Ежегодные доходы Приказа составляли до 10 тыс. рублей. Каменный приказ Был учрежден в царствование Федора II Борисовича Годунова (1605). Приказ ведал каменным делом всего Московского государства, включающего в себя обязательную повинность населения со всеми мастерами каменных дел, известковыми и кирпичными заводами в Москве. Приказу были подведомственны доходы городов, где “белый камень добывался”. Посольский приказ Учрежден при Иване IV Грозном (1533–1584). Приказ управлял делами посольскими и ведал иностранцами, проживающими в России. В дальнейшем ему было передано управление почтой, учрежденной при Алексее Михайловиче (1645–1676) для облегчения внешних и дипломатических сношений. Кроме этого, приказу были подведомственны донские казаки, пленные татары, а также города Пермь, Чердынь и Соль Камская. В разные времена Посольскому приказу в подчинение передавались и другие Приказы со всеми подведомственными им городами. Приказ Разряд Учрежден при Иване III (1462–1505). Приказ составлял как бы часть царской Думы и служил местом, откуда рассылались царские указы по всем отраслям военного и гражданского управления. Благодаря такому положению приказ стоял выше всех других приказов. В ведении приказа было военное дело, а также некоторые города. Пушкарский приказ Впервые встречается в документах в 1582 г. под названием Пушечного приказа. В ведении приказа находилось все устройство артиллерии и ее обеспечение. Большая часть средств на содержание артиллерии выдавалась из приказа Большой казны, но Пушкарский приказ имел и свои собственные доходы, которые непосредственно поступали из нескольких небольших городов, которые состояли в его полном ведении. Непосредственно в этот приказ поступали также всякие специальные сборы на артиллерию. Стрелецкий приказ Был учрежден при Иване IV Грозном (1533–1584). Приказу подчинялись все московские и городовые стрелецкие приказы, число которых в царствование Алексея Михайловича (1645–1676) было больше двадцати. Стрелецкие приказы собирали со всего государства доходы на жалованье стрелецкому войску. Доходы собирались хлебом и деньгами. В последнюю четверть XVII в. в этот приказ были переданы дела из Костромской четверти и Ямского приказа, а в 1701 году, при Петре I (1682–1725), в связи со стрелецкими мятежами и формированием регулярного войска этот приказ был переименован в приказ Земских дел. Рейтарский и Иноземский приказы Каждый Приказ существовал самостоятельно до их объединения в 1680 г. Рейтарский приказ собирал со всего государства деньги на жалованье ратным людям. Приказ Иноземский заведовал иностранцами и главным образом теми из них, которые состояли на русской военной службе. В финансовом управлении он играл незначительную роль, так как доходы, поступавшие в этот приказ, были очень невелики. *** Проблемы организации контроля за действиями власти так же сложны и многообразны, как и проблемы жизни и организации общества и государства. Эти проблемы всегда возникали вслед за изменениями в жизни общества и государства и требовали к ним соответствующей поднастройки. В период царствования Ивана IV Грозного (1533–1584), в ходе введения системы местного самоуправления, границы между центральной властью и представительной властью (избранной) определились. Контроль в этой ситуации получил более широкую и надежную основу для своего проведения. При этом, как следует из исторических документов, организация самоуправления и система взаимоотношений центральной и местной власти и взаимоконтроля была построена с учетом опыта Англии, перенимаемого в ходе расширяющихся взаимоотношений между Россией и Англией в лице Ивана IV и Королевы Англии Елизаветы I (1558–1603). После смерти Ивана Грозного на русский престол вступил его сын царь Федор I (1584–1598), который после 14летнего царствования умер, не оставив после себя наследника. На Руси началась междоусобица, известная как “смутное время”. Управление государством оказалась в руках авантюристов и иноземцев. Положение страны, терзаемой интервентами, охваченной восстаниями недовольных горожан и крестьян, мятежами бояр, волнениями казачества, церковными смутами, было крайне тяжелым. Несмотря на это, Россия вновь начала подниматься из хозяйственной разрухи. Население страны достигло 10 млн. человек. Число городов к середине XVII в. достигло 254. В Москве уже насчитывалось около 200 тыс. жителей. Началась колонизация и освоение поволжских и сибирских земель, стали выделяться районы товарного производства хлеба и крупные центры его внутреннего сбыта, такие как Вологда, Архангельск, Кунгур. Дальнейшее развитие получили мануфактуры, укрепились общерусские рыночные связи и их центры – Нижний Новгород, Ирбит и другие города. Через Архангельск шла торговля с Англией и Голландией; через Астрахань Россия торговала теперь с Хивой, Бухарой, Персией; двинулись караваны и на восток, в Китай, торговле с которым содействовал заключенный в 1689 г. Нерчинский договор. Были введены единые (5%) торговые пошлины внутри страны и значительно более 6 высокие (до 19%) с иностранных купцов. Вместе с этим в течение XVII в. налоги удвоились, а реальная ценность денег упала на 25 %. При первых Романовых – царе Михаиле Федоровиче (1613–1645) и его сыне, Алексее Михайловиче (1645– 1676), – началась смена характера, содержания и стиля правления. Начинался качественно новый период в истории России, который характеризовался укреплением государственности и центральной власти. В стране усилилась необходимость создания органов государственного контроля. Народные восстания в странах Западной Европы против абсолютизма и налогового гнета и буржуазные революции XVII в., возглавляемые парламентами (Англия, Франция и др.), добивавшиеся также установления контроля над государственными финансами закончились поражением. Однако при этом проводимая в этих странах политика меркантилизма стала осуществляться под определенным контролем (например, во Франции с 1665 по 1683 годы контроль над финансами осуществлял генеральный контролер (суперинтендант) финансов Ш.-Б. Кольбер). В конечном итоге установление парламентского контроля над государственными финансами преследовало политические цели и стремилось к превращению контрольных органов в специальный инструмент политического воздействия на власть монарха. На этом историческом фоне в 1654 г. в структуре государственной власти России под кураторством царской Думы учреждается Счетный приказ, или Приказ Счетных дел. Первоначально перед приказом ставилась сравнительно узкая задача – проверить раздачу полкового жалованья во время войны с Польшей 1653–1654 гг., а затем обревизовать деятельность Приказа Большой казны за 50 лет. В дальнейшем в ведении Счетного приказа находились доходы и расходы российского государства, а также остатки по книгам за многие годы. Счетный приказ считал государственные доходы и расходы по книгам других центральных приказов и земельных учреждений; в некотором роде выполнял функции казначейства, куда поступали недоимки прошлых лет и остатки из ассигнованных по разным ведомствам сумм, если они оставались; обращался в другие Приказы с запросами по исполнению ассигновок, данных должностным лицам, послам, полковым воеводам; вызывал к отчету из городов земских целовальников с их приходно-расходными книгами. Местного контроля в то время не существовало, поэтому ревизия и контроль проводились следующим образом. Начальники специальных финансовых органов (кабацких, таможенных и т.д.) по окончании срока их службы представляли книги для счета или главному местному начальнику - воеводе, или выборным Земским властям. В первом случае воеводы делали обсчет всех сборов за год, определяли, на сколько по сравнению с прошлым годом собрано больше доходов либо сколько и почему их недобрано; составляли по результатам обсчета “счетный список”, который затем для окончательного счета и сличения с подлинными книгами отправляли в Счетный приказ. Во втором случае из посадских людей выбирались по три или четыре наиболее достойных человека из каждой имущественно-возрастной группы. Этим лицам вместе с земскими старостами поручалось проконтролировать черновые книги сборщиков налогов и на их основании составить “белые книги”. Белые книги читались вслух и всенародно обсуждались, в том числе на предмет финансовых сокрытий. После такой “народной” ревизии на местах финансовые сборщики и книги направлялись в Москву для окончательного отчета. 3. МЕСТНОЕ ФИНАНСОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ И САМОУПРАВЛЕНИЕ ПРИ ИВАНЕ ГРОЗНОМ По существу, местное финансовое управление с наместниками царя во главе не изменялось до середины XVI в. Не изменился также характер наместничьей власти, отличавшейся беззаконием и произволом с одной стороны, и неприятием ее народом с другой. Царь Иван IV Грозный (1533–1584), сознавая неэффективность системы местного управления, приведшей к запустению городов, сел и деревень, значительному снижению налоговых поступлений в государственную казну, сохранив политический институт наместников, предоставил городам и волостям самоуправление. Основные черты самоуправления заключались в выборе пользующихся доверием старост, осуществляющих местную власть. В помощь старостам давались выборные целовальники и дьяки. Все выборные приводились к крестному целованию (отсюда название –целовальники) и список с их именами за подписью избравших их отсылался в Москву. В ведении старост и их помощников сосредоточилось все местное финансовое управление. При этом за плохую службу и злоупотребления выборным грозила смертная казнь с передачей их имущества обиженным истцам. С другой стороны, если выборные проявляли безупречное отношение к делу, пользовались доверием людей, сполна собирали налоги и в срок привозили их в Москву, то в награду они и их имущество освобождались от всяких налогов, да сверх того царь их жаловал. Безусловно, что новый порядок управления длительное время существовал рядом со старым, но все же до конца XVI в. и вплоть до “смутного времени” он был преобладающим. Вместе с этим, в целях укрепления центральной власти, в конце XVI в. рядом с самоуправлением стал вводиться институт управления воевод. От посылки воевод во второй половине XVI в. в места, нуждающиеся в военной защите, в течение XVII в. государство перешло к воеводскому управлению повсеместно. Вместе с тем система местного самоуправления не была вытеснена, а, став рядом с воеводским управлением, претерпела некоторые изменения и ограничения в своей деятельности в пользу центральной власти. Воеводы назначались именными указами царя. Воеводам больших городов придавались в помощь дьяки, а малых городов – подьячие. Вопросы ведения воевод были чрезвычайно обширны: они были главными военными начальниками своих воеводств, оказывали свое влияние в суде, занимались вопросами безопасности населения, вели финансовое управление, содействовали торговле и промыслам, в ряде случаев исполняли дипломатические функции и т.д. 7 Таким образом, начиная с конца XVI в., местное финансовое управление стало проводиться двумя ветвями власти: воеводами, с одной стороны, и выборными властями, с другой. Отношение этих двух властных ветвей друг к другу в финансовом управлении не всегда отличались постоянством: выборные власти находились то в большем, то в меньшем подчинении у воеводы, а во многих случаях были от него совершенно независимы. 4. ФИНАНСОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ ПРИ ПЕТРЕ I Вступление на русский престол Петра I (1682-1725) и его реформы стали важнейшим этапом в истории России. Они были подготовлены всем предшествующим развитием страны. Петр, тщательно изучая государственный опыт передовых стран Европы. Петр, тщательно изучая государственный опыт передовых стран Европы, неукоснительно требовал от дворянства знаний, необходимых для осуществления реформ. Петр I радикально изменил систему управления государством. Старые управленческие структуры были заменены на новые, соответствовавшие системе управления государств Западной Европы. При этом преобразования исходили не из каких-либо теоретических или просветительских соображений, а из чисто практических - военных, направленных в первую очередь на выход России к морям. Реформы Петра I, вызвавшие рост производительных сил и увеличение бюджета, образование всероссийского рынка и расширение внешнеторговых связей настоятельно требовали качественного улучшения контрольной работы. Поэтому в ходе реформ Петр I дает основание государственному счетоводству и контролю. Обязанности государственного контроля возлагаются на учрежденный 22 февраля 1711 г. Правительствующий Сенат, ставший высшим финансовым учреждением в России, при котором в качестве параллельных и отчасти подчиненных органов состояли Ближняя Канцелярия (до 1719 г.) и Ревизион-коллегия (начиная с 1720 г.), проверявшие ведомости о приходе и расходе сумм, поступивших после проверки их Камер- и Штатс-конторами. Как следует из исторических документов, по первоначальной идее Петра I, Сенат должен был стать учреждением временным и заменять царя во время его частых отъездов. Для заседания в нем царем было назначено девять сенаторов. Указы Сената имели такую же силу, как указы Петра I. На Сенат были возложены, в частности, вопросы контроля за государственными расходами, максимально возможного сбора доходов с целью укрепления армии, организации и содействия торговли с Китаем и Персией. Сенат выбирал для присутствия в нем обер-фискала, “человека умного и доброго независимо от чина”. Оберфискал обязан был тайно наблюдать за правильным поступлением государственных доходов. В соответствии с Указом Петра I от 11 декабря 1717 г. в Сенате стали заседать также президенты коллегий, а в 1722 году учреждены были в нем должности генерал- и обер-прокурора. В том же году в Москве была учреждена Сенатская контора. “Ближняя Канцелярия его Царского Величества” была создана в 1705 г. Она состояла из бояр, которые съезжались в Канцелярию для решения дел три раза в неделю. Во главе Ближней Канцелярии был поставлен воспитатель Петра I – Никита Зотов. Ближней Канцелярии были подчинены все Приказы, и она, по существу, была центральным органом всех отраслей государственного управления. Кроме этого, в 1710 г. на нее было возложено сличение государственных доходов с расходами, т.е. финансовый контроль. В Ближней Канцелярии подписывались все важнейшие государственные бумаги, в нее поступали из всех губерний ведомости о доходах и расходах. Этой же Канцелярии Петр I поручил ревизию всех денежных счетов и расходов, произведенных присутственными местами. Но средств для выполнения этой важной контрольной функции, которую Петр I стремился сделать новой государственной функцией, у Ближней Канцелярии не было. Пришлось обращаться к старому методу и для проверки приходных и расходных книг вызывать из присутственных мест приказов и губерний дьяков. Однако и здесь дисциплина отчетности была весьма слабой. Как видно из указа Сената от 15 февраля 1716 г., приходно-расходные книги за 1714 г. были присланы только из посольской, воинской, адмиралтейской и санктпетербургской канцелярий городовых дел, а из других канцелярий и приказов, а также губерний книги не поступали. Из-за этого “в счетном деле учинилась остановка”. С 1714 г. для борьбы со злоупотреблениями чиновников и особенно со взяточничеством Петр I создает особый институт фискалов, которые должны были тайно доносить о замеченных злоупотреблениях и нарушениях. Фискалы подчинялись обер-фискалу в генеральском чине при Сенате. Однако взяточничество среди петровской бюрократии было настолько распространено, что сам обер-фискал генерал Н.С. Нестеров оказался крупным казнокрадомвзяточником, за что был осужден Петром I к смертной казни. Чтобы добиться скорейшего исполнения указов и понудить сенаторов быстрее проводить их в жизнь, Петр I в 1715 г. назначил генерал-ревизором Н.В. Зотова, на которого, по существу, были возложены функции проверки исполнения. Позднее, в 1718 г., изучив практику и опыт административных учреждений Швеции, с которой Россия вела многолетнюю войну, Петр I в целях укрепления центрального аппарата государственной власти, вводит коллегиальную систему управления. По этой системе все приказы упразднялись и вместо прежнего, негибкого и лишенного структурной ясности приказного управления возникли новые центральные учреждения отраслевого типа. В числе девяти созданных коллегий три были финансовые: – Камер-коллегия для сбора доходов; – Штатс-контор-коллегия для заведования расходами; – Ревизион-коллегия для контроля за доходами и расходами. 8 В связи с возложением контроля и ревизии на Ревизион-коллегию Ближняя Канцелярия была упразднена. Таким образом, высшим контрольным учреждением России становится Ревизион-коллегия, начавшая свою деятельность вместе с другими коллегиями в 1720 г. В обязанности Коллегии входило заведование счетами всех государственных доходов и расходов и суд над лицами, изобличенными в злоупотреблениях по части собирания доходов и использования расходов. Особенного регламента Ревизион-коллегия в то время не получила, как объясняется, из-за войны и других неотложных дел, но ей подтверждалось, что в доходах, расходах и отправлении счетов ей следовало поступать по регламенту Адмиралтейской коллегии. Ревизион-коллегия вела свои дела одновременно с Сенатом. Однако дублирование работы вскоре вызвало неудобства. Поэтому для объединения и упорядочения отчетно-ревизионного дела было решено повысить статус Ревизион-коллегии и привести ее к уровню Сената. 12 января 1722 г. Ревизион-коллегия была реорганизована в Ревизион-контору и стала состоять при Сенате. В том же году ей была дана Инструкция, в которой устанавливались ее права и обязанности, а также определялось общее устройство контроля в России. В общем виде схема контроля сводилась к тому, что все присутственные места и лица записывали приходы и расходы денег и имущества в книги, пронумерованные по листам, прошитые шнуром и скрепленные печатью. По окончании года вышестоящие организации и лица освидетельствовали подчиненные им организации в правильности сбора доходов, целевом употреблении расходов и полученных остатков по ведущимся ими книгам. Присутственным местам выдавались квитанции за подписью всех лиц, проводивших проверку. Из проконтролированных книг делались счетные выписки, которые за подписью всех членов контрольной комиссии, отсылались не позднее, чем через три месяца после окончания отчетного года в Ревизион-контору при Сенате, подлинные же книги оставались в архивах проверяемых организаций. Ревизион-контора, получив счетные выписки, рассматривала их на предмет “все ли приходы и расходы надлежащим образом, без всякого предосуждения и убытка казне Его Величества чинены”. В случае сомнений, Ревизион-контора могла требовать подлинные книги и указы из архивов контролируемых организаций. На виновных Ревизион-контора налагала взыскания и докладывала об этом Сенату. Если в установленное законом время запрошенные счетные выписки от контролируемых организаций не предоставлялись в Ревизион-контору, то приказывалось президентов и членов этих организаций доставлять в Сенат и держать их там “покамест исправятся”, и сверх того налагать на них штрафы. Таким образом, Петр I четыре раза менял устройство ревизионного органа, настойчиво изыскивая наиболее эффективные и действенные формы его деятельности и организации. Одновременно с этим Петр I упразднил земское самоуправление, Земские Соборы и свойственные им элементы общественного контроля. Местное финансовое управление при Петре I В первые годы царствования Петра I (1682–1725) устройство местного управления оставалось прежним. Во главе областей по-прежнему стояли воеводы. И только в конце 1708 г. Петр I начал полную реформу в системе государственного и местного управления. Указом от 18 декабря 1708 г. все государство было разделено на восемь больших губерний (Ингерманландская, Московская, Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Сибирская), и во главе управления каждой из них был поставлен губернатор. На губернаторов был возложен высший надзор за финансовым управлением подведомственных им губерний. При Петре I полномочия губернаторов в финансовом управлении постоянно пересматривались. Так, с учреждением Сената губернаторы вошли в его подчинение, а с учреждением коллегий были поставлены в зависимость от них и главным образом от Камер-коллегии, которой они были обязаны ежегодно представлять сведения о доходах и расходах губернии. Петр I хотел улучшить управление и суд в областях, сделать так, чтобы губернатор не был бы одновременно и судьей, но встретил препятствие в недостатке подготовленных людей и денег. В 1719 г. губернии были разделены на провинции. Во главе провинций были поставлены воеводы с такими же правами и обязанностями по отношению к провинциям, какие имели губернаторы по отношению к губерниям. 5. ФИНАНСОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ВО ВТОРОЙ ЧЕТВЕРТИ XVIII – НАЧАЛЕ XIX ВЕКА На протяжении первых двух десятилетий после смерти императора-реформатора Петра I Россия пережила несколько дворцовых переворотов, в результате которых на русском престоле сменилось пять государей. В этот период система централизованного государственного контроля реорганизовывалась вслед за общими изменениями в системе государственного управления. При этом снижение или повышение роли Сената понижало или повышало роль государственного контроля, с одной стороны, осуществляемого самим Сенатом, с другой стороны, в сугубо финансовой части, подчиненной ему Ревизион-коллегией. При Екатерине I (1725–1727) высшим учреждением в государстве, а, следовательно, и высшим финансовым учреждением, стал Верховный тайный совет. Он был учрежден 8 февраля 1726 г. в составе шести членов – светлейшего князя А.Д. Меншикова, князя Д.М. Голицына, князя Г.И. Головкина, графа Ф.М. Апраксина, графа П.А. Толстого и барона А.И. Остермана – под председательством императрицы. С появлением Верховного тайного совета значение Сената понизилось. Он стал подчиняться Верховному тайному совету и встал по подчиненности в один ряд с Коллегиями. Из Сената “Управительного” он был переименован в “Высокий”. В финансовом управлении Сенат также стал подчиняться Верховному тайному совету, который указом от 1 ноября 1727 г. был уполномочен рассматривать ведомости о приходе и расходе денежной казны и провианта. 9 Образование Верховного тайного совета было началом перестройки петровской системы управления и в первую очередь было вызвано необходимостью пересмотра государственной политики. Изменяющиеся условия второй четверти XVIII в. требовали более высокой консолидации и целенаправленности в деятельности различных государственных учреждений. При Петре II (1727–1730) Ревизион-контора снова реорганизуется в Ревизион-коллегию. В 1730 г. императрица Анна Иоанновна (1730–1740) упразднила Верховный тайный совет и восстановила Сенат на таких же основаниях, на каких он существовал при Петре I. Вместе с тем в следующем в 1731 г. власть Сената вновь была ограничена учреждением, ставшим выше его – Кабинетом Императорского Величества, через который проходили дела, требовавшие верховного утверждения. В царствование Анны Иоанновны издается важный в истории финансового контроля законодательный акт “Регламент или инструкция Ревизион-коллегии” (1733 г.). Акт этот раскрывал тяжелое положение с контрольным делом. Поэтому для облегчения работы Ревизион-коллегии было создано девять счетных комиссий, а также Генеральная счетная комиссия, на которую была возложена ревизия запущенных счетов за прошлые годы. Императрица Елизавета Петровна (1741–1761), находя, что разделение власти между Сенатом и Кабинетом Императорского Величества повлекло только ухудшение в государственном управлении, восстановила для Сената отнятые у него права и назначила для заседания в нем 14 сенаторов из самых знатных лиц. С тех пор, хотя в какие-то периоды времени и изменялось внутреннее устройство Сената, значение высшего финансового органа осталось за ним вплоть до реорганизации государственного управления, проведенного Александром I (1801–1825). При Елизавете Петровне Ревизион-коллегия вновь становится единственным для всех мест и лиц Российской империи ревизионным учреждением. При этом весьма остро ставилась задача повышения эффективности ее работы. Например, в 1756 г. Сенат обнаружил, что на содержание чиновников Ревизион-коллегии расходуются большие суммы и что эта Коллегия, обязанная представлять годовые генеральные табели о приходе, расходе и остатках денежных средств, а также месячные ведомости о ходе ревизий, “ни об одном годе вышеписанной табели и рапортов не подавала”. В связи с этим Сенат решил принять своеобразные меры: “той Ревизион-коллегии с конторою, членам, секретарям и приказным людям жалованье производить из взысканных по счетам начетных денег, а из Штатсконторы более уже не производить”. Однако эти и другие попытки улучшить контрольное дело не устраняли основной причины застоя ревизионного дела – неналаженность местного счетоводства и отчетности. Екатерина II (1762–1796) после вступления на престол и изучения вопросов государственного управления в Манифесте от 15 декабря 1763 г. так охарактеризовала состояние ревизионного дела: “…в Ревизион-коллегии, как Нам известно, от времени до времени столь великое число умножилось неревизованных счетов, что многие миллионы государственной казны в неизвестии находятся”. Этим же манифестом делается еще одна попытка улучшить дело ревизии. “За благо рассудили оную (Ревизион-коллегию) разделить на пять департаментов, да к Конторе оной прибавить шестой департамент”. Но ревизионная деятельность не улучшилась и не могла быть улучшена при отсутствии местных, областных учреждений контроля. В дальнейшем, однако, эта необходимость была учтена. 7 ноября 1775 г. своим Манифестом “Об учреждениях для управления губерниями” Екатерина II передала всю администрацию выборным представителям местного губернского общества. За немногочисленным числом правительственных чиновников был оставлен только контроль и общее руководство административными органами с целью согласования их деятельности с общими нуждами государства. В этом отношении преобразования Екатерины II по своему внутреннему содержанию намного опередили земскую реформу Александра II (1855–1881), проведенную почти на сто лет позднее и передавшую выборным представителям губернии заведование только чисто хозяйственными делами. В административной сфере Екатериной II было проведено отделение власти административной от судебной и финансовой. В соответствии с Манифестом от 7 ноября 1775 г. для управления делами в Российской Империи были учреждены Казенные палаты по одной в каждой губернии: “для домостроительных дел и управления казенных доходов Императорского Величества”. Казенная палата, по выражению Екатерины II, “не что иное есть, как соединение Департамента Камер (“ведавшего надзиранием над всеми государственными окладными и неокладными доходами”) и Ревизион-коллегии, которой поручаются в смотрение домостроительные и казенные дела губернии”. Из этого определения истекали все обязанности Казенной палаты. Она собирала ведомости о численности населения, сведения о приходах и расходах, свидетельствовала счета, управляла соляными и питейными сборами и откупами, наблюдала, чтобы в ее губернии не были собираемы незаконные сборы, чтобы законные сборы поступали своевременно, сохранялись в целостности и доставлялись куда следует, она доставляла, наконец, в Экспедицию по государственным доходам и в Сенат сведения о доходах и расходах ее губернии. 24 марта 1781 г. было утверждено наставление по производству дел в Казенной палате. Для удобства исполнения возложенных на нее дел Казенная палата была разделена на семь экспедиций. Первой экспедиции был поручен надзор за лицами, состоявшими в казенном управлении (однодворцами, государственными и дворцовыми крестьянами), за казенными фабриками, заводами, рыбными ловлями, лавками, мельницами, хлебными магазинами, ярмарочными местами, гостиными дворами и др. Вторая экспедиция ведала таможенными делами губернии. Она получала ведомости о таможенных приходах и расходах, наблюдала, чтобы со всяких товаров взыскивалась законная пошлина, чтобы ничего не провозилось тайно, разрабатывались меры по предотвращению и прекращению злоупотреблений. 10 Третья экспедиция ведала горными делами губернии с казенными и частными горными заводами, наблюдала за поступлением в казну доходов с горной промышленности, собирала ведомости о количестве выплавленного металла, привлекала рудокопателей и стимулировала поиск руд. Четвертая экспедиция заведовала соляным делом в губернии. Она собирала сведения, сколько с какого источника, и в какой магазин доставляется соль, наблюдала, чтобы в магазинах всегда находился двухгодичный запас соли, заботилась о сохранении запаса, стимулировала поиск соли. Пятая экспедиция собирала сведения о числе душ и ведала рекрутским набором, винными откупами, подрядами по продаже соли из казны Губернии. Шестой экспедиции было поручено ведение дел о приходах и расходах, ревизия счетов и отправление всяких ведомостей по этой части. Управлял экспедицией губернский казначей. Он вел следующие книги: – о числе окладных подушных сборов по каждому городу и уезду; – обо всех откупных местах и оброчных статьях; – о количестве неокладных сборов в каждом уезде по статьям; – о расходах по наместничеству по каждому уезду. На основании этих книг губернский казначей следил за аккуратным поступлением доходов и исполнением расходов в губернии. В ведении губернского казначея находилось также наблюдение за правильным ведением счетоводства во всех финансовых учреждениях. Он получал срочные ведомости о доходах и расходах по всей губернии, рассматривал их и после утверждения Казенной палатой отсылал в Экспедицию по государственным доходам, для которой составлял также в конце года генеральный отчет о приходах и расходах по Губернии. Седьмая экспедиция наблюдала за постройкой и исправным содержанием мостов, перевозов и казенных зданий, вела счет деньгам, ассигнованным на их постройку и ремонт, следила, чтобы ассигнованные деньги расходовались по смете. Кроме перечисленных выше семи экспедиций в том же 1781 г. в состав Казенной палаты была введена Экспедиция свидетельства счетов, которая осуществляла контрольные функции. Каждая экспедиция представляла собой самостоятельное целое, но была в тоже время частью Казенной палаты, под постоянным надзором которой она находилась, представляя ей ведомости и отчеты о сфере своей деятельности и внося на ее рассмотрение все дела, разрешение которых вызывало сомнение, или превышало полномочия отдельной Экспедиции. Впрочем, все экспедиции имели общего начальника в лице вице-губернатора, председательствовавшего в Палате. С установлением местных контрольных учреждений преобразуется и центральное учреждение контроля. В 1780 г. при Сенате создаются четыре экспедиции, из которых одна, именно третья, должна была “поверять, сличать и делать счет, сколько за расходами каких денег осталось, и все ли оныя состоят в целости”. В 1780 г. в ходе проведения административных преобразований, Екатерина II учредила должность Государственного казначея, которому были подчинены все казначеи и казначейства Империи (“казначейства для штатных сумм”). В казначейство поступали доходы из различных мест Российской Империи. Служа хранилищем государственных доходов, штатные казначейства заведовали в то же время всеми штатными расходами государства (за исключением военно-сухопутных и морских расходов, а также денег, положенных из соляного сбора на содержание Императорского двора). Расходы государства удовлетворялись на основании росписей, поступающих в казначейства из Экспедиции по государственным доходам, которую они уведомляли срочными ведомостями о суммах, назначенных к поступлению в казначейство, о суммах, фактически поступивших и имеющихся в наличии, об израсходованных средствах, о предстоящих расходах и др. Параллельно с казначействами для штатных сумм были учреждены казначейства для остаточных сумм, в которые должны были поступать все казенные средства, оставшиеся после исполнения государственных расходов по штатам и Именным указам (Исключение из общего правила составляли: военно-сухопутная и морская части, полки гвардии, Кабинет Императорского Величества, Коллегия иностранных дел, банки, Приказы общественного призрения и воспитательные дома, которые хранили остаточные суммы на основании особых установлений, не препровождая их в остаточные Казначейства). О сроках поступления и объемах остаточных денежных средств, подлежащих поступлению, остаточные казначейства уведомлялись Экспедицией по государственным доходам. В свою очередь сами остаточные казначейства заботились о своевременном поступлении денежных средств, сохранении и использовании их в узаконенном порядке. Остаточные казначейства представляли срочные ведомости и годичный отчет о поступлении и расходовании средств в Экспедицию по государственным доходам. Остаточные казначейства, как и штатные, подчинялись Государственному казначею, и каждое из них находилось в управлении статского советника, назначавшегося императорской властью. Таким образом, от полной децентрализации государственного управления и контроля, проводимого в начальном периоде правления Екатерины II (1775 г.), через пять лет (1780 г.) в Российской Империи начались проводиться реальные действия по сочетанию деятельности центральной власти и власти на местах (самоуправления), включая деятельности органов центрального и местного финансового контроля. Однако после смерти Екатерины II, при Павле I (1796–1801), была вновь проведена централизация государственного управления: коллегии и их функции были восстановлены, а обязанности Казенных палат 11 значительно сужены. При них были упразднены все экспедиции и оставлены только отдельные части для местного управления сборами, получившие название “камерных”. 6. ФИНАНСОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В XIX – НАЧАЛЕ XX В Вступление на престол Александра I (1801–1825) было ознаменовано широкими преобразованиями в государственном управлении. Александр I во многом завершил просветительские начинания Екатерины II (1762– 1796). Необходимость реформ диктовалась тем, что действовавшая в то время система государственного управления не могла вывести Россию, ее экономику и финансы из крайне тяжелого состояния. Так, например, в 1809 г. доходная часть государственного бюджета определялась в 195 млн. руб. ассигнациями, или менее 80 млн. руб. серебром, расход же – 278 млн. руб. ассигнациями, или около 114 млн. руб. серебром. Дефицит покрывался все возрастающим выпуском ассигнаций, в результате чего курс их непрерывно падал и к концу 1810 г. был ниже 20 копеек. Александр I начал свое правление с того, что в узком в кругу своих юных друзей выработал проект конституции. Проект этот вместе с некоторыми относящимися к нему документами он передал стороннику конституции М.М. Сперанскому, который использовал этот материал в записке о преобразовании России, подготовленной по поручению Александра I и затем им одобренной. Однако ввести конституцию Александр I воздержался из-за новизны и широты ее начал. После этого вопрос о конституции больше не поднимался, и лишь три года спустя, при своем разрыве с М.М. Сперанским, Александр I упрекнул его в посягательстве на священные устои русского государства. Тем же закончился проект об освобождении крестьян – положение их было смягчено, но крепостное право осталось в неприкосновенности. Поэтому все нововведения Александра I хотя и носили реформаторский характер, но последовательностью в реализации не отличались, не несли в себе так необходимой в то время национальной идеи. Вместе с тем в 1801 г. был учрежден Государственный Совет, а 8 сентября 1802 г. Императорским Манифестом взамен коллегий, были учреждены министерства с распределением государственных дел между ними. 25 июля 1810 г. было установлено новое распределение дел между министерствами, а 25 июня 1811 г. издано “Общее учреждение министерств”, которое в главных чертах оставалось неизменным вплоть до отречения Николая II (1894–1917) и Февральской революции 1917 года. В соответствии с “Общим учреждением министерств” коллегии были преобразованы в департаменты министерств, а для обсуждения важнейших дел были учреждены при министерствах советы. Права и обязанности министров заключались в приеме и увольнении чиновников (одних собственной властью, других- с утверждения верховной властью), в надзоре за действиями подчиненных структур и лиц, в разрешении на основании законов затруднений и в принятии мер, необходимых для действия законов и подведомственных учреждений. Во внешней политике отсутствие национальной идеи сказалось еще более отрицательно. На долю Александра I выпали все коалиционные войны с Наполеоном 1805–1815 гг. включительно, причем только Отечественная война 1812 г. носила национальный характер. После поражения при Аустерлице от войск Наполеона (1805 г.) и заключения Тильзитского мира (1807 г.) Россия несла большие экономические потери. В соответствии с договором Россия была обязана разорвать союз с Англией и не допускать английские корабли в свои гавани. Наряду с этим Наполеон требовал, чтобы Россия не допускала в свои гавани американские корабли, требовал прекращения морской торговли Россией, требовал установления пошлин на товары такие, как во Франции. По сути, Наполеон вмешивался во внутренние дела России, с чем Александр I не мог согласиться. В этот же период Россия вела навязанные ей войны с Турцией, Швецией и Персией. В довершение всего России было необходимо готовиться к обещанной Наполеоном войне на территории России, так как еще в 1810 г. он заявил: “Через 5 лет я буду владыкой мира – остается одна только Россия, но я раздавлю ее”. Но несмотря на то, что все эти войны застали Россию врасплох, несмотря на то, что военные силы были разбросаны на четырех театрах действия, удаленных друг от друга на тысячи километров, несмотря на острую нехватку денежных средств - Россия не только победила, но и принесла освобождение народам Европы. В немалой степени победам России способствовала предшествующая оптимизация системы ее управления и усиление функций государственного финансового контроля. Манифестами от 25 июля 1810 г. и 25 июня 1811 г. управление государственными доходами и расходами было разделено на 3 части, из которых первая была вверена Министру финансов, вторая – Государственному казначею, третья – Государственному контролеру. Государственному контролеру были даны все права министра Российской Империи, и поручено высшее наблюдение за поверкой счетов по всем военным и гражданским департаментам. Обычно Государственный контролер присутствовал на заседаниях Сената. Большое значение имело и то, что Государственный контролер получил право непосредственного доклада императору. Таким образом, в России, по сравнению с законодательствами Западной Европы, идея независимого Государственного контроля в это время получила наиболее широкое развитие. Государственному контролеру были даны полномочия не только следить за правильностью оформления доходов и закономерностью расходования финансовых средств, но и вменено в обязанность сообщать Государственному Совету свои заключения по всем сметам, представляемыми другими министерствами на утверждение Государственного Совета, а также представлять 12 императорской власти отчеты, в которых произведенные расходы должны были рассматриваться с точки зрения правильности и хозяйственной эффективности. Эти весьма чрезвычайные полномочия Государственного контролера были определены исходя из национальной системы государственного управления, основанной на охране имущественных народных интересов только со стороны монарха, и затем подчиненных только ему органов Государственного контроля. Под руководством Государственного контролера Манифестом от 25 июля 1810 г. было учреждено Главное управление ревизии государственных счетов, состоящее из двух департаментов. Первый департамент был образован из Экспедиции для свидетельств счетов и контролировал счета по гражданской части; второй департамент состоял из счетных экспедиций, существовавших при Военной и Адмиралтейской коллегиях, и контролировал счета по военной части. Каждый департамент получил устройство на основании “Общего учреждения министерств” с правом учета его особенностей. Все юридические и частные лица, имеющие в своем ведении какие-либо казенные суммы, должны были представлять отчет об их использовании Главному управлению ревизии государственных счетов. Вместе с этим из его ведения были выведены банки, Кабинет императорского величества, воспитательные дома и другие благотворительные учреждения, в которых контроль был установлен на основании особенных правил. От ревизий были освобождены расходы по строительству Царскосельского дворца, Канцелярия комитета министров, работы по осушению болотных мест в окрестностях Петербурга, расходы на постройку Зимнего дворца, комиссия духовных училищ и ряд других. Контроль в Главном управлении ревизии государственных счетов был организован на документальной основе. Главное управление по подлинным книгам и счетам проверяло, соответствует ли поступление доходов и их расходование суммам установленным в законе, были ли соблюдены при расходовании денежных средств установленные правила и какова при этом казенная польза, верны ли счета, не остаются ли где-либо суммы без движения и возврата Государственному казначейству и пр. После проведения контроля счетов и книг Главное управление либо выдавало расчетные свидетельства исправным юридическим и частным лицам, либо производило взыскания с виновных. Из-за такой постановки сплошного документального контроля Главное управление не успевало своевременно освидетельствовать счета и предотвращать нарушения. Однако вместо того, чтобы усилить и укрепить действенность контроля, в 1823 г. Государственным контролером бароном Б.Б.Кампенгаузеном (1811–1823) была установлена новая ревизионная система, которая в принципе ограничила действие Государственного контроля освидетельствованием счетов департаментов министерств и главных управлений, без проверки частных счетов и подлинных приходных и расходных книг. Сущность этой системы ревизий состояла в том, что документальную проверку отчетности производили у себя сами распорядительные ведомства, а в учреждения государственного контроля они представляли лишь результаты этой ревизии в виде сводных и систематизированных отчетов. Несостоятельность “системы генеральной отчетности”, заключавшейся в сличении только сводных отчетов и в представлении соображений по этим сводным цифрам, была очевидна, так как всякие хищения, не вызывающие резкого понижения сводных цифр, проходили не замеченными. Такое реформирование, в условиях российской системы государственного управления, требующей детального рассмотрения расходов на местах, было, как отмечают современники, явным шагом назад. Кроме этого недостаток квалифицированных кадров, низкое жалованье по сравнению с другими правительственными учреждениями поставили государственный контроль в угрожающее положение. После смерти Александра I на престол Российской Империи вступил Николай I (1825–1855). Главной задачей Николая I было поддержание существующего в Российской Империи порядка. Он допускал только частичные преобразования, но только одними правительственными средствами, без всякого участия со стороны общества, и даже с подавлением общественной инициативы. Поэтому одним из первых шагов Николая I во внутренней политике стало упорядочение и издание нового Свода законов (на то время в России накопилось 2 млн. 850 тыс. дел и 120 тыс. подсудимых находилось в заключении, дела велись чрезвычайно медленно, не было порядка в реализации законодательства). Николай I обратил на это внимание М.М. Сперанского и поручил ему вести дело. В 1833 г. вышел Свод законов действующих, а потом издано Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. В дальнейшем был установлен твердый курс рубля (1843 г.), организовано министерство государственных имуществ (1837 г.) и др. Вслед за укреплением государственной власти началось укрепление органов государственного контроля России. В 1827 г. при Министерстве императорского дворца был учрежден особый контроль, независимый от Государственного контроля. В свою очередь начался новый этап в деятельности Главного управления ревизии государственных счетов. Новый Государственный контролер А.З.Хитрово (1827–1854) пытается в известной степени улучшить технику и методику контроля и разработать подробные правила проверки и соответствующие инструкции о проведении ревизии. В марте 1836 г. он представляет императору проект некоторых преобразований государственного контроля. Проект предусматривал только внешнее упорядочение ревизионного дела, в основу его была положена “система генеральной отчетности”. В итоге обсуждения проекта реформы на Государственном совете Главное управление ревизии государственных счетов было преобразовано в Государственный контроль. Наряду с этим были установлены правила 13 отчетности для министерств и главных управлений, а в 1836 году окончательно сформировалась так называемая“ система генеральной отчетности”, которая просуществовала до первых лет царствования Александра II (1855–1881). В этом же 1836 г. было утверждено новое положение о Государственном контроле, которое изменило его устройство и расширило права. Государственный контроль теперь состоял из Совета Государственного контроля, контрольных департаментов для ревизии счетов гражданского, военного и морского ведомств, канцелярии Государственного контроля, контрольного архива. Совет состоял из четырех членов, назначенных Императором, и трех генерал-контролеров, управляющих контрольными департаментами. Председательствовал в Совете Государственный контролер Российской Империи. На Совет были возложены права и обязанности Государственного контролера. Совет возлагал ревизии на контрольные департаменты, рассматривал результаты ревизий и подготавливал отчет для представления императору. Кроме этого, на основании законов Совет решал все затруднения, возникавшие при ревизии счетов, проводил мероприятия по совершенствованию счетоводства и отчетности. Контрольные департаменты проводили ревизии генеральных отчетов по подведомственным им частям управления. Из прошнурованных книг они ревизовали только те, проверка которых считалась необходимой. Контрольные департаменты анализировали выгодность или невыгодность различных финансовых операций, независимо от законности их проведения, составляли ежегодные табели о состоянии организации отчетности и о последствиях ревизии оборотов каждого ведомства. В целях повышения статуса Государственного контроля для его сотрудников удалось добиться тех же преимуществ по производству в чины, какие были присвоены служащим военного и морского ведомств, а также право носить мундир с бархатом яхонтового цвета. Несколько расширены были и штаты. Однако в конечном итоге это не вызвало качественного повышения ревизионной работы. Деятельность Государственного контроля при Николае I ограничивалась лишь ревизией общих отчетов министерских департаментов и главных управлений и не затрагивала проверкой частных счетов и подлинных приходных и расходных книг. Полной ревизии Государственный контроль не производил. Слабость такой системы ревизии (системы генеральной отчетности) признавалась даже в то время, когда она получила свое наибольшее развитие. Например, при рассмотрении в Государственном Совете в 1836 г. проекта организации Государственного контроля генерал-адъютант граф П.Д. Киселев представил особое мнение, в котором указал необходимость возвращения к ранее существовавшей документальной ревизии и образования в губерниях местных контрольных учреждений. Государственный Совет, согласившись в принципе с П.Д. Киселевым, вместе с тем не счел возможным перейти к новой системе документальной отчетности до тех пор, пока опыт не укажет путей к исправлению старой системы. Через 15 лет эта же идея была вновь повторена одним из членов, образованного в 1852 г. Контрольного комитета тайным советником К.Н. Княжевичем. Николай I также был согласен с необходимостью реорганизации контроля. Однако, все же, система документальной ревизии не была введена из-за высокой стоимости перехода с одной системы контроля на другую. Как и при прежних императорах, Государственный контроль при Николае I испытывал в своей деятельности весьма серьезные трудности. Несмотря на некоторое улучшение материального положения контрольных чиновников, замещать должности по контролю подходящими лицами было трудно. Из-за затруднений в подборе кадров в 1837 г. Государственному контролю было разрешено содержать в Санкт-Петербургском коммерческом училище 5 воспитанников из детей чиновников и служителей контроля для приготовления их к службе по счетной части. Воспитанники обязывались прослужить в Государственном контроле 10 лет. Однако эта мера не имела реального значения: за 20 лет из училища было выпущено 16 воспитанников, из которых только 7 остались на службе в контрольном ведомстве. Весьма слабым был кадровый состав контрольных работников: в 1853 г. из 300 лиц, работавших в должностях начальников отделений, лишь 90 получили образование в каком-либо учебном заведении, из них только 25 человек имели высшее образование. Такой состав не мог быть авторитетным и гарантировать квалифицированную ревизию. Вместе с тем бесконтрольность и беспорядочная отчетность продолжали быть той ширмой, за которой скрывались крупные хищения и неумение чиновниками управлять государством. Министерства и ведомства крайне тяготились даже номинальной ревизионной зависимости от Государственного контроля. Они всячески старались уклониться от контроля, и контроль был бессилен воздействовать на них без помощи верховной власти. Однако такая помощь от Николая I приходила редко. При таком отношении министерств и ведомств к государственному контролю весьма трудно было расширить и упорядочить контроль в борьбе с казнокрадством и хищениями. В марте 1855 г. скончался Николай I и во главе государства встал молодой император Александр II (1855–1881). Поражение в Крымской войне и подписание в 1856 г. Парижского мирного договора, по которому Россия потеряла не только часть своей территории, но и все наиболее ценные плоды своих былых побед над Турцией, заставила нового императора реально взглянуть на внутренние проблемы России. В своем первом Манифесте от 19 марта 1855 г. он выразил волю “видеть народ свой счастливым, просвещенным светом христианской истины и охраняемым в своем развитии твердыми законами и ненарушимым правосудием”. Сразу же после коронации 26 августа 1855 г. Александр II приступил к широкой преобразовательной деятельности, снискавшей ему имя “Царя- освободителя”. Крепостное право было уничтожено, был учрежден суд“ скорый, милостивый и равный для всех”. Значительные преобразования произошли в области просвещения и народного образования, в государственном управлении, особенно в государственном контроле, в армии и других государственных сферах. 14 Александр II очень интересовался проблемами организации контроля в России и создавал соответствующие предпосылки для его более эффективного функционирования. К началу его царствования правительство постоянно находилось в состоянии хронического дефицита бюджета. Государственная роспись далеко не охватывала всех видов доходов и расходов. Отдельные ведомства безотчетно распоряжались целыми отраслями государственных доходов. Те же доходы и расходы, которые включались в государственную роспись, не были подкреплены обоснованными данными министерств, поэтому проверка правильности требуемых ведомствами сумм была практически невозможна. Поэтому суммы, ассигнованные какомулибо ведомству, исчезали навсегда из поля зрения государственного казначейства. Все бюджетное дело было сосредоточено в руках узкого круга высших сановников во главе с Министром финансов. По закону бюджет должен был представляться на рассмотрение Государственного Совета фактически же Государственный Совет был устранен от рассмотрения бюджета. Поэтому не случайно граф Е.Ф. Канкрин, почти двадцать лет бывший при Николае I министром финансов, сравнивал деятельность Государственного Совета по рассмотрению государственных росписей и отчетов об их исполнении с охотой на дупелей: “ищут, ищут, прицеливаются; иногда попадут, а чаще всего промахнутся”. Единства кассы в России также не существовало. Государственные денежные средства были раздроблены по многочисленным кассам отдельных ведомств, в которых они годами лежали без использования, тогда как Министерство финансов прибегало для покрытия потребности в деньгах к внешним и внутренним займам. Распыленность государственных средств по множеству ведомственных касс свелась к тому, что к 1 января 1855 г. в кассах Министерства финансов имелось в наличии 75 млн. рублей, в то время как в кассах ведомств – более 200 млн. рублей. Отсутствие единства кассы умножало случаи растрат и хищений государственных средств, не позволяло организовать контроль за их использованием. Все это мешало развивать экономику России. Несмотря на то, что государственный бюджет захватывал все большую долю народного дохода, он был хронически дефицитным. Государственный долг России увеличился с 1043 млн. руб. в 1852 г. до 1553 млн. руб. в 1862 г., или в 1,5 раза. В связи с этим зависимость русского бюджета от иностранных займов еще более усилилась. Однако получать иностранные займы становилось все труднее – правительство не пользовалось большим доверием на иностранных финансовых рынках. Крымская война, начавшаяся в 1853 г. в еще большей степени указала на отсталость России в области экономики, техники, организации армии, на произвол и бесконтрольность в управлении. В сложившейся обстановке правительство Александра II сделало некоторые шаги в преобразовании финансовоконтрольной системы. В 1855 г. для изучения постановки контрольного дела в Западной Европе и возможности использования опыта европейских контрольных систем в России за границу был направлен генерал-контролер Контрольного департамента гражданских отчетов Государственного контроля России В.А.Татаринов. Изучив опыт Пруссии, Австрии, Бельгии и Франции, он подробно изложил в записках и докладах сущность и отличительные черты практиковавшихся в этих странах контрольных систем, а также на основе этого опыта подготовил проект реформирования государственного контроля в России. Проект В.А.Татаринова требовал введения новых начал как в финансовой, так и в ревизионной системах. В финансовой системе он считал необходимым: 1. Ввести единообразное составление финансовых смет по государственным расходам для всех органов управления, а также обеспечивать их точное исполнение в соответствии с ежегодным бюджетным законом. 2. Ввести единство кассы, то есть сосредоточить все денежные бюджетные средства исключительно в кассах Министерства финансов. В ревизионной системе В.А.Татаринов предлагал: 1. Учредить самостоятельное, вполне независимое от исполнительной власти ревизионное учреждение с правом производить по подлинным документам всестороннее наблюдение за движением капиталов, принадлежащих казне, и обсуждать действия и хозяйственные операции не только исполнительных, но и распорядительных управлений. 2. Ввести “предварительный контроль”, то есть проверки правильности расходных предписаний распорядителей кредитов, предшествующие самому расходу. Для рассмотрения и реализации предложений В.А. Татаринова были учреждены две Комиссии: одна “высшая” под председательством графа С.И. Гурьева, другая “специальная” под председательством В.А. Татаринова. На первую Комиссию возлагалась экспертиза целесообразности предложений В.А. Татаринова, на вторую – разработка методов внедрения его предложений в жизнь. Проект реформы встретил резкое противодействие со стороны министров, так как реформа ограничивала возможность для них бесконтрольно распоряжаться государственными средствами. Министры, всеми силами стараясь отстоять существование своих собственных ведомственных капиталов, также возражали против установления единства кассы. Особенно враждебно был встречен проект реформы ревизионной системы и идеи государственного контроля. Возражая против введения документальной ревизии, противники реформы утверждали, что эта мера вызовет лишь увеличение штата контрольных учреждений и расходов на их содержание, без ощутимой пользы; при этом делались ссылки на безуспешность попыток введения документальной ревизии в XVIII в. Энергичные возражения встретило предложение В.А. Татаринова о введении предварительного контроля. Так, Военный министр Н.О. Сухозанет в своем заключении по проекту реформы писал: “…Принимая же во внимание обширность нашего государства и особенности хозяйственных операций, Военное министерство полагает, что предварительная их поверка едва ли с какой-либо пользой исполнена быть може, и едва ли на практике не встретит неодолимые препятствия”.1 15 Результатом деятельности Комиссий было последовательное введение предложенных принципов в финансовую и ревизионные системы России. 18 февраля 1859 г. Александр II утвердил разработанные В.А. Татариновым и представленные Высшей контрольной комиссией “коренные начала” преобразования государственной отчетности, в том числе и введение предварительного контроля. 22 мая 1862 г. были введены в действие “Правила составления, исполнения и заключения финансовых смет министерств и главных управлений“. В результате этого в государственную роспись стали включаться все расходы и источники их покрытия. Бюджет 1863 г. впервые представил относительно полную картину доходов и расходов государства. В бюджет дополнительно вошли около 43 млн. руб. доходов и 38 млн. руб. расходов, ранее в бюджет не включавшихся. Государственная роспись составлялась из финансовых смет министерств и главных управлений. В рассмотрении смет должен был принимать деятельное участие Государственный контроль, в его обязанность стала входить сверка сметных предположений с действительным исполнением предыдущих смет. С 1862 г. роспись государственных доходов и расходов стала ежегодно опубликовываться. Установление единства государственного бюджета сделало необходимым сосредоточение в Министерстве финансов всех поступлений и производство всех платежей. С этой целью комиссией В.А.Татаринова, который в 1863 г. занял пост Государственного контролера (1863–1871), были составлены правила о поступлении государственных доходов и производстве государственных расходов, известные под кратким наименованием “кассовых правил”. В 1864 г. в Петербурге было введено единство кассы и учреждена при Государственном контроле Временная ревизионная комиссия для производства документальной ревизии оборотов министерств и главных управлений, где было введено единство кассы. В 1865 г. единство кассы и документальная ревизия были распространены уже на Архангельскую, Олонецкую, Новгородскую, Псковскую, Лифляндскую, Эстляндскую, Курляндскую, Таврическую, Херсонскую, Екатеринославскую губернии и Бессарабскую область. В 1866 г. процесс реформирования государственного контроля продолжился: были образованы местные контрольные учреждения и введено единство кассы еще в сорока двух губерниях. В 1867 г. действующие в России правила о контроле были распространены на Царство Польское, в котором были упразднены Высшая счетная палата и другие контрольные учреждения, а вместо них образованы контрольные палаты в Варшаве, Люблине и Ломже. В 1868 г. система единства касс была введена в Закавказском крае, где в Тифлисе была учреждена Закавказская контрольная палата. В этом же году состоялось учреждение Туркестанской контрольной палаты. В 1872 г. Контрольная палата была учреждена в области Войска донского в Новочеркасске. Вместе с тем реформа реализовывалась все же в не полном виде. Так, при обсуждении в 1863 г. порядка введения в Петербурге единства кассы с установлением предварительного контроля Министр финансов М.Х. Рейтерн выступил против введения предварительного контроля. Свои возражения он обосновывал тем, что предварительный контроль “…замедлит и, следовательно, ослабит правительственное действие, что вообще вредно, а в настоящее время и опасно”. Комитет министров поддержал точку зрения М.Х. Рейтерна – было решено не устанавливать при введении единства кассы предварительный контроль, а ограничиться лишь последующей документальной ревизией. За Государственным контролем было признано только право предварительного рассмотрения смет. Государственному контролю не было предоставлено и право фактической ревизии, то есть сличения на месте документов с действительностью. Наряду с этим от ревизии Государственного контроля были освобождены привилегированные учреждения: Министерство двора, удельное ведомство, благотворительные учреждения, а также государственные кредитные организации и Канцелярия Министра финансов по кредитной части, через которую производились все финансовые операции с иностранными государствами. Несмотря на то, что реформа Государственного контроля была осуществлена далеко не полностью, она все же сыграла положительную роль. Свое развитие получил документальный контроль (ревизия), сущность которого заключалась в том, что отчетность всех касс вместе с ассигновками распорядителей и оправдывающими их документами ежемесячно поступала на ревизию в местные учреждения Государственного контроля, образованные под наименованием контрольных палат и их отделений в тех губерниях, где было введено единство кассы. Эти организации не относились к губернским учреждениям. Они являлись самостоятельными учреждениями, производящими окончательную ревизию отчетов в губерниях и подчинялись только Государственному контролеру. Контрольные палаты и их отделения производили ревизии по прошнурованным книгам и подлинным документам денежных оборотов губернских и уездных казначейств, касс специальных сборщиков и управлений, распоряжавшихся кредитами и производящими сбор государственных доходов. Палаты производили также ревизии наличности денежных средств и имущества согласно записям в книгах и по документам. С введением документальной ревизии Государственный контроль получил возможность входить во все детали, связанные с движением государственных средств, и изучать все стороны хозяйственной жизни государства. При этом первым условием ревизии считалось тщательное ознакомление с хозяйством ревизуемых учреждений, проверка хозяйственной целесообразности и выгодности операций. Поэтому В.А. Татаринов требовал, чтобы каждый ревизор независимо от проверки правильности оборотов ревизуемого управления обращал внимание и на существующие в данном управлении способы производства хозяйственных операций и их результаты. В результате преобразований, вместо прежней системы рассмотрения общих министерских отчетов, не дававших оснований для конкретных и обоснованных выводов, органы Государственного контроля получили теперь доступ к первичным документам. Кроме этого в практической деятельности органов Государственного контроля было обращено серьезное внимание на организацию ревизии государственных доходов, которые до 60-х годов XIX в. Государственным контролем не проверялись. 16 В эти годы под руководством В.А.Татаринова началась разработка правил ревизии важнейших отраслей государственных доходов. В свою очередь в качестве руководителя Государственного контроля В.А. Татаринов в своих приказах и инструкциях разъяснял служащим контроля задачи новой ревизионной системы, ее принципы и методы. В.А.Татаринов полагал, что ревизия одних денежных средств, как бы хорошо поставлена она ни была, всегда будет односторонней, если она не связана с документальной ревизией имущественных ценностей. На эту сторону дела было обращено самое серьезное внимание, так как до этого материальные ценности Государственным контролем не ревизовались. В свою очередь материальное счетоводство и отчетность были поставлены в ведомствах крайне неудовлетворительно. Учитывая это, Государственным контролем были выработаны общие правила материальной отчетности, которые нашли применение на интендантских складах, в портах, на горных заводах и т.д. Со второй половины 60-х годов на казенных железных дорогах стал вводиться, правда, в ограниченных размерах, фактический контроль. Однако внедрение новых форм и методов контроля, особенно на местах, проходило в весьма непростых условиях. Хозяйственные реформы 1861 г., наряду с их положительным импульсом по развитию производительных сил вызвали значительный рост хозяйственных преступлений, ослабление центральной власти. В ответ на это Правительство принимало меры, однако, эти меры в ряде случаев носили не всегда продуманный характер. Так, например, закон о контрольных палатах был утвержден в январе 1866 г. В середине того же года Министр внутренних дел потребовал усиления административного надзора в губерниях, усиления власти губернаторов и предоставления им с этой целью права производить внезапную ревизию губернских учреждений и приостанавливать исполнение любого их распоряжения. При этом по настоянию В.А. Татаринова было намечено сделать исключение для учреждений Государственного контроля и не ставить их в непосредственную зависимость от губернаторов. Комитет министров, рассматривавший этот вопрос в отсутствие В.А. Татаринова, постановил предоставить губернаторам право производить ревизию во всех губернских учреждениях, не оговорив, что местные учреждения Государственного контроля должны быть исключены из подчинения губернаторам. Этим решением контрольные палаты фактически ставились в подчинение губернаторам. В.А.Татаринов выступил за отмену такого решения в части контрольных палат. В представлении Александру II он аргументировал тем, что губернаторы являются главными распорядителями почти всех кредитов гражданских ведомств, подлежащих ревизии местных контрольных палат, и что поэтому с подчинением губернаторам тех ревизоров, которые проверяют их распоряжения по расходованию сумм, нельзя ожидать ни беспристрастной, ни самостоятельной ревизии. Своей позицией В.А.Татаринов добился отмены решения Комитета министров в отношении контрольных палат. В дальнейшем контрольные палаты на основании первичной документации и своих контрольных мероприятий создали возможность составлять годовой отчет Государственного контроля по исполнению бюджета. С 1868 г. эти отчеты начали публиковаться. Государственный контроль принял участие в рассмотрении финансовых смет министерств. Рассмотрев предварительно сметы на 1869, 1870 и 1871 гг., Государственный контроль внес предложение увеличить государственные доходы на 23 млн. руб. и сократить расходы на 65 млн. рублей. В целом проведение реформ сделало реальными начинания В.А. Татаринова, которые в конечном итоге состояли в том: – чтобы при правильном развитии ревизионной работы Государственный контроль, сосредоточивая у себя данные о государственном хозяйстве, представлял правительству свои соображения о необходимости тех или иных изменений и дополнений к действующим законоположениям; – чтобы рационально организованный контроль имел своей целью не столько преследование, сколько предупреждение неправильных действий, в связи с чем результаты ревизии должны были выражаться не в количестве сделанных замечаний и начетов, а в предупреждении неправильных действий (эта цель могла быть достигнута при условии, если распорядительные управления будут знать, что всякое их неправильное действие в распоряжении государственными средствами будет обнаружено контролем). В дополнение к этому В.А.Татаринов выдвигал требование единства направления деятельности всех учреждений Государственного контроля, которое может быть достигнуто, помимо общности руководства, лишь при условии, если каждый местный орган Государственного контроля, каждая контрольная палата будут знать об общем направлении и главнейших практических результатах деятельности всех прочих учреждений Государственного контроля. В.А. Татаринов требовал, также, установления связи контрольных органов со статистическими органами – губернскими статистическими комитетами, - так как контрольные органы могли получить от статистических весьма полезные для ревизии данные. Следует отметить, что контрольная реформа того времени находилась в неразрывной связи со всеми финансовыми реформами. Без контрольной реформы все ограничения прав распорядительных управлений, предусмотренные сметной и кассовой реформами, не получили бы практического осуществления. Но, с другой стороны, и сама контрольная система не могла быть изменена без преобразования всего сметно-кассового дела. Реформа проводилась достаточно медленно и тяжело, с сомнениями в ее пользе, с принятием мер, нередко противоречащих ее существу, Это выразилось, в частности, в том, что на протяжении лет контрольных реформ общего законодательного акта, определяющего положение Государственного контроля в системе государственного управления и объем предоставленных ему прав, издано не было; было опубликовано только временное положение о контрольных палатах. Отсутствие законодательного акта о государственном контроле в то время не являлось лишь чисто формальным моментом; в это, в конечном итоге, выражалась политика всевластной бюрократии, направленная не на создание 17 сильного и авторитетного государственного контрольного органа, а органа декоративного, лишенного реальных прав и реальной власти. Об этом свидетельствует даже то, что из 5 млн. руб. начетов, определенных к взысканию контрольными палатами в период 1867–1870 гг., фактически было взыскано и поступило в казначейство только 939 тыс. руб. Если российская бюрократическая машина еще позволяла Государственному контролю преследовать злоупотребления мелких чиновников, то он был бессилен, когда дело касалось преследования высокопоставленных и приближенных лиц, растаскивающих колоссальные казенные денежные средства. Ему даже не позволяли ревизовать те предприятия, которые находились под особым покровительством правительства. Когда в 1866 г. В.А. Татаринов сделал попытку обревизовать использование огромной по тому времени двухмиллионной ссуды, выданной правительством товариществу Обуховского сталелитейного завода, ему провести эту ревизию не удалось. В.А. Татаринову было указано, что документы частного предприятия ревизии Государственного контроля подлежать не могут. В 1880 году наметился новый поворот во внутренней политике России, ускорились работы по введению Конституции, которая, наконец, была подписана императором в конце февраля 1881 года. Однако 1 марта 1881 г. Александр II был убит, и на смену ему на престол вступил Александр III (1881–1894). Александр III в ответ на убийство отца отказался от принятия Конституции и объявил решительную борьбу с “крамолой“. На этот раз вопрос о ней был поставлен значительно шире, чем в минувшее царствование. Наряду с преследованиями террористов правительство обратило внимание и на уничтожение причин, вызывающих подрыв устоев Российского государства. Не только дальнейшее развитие реформ Александра II, но даже сохранение их в сложившихся формах было признано вредным. Вместо этого была выдвинута задача – ”поставить государственное дело на прочные основы постепенного исторического развития, устранить неумеренные требования и взамен пристрастия к крайним теориям ввести в общественное сознание мысль о деятельной практической работе”. Практическая работа правительства была направлена также и на укрепление органов Государственного контроля. В 1883 г. был учрежден Департамент гражданской отчетности, который заменил Временную ревизионную комиссию. Департамент морских отчетов в этом же году был преобразован в Департамент военной и морской отчетности. В 1884 г. был организован в составе Центрального управления Государственного контроля, на правах департамента, железнодорожный отдел для ревизии оборотов железных дорог, подчиненных ревизии Государственного контроля. В 1888 г. была образована Центральная бухгалтерия Государственного контроля для составления отчетности по исполнению государственных росписей. На этом принципиальный процесс преобразования органов Государственного контроля вплоть до революции 1905 года и созыва первой Государственной Думы завершился. На основании более, чем двадцатилетнего опыта совершенствования и укрепления органов Государственного контроля, опыта и истории финансового и административного права за эти годы, была выработана система основополагающих положений деятельности Государственного контроля, которые определились в следующем: 1) Государственный контроль, по мнению современников, должен быть учреждением вполне самостоятельным, независимым от других министерств и подчиненным лишь непосредственному высшему центральному государственному управлению, которому, в качестве высшего блюстителя общегосударственных интересов, Контроль должен представлять свои отчеты и доклады о результатах ревизии, служа вместе с тем целям объединения и единообразного направления хозяйственных действий всех подотчетных распорядительных управлений. 2) Ревизия расходов и доходов, то есть проверка действий всех подотчетных распорядительных управлений, должна быть поручена отдельным местным органам, непосредственно подчиненным Центральному контрольному управлению. При этом история и опыт России дали достаточно много указаний относительно недостаточности административного или внутреннего контроля, поручаемого высшим инстанциям управления над более низкими инстанциями. Административный самоконтроль имел в России весьма богатый опыт. Вплоть до реформы 1862 г. министерства представляли Государственному контролеру для проверки лишь годовые и генеральные отчеты. При этом они проводили ревизии подчиненных им местных учреждений через командируемых ими особых ревизоров. Результатами такого внутреннего или административного контроля было возбуждение, в редких случаях, преследований против нарушителей казенных (государственных) интересов, и в итоге лишь устранение обнаруженных беспорядков. Опыты административного контроля продолжались в том или ином виде и после реформы 1862 г., например, в форме правительственной инспекции Министерства путей сообщения и в виде ревизоров Государственного банка и Министерства государственных имуществ, но с теми же неудачными результатами. 3) Государственный контроль, удовлетворяя указанным выше задачам, должен быть организован и осуществлен в наиболее простейшей системе счетоводства – такой, которая бы отнюдь не замедляла и не стесняла действия распорядительных управлений, но давала бы Контролю возможность своевременно следить за закономерностью действий и распоряжений подотчетных учреждений, и представлять о результатах этих распоряжений и о последствиях своих ревизионных действий своевременные и ежегодные отчеты. 18 В конечном итоге к началу двадцатого века отечественный Государственный контроль, стремясь достигнуть наиболее совершенных методов ревизии и счетоводства, выработал следующие системы национального контроля: 1. Систему наблюдательного контроля, состоящую в проверке ежемесячных, годовых и “генеральных” книг и отчетов, составляемых как самими министерствами, так и подчиненными им ведомствами и учреждениями. 2. Систему последующего или документального контроля, заключающуюся в ревизии оборотов по подлинным документам, в проверке действий не только исполнителей, но и главных распорядителей кредита, в проверке финансовых смет, в составлении отчетов по исполнению смет и, наконец, в составлении отчетов о ревизии. 3. Систему предварительного контроля, заключающуюся в рассмотрении смет, проектов, правил, инструкций и положений, планов, некоторых наиболее важных договоров, в проверке по существу ордеров и ассигновок по каждой проплате, в участии в производстве торгов, заготовок, покупок и продаж. 4. Систему фактического контроля, заключающуюся в присутствии представителей контроля при приеме и освидетельствовании материалов и имуществ, в осмотре и обмере работ, в ревизии наличности касс, в сверке с натурою и подсчете платежных документов. Каждая из указанных систем имеет свои достоинства и недостатки. Система наблюдательного или блюстительного контроля, как отмечалось специалистами, была наиболее проста и дешева. Но все же недостатки этой системы ревизии в достаточной мере были выявлены историческим, более 150летним опытом деятельности органов Государственного контроля, а также в ходе Крымской войны 1853–1854 гг. Введенная законом от 22 мая 1862 г. новая система последующей и документальной ревизии была с удовлетворением воспринята в государстве. Однако система последующего контроля, возложенная на контрольные палаты, была лишь временной и переходной мерой, так как проекту контрольной реформы В.А.Татаринова эта система должна была составлять одно целое с системой предварительного и фактического контроля. Вместе с этим при обсуждении проекта реформы, предложенная В.А. Татариновым система предварительного контроля встретила очень энергичные возражения и поэтому в достаточно урезанном виде и только в порядке опыта, вводилась 19 лет, вплоть до вступления на престол Александра III. 16 июля 1881 г. Александр III одобрил доклад и циркуляр Государственного контролера статс-секретаря Д.М.Сольского (1878–1889) о введении предварительного и фактического контроля в Российской Империи, мотивированный тем, что “на опыте обнаружилось, что при системе последующей ревизии казна не может считаться достаточно огражденной от своекорыстных покушений, так как счета и документы, удовлетворяющие по форме законным требованиям, нередко составляются несогласно с действительностью, а потому весьма важные беспорядки и злоупотребления ускользают от преследования контроля. Хотя достигнуть когда-либо такого совершенства, чтобы Государственный контроль мог настигать, а тем более предупреждать всякие неправильные в казенном хозяйстве действия очевидно невозможно, как невозможно и то, чтобы уголовная юстиция избавила государство вовсе от преступлений, но в возможном приближении к этому идеалу заключается настоящая задача контроля. Так разумеют и всегда разумели лучшие из деятелей Государственного контроля, заботившиеся об изыскании в дополнение к документальной ревизии других более действенных приемов проверки”. Действительно, как показал опыт 60-70-х годов, одна последующая документальная ревизия не могла оградить государственную казну от злоупотреблений, так как счета и документы, удовлетворяя по форме законным требованиям, нередко прикрывали самые вопиющие факты хищения государственных средств. Поэтому в целях достижения ревизией практических результатов с 80-х годов начинает постепенно внедряться в практику работы Государственного контроля предварительный контроль. Перед ним ставиться задача “обнаруживать и пресекать корыстные поползновения на казенную собственность, хотя бы они и прикрывались внешнею формою законности”. Предварительному контролю с начала 80-х годов в первую очередь были подчинены операции, связанные с постройкой и эксплуатацией казенных железных дорог, которые стали важнейшей отраслью хозяйства и в которую вкладывались крупные государственные средства. Сумма правительственных расходов “на сооружение железных дорог” с 1862 г. по 1884 г. включительно составила 1125 млн. руб. В эти же годы предварительный контроль был распространен на операции, связанные с возведением оборонительных сооружений на западной границе и с постройкой воинских казарм хозяйственным способом, через особые войсковые строительные комиссии. Прошедшие со дня утверждения доклада годы показали эффективность новых методов контроля. Через 15 лет предварительному и фактическому контролю была подчинена уже треть государственных расходов. При этом особенное значение такой контроль приобрел во время русско-турецкой войны 1877 г., а также в ходе Ахалтекинской военной экспедиции. После проверки действенности контроля в военных операциях, предварительный и фактический контроль становятся непременным условием при сооружении военных казарм, зданий и крепостей. Предварительному и фактическому контролю стали подчинены также сооружения, строящиеся для обеспечения винной казенной монополии. Вместе с этим достаточно много нареканий получила система последующей и документальной ревизии. Как известно, ревизия последующая, основанная на проверке отчетов и уже оплаченных документов, имела своей задачей обнаружение уже допущенного умышленного или неумышленного ущерба государству. Слабые стороны этой системы заключались в том, что противозаконные и для государства убыточные действия и распоряжения подотчетных лиц и учреждений скрываются, как правило, за грудой документов, с формальной стороны составленных правильно; поэтому, лишь в редких случаях по документам удавалось установить нарушения, а еще реже злоупотребления. В связи с этим результатом контрольной ревизии являлось выяснение и установление 19 неправильности действий, затем обнаружение виновных и, наконец, взыскание с них начетов. Однако в большинстве случаев начеты на виновных оставались неисполненными из-за уклонения от их уплаты всякими дозволенными и недозволенными способами, что ставило под сомнение действенность контроля. С другой стороны, ревизия имеет своей задачей проверку не только законности произведенных расходов, но и проверку их эффективности, то есть выгодности или невыгодности для казны произведенных расходов. Эта задача при системе последующего или документального контроля представляется трудно осуществимой, так как производимые явно нехозяйственные расходы с формальной стороны выставляются безупречными и не позволяют достаточно объективно определить соответствие расходов с действующими условиями и ценами. Таким образом, реформы, начатые генерал-контролером Департамента гражданских отчетов В.А.Татариновым, выдвинули на первое место в системе государственного контроля именно предварительный контроль, который, по мнению современников, имел профилактическое и воспитательное значение, приучал к законности, к точному соблюдению принципов и предписаний и тем самым искоренял административный произвол. Вместе с этим следует отметить, что во взглядах на предварительный контроль не было единой точки зрения. При этом указывалось на то, что предварительный контроль является своего рода вторжением в область распорядительных действий исполнительной власти, что противоречит природе Государственного контроля, как наблюдающего и проверяющего органа. Однако, по мнению большинства специалистов того времени, участие Контроля в предварительном рассмотрении и планировании хозяйственных вопросов, в правильном практическом разрешении которых одинаково заинтересованы как распорядительная организация, так и контрольное учреждение, представляет собой совместную работу двух ведомств, направленных к одной цели – к сохранению максимально возможных интересов казны и поэтому не могло рассматриваться как вмешательство в сферу распорядительной компетенции. В дальнейшем предварительный контроль получил еще большее развитие, изменялись и усложнялись его формы. Если, по проекту В.А. Татаринова, предварительный контроль должен был заключаться в рассмотрении ассигновок, то с течением времени и с возрастанием и усложнением государственного хозяйства, проведением таких крупных казенных операций, как железнодорожное строительство, стало очевидным, что одного контроля ассигновок недостаточно. Контроль ассигновок не давал ответа на вопросы, являются ли по существу законным предполагаемый расход, правильно ли он определен и подсчитан, в соответствии ли с законом были заключены договоры. А именно здесь имелись возможности для финансовых злоупотреблений. Предварительный контроль стал развиваться в двух формах, которые по своей организации стали складываться из предварительной документальной ревизию распорядительных операций ведомств, производимой органами Государственного контроля и участия представителей Государственного контроля в различных заседаниях и совещаниях ведомств при обсуждении финансово-хозяйственных и административных вопросов, разрешение которых предшествовало совершению хозяйственных операций. Предварительная документальная ревизия отдельных распорядительных операций ведомств стала осуществляться в свою очередь в форме контроля над возникновением доходов и расходов и в форме контроля над ассигнованием расходов. Функции Государственного контроля по предварительному контролю над возникновением доходов и расходов состояли в составлении и сообщении соответствующим ведомствам заключений по проектам договоров и всякого рода хозяйственным делам и предположениям. Свои заключения по проектам договоров органы Государственного контроля сообщали ведомствам только в том случае, если контрольным органам были доставлены или в их делах имелись все необходимые для этого данные о потребном количестве рабочей силы, материалов, ценах и т.п. В составлении заключений и сообщений их заинтересованным учреждениям Государственный контроль был ограничен сроком, колебавшимся от 6 до 10 дней. При таком порядке заключения Государственного контроля не связывали свободы действия распорядителя, который мог осуществлять свои предположения, хотя бы они и не согласовывались с заключением контрольных органов. О своих распоряжениях, по которым имелись возражения контроля, учреждение обязано было уведомить контроль; в этом случае ревизионное заключение по делу выносилось в порядке последующей ревизии. Предварительный контроль над ассигнованием расходов состоял в документальной ревизии органами Государственного контроля ассигновок или соответствующих им платежных документов. При этом контроле каждая ассигновка, с приложением оправдательных документов, до отсылки ее в казначейство, представлялась на предварительную ревизию в соответствующее учреждение Государственного контроля. На проверку ассигновки полагалось не более трех дней. В случае срочности платежа учреждением, выдавшим ассигновку, делалась на ней соответствующая надпись. На ревизию такой ассигновки полагался один день. На проверку ассигновок по окончательным расчетам с подрядчиками и поставщиками давалось 10 дней. Ревизионное заключение контрольного органа по ассигновке выражалось или в утверждении, или в признании ее в целом, или в части, подлежащей проверке по существу, в порядке последующей ревизии, или же в неутверждении предполагаемого платежа. Утверждение ассигновки Государственным контролем без всяких оговорок освобождало соответствующую расходную операцию от проверки в порядке последующей ревизии отчетности. Расходы, произведенные по утвержденным ассигновкам, подлежали последующей проверке лишь в случае обнаружения новых обстоятельств, которые не могли иметься в виду при предварительной ревизии. Основанием для того, чтобы отложить проверку ассигновки до последующей ревизии, являлось отсутствие необходимых оправдательных документов или невозможность произвести ревизию в положенный срок ввиду сложности расчета. По ассигновке, проверка которой откладывалась до последующей ревизии, подконтрольное учреждение производило платеж в том размере, в каком признавало его правильным. Если же при предварительной ревизии предполагаемого платежа контрольное учреждение считало его незаконным, ассигновка оставлялась без 20 утверждения. Об этом сообщалось учреждению, выдавшему ассигновку, и указывались основания неутверждения ассигновки. Ассигновка, не утвержденная контрольным органом, оплате не подлежала, кроме случаев, когда начальник учреждения, выдавшего ассигновку, платеж по такой ассигновке принимал на свою ответственность. О каждом случае оплаты неутвержденной ассигновки учреждение немедленно сообщало контрольному органу, который доводил об этом до сведения Государственного контролера. Следует отметить, что подчинение предварительному контролю тех или иных хозяйственных и финансовых операций лишь в некоторых случаях устанавливалось законом, в большинстве же эта форма ревизии вводилась по соглашению Государственного контролера с руководителями соответствующих ведомств. В дальнейшем со стороны Государственного контроля предпринимались попытки сначала узаконить такое положение в разрабатываемом Уставе ревизии, затем, по предложению Государственной Думы, усилить роль Государственного контроля и вводить предварительный контроль распоряжением Государственного контролера (без согласия ведомства), когда он считал это необходимым. Предварительный контроль в отдельных отраслях хозяйства имел свои формы и особенности и оказал большое влияние на правильное расходование казенных средств. Например, в результате проведения предварительного контроля на казенных железных дорогах было предупреждено неправильных выдач: в 1908 г. – на 838 тыс. руб., в 1910 г. – на 689 тыс. руб., в 1911 г. – на 862 тыс. рублей. В 1900 г., по предложению Государственного контроля, смета Главного интендантского управления Военного министерства на 1901 г. была сокращена более чем на миллион рублей. Достаточно высокая результативность предварительного контроля отмечалась в Морском министерстве, где более рационально были использованы многомиллионные суммы. Сфера применения предварительного контроля постепенно расширялась. Предварительному контролю стали подвергаться операции, связанные с постройкой и эксплуатацией торговых портов, сооружением шоссейных и водных путей сообщения. Предварительному контролю были подчинены почти все сколько-нибудь значительные объекты, сооружаемые за счет казны. Предварительный контроль осуществлялся на отдельных предприятиях Горного ведомства. И, наконец, предварительному контролю были подчинены расходы по винной монополии, превышавшие 190 млн. руб. в год. Помимо предварительной документальной ревизии распорядительных операций ведомств, второй формой предварительного контроля было участие представителей Государственного контроля в ведомственных и межведомственных комиссиях, комитетах, советах и совещаниях при обсуждении финансово-хозяйственных и административных вопросов. Представители Государственного контроля пользовались в этих органах правом совещательного, а иногда и решающего голоса. С одной стороны, такой порядок участия в деятельности ведомств позволял Государственному контролю быть постоянно в “курсе дел”, с другой стороны он возлагал на сотрудников Государственного контроля ответственность за принятые решения и делить ее с распорядительными учреждениями. Следует отметить, что с введением в России предварительного контроля (80-е гг. XIX в.) вопрос об участии Государственного контроля в распорядительных учреждениях с правом решающего голоса в первую очередь стали ставить министры, желавшие поделить ответственность за ошибочно принимаемые решения. Государственный контролер Д.М.Сольский не согласился тогда на введение такого порядка работы, считая невозможным возложить на представителей Государственного контроля распорядительные функции, так как они несовместимы с назначением Государственного контроля как учреждения ревизионного. Представители контроля, полагал Д.М. Сольский, не могут в одно и то же время участвовать в распоряжениях, связанных с производством расходов, и проверять эти расходы, другими словами, ревизовать свои собственные действия, так как это лишало бы Государственный контроль необходимой независимости и беспристрастия при разрешении возникающих при ревизии вопросов. Однако все же Д.М. Сольский счел возможным допустить приглашение представителей Госконтроля в комиссии без предоставления им права решающего для того, чтобы, присутствуя при рассмотрении вопросов в комиссиях, они имели возможность учесть при ревизии высказанные там соображения и доводы. Позиция Д.М. Сольского получила официальное признание, но на очень короткий срок. Уже в 90-е годы руководители Государственного контроля под давлением ведомств отступили от этой позиции и допустили широкое участие своих представителей в ведомственных комиссиях и комитетах с правом решающего голоса. Основной отраслью государственного хозяйства, в которой предварительный контроль осуществлялся в форме участия представителей контроля в распорядительных действиях, связывавших казну денежными обязательствами, были государственные железные дороги. Главные контролеры на казенных железных дорогах в качестве представителей Государственного контроля входили на правах членов в состав Советов местных управлений по эксплуатации казенных дорог, которые разрешали все хозяйственно-финансовые вопросы, связанные с деятельностью дорог. При этом представители Государственного контроля пользовались правом решающего голоса, причем несогласие их с постановлением Совета останавливало исполнение постановления и требовало рассмотрения дела в более высоких инстанциях. Представители Государственного контроля участвовали с правом решающего голоса также в комиссиях и комитетах по сооружению различными ведомствами крупных построек. Однако в случае крупнейших дефектов в строительстве ответственность за это ложилась также и на представителей Государственного контроля, участвовавших в распорядительных действиях, и на Государственный контроль в целом. Такая форма контроля в большей степени устраивала бюрократическую власть. Так, если контроль в форме предварительной документальной ревизии распорядительных операций ведомств прививался очень медленно и наталкивался на упорное противодействие руководителей ведомств, то вторая форма предварительного контроля – участие представителей Государственного контроля во всевозможных ведомственных комиссиях – получила крайне широкое распространение. 21 Наряду с предварительным контролем дальнейшее развитие получил фактический контроль. Реформой Государственного контроля этому виду контроля было предоставлено право производить фактическую ревизию касс Министерства финансов, в которых сосредоточивались все государственные доходы. Подчинение государственных касс фактической проверке Государственного контроля являлось одной из основных идей финансово-контрольной реформы В.А.Татаринова и было осуществлено с самого же начала проведения этой реформы. Местные органы Государственного контроля – контрольные палаты – независимо от проверки законности операций касс по подлинным документам производили в кассах внезапные ревизии наличных сумм и ценных бумаг. Финансово-хозяйственные операции всех других учреждений, кроме государственных касс, органы Государственного контроля проверяли только в порядке последующей документальной ревизии. Однако вскоре практика контрольных учреждений показала односторонность и неполноту только одной документальной ревизии и потребовала расширения сферы применения фактического контроля. В связи с этим, как отмечал В.А.Татаринов, “… нельзя сомневаться, что при взимании свыше 350 миллионов государственных доходов, неправильности и даже злоупотреблений со стороны сборщиков гораздо более возможны и менее заметны, чем при производстве расходов”. При проверке доходов, полагал В.А. Татаринов, “… исключительно бумажная ревизия представляет одну только формальность, не удовлетворяющую ревизионным целям и для достижения более полных и действительных результатов необходимо ввести в ревизию элемент контроля фактического". Первый опыт применения фактического контроля был произведен В.А. Татариновым в 1866 г. на Николаевской железной дороге. Выбор Николаевской дороги в качестве объекта фактического контроля объяснялся тем, что операции по извлечению доходов от принадлежащих в то время государству железных дорог, к числу которых относилась и Николаевская дорога, имели важное значение для государственного казначейства. Представителям Государственного контроля, наряду с действующей ревизией доходов и оценки правильности применения тарифов и взыскания пошлин за хранение грузов, было предоставлено право внезапных проверок количества и состава перевозимых дорогой грузов. Опыт применения фактического контроля на Николаевской железной дороге был удачным; в последующие годы он был применен при ревизии доходов Московско-Курской и Одесско-Балтийской железных дорог. Однако применение фактического контроля на казенных железных дорогах в 60-х годах XIX в. было кратковременным. К началу 80-х годов сеть железных дорог почти целиком была передана в руки частных железнодорожных компаний. При этом, несмотря на то, что 90% капитала акционерных компаний гарантировалось государством, оно проводило по отношению к частным компаниям политику полного невмешательства. Это выразилось в частности и в том, что Государственный контроль фактически был отстранен от контроля за расходованием государственных средств железнодорожными компаниями. Частные железнодорожные общества устанавливали произвольные тарифы и всеми способами вели конкурентную борьбу за привлечение грузов. Такой рынок на железнодорожном транспорте вызвал недовольство крупных экспортеров хлеба, а необходимость в постоянных приплатах частным обществам со стороны государства и, наконец, выявленная на опыте русско-турецкой войны 1877–1878 гг. неспособность разрозненной железнодорожной сети обеспечить нужды государственной обороны привели к пересмотру государственной железнодорожной политики. В конце 80-х годов российским Правительством устанавливается курс на государственное строительство железных дорог и выкуп в казну частных железных дорог. Казенные железные дороги стали подлежать ревизии Государственного контроля. При этом операции, связанные с постройкой государственных железных дорог, были подчинены с 1881 г. фактическому и предварительному контролю; операции, связанные с эксплуатацией государственных железных дорог, были подчинены такому контролю с 1882 г. При фактической проверке работ по строительству государственных железных дорог представители Госконтроля удостоверялись главным образом в том, исполнялись ли работы в соответствии с условиями договоров и перечислялись ли именно выполненные работы в платежных документах. Присутствуя при приеме материалов и имущества от поставщиков, контролеры устанавливали, соответствуют ли представленные к приему материалы и имущество количеству, указанному в платежном документе, установленным техническим условиям и требованиям договора. При ревизии имущества и материалов на складах контролеры сличали наличность с записями по книгам, проверяли, производился ли отпуск материалов в соответствии с установленными правилами и по установленным документам, обеспечивалось ли правильное хранение материалов и т.п. Фактический контроль на эксплуатируемых казенных железных дорогах выражался в том, что представители местного контроля дороги имели право присутствовать при погрузке и выгрузке вагонов, при сдаче и приеме подвижного состава, проверять пассажирские, товарные и рабочие поезда; ревизовать все кассы дороги и наличность имущества дороги; присутствовать при продаже ненужного имущества и невостребованных грузов, а также при производстве администрацией дороги торгов на подряды и поставки; производить осмотр работ и таким путем устанавливать правильность документальных показаний расходования материалов и затрат рабочей силы. Фактический контроль применялся также в железнодорожных мастерских и депо. В частности, контролер участвовал в комиссии по осмотру и испытанию выходящего из ремонта подвижного состава. Однако государственный контроль как система – это все же один из элементов государственного управления и он не мог предотвратить стихии рынка, финансовых афер и хищений. В целом строительство и эксплуатация государственных железных дорог были ареной крупнейших хозяйственных злоупотреблений. Помимо государственных железных дорог фактический контроль получил применение при проверке финансово-хозяйственных операций, связанных с обслуживанием нужд армии в мирное и особенно в военное время. 22 Учитывая опыт Крымской войны 1853–1856 г., а также слабую результативность последующей документальной ревизии хозяйственных операций в армии, было признано необходимым создать на время войны при армии органы полевого контроля, которые на месте, в тылу армии, производили бы фактическую проверку финансово-хозяйственных операций. Инициатива в деле организации полевого контроля принадлежала Военному министру Д.А. Милютину и Государственному контролеру С.А.Грейгу (1874–1877). В феврале 1877 г. было утверждено Временное положение о полевом контроле. Положением предусматривалось создание специальных органов Государственного контроля при действующей армии, которым предоставлялось право фактического и последующего документального контроля. На полевой контроль были возложены: фактическая проверка сохранности и правильности употребления всех отпускаемых на военные потребности денежных и материальных средств; присутствие при производстве торгов на поставку всех предметов войскового довольствия; проверка наличия назначенного к продаже или уничтожению казенного имущества и действительной его продажи или уничтожения; сообщение военному руководству о предметах довольствия, которые при ревизии оказались недоброкачественными и непригодными к употреблению. Полевой контроль мог производить внезапную фактическую ревизию наличности денежных средств в полевых казначействах и всех видов казенного имущества, находившихся в вещевых, продовольственных, артиллерийских и инженерных складах, мастерских, госпиталях и других учреждениях военного ведомства на территории, подчиненной полевому управлению войск. Вместе с тем фактическую ревизию хозяйства войсковых частей полевой контроль мог производить только с разрешения главнокомандующего армией или командиров отдельных корпусов. Полевой контроль развернул свою деятельность во время русско-турецкой войны 1877–1878 гг. В результате своей деятельности полевым контролем были обнаружены крупные злоупотребления монопольных поставщиков продуктов во все склады армии – компании Грегер, Горвиц и Коган. Были вскрыты также злоупотребления подрядчиков, перевозивших грузы для армии, в результате чего было возвращено в казну около 11 млн. рублей. Полевой контроль действовал также во время русско-японской войны 1904–1905 годов. В то время полевой контроль состоял всего лишь из 161 человека. Фактической ревизии во время войны были подвергнуты полевые кассы Министерства финансов и склады, в которых хранились предназначенные для армии запасы. При ревизии были обнаружены многочисленные случаи хищения казенного имущества, непорядки в хранении ценностей и в отчетности. В мирное время фактический контроль распространялся на хозяйственные операции учреждений Военного министерства в очень ограниченных пределах. Фактическому контролю были подчинены операции, связанные с возведением оборонительных сооружений и строительством воинских казарм хозяйственным способом. 1 ноября 1894 г. скончался Александр III и на Российский престол вступил его сын Николай II (1894-1917). Начало царствования Николая II совпало с быстрым развитием капитализма в России, в которой к началу ХХ в. сложился уникальный экономический механизм, обеспечивающий население страны всем необходимым и почти полностью независимый от других стран. Сформировалась система замкнутого самодовлеющего хозяйства, главными чертами которого была самодостаточность и самоудовлетворенность. Успехи российской экономики характеризовались тем, что с 1865 по 1890 гг. железнодорожная сеть возросла с 3819 км до 29063 км, то есть увеличилась более, чем в семь раз. С 1865 по 1875 гг. средний годовой прирост железнодорожной сети составлял 1,5 тыс. км, а с 1893 по 1897 гг. –около 2,5 тыс. км. Перевозка грузов по железным дорогам возросла с 439 млн. пудов в 1868 г. до 6145 млн. пудов в 1896 г. Интенсивно росли и пассажирские перевозки: с 10,4 млн. пассажиров в 1868 г. до 65,5 млн. пассажиров в 1896 г. Символом экономического роста России конца ХIХ – начала ХХ в. стала Великая Сибирская железная дорога, воплотившая в себе все предыдущие хозяйственные достижения страны. В то время это был самый великий в мире экономический проект, воплощенный в жизнь отечественной индустрией. Общая длина железнодорожной сети России, не считая дорог Финляндии, Китайско-Восточной железной дороги и узкоколейных дорог местного значения достигла 63,8 тыс. верст. Казне принадлежало две трети всей железнодорожной сети. Безусловно, что эта сеть находилась под государственным контролем. В органах Государственного контроля при железных дорогах было занято около 3 тыс. сотрудников, которые осуществляли предварительный и фактический контроль. При этом официальная позиция Государственного контроля сводилась к признанию необходимости борьбы против стремления монополий сконцентрировать в своих руках все поставки топлива и металла на железные дороги. После экономического кризиса 1900–1903 г. правительство стало принимать экстренные меры к привлечению частных капиталов в дело железнодорожного строительства. Одновременно с этим частное железнодорожное строительство за счет гарантированных Правительством займов и капиталов было поставлено под наблюдение Государственного контроля, который следил, чтобы платежи производились только за работы и поставки, выполненные согласно расценочным ведомостям и договорам, а также в необходимых случаях предлагал меры к более рациональному ведению работ. Большое развитие получило банковское дело. Общая сумма выплат Государственного банка возросла с 113 млн. рублей в 1860–1863 гг. до 620 млн. рублей в 1884–1888 гг., а сумма вкладов на текущий счет с 335 млн. рублей в 1864–1868 гг. до 1495 млн. рублей в 1884–1888 гг. Обороты ссудосберегательных товариществ и касс (сельских и промышленных) возросли с 2,7 млн. рублей в 1872 г. до 82,6 млн. рублей в 1892 г. Особенно операции сберегательных касс развивались в 80-е и 90-е годы. В 1880 г. насчитывалось 75 касс, в 1897 г. их стало 4315 (из них 3454 почтовотелеграфных). При этом общий размер вкладов возрос с 4,4 млн. рублей в 1880 г. до 276,6 млн. рублей в 1897 г. Бурное развитие экономики вызвало значительное увеличение доходов государства. В 60-х годах XIX в. государственный бюджет России стал увеличиваться более высокими темпами, чем бюджеты других стран. В 1897 г. по сравнению с 1837 г. бюджет России увеличился в 9 раз, в то время как бюджет 23 Англии – в 2,4 раза, Франции – в 2,8 раза. По росписи на 1899 г. государственный бюджет России достиг 1,5 миллиарда рублей и по объему превысил бюджеты Англии, Франции, Пруссии, Италии и Австрии. К началу ХХ в. в бюджете России, в его доходной части, доля налоговых поступлений в виде обязательных взносов составила 49,3%, остальное составляли доходы от государственных предприятий, государственного имущества и капиталов, различные пошлины. При этом в структуре налогов доля прямых налогов составляла 14,5%, доля косвенных – 85,5 процента. Положительно зарекомендовал себя институт российского казначейства, осуществлявший и контролировавший поступления государственных бюджетных средств. Государственный контроль Российской Империи близко соприкасался со всеми отраслями государственного хозяйства, исторически стоял на защите экономических интересов страны. Поэтому публикуемые его органами ежегодные отчеты об исполнении государственной росписи были направлены в первую очередь на внушение доверия в платежеспособность России со стороны ее иностранных кредиторов. Как правило, бюджет Российской империи в начале XX в. исполнялся с превышением доходов над расходами. Этому способствовала деятельность государственного контроля, направленная в первую очередь на соблюдение равновесия государственной росписи и недопущения или ограничения сверхсметных ассигнований путем предварительной проверки государственных расходов всех министерств и ведомств, воспитания большей бережливости в расходовании средств государства, большего уважения к финансовым и хозяйственным законам. Местные учреждения Государственного контроля, проверяя предоставленную им отчетность казенных предприятий, имели возможность судить о состоянии отдельных отраслей государственного хозяйства. Опираясь на данные с мест, центральный аппарат Государственного контроля составлял обстоятельные обзоры всех отраслей государственного хозяйства, которые держались в тайне и представлялись только верховной власти. Большое значение при этом играл предварительный контроль. К началу ХХ в. государству принадлежали огромные площади земель и лесов, значительные водные пространства. Однако доходы, получаемые от эксплуатации этих имуществ, далеко не соответствовали их размерам и ценностям. По отношению к общему итогу доходных поступлений по государственной росписи они составляли 3- 4 процента. Эксплуатация лесов велась двумя способами: путем продажи леса с торгов и путем казенных лесоразработок, причем преобладающую роль играл первый способ. За проведением торгов по продаже леса наблюдали чиновники местных контрольных палат. При этом роль Государственного контроля ограничивалась регулярной, из года в год повторяемой констатацией недостаточности использования казенного лесного хозяйства, низкой его доходности и многочисленных фактов злоупотребления в его ведении. Казенные горные заводы также представляли собой одну из старейших отраслей государственного хозяйства России. На этих заводах органы Государственного контроля регулярно вскрывали приписки в отчетности. В частности, в заводском учете не отражались расходы на амортизацию зданий и оборудования, не принимались во внимание расходы на топливо, не содержалось данных для оценки финансово-хозяйственной деятельности. Заводы долгое время представляли отчеты об их доходах, в действительности они приносили убытки. И все же крупнейшим источником бюджетных доходов и объектом наблюдения Государственного контроля являлась казенная винная монополия в результате которой в России ежегодный чистый доход казны от продажи водки составлял в начале века около 800 млн. рублей. Именно здесь была масса нарушений и злоупотреблений. Быстрое развитие капитализма в России в начале ХХ в. создавало в стране особую атмосферу азарта, игры и авантюры. И в этом деморализующем климате Государственный контроль России всеми силами старался устоять на своих государственных позициях. Однако при всех его весьма конструктивных намерениях, он был поставлен в положение зрителя неэффективного управления государственным сектором, злоупотреблений, прикрытых всеми формальностями права, процесса чрезмерно форсированного обогащения немногих за счет широких слоев населения. Воздействовать на этот процесс он не мог: многое было не в его компетенции, он мог только регистрировать эти явления, не редко остерегаясь даже вскрыть их. По оценке современников, Государственный контроль в той правовой обстановке, в которой он находился, “мог ловить только мелкую рыбешку, большая же прорывала его сети, и он, пожалуй, даже вынужден был сторониться от больших щук, так как знал, что, все равно, дело кончится ничем: только кровь себе испортишь”. По сути, Государственный контроль при Николае II носил декоративный характер. Вопреки этому беспрерывная борьба контроля со злоупотреблениями в ведомствах создала в контрольных учреждениях России оппозиционный дух, критическое чутье к мероприятиям, идущим от ведомств и правительства. Этот критический дух выгодно выделял контрольные учреждения и их сотрудников в рядах российской бюрократии. Именно это качество сотрудников, а также их государственный подход, определенный исторической и определяющей ролью Российского государства во всех сферах деятельности, позволили в кратчайшие сроки и в новом виде восстановить государственный контроль в Советской России после Октябрьской революции 1917 г. В России накануне Революции 1905 года собирались громадные налоговые средства, но эти средства часто не воспроизводились в интересах страны и народа, а значительная их часть расходовалась вопреки их целевому назначению. При этом финансовая организация и управление было направлено к обогащению крупного капитала: нефтяные земли сдавались большими участками только крупному капиталу; поставки на казенных железных дорогах также осуществлялись в крупных размерах, и опять мелкий капитал был устранен: всем этим Правительством вскармливалась обособленная группа крупных держателей капиталов. Правительство постоянно стремилось к фальсификации бюджета. Доход бюджета исчислялся не в полном объеме. При этом практиковалась так называемая система преуменьшенных исчислений доходов С.Ю. Витте. Эта система давала в конце года повод Министру финансов говорить о блестящем исполнении бюджетной росписи, о 24 хорошем финансовом положении страны. С другой стороны, это давало возможность с меньшими поправками со стороны Государственного Совета или даже без него распоряжаться избытками доходов. В связи с этим Государственный Совет не раз обращал внимание Министра финансов на необходимость более точного исчисления сметных предположений, то есть такого исчисления доходов, чтобы предположения возможно более соответствовали действительным поступлениям. Наиболее часто прием преуменьшенного исчисления доходов практиковался на таможне, табачном, сахарном и питейном доходах. Наряду с этим финансовая политика правительства углубляла поимущественное расслоение общества, поощряла обогащение отдельных групп за счет всего населения. В свою очередь крупный капитал оказывал сильное влияние на финансовую политику: в его интересах был установлен высокий таможенный тариф, действовала вывозная железнодорожная политика и сахарная нормировка, а также организация внутренних акцизов, которая делала невозможным существование мелкой промышленности. Сборы с крестьян, с выколачиванием недоимок, заставляли выбрасывать на рынок хлеб по низким ценам, в результате чего на нужде народа обогащались только хлебные торговцы. Правительственная политика капитализации России искусственно ослабляла крестьянскую массу, уменьшала в ней силу сопротивления и этим облегчала их эксплуатацию со стороны капитала. Государственные земли, как правило, сдавались в аренду большими участками крупным арендаторам, которые уже от себя сдавали земли за двойную и тройную плату, чем не только расслаивали крестьянство, но и по существу расхищали бюджет. Промысловое обложение также было направлено в большей степени не на рост мелкой промышленности, а на ее удушение налогами. Таким образом, по мнению современников, экономическая и финансовая политика правительства углубляла и развивала в более сильных группах населения способность обогащаться за счет более слабых групп. Правительство пыталось возможно прочнее застраховать свою устойчивость, оно стремилось сделать влиятельные группы лояльными себе и их экономическое положение связать с собой. По этим соображениям была создана сложная финансовая и экономическая организация, которая давала возможность закрепостить влиятельные общественные группы и держать их в повиновении, вознаграждая за лояльность и угрожая экономическим наказанием за оппозиционное настроение. Например, с помощью понижения железнодорожных тарифов правительство могло поощрять вывоз товаров за границу и обогащать экспортеров; при повышении тарифов судьба экспортеров находилась в руках правительства. Обширные земледельческие районы оказались в полной власти бюрократии. Так, введение или отмена дифференциального железнодорожного тарифа правительством могли перекроить экономическую карту России, стимулировать или ослабить экономическую деятельность регионов и производителей. В связи с этим острая необходимость реформирования государственного контроля и повышения его действенности нарастала. Наступил 1905 год. События этого года повернули правительство лицом к народу. В Манифесте от 17 октября 1905 г. “О Государственной Думе” Николай II закрепил правило, чтобы “...никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа была облегчена возможность участия в надзоре за законностью действий назначаемых царем властей”. Со своей стороны декабрьское восстание 1905 г. ускорило процесс ограничения монархической власти в России. Закон о Государственном контроле от 28 апреля 1892 г. Закон о Государственном контроле от 28 апреля 1892 г. имел большое значение для укрепления государственного контроля в России. Он определил переустройство контрольного ведомства в России. В этом законе были кодифицированы и закреплены те изменения в организации, формах, методах и деятельности Государственного контроля, которые произошли со времени реформы, проведенной Государственным контролером Российской Империи В.А. Татариновым (1863–1871). В законе указывалось, что, составляя отдельную часть государственного управления, Государственный контроль наблюдает за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находящихся в заведовании отчетных перед ним учреждений, а равно составляет соображения о выгодности или невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства; рассматривает финансовые сметы и представления об ассигновании сверхсметных кредитов министерств и главных управлений, ревизует отчетность по оборотам денежных и материальных капиталов, находящихся в заведовании отчетных установлений; производит, по особым положениям, фактическую проверку денежных и материальных капиталов, сооружений, построек и других операций, а также некоторых предметов, подлежащих оплате налогами и иными сборами, и эксплуатации казенных и подчиненных его надзору частных железных дорог; наблюдает за правильностью разассигнования и передвижения по кассам и сметным подразделениям назначенных по финансовым сметам или дополнительно открытых кредитов, а также за правильностью и целесообразностью сметной классификации всех отчетных перед ним капиталов; изыскивает меры к усовершенствованию правил и форм счетоводства и отчетности, а также устанавливает, по соглашению с подлежащими ведомствами, необходимые в этом деле порядки, не требующие законодательного разрешения. Согласно закону, во главе Государственного контроля стоял Государственный контролер, пользовавшийся всеми правами и властью министра и являющийся с 1905 г. членом Совета министров. Государственному контролеру подчинялись все центральные и местные учреждения контроля. Государственный контролер утверждал ревизионные инструкции, подбирал кандидатов для замещения высших должностей в Государственном контроле, назначал и увольнял руководящий ревизорский и контролерский состав ведомства. 25 Государственный контролер осуществлял надзор за деятельностью всех контрольных учреждений. При этом служащие Государственного контроля могли привлекаться к ответственности только с санкции Государственного контролера. Кроме этого, с согласия Государственного контролера и Министра финансов другими министрами и главноуправляющими допускались изменения действующих правил о поступлении государственных доходов и о производстве расходов, не касающихся коренных начал и общих положений, а также издание инструкций, положений и форм, касающихся счетоводства и отчетности. В соответствии с законом на Государственного контролера возлагалось представление Государю Императору ежегодно 15 мая отчета о ревизионной деятельности Государственного контроля за минувший гражданский год и внесение в установленном порядке ежегодно общего по исполнению финансовых смет отчета за минувший сметный период. Государственный контролер назначался по представлению Председателя Совета министров, с его же согласия замещались и высшие должности в аппарате Государственного контроля. Выполнение возложенных на Государственный контроль функций распределялось между его центральными ревизионными учреждениями и местными ревизионными органами. Центральными ревизионными учреждениями являлись: – Департамент гражданской отчетности; – Департамент военной и морской отчетности; – Департамент железнодорожной отчетности; – Департамент кредитной отчетности. Возглавляли департаменты генерал-контролеры. Департамент гражданской отчетности проверял обороты главного казначейства и отчетность всех правительственных учреждений гражданского ведомства, получавших содержание из главного казначейства. Департамент военной и морской отчетности проверял отчетность всех учреждений военного ведомства, получавших содержание из главного казначейства, и всех без исключения учреждений морского ведомства. Департамент железнодорожной отчетности проверял отчетность по расходам на содержание всех центральных и железнодорожных правительственных учреждений, по все операционным расходам, производимым указанными учреждениями из главного казначейства, по всем вообще поступлениям и расходам, вытекающим из расчетов между правительством и частными железнодорожными обществами (обязательные платежи обществ в пользу казны, выдача из казны приплат по гарантии и т.п.), и эксплуатационные сметы казенных железных дорог. Департамент кредитной отчетности также играл весьма важную роль в контроле кредитных учреждений и банков. Однако предлагаемые Государственным контролем задачи и функции по контролю кредитных организаций не всегда находили поддержку со стороны Правительства и были предметом многочисленных дискуссий. Кроме того, в состав Государственного контроля входили товарищ Государственного контролера, Совет государственного контроля, Канцелярия Государственного контроля и состоящий при ней Архив центральных учреждений Государственного контроля, Центральная бухгалтерия, Комиссия для проверки денежной и материальной отчетности установлений Государственного контроля, Комиссия для проверки годовых отчетов частных железных дорог, “при коих не учреждено местного правительственного контроля”, контрольные палаты и местные контрольные части на казенных и частных железных дорогах. Местными учреждениями Государственного контроля являлись контрольные палаты и специальные местные учреждения Государственного контроля. Контрольные палаты были, как правило, в каждой губернии. Отдельные палаты – Киевская, Ставропольская, Иркутская и некоторые другие – ревизовали отчетность учреждений 2-3 губерний. Контрольные палаты производили ревизию отчетности местных учреждений. Они ревизовали по бухгалтерским книгам и подлинным документам денежные обороты губернских и уездных казначейств и управлений, распоряжающихся кредитами и получением государственных доходов. Контрольные палаты во всех своих действиях подчинялись государственному контролеру и перед ним отчитывались. Специальные местные учреждения Государственного контроля делились на постоянные и временные. К числу постоянных относились органы Государственного контроля на казенных железных дорогах, проверявшие операции, связанные с эксплуатацией дорог, и органы Государственного контроля, находящиеся в торговых портах, проверявшие операции, связанные с эксплуатацией этих портов. К временным специальным местным учреждениям относились органы контроля по постройке государственных железных дорог и тех частных железных дорог, которые сооружались за счет гарантированных государством средств, а также органы контроля по возведению крепостных сооружений. К числу временных специальных местных учреждений Государственного контроля относился также Полевой контроль, функционировавший во время войны. Обязанности между центральными ревизионными учреждениями и местными учреждениями Государственного контроля распределялись так, что первые проверяли, как правило, операции, производимые центральными, вторые – операции, производимые местными исполнительными и распорядительными органами. В области ревизии отчетности все рассмотренные выше центральные и местные учреждения являлись первой инстанцией, над которой стояла вторая, высшая в составе Государственного контроля инстанция, – Совет Государственного контроля. Совет Государственного контроля являлся высшей ревизионной инстанцией и состоял под председательством Государственного контролера из товарища Государственного контролера, членов назначаемых императором и генерал-контролеров. Совет руководил ревизионной деятельностью всех учреждений Государственного контроля, разрешал все возникающие затруднения относительно применения установленного порядка ревизии отчетности, рассматривал постановления нижестоящих учреждений Государственного контроля и определял меры к 26 постепенному совершенствованию счетоводства, отчетности и ревизии. На рассмотрение Совета, как высшей ревизионной инстанции, все ревизионные учреждения вносили дела по протестам, предъявляемым против постановлений их общих присутствий. Совет рассматривал дела, превышающие компетенцию учреждений Государственного контроля первой инстанции, а также дела по начетам и взысканиям. Совет Государственного контроля определял меры по усовершенствованию счетоводства, отчетности и ревизии. Государственный контролер в ревизионном отношении делил свою власть с Советом Государственного контроля. В отличие от министра, который, по сути, являлся фактическим хозяином своего ведомства, Государственный контролер был только председателем Совета Государственного контроля и как председатель участвовал в разрешении вопросов путем голосования. Он не мог, подобно другим министрам, своей единоличной властью разрешить вопросы, подлежащие ведению Совета Государственного контроля, или отменить постановление этого Совета. В случае, если государственный контролер оставался в меньшинстве, он мог только перенести обсуждение спорного вопроса в вышестоящую инстанцию. По делам, связанным с ревизией отчетности, в Государственном контроле действовал принцип коллегиальности. Коллегиальное начало было представлено в первой инстанции общими присутствиями департаментов, контрольных палат и специальных местных учреждений Государственного контроля, а во второй инстанции – Советом Государственного контроля. Общее присутствие каждого департамента Государственного контроля состояло из генерал-контролера, его помощников и старших ревизоров. В компетенцию общих присутствий департаментов входило рассмотрение и заключение производимых департаментами ревизий. Общие присутствия имели право утверждать отчетность на любую сумму и результаты ревизии по оборотам, признанным правильными. Их утверждение считалось окончательным. Они могли определять начеты по оборотам, признанным неправильными, а также разрешать возврат сумм, неправильно поступивших в казну или израсходованных должностными лицами на казенные нужды из собственных средств. Общее присутствие контрольной палаты состояло из управляющего палатой, его помощника и старших ревизоров. Общее присутствие контрольной палаты ведало теми же вопросами, что и общее присутствие департамента. Отличительной чертой закона о Государственном контроле было введение в дополнение к Уставу о гражданской службе ограничительного права для лиц, занимающих штатные должности в Государственном контроле, принимать участие в коммерческих или иных предприятиях, отчетность которых представляется на проверку в Контроль, а также занимать в других управлениях должности, по которым распоряжения или действия подлежат проверке со стороны Государственного контроля. 8. Государственный финансовый контроль в новых политических условиях в России (1906 – 1917 гг.) 20 февраля 1906 г. в России были опубликованы закон и новые положения о Государственном Совете и Государственной Думе. Государственный Совет из совещательного превращается в законодательный орган, во вторую палату, формально приравненную к Думе, а фактически поставленную над Думой. Положение о Государственной Думе провозглашало, что она учреждается “для обсуждения законодательных предположений”. Однако в Положении не упоминалось о праве контроля за управлением, которое было предоставлено Манифестом от 17 октября 1905 г. Законом от 20 февраля 1906 г. к компетенции Думы стали относиться государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и отчет по исполнению росписи. При этом порядок рассмотрения росписи получил официальное оформление в законодательных актах, изданных в марте 1906 г. Первое место в указанных актах занимали ”Правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных”. Соответственно этим правилам Министерство финансов внесло одновременно в Государственный Совет и Государственную Думу проект государственной росписи и финансовых смет министерств и ведомств. Однако Государственная Дума ничего не могла изменить по существу предоставляемой росписи, так как ст. 9 закона закрепила правило, что “...при обсуждении проекта государственной росписи не могут быть исключаемы или изменяемы такие доходы и расходы, которые внесены в проект на основании действующих законов, положений, штатов, расписаний, а также высочайших повелений, в порядке верховного управления последовавших”. Позиция Министра финансов графа С.Ю.Витте в отношениях с Думой заключалась в том, чтобы Дума не могла касаться вопросов бюджета и займов. Он считал, что, хотя самодержавие и вынуждено было сделать уступку народу – созвать Государственную Думу, но относиться к Думе с доверием нельзя, поэтому необходимо обеспечить неприкосновенность основных законов, включив в них все принципиально важное для самодержавия. В соответствии с этим в основные государственные законы были включены важнейшие статьи указа “О Комитете финансов”, которые чрезвычайно расширяли законодательную власть императора и еще более снижали роль Думы. Правительство издало Основные законы в области бюджета и одновременно с этим стало создавать финансовый контроль, соответствующий характеру вводимых законов. Так, с образованием в октябре 1905 г. Совета Министров Государственный контролер был включен в его состав. В этих условиях Государственный контроль должен был определить свое место в системе управления. Поэтому Государственный контролер Д.А.Философов (1905–1906) поставил перед Советом Министров вопрос о переустройстве Государственного контроля “в соответствии с законодательными установлениями Империи”. Д.А.Философов представлял, что такое переустройство должно быть произведено на началах, которые приблизили бы контроль к типу контрольных ведомств в тех странах, где представительным учреждениям обеспечено участие в законодательстве, а именно, к системе центральных счетных палат. При таком преобразовании контроля 27 участие Государственного контролера в составе Совета Министров уже не представлялось целесообразным. Реформа контроля, по проекту Д.А. Философова, могла быть осуществлена лишь при условии снятия с контроля административных обязанностей. В конечном итоге, предлагаемое Д.А. Философовым преобразование Государственного контроля по западноевропейскому образцу в Счетную палату означало бы упразднение контроля в той его организации, которая была создана Государственным контролером В.А.Татариновым (1863–1871) в 60-х гг. ХIХ века. Проект Д.А.Философова был отклонен с разъяснением, что “ревизионная деятельность Государственного контроля ни в каком отношении не подлежит компетенции Совета Министров”. Это разъяснение было включено в Положение о Совете Министров и в Положение о Государственном контроле. Однако, все же, пост Государственного контролера оставался в составе Совета Министров. Следующим поводом для постановки вопроса об усилении деятельности Государственного контроля стало рассмотрение в марте 1907 г. II Государственной Думой проекта бюджета с дефицитом 200 млн. рублей, предположительно покрываемого за счет иностранных займов. Проект бюджета был отклонен с возражениями, изложенными в п. 4 проекта резолюции, о том, что Основные законы лишают Думу всякой возможности контролировать расходование народных средств и существенно изменять представленную роспись. Именно поэтому 1 ноября 1907 г. первая сессия III Думы начала с рассмотрения сметы Государственного контроля. На сессии подчеркивалось о необходимости установления более тесных отношений между Государственной Думой и Госконтролем, так как контроль готовит те финансовые данные, которые необходимы Думе. Но для выполнения этих задач Госконтроль нуждался в реорганизации. Реформа контроля представляла, по мнению Думы, первый этап к более правильному ведению бюджетного дела. Поэтому отнесение к компетенции Думы наряду с рассмотрением росписи отчета Государственного контроля по исполнению росписи рассматривалось как своевременный и правильный шаг. Думе удалось добиться также того, что отчет по исполнению росписи стал сопровождаться объяснительной запиской, в которой приводились факты и соображения, основанные на ревизионных данных контроля. Для рассмотрения этих отчетов Дума образовала большую комиссию, которая работала с участием представителей Государственного контроля, министерств и ведомств. Комиссия детально рассмотрела один отчет за 1907 г. и постановила оставить без утверждения все обороты по бюджету 1907 г. Вместе с этим значение этого постановления осталось неясным, поскольку в нем не содержалось никаких указаний ни о порядке рассмотрения отчетов Государственного контроля в Думе, ни о том, какие последствия может иметь не утверждение отчета Государственной Думой. Считая невозможным оставлять этот вопрос в неопределенном состоянии и придавая большое значение правильной постановке контроля со стороны законодательных органов за исполнением бюджета, Государственная Дума стремилась изъять Государственного контролера из состава Совета Министров и поставить Государственный контроль в непосредственную зависимость от Государственной Думы, обратив его в рабочий орган законодательной власти. Наряду с этим Государственная Дума признавала необходимым обеспечить независимость Государственного контролера путем установления системы несменяемости контролеров и ревизоров по образцу Счетных палат Западной Европы. Правительство не согласилось с предложением о преобразовании контроля из органа исполнительной власти в орган законодательной власти. Вместе с этим с Правительством велись достаточно конструктивные переговоры по предложению о несменяемости старших чинов Государственного контроля, которым поручалось самостоятельное производство ревизии; велись переговоры между представителями Государственного контроля и членами Комиссии Думы по исполнению государственного бюджета, однако начавшаяся в 1914 г. война остановила разработку проекта реформирования Государственного контроля. Разразившаяся летом 1914 г. первая мировая война оказала самое серьезное, можно сказать, эпохальное влияние на дальнейшую судьбу России и ее народов. Тяжелое поражение русской армии весной – летом 1915 г. выдвинуло перед Правительством России проблему перестройки всего хозяйства страны на военные рельсы. С осени 1915 г. вместе со сплошным привлечением частной промышленности к работе на военные нужды стала складываться система государственно-монополистического регулирования народного хозяйства. Регулирующие органы правительства добились некоторых положительных результатов в увеличении чисто военного производства, в особенности винтовок, патронов и артиллерийских снарядов. В 1916 г. действующая армия была гораздо лучше обеспечена оружием, чем в 1914–1915 гг., хотя и отставала от других воюющих государств по техническому оснащению. Вместе с этим кризис вооружения русской армии был преодолен ценой кризиса основных отраслей страны – железнодорожного транспорта, металлургической и топливной промышленности. Так, осенью 1916 г. при общем месячном производстве металла 16,5 млн. пудов дефицит его достигал 8 млн. пудов. Началось падение производства. В феврале 1917 г. выплавка металла составила всего лишь 9,5 млн. пудов. На фоне развала крупного производства обострялся продовольственный кризис. Тыл раздирался экономическими противоречиями, ни одно из которых не могло быть разрешено изолировано. В этих условиях царское правительство, предоставляя частному капиталу полную возможность наживаться на войне, разумеется, не думало о том, чтобы создать сильный качественно и количественно контрольный орган, который мог бы эффективно проверять миллиардные расходы, связанные с ведением войны, и пресечь злоупотребления. Февральская революция 1917 года, свергнув самодержавие, также не внесла ничего нового в совершенствование организации и укрепление деятельности Государственного контроля. 28 В рассматриваемый период Государственный контроль был одним из довольно крупных ведомств Российской Империи. На его содержание в 1908–1913 гг. расходовалось ежегодно 10-11 млн. рублей. Количество учреждений и число лиц Государственного контроля в 1911 г. приводится в таблице. В целом в 1911 г. в аппарате Государственного контроля работало 8398 служащих. В августе 1914 г., когда часть контролеров была призвана по мобилизации в армию, в Государственном контроле работало 5767 человек (без учреждений полевого контроля). Из них в центральном аппарате работало 511 человек – 8,8% и в контрольных учреждениях на местах – 5256 человек – 91,2%. Соотношение отдельных должностных категорий работников в аппарате Государственного контроля в 1914 г. составило: главные контролеры и их помощники – 3,8%, старшие ревизоры и контролеры – 8,1%, контролеры – 8,6%, младшие ревизоры и помощники ревизоров – 54,8% и счетные работники – 24,7%. Должностные лица Государственного контроля могли привлекаться к ответственности только с согласия Государственного контролера. Местное руководство не вмешивалось в их деятельность. При злоупотреблениях со стороны чиновников контроля об этом сообщалось начальникам контрольных учреждений и государственному контролеру. Лицам, занимавшим штатные должности в Государственном контроле, воспрещалось принимать участие в коммерческих или иных предприятиях, отчетность которых представлялась на проверку в контроль, а также занимать в других управлениях должности, деятельность по которым подлежала проверке Государственного контроля. В 1906–1917 гг. Государственный контроль Российской Империи, проверяя правильность финансовых оборотов, вскрывал и преследовал нарушителей интересов казны, определял взыскания на лиц, виновных в нанесении убытков. Сумма фактически полученных взысканий, без сумм начтенных, но не поступивших, а также сумм, прощенных по манифестам с начала реформ В.А.Татаринова превысила 108 млн. рублей и состояла главным образом из начетов, вызванных неправильным или убыточным ведением казенного хозяйства и в меньшей степени из взысканий за злоупотребления распорядителей казенных средств. Такой дисбаланс объяснялся положением Государственного контроля, как ревизующего органа и условиями его деятельности. А это означало, что ревизия со стороны Государственного контроля производилась по установленным правилам и в пределах предоставленных ему полномочий. Поэтому если материалы ревизии содержали подозрение на злоупотребление, то в этом случае Госконтроль не имел полномочий предпринимать какие-либо следственные действия; он уполномочен был лишь сообщать о возбуждении судебного преследования начальству ответственных лиц, и только в случае согласия со стороны начальства дело получало соответствующее направление расследования. Вместе с тем мнение контрольных органов о наличии признаков злоупотребления не всегда разделялось распорядительными ведомствами и в результате оставалось без последствий. Поэтому в исключительных случаях и для раскрытия крупных злоупотреблений Государственный контроль добивался проведения следственных действий и предоставления чрезвычайных полномочий избранным для расследования лиц. В целом Государственный контроль России, в отличие от контрольных учреждений стран Запада, деятельность которых ограничивалась только ревизионными обязанностями, играл исторически весьма важную роль в выработке законодательных предположений, а также в рассмотрении и решении вопросов государственной важности. С самого начала своей деятельности руководители органов государственного контроля по своей должности входили в состав высших органов государственного управления (Государственный Совет, Комитет Министров и т.д.). В свою очередь, являясь членом Правительства, Государственный контролер, исходя из характера лежавших на нем обязанностей, принимал самое непосредственное участие в рассмотрении вопросов и законопроектов, затрагивающих финансово-экономическую сторону государственного управления. Такое участие руководителя контрольного органа в деятельности государства и рассмотрении финансовых законопроектов было определено не только законами, но и тем, что органы государственного контроля, сосредотачивая у себя весьма обширные данные обо всех отраслях 29 государственного хозяйства, располагали ценными материалами об эффективности и целесообразности в финансовом отношении различных правительственных мероприятий. 7. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В РОССИИ В ПЕРВЫЕ ГОДЫ ПОСЛЕ ОКТЯБРЬСКОЙ РЕВОЛЮЦИИ 1917 Г. (1917–1920 ГГ.) После Октябрьской революции 1917 г. государственному финансовому контролю уделялось видное место в осуществлении экономической политики новой власти. При этом финансовый контроль никогда не отделялся от учета. Первым шагом в реформировании контроля стало образование в конце октября 1917 г. при старом Государственном контроле Коллегии Государственного контроля и назначение Советом Народных Комиссаров временного заместителя Народного комиссара по государственному контролю. В состав Коллегии вошли лица, избранные Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом (ВЦИК). Правовое регулирование деятельности органов государственного контроля проводилось в законодательном порядке. 5 декабря 1917 г. декретом был образован Народный комиссариат государственного контроля, осуществляющий проверку финансовой деятельности государственных учреждений. В этот же день был принят декрет Совнаркома “Об образовании Коллегии Государственного контроля”. Следующий шаг в направлении слома старого аппарата государственного контроля был сделан 18 января 1918 г. В этот день Совет Народных Комиссаров издал декрет “О Центральной контрольной коллегии и местных учетноконтрольных коллегиях и комиссиях”. Этим декретом старые органы Государственного контроля были отстранены от осуществления контроля. Устанавливалась новая система контрольных органов, центральным звеном которой стала Центральная контрольная коллегия, созданная ВЦИК. 8 марта 1918 г. Центральная коллегия государственного контроля издала Временное положение о государственном контроле. Это положение сделало некоторый шаг вперед в конкретизации задач и структуры государственного контроля. Одновременно положение внесло изменения и в структуру центрального аппарата Государственного контроля. Оно предусматривало, в частности, создание Организационной коллегии, которой была поручена работа по дальнейшему совершенствованию организации государственного контроля. Положение в значительной степени расширяло сферу деятельности контроля и компетенцию его органов. Впервые устанавливалось их право наблюдать не только за законностью и правильностью поступления средств и исполнения расходов, но и за их целесообразностью. Одновременно органам государственного контроля предоставлялось право самостоятельно вводить предварительную и фактическую ревизию подотчетных учреждений. В связи с началом гражданской войны и исходя из новых задач государственного строительства, Постановлением ВЦИК от 2 мая 1918 г. и Постановлением СНК от 11 мая 1918 г. Государственный контроль был преобразован в Народный комиссариат государственного контроля во главе с Народным комиссаром и Коллегией. При этом преобразование Государственного контроля было определено ст. 47 Конституции РСФСР 1918 г., в которой определялось, что народный комиссариат государственного контроля в лице своего Народного комиссара и Коллегии всецело был ответственен перед Советом Народных Комиссаров РСФСР и ВЦИК. Вместе с этим даже весьма короткий промежуток работы Народного комиссариата государственного контроля в условиях гражданской войны, разрухи и саботажа указал на необходимость дальнейшей перестройки работы Государственного контроля. Страна остро нуждалась не только в системе финансового контроля, но и в сильном государственном контроле за деятельностью лиц и организаций, в контроле за исполнением решений государственной власти. Работа по созданию государственного контроля с широкими полномочиями была поручена И.В.Сталину. В короткие сроки им был подготовлен проект декрета о реорганизации государственного контроля, который был утвержден ВЦИК 9 апреля 1919 г. Перед государственным контролем декрет поставил задачу эффективной борьбы с “бюрократизмом, косностью, бесхозяйственностью и расхлябанностью”. В декрете подчеркивалась необходимость обеспечить “действительный фактический контроль”, быстрое, неуклонное и целесообразное осуществление декретов и постановлений. Деятельность контроля, указывалось в декрете, не должна ограничиваться наблюдением за финансовой стороной работы подконтрольных учреждений, а должна распространяться на все области хозяйства. Декрет предоставил Государственному контролю право осуществлять наблюдение за работой “всех народных комиссариатов, их отделов на местах и всех вообще органов Советской власти”. Это положение в значительной мере определило место государственного контроля в системе органов власти и его властное преимущество. На Государственный контроль возлагалась обязанность “представлять на рассмотрение центральной власти конкретные предложения, выработанные на основании наблюдений и обследований, об упрощении аппаратов Советской власти, упразднении параллелизма в работе, бесхозяйственности и канцелярской волокиты, а также о преобразовании системы управления в тех или иных областях государственной жизни”. В качестве организационных мер, обеспечивающих выполнение поставленных перед органами государственного контроля задач, декрет указывал на необходимость слияния всех существующих при отдельных организациях и предприятиях контрольных органов с органами государственного контроля под началом последнего. Для укрепления Наркомата государственного контроля во главе его в марте 1919 года был поставлен И.В.Сталин. 7 февраля 1920 года Наркомат государственного контроля был преобразован в Народный комиссариат рабочекрестьянской инспекции (НКРКИ), руководителем которого был также назначен И.В. Сталин. На этом посту он оставался до 1922 г. 10. Формы и виды контрольной деятельности Рабоче-крестьянской инспекции в 1920 – 1928 гг. 30 Деятельность Рабкрина в 1920 г. началась, с одной стороны, в обстановке восстановления экономики и развертывания хозяйственного строительства, с другой стороны – при фактическом развале управления, учета и отчетности. В этих условиях Рабкрин направил свою деятельность в первую очередь на наведение порядка в учете, на борьбу с растратами и хищениями. На решение этих задач были направлены проводимые им фактические ревизии. Фактическая ревизия как форма контрольной работы была введена в практику органов государственного контроля еще в январе 1918 г. Однако порядок и методы осуществления такого рода ревизии получили законодательное оформление лишь в конце ноября 1918 г. в “Правилах о предварительной и фактической ревизии хозяйственной, финансовой и промышленной деятельности советских и общественных учреждений и предприятий” от 26 ноября 1918 г. Эти Правила вместе с “Общей инструкцией по Рабоче-крестьянской инспекции” стали регулировать ее ревизионную деятельность. Фактические ревизии проводились в виде: – обследований отдельных учреждений, предприятий или организаций, а иногда и целых отраслей управления; – проверки работ и оборота материальных ценностей, участия в приемках, выдачах, освидетельствованиях, учете товаров. По своему характеру фактические ревизии делились на постоянные и единовременные. Постоянная ревизия осуществлялась путем прикомандирования к подконтрольным организациям представителей Рабкрина, которые вели систематическое наблюдение за деятельностью соответствующих организаций и учреждений. Единовременная фактическая ревизия осуществлялась в виде разовых внеплановых или периодических плановых обследований определенных областей хозяйства или отдельных хозяйственных организаций и учреждений. На контролера, участвовавшего в фактической ревизии возлагались обязанности: – всегда быть в курсе хозяйственных планов контролируемого учреждения (или предприятия), наблюдать за всеми его хозяйственными действиями, следить за порядком и способом их выполнения, оценивать достигнутые при этом результаты, как в техническом, так и в экономическом отношении; – отмечать неправильности, упущения, злоупотребления в деятельности агентов и недостатки в организации хозяйственного механизма и фиксировать их путем отобрания письменных справок, составления актов и включения оговорок в акты, составленные по инициативе представителей администрации; – выяснять причины неправильностей и упущений, а также недостатков в организации хозяйственного механизма путем наблюдения, опроса агентов или устройства совещаний; – изыскивать меры к устранению замеченных неправильностей и недостатков, к исправлению их и к предупреждению повторения их в будущем, а также и к уничтожению причин, их вызвавших; – стремиться к быстрому осуществлению этих мер посредством сношений с местной или, когда потребуется, с центральной администрацией, а также с органами инспекции и их отдельными представителями; – проверять правильность предполагаемых и произведенных расходов; – устанавливать и фиксировать с помощью актов или оговорок в актах размер убытков, причиненных государству неправильными действиями агентов; – производить расследования для выяснения лиц, виновных в неправильностях, упущениях и злоупотреблениях, причем в случае необходимости обращаться к соответствующим организациям с требованием их задержания; – привлекать виновных к суду через соответствующие органы; – принимать меры путем воздействия на судебные или административные учреждения (непосредственно или через высшие органы) к тому, чтобы переданные им для разбора дела завершались в кратчайший срок. При этом “Общая инструкция по Рабоче-крестьянской инспекции” заостряла внимание на проведение ревизии технической и административной деятельности подконтрольных органов. В ней отмечалось, что “при ревизии центр тяжести работ ревизоров должен лежать в области фактического, а не документального контроля: без фактического контроля ревизия работ не только не дает существенных результатов, но и технически невыполнима, например, нельзя удостоверить правильность количества исполненных строительных работ по представлении на ревизию счета, не проверив последнего на месте производства работ”. В обязанность Рабкрину вменялось также представительство для участия в комиссиях по проверке и приему выполненных объектов (построенных зданий и сооружений и т.д.) Большое внимание в деятельности Рабкрина уделялось так называемым летучим ревизиям и массовым обследованиям. Летучие ревизии проводились внезапно и охватывали контролируемое учреждение или отрасли государственного хозяйства не в целом, а в определенной их части. Массовое же обследование в отличие от летучей ревизии стремилось к полному и всестороннему изучению вопроса и производилось при более широком участии временно привлеченных к работе в Рабкрине. Летучие ревизии осуществлялись силами отдела летучих ревизий при Центральном бюро жалоб. Этот отдел сосредотачивал в своих руках направление и организацию такого рода ревизий на территории всей республики. Находясь при Центральном бюро жалоб, отдел расследовал жалобы на действия органов и должностных лиц, а также содействовал деятельности других отделов Рабкрина и проводил обследования всех учреждений, подконтрольным этим отделам. Летучие ревизии проводились быстро, в большинстве случаев в три-четыре дня. После этого ревизионная группа перебрасывалась на другие объекты, что в свою очередь позволяло более рационально использовать силы в условиях недостатка квалифицированных кадров. 31 Преимущество таких ревизий состояло и в том, что они позволяли немедленно вслед за обнаружением недостатков и злоупотреблений принимать меры к их устранению и тем самым влиять на улучшение работы государственного аппарата. За 1920 г. было произведено 154 летучих ревизии. Они охватили почти все органы центрального управления страны. В отличие от организации летучих ревизий, подготовка массовых обследований проводилась более тщательно, к ней привлекался дополнительный состав участников. Фактической ревизии обычно сопутствовала документальная ревизия. Документальная ревизия как самостоятельный вид применялась РКИ для контроля за денежными и материальными расходами. Проверки хозяйственных планов, ревизии исполненных работ и израсходованных материалов являлись одновременно и фактическими, и документальными. Со временем центр тяжести работы РКИ стал перемещаться с чисто финансового контроля в сторону всесторонней оценки деятельности органов управления, особенно в области административно-хозяйственной. Чисто документальная ревизия в связи с этим стала утрачивать то место, которое она занимала ранее, до образования Рабкрина. Вместе с этим дальнейшее развитие стала получать предварительная ревизия. Предварительная ревизия устанавливалась в первую очередь в отношении особо важных расходов и денежных оборотов. Эта ревизия складывалась, как отмечалось в Общей инструкции по Рабоче-крестьянской инспекции, из проверки хозяйственных планов работ и предполагаемых денежных расходов. В соответствии с “Обшей инструкцией” ревизия хозяйственных планов стала осуществляться следующими методами: – участием в комиссиях и совещаниях, посвященных вопросам о производстве всякого рода работ, о выполнении различных мероприятий, об издании тех или иных распоряжений, о преобразованиях в административном аппарате и др., рассмотрением таких вопросов в переписке и составлением по ним отзывов; – собиранием сведений и наведением справок о тех хозяйственных предположениях, для осуществления которых предварительного согласия инспекции не требовалось; – рассмотрением этих сведений и справок, оценка предполагаемых действий и принятие мер к отмене тех из них, которые, с точки зрения инспекции, не могут считаться законными и рациональными. Участие представителей Рабкрина в обсуждении различных хозяйственных вопросов в комиссиях и на совещаниях давало ей возможность получать необходимые сведения о действительном положении дел в учреждениях и предприятиях, а также материалы для предварительного заключения о законности и целесообразности принимаемых решений. Эти действия значительно облегчали проведение документальных ревизий и позволяли немедленно принимать необходимые меры для предотвращения незаконных и нецелесообразных расходов. Представители Рабкрина участвовали в работе комиссий и заседаний с правом совещательного голоса и могли высказывать свое особое мнение в случае несогласия с постановлением комиссии или заседания, требуя занесения этого мнения в протокол. С другой стороны, несогласие представителя Рабкрина с мнением большинства не приостанавливало исполнения принятого решения. Исключение допускалось в случае, если представитель Рабкрина требовал отсрочки с целью дополнительного изучения вопроса ввиду его сложности или для доклада более высокой инстанции, а также при заявлении им категорического протеста против постановления, если оно явно противоречило действующим законам. В условиях восстановления экономики предварительная ревизия, как показала практика 1920–1921 гг., проявила себя достаточно действенным средством против злоупотреблений и бесхозяйственности, явилась важным инструментом упорядочения учета и налаживания работы государственного аппарата. С начала 1922 г. наметилось новое направление в деятельности Рабкрина. Это направление, получившее название “нормализации”, представляло собой одну из разновидностей деятельности по внедрению научной организации труда и управления. Возложение этой работы на Рабкрин было обусловлено тем, что он являлся единственным наркоматом, осуществляющим наблюдение за деятельностью государственного аппарата в целом и который в связи с этим мог изучать опыт и условия работы различных государственных учреждений. Нормализация имела своей целью совершенствование техники управления и структуры аппарата и осуществлялась по линии улучшения счетоводства, делопроизводства, складского дела, общей структуры аппарата. На основе обобщения практики Рабкрин стал разрабатывать “нормали”, которые после их проверки экспериментальным путем подлежали внедрению в практику органов управления. Систематически проводились изменения и в структуре центрального аппарата Народного комиссариата рабочекрестьянской инспекции (НКРКИ). Так, в целях содействия развитию внешней торговли, в составе центрального аппарата НКРКИ в феврале 1921 г. была создана инспекция внешних сношений, которая должна была производить инспектирование и ревизии деятельности Наркомата внешней торговли и всех подведомственных ему органов (как на территории республики, так и вне ее), а также вести контрольное наблюдение за деятельностью Наркомата иностранных дел. К 1921 г. относится также образование топливной инспекции. В постановлении Коллегии НКРКИ от 17 августа 1921 г. отмечалось, что она образуется в целях тщательного и всестороннего наблюдения со стороны Рабкрина за деятельностью топливных учреждений республики. В связи с необходимостью правового обеспечении деятельности НКРКИ в марте 1922 г. в его структуру вводится юридический отдел. В Положении о юридическом отделе специально отмечалось, что разъяснения, отзывы и заключения отдела, данные по вопросам деятельности центральных и местных инспекций, обязательны для исполнения, а в случае несогласия с ними – могли быть обжалованы. 32 В этом же месяце был образован отдел нормализации. В свою очередь изменения задач Рабкрина не могли отразиться и на тех центральных инспекциях, которые сохранились в составе НКРКИ. Большинство из них также подверглись значительной перестройке. Так, в связи с окончанием гражданской войны и переходом к мирному строительству был сокращен аппарат военно-морской и полевой инспекции, а ее центральная инспекция была переименована в Военно-морскую. Большие преобразования были произведены и в системе местных органов этой инспекции. В 1921-1922 гг. были внесены изменения в формы и методы контрольной деятельности Рабкрина. Если фактическая ревизия в годы гражданской войны занимала центральное место среди форм контрольной работы, то на этапе мирного строительства ее роль возросла в еще большей степени. Сложные организационные задачи восстановления народного хозяйства требовали от Рабкрина максимальной активности в оказании помощи хозяйственным органам. Рабкрин стал заниматься прежде всего такими участками хозяйственной работы, как продналог, товарообмен, кооперация, топливо, деятельность крупнейших государственных предприятий, сдача предприятий в аренду, правильная постановка учета складских операций, борьба с хищениями на складах и железных дорогах. В 1921 г. был составлен единый план деятельности государственного контроля. План был рассчитан на вторую половину 1921 г. и касался не только объема и характера предстоящих инспекционных работ, но и методов их осуществления. План значительно облегчил координацию различных видов деятельности Рабкрина, направил основные его силы на важнейшие участки народного хозяйства. Наряду с этим Рабоче-крестьянская инспекция самое серьезное внимание продолжала уделять вопросам постановки счетоводства и отчетности в государственных учреждениях и предприятиях, вопросам совершенствования управленческого аппарата. В ходе своих инспекционных работ, направленных на содействие государственным органам, Рабкрин изучал организацию и деятельность их аппарата, стремясь ориентировать его для выполнения новых политических задач. Однако с целью экономии сил пришлось отказаться от посылки в подконтрольные учреждения постоянных представителей Рабкрина. Из этих же соображений такие виды фактических контрольных работ как участие в приемках, осмотрах и освидетельствованиях были исключены из практики органов РКИ. Отмена предварительной ревизии также была вынужденной мерой. С другой стороны ее отмена сопровождалась усилением персональной ответственности руководителей за все стороны деятельности подчиненных им предприятий и организаций. В качестве одного из средств усиления этой персональной ответственности Рабкрина более настойчиво стала применяться передача ревизионных материалов, содержащих констатацию действий преступного характера, соответственно в органы прокуратуры и суда. Конец 1922 г. был отмечен событием исторического значения – образованием Союза Советских Социалистических Республик. В процессе формирования общесоюзных органов государственного управления СССР весь центр тяжести переместился из НК РКИ РСФСР в НК РКИ СССР. 30 апреля 1923 г. Постановлением Президиума ЦИК Наркомом Рабоче-крестьянской инспекции (РКИ) был назначен В.В.Куйбышев (1923–1926; 1934–1935), который сразу же развернул работу по повышению эффективности деятельности государственного контроля. При этом одной из первых задач В.В. Куйбышева стала разработка нового Положения о Народном Комиссариате РКИ с учетом опыта предшествующей работы. С этой целью от центральных инспекций были затребованы сведения об основных вопросах их практической деятельности за весь период существования РКИ с отражением как достижений, так и недостатков. Одновременно над вопросами реорганизации Наркомата стали работать созданные для этой цели комиссии под председательством членов Коллегии, причем все вопросы, носящие принципиальный характер, предварительно разрешались или на Коллегии, или на ее совместных заседаниях с Президиумом Центральной Контрольной Комиссии РКП(б). В результате было разработано и 12 ноября 1923 г. утверждено Положение о Народном Комиссариате РКИ ЦИК СССР. В соответствии с новым Положением Рабоче-крестьянская инспекция становилась прежде всего органом преобразования советского государственного аппарата, на который возлагались задачи: – практического и теоретического изучения дела управления с целью выявления недостатков и достоинств действующих органов; постановки опытов и проведения в жизнь практических мероприятий по рационализации техники управления, делопроизводства и отчетности; выработки наиболее совершенных форм счетоводства, калькуляции и составления балансов, а также планов изменения структуры государственных органов как в целях улучшения их работы, так и в целях создания нормальных условий, облегчающих возможность наблюдения со стороны государства; – общего руководства и объединения деятельности всех учреждений, занятых изучением научной организации труда, производства и техники управления, и организации в отдельных случаях опытных станций, показательных учреждений и ячеек содействия по улучшению государственного аппарата; – оценки и проверки по существу работы руководителей и сотрудников административных и хозяйственных органов, оказания им содействия в подборе личного состава; принятия необходимых мер к практической подготовке рабочих и крестьян на руководящие должности; – обследования и изучения причин преступлений и бесхозяйственности руководителей и сотрудников государственных органов, борьбы с подкупами и взяточничеством; – особо тщательного усовершенствования аппарата государственных и хозяйственных органов, особенно непосредственно соприкасающихся с населением, систематического и планомерного использования советской партийной и профессиональной печати в целях беспощадной борьбы с пренебрежительным отношением к нуждам и 33 запросам рабочих и крестьян, особенно неграмотных и малограмотных, а также к трудящимся других национальностей; борьбы со всякого рода должностными и хозяйственными преступлениями, бюрократизмом и т.п. С целью сосредоточения максимума усилий на выполнении именно этой задачи ряд функций ранее принадлежащих РКИ был исключен из ее ведения. К их числу относились документальный контроль и сплошная последующая ревизия доходных и расходных документов, обязательное предварительное рассмотрение всех плановых смет и документов, подготовка заключений по отпуску средств отдельными государственными административными и хозяйственными органами как в порядке сверхсметных кредитов, так и в порядке выдачи ссуд и субсидий, все виды сплошного текущего контроля и надзора за отдельными денежными операциями государственных органов и связанное с этим участие в приемке и сдаче материальных ценностей и производстве публичных торгов, обязательное производство всякого рода ревизий отдельных сторон деятельности государственных органов, возникающее по частным заявлениям и жалобам, а также по сообщениям отдельных народных комиссариатов, производство обследований по требованиям прокуратуры, суда и следственных органов, обязательное наблюдение за правильным заключением хозяйственных договоров, обязательное участие в междуведомственных и ведомственных совещаниях, исполнение специальных обязанностей, возложенных на РКИ по линии ее бюро жалоб и направленных к защите частноправовых интересов и т.д. Функция РКИ по совершенствованию государственного аппарата стала основной, но не единственной. РКИ попрежнему оставалась органом государственного финансового контроля. Так, в соответствии с Положением о Народном Комиссариате РКИ СССР на Рабкрин была возложена обязанность тщательно изучать бюджет Союза и союзных республик и местные бюджеты, учитывать опыт их исполнения с точки зрения финансовой реальности и хозяйственной целесообразности, давать заключения по отчетам исполнения росписи государственных доходов и расходов, составляемых народными комиссариатами финансов СССР и союзных республик. На РКИ возлагалось также проведение обследований и изучение производственных планов и их выполнение хозяйственными организациями, а также выполнение плановых заданий административными и культурно-просветительными органами. В обязанность РКИ входила проверка деятельности всех государственных и общественных предприятий и их объединений (в том числе кооперативных и профсоюзных, акционерных компаний, смешанных обществ, концессионных предприятий, субсидирующихся государством или оперирующих при участии государственных средств) с точки зрения достигнутых на деле результатов и систематическое инспектирование их на основе материалов обследования и научных данных. РКИ была обязана осуществлять наблюдение за проведением в жизнь законов и постановлений органов государственной власти с тем условием, что это наблюдение устанавливалось в первую очередь за исполнением норм, направленных на совершенствование государственного аппарата. В Положении было специально выделено в качестве самостоятельного раздела права РКИ, которые ей были предоставлены для выполнения поставленных перед нею задач. Комплекс этих прав был значительно расширен по сравнению с полномочиями РКИ до 1923 г. Так, Положение впервые зафиксировало право РКИ требовать от всех государственных учреждений и общественных организаций сведений, материалов, документов, актов, объяснений, отчетов и иных справок, характеризующих состояние и деятельность учреждений и предприятий, придав, тем самым, и ранее практиковавшиеся РКИ запросы учреждениям, правовой силой. Особенно эффективно проявило себя право вызова в Наркомат руководителей и сотрудников подконтрольных РКИ учреждений для дачи объяснений, а также вызов на совместные совещания, заседания и в подкомиссии для обсуждения вопросов, возникших в результате произведенных РКИ обследований. Достаточно результативно это право применялось РКИ в тех случаях, когда руководители ведомств не соглашались провести то или другое мероприятие, рекомендуемое органами РКИ. Вызов на заседание Коллегии Наркомата или на Пленум ЦКК РКП(б), приглашение руководителей учреждения в ЦК для дачи объяснений оказывали значительное воздействие на работу подконтрольных органов. В Положении специально отмечалось право Народного комиссара РКИ СССР и Коллегии НКРКИ публиковать списки должностных лиц, уличенных в совершении преступлений и проступков, в бесхозяйственности и пренебрежительном отношении к интересам трудящихся. Это право способствовало воспитанию должностных лиц в духе строгого соблюдения законов и государственной дисциплины и применялось в тех случаях, когда наличие элементов преступления или проступка в действиях того или иного должностного лица не отрицалось руководителями ведомств и учреждений. Ряд новых полномочий был предоставлен Рабоче-крестьянской инспекции в связи с возложением на нее обязанности по руководству деятельностью учреждений, занимающихся научной организацией труда и управления, например, право создания учреждений, занимающихся рационализацией государственного аппарата (организационных бюро, опытных станций, ячеек содействия по улучшению государственного аппарата и т.д.). Существенному изменению подверглись и методы деятельности РКИ. Сплошной контроль был заменен обследованием лишь “командно-узловых” пунктов экономики и управленческого аппарата согласно заранее вырабатываемым РКИ и утверждаемым высшими органами власти планам. Отказ от сплошного контроля являлся по существу этапом последовательного, а главное планомерного проведения в жизнь выборочного метода. Новой сферой деятельности Рабкрина стали вопросы совершенствования государственного аппарата. Эта работа основывалась на теснейшем слиянии практики и научных обобщений. В целом же основное внимание в деятельности РКИ было сосредоточено на выявлении причин бесхозяйственности и преступлений, совершаемых в учреждениях, и на выработке мероприятий по устранению этих причин. 34 Совершенствование форм и методов контрольной деятельности РКИ находилось всегда в центре проблем государственного строительства СССР. На Всесоюзном совещании руководителей РКИ и представителей Контрольных Комиссий РКП(б), проходившем 3–4 февраля 1924 г. в Москве, выступивший с основным докладом В.В.Куйбышев в части совершенствования стиля и методов контрольной работы отметил недопустимость спешки и нетерпения в деятельности контроля, стремление охватить все, за всем угнаться и всех благодетельствовать, указал на необходимость величайшего напряжения воли, выдержанность, терпение, проникновение в понимание того, что трудности совершенно неизбежны и нужно их преодолеть, что только через это контрольная работа может дать ощутительные результаты в смысле улучшения госаппарата, на необходимость поддержания высокого авторитета Наркомата РКИ. “Все должны знать, – подчеркивал В.В. Куйбышев, – что это учреждение (НК РКИ) так построено, что оно гарантирует правильное решение вопроса, что это учреждение состоит из таких лиц, беспристрастие которых совершенно бесспорно, что это учреждение работает такими методами, что выведенное решение является, по всей вероятности, единственно возможным”. По результатам Всесоюзного совещания были выработаны направления деятельности и программа совместной работы НК РКИ и ЦКК. В числе очередных задач, организующих работу Наркомата на 1924 г., стало сосредоточение работы на крупных вопросах хозяйственного и административного строительства СССР, с принятием за основу работы материального и финансового бюджета СССР, как организующего планового начала всего народного хозяйства. В свою очередь организация работы Наркомата вокруг бюджета СССР не означала ограничения работы лишь изучением тех явлений, которые получили цифровое выражение в росписи доходов и расходов государства, так как содержание и состав государственного бюджета в конечном счете определяется всеми процессами хозяйственной и культурной жизни, хотя и не нашедшими в бюджете своего полного цифрового выражения (сельское хозяйство и торговля, кооперация, грамотность и т.д.). С точки зрения этой задачи работа всех органов РКИ была направлена в сторону разработки мероприятий по оздоровлению бюджета, как в целом, так и в его частях с тем, чтобы при твердом стремлении к бездефицитности бюджета характер его соответствовал существу рабочего государства и чтобы при его построении учитывались интересы рабочих и крестьян Союза. В целях выполнения поставленных задач РКИ сосредоточила свою работу на следующих основных вопросах хозяйственного и административного строительства: – выявлении реальности государственного бюджета 1923–1924 гг. и анализе фактического его исполнения Народным комиссариатом финансов в 1922–1923 гг., выработке мероприятий по более целесообразному построению государственного бюджета 1923–1924 гг., подготовке заключения по отчету Наркомфина по исполнению государственного бюджета за год и по кварталам, обследовании неналоговых доходов и изучении вопроса о том, какое место они занимают в государственном бюджете; – проблеме соотношения цен продуктов сельского хозяйства (зернопродукты, мясо, кожсырье, лен и хлопок) и государственной промышленности (сельскохозяйственные орудия, ситец, кожа, соль, керосин, сахар); – государственной помощи крестьянскому хозяйству в области льгот по налогам, кредитованию, снабжению сельскохозяйственным инвентарем и содействия развитию технических культур; – вопросах рационализации производства и повышении производительности труда, концентрации промышленности, сокращении накладных расходов, упорядочении промышленной калькуляции, снабжении сырьем и топливом, сокращении числа служащих, планомерном распределение заказов тяжелой индустрии, организации управления промышленности, комплектовании командного состава промышленности и установлении фактической ответственности должностных лиц; – укреплении государственной монополии внешней торговли, развития и укрепления кооперативного и госторгового аппарата внутри страны; – политике заработной платы, повышении зарплаты в соответствии с подъемом промышленности и производительности труда, борьбе с задержкой выплаты зарплаты и с огульными выдачами, тантьемами, наградными, спецставками и т.п., сокращении начислений на зарплату, на практике коллективных договоров; – проблемах планомерного развития всего народного хозяйства и роли Госплана в выработке и увязке элементов народного хозяйства и регулировании рыночных отношений; – развитии транспортного хозяйства и связи в целях достижения бездефицитности транспорта, правильной постановке эксплуатации железнодорожных и водных путей, упорядочении и расширении железнодорожного строительства; восстановлении технических средств транспорта; развитии местного транспорта и связи; – разработке мероприятий по повышению обороноспособности страны, изучению военного бюджета с точки зрения наиболее экономного и целесообразного расходования отпущенных средств по главнейшим видам назначения; – постановке делопроизводства в центральных органах Наркоматов и проверке работ по проведению единого делопроизводства в волостях, изучении аппарата центральных ведомств, нормировании штатов, рационализации структуры аппаратов Наркоматов, постановке дела связи и упорядочении прохождения дела в законодательных органах; – предоставлении законодательной инициативы органам РКИ, административной и карательной политике союзных органов; – постановке союзной статистики; – деятельности сельскохозяйственных, культурно-просветительных органов, а также органов здравоохранения, имеющих общесоюзное значение; 35 – объединении деятельности всех органов, работающих по научной организации труда (НОТ) в области научных и практических работ, выработке мероприятий по научной постановке организации производства и рационализации техники, научной разработке стандартов, выработке научных основ управленческой техники, практическом применении психофизиологии труда, научных методах по охране и гигиене, педагогической работе НОТ, печатной и устной агитации вопросов НОТ; – управлении органами РКИ в центре и на местах, уточнении всех положений, инструкций по органам РКИ, на развитии и укреплении связи центра с местами, инструктировании и регулировании ревизионно-инспекционной работы местных органов РКИ, согласовании и выработке общих методов и приемов ревизионно-инспекционной и организационной работы, учете личного состава органов РКИ, подведомственных Наркомату РКИ, как в центре, так и на местах, определении и выработке новых упрощенных форм учета работы и отчетности, общем руководстве по осуществлению календарных программ и надзоре за их выполнением, рационализации постановки делопроизводства в НКРКИ и его органах на местах, широкой популяризация деятельности РКИ и информации о ревизионноинспекционных работах, расширении издательской деятельности НКРКИ; – широкой пропаганде среди трудящихся масс целей и значения работ Бюро жалоб по устранению бюрократизма, волокиты, пренебрежительного отношения к нуждам трудящихся и других дефектов и недочетов советского аппарата, отрывающих его от широких рабоче-крестьянских масс и конкретном осуществлении борьбы с указанными дефектами и недочетами. По результатам Всесоюзного совещания было установлено, что РКИ на местах, кроме своих территориальных органов (губернских, областных, районных), имеют органы специализированного назначения. Рабкрины специализированного назначения организовывались для надзора и инспектирования в области железнодорожного, водного и местного транспорта, органов военного и морского ведомства и крупнейших предприятий промышленности, выделенных из ведения местных административно-территориальных объединений. Они состояли из транспортных РКИ, военно-морских РКИ, промышленных РКИ. Специализированные инспекции создавались: транспортные – в районах Управлений округов путей сообщения, Управлений или Правлений отдельных железных дорог и государственных пароходств; военно-морские – в местах расположения штабов военных округов, фронтов, армий и корпусов; промышленные – в центрах, где расположены наиболее крупные промышленные предприятия, находящиеся в ведении СНХ СССР (Донбасс, Грознефть, Азнефть, Югосталь и т.д.) Транспортные, военно-морские и промышленные РКИ, находящиеся в районе действия РКИ союзных республик, Управлений областных уполномоченных НКРКИ, могли быть объединены с последними в тех случаях, когда районы обслуживания этих специальных инспекций совпадали с районами областных уполномоченных и сами органы специальных РКИ располагались в местах нахождения Управлений областных уполномоченных. Кроме непосредственных органов надзора и инспектирования, территориального и специализированного назначения, РКИ стали иметь свои подсобные органы в лице ячеек содействия РКИ по улучшению госаппарата, а также учреждений и организаций, объединяемых РКИ по работе в области НОТ. На территориальные органы Рабкрина возлагались инспекционные функции и надзор в области народного хозяйства и управления в пределах административно-территориальных объединений. Они состояли из Народных комиссариатов РКИ союзных республик, Народных комиссариатов РКИ автономных республик и РКИ областей, Управлений областных уполномоченных Наркомата РКИ СССР и РКИ союзных республик, губернских (областных) органов РКИ. Как правило, местные органы Рабкрина, как территориальные, так и специализированного назначения, не имели никаких особых подразделений в своем штате и состояли из: – руководящего состава – коллегии; – инспекторов и инструкторов, непосредственно подчиненных руководящему составу (коллегии, заведующему учреждения); – технического обслуживающего персонала. В целях рационального построения штатов и подбора сотрудников в местных органах Рабкрина в соответствии с новой их структурой устанавливался принцип деления всего личного состава на административно-технический персонал и на исполнительно-инспекторский состав, с определением количественного состава первого в размере от 10% до 25%, а второго от 75% до 90 % от общего числа сотрудников РКИ. В Постановлении Всесоюзного совещания о связи центра с местами и о взаимоотношениях местных органов между собою был определен порядок взаимоотношений Наркомата РКИ СССР с местными органами, взаимоотношения наркоматов союзных и автономных республик и областных уполномоченных с местами, взаимоотношения союзных РКИ с Центром, взаимоотношения в вопросах комплектования штатов местных РКИ. Наряду с этим на Всесоюзном совещании были рассмотрены вопросы о связи местных органов РКИ с местными контрольными комиссиями. В Постановлении по этому вопросу было отмечено, что Президиум ЦКК и Коллегия РКИ Союза ССР считают необходимым в целях проведения в жизнь основных задач, возложенных на ЦКК и НКРКИ, впредь до полного объединения работ контрольных комиссий и РКИ, принять меры по объединению и сближению работ контрольных комиссий и РКИ. Предусматривалось проведение совместных совещаний, совместное участие в разработке плана работы, утверждение плана работы со стороны контрольных комиссий и программ наиболее крупных обследований и ревизий проводить совместное рассмотрение и утверждение отчетов о совместной деятельности, делегирование части членов контрольных комиссий как для постоянной работы в органах РКИ, так для проведения тех или иных 36 отдельных ревизионно-инспекционных обследований, принятие всех необходимых мер для последовательного полного слияния работы РКИ и контрольных комиссий на местах. На основе плана Наркомата РКИ СССР наркоматы союзных республик составили свои планы с учетом местных условий и особенностей. В свою очередь примерный план и рабочие программы согласовывались с основными наркоматами. Этим согласованием Наркомат РКИ СССР стремился детально установить линию обследований и правильность постановки вопросов, организовать совместную работу как путем образования смешанных обследовательских групп, так и путем получения необходимых материалов, разграничение работы в области обследования между РКИ и ведомственными органами контроля. В конечном итоге план Наркомата РКИ СССР становился продуктом коллективного творчества самых широких кругов, заинтересованных в улучшении деятельности государственного аппарата. В его формировании принимали участие не только отдельные инспекции и секции Наркомата РКИ Союза ССР, не только наркоматы РКИ союзных республик, но все ведомства и наркоматы СССР и их отдельные управления. Эта коллективная работа в формировании плана являлась лучшим условием его выполнения. Новые условия совместной деятельности ЦКК и Рабкрина потребовали изменений в структуре Наркомата РКИ СССР. Учитывая, что промышленная инспекция, торговая инспекция и инспекция труда многие задания выполняли совместно, они были объединены в одну экономическую инспекцию, куда позже вошла и финансовая инспекция. Кроме этого, было расформировано оперативное управление, возглавляющее деятельность отраслевых инспекций. В результате проведенных изменений в состав структуры Наркомата РКИ СССР вошли: Общее управление, Управление по улучшению государственного аппарата, Управление по счетоводству и отчетности, экономическая инспекция, инспекция транспорта и связи, военно-морская инспекция, внеплановая инспекция, юридический и информационноиздательский отделы, Центральное бюро жалоб. В 1926 г. были определены три направления в деятельности ЦКК–РКИ: – рационализация государственного аппарата управления и хозяйства; – помощь партии и государству в разработке тех проблем, которые являлись решающими для государственного хозяйства и управления; – контроль и проверка исполнения. Для реализации этих задач 11 марта 1926 г. Коллегия Наркомата РКИ СССР утвердила новую структуру Наркомата. Были созданы сектор рационализации с тремя отделами, сектор контроля и проверки с отраслевыми секциями промышленности, торговли, финансов и т.д., и сектор хозяйственных и культурных проблем, который делился на проблемные группы. В ноябре 1926 г. началась новая перестройка Наркомата. Пришедший на смену В.В. Куйбышеву Нарком РКИ Г.К.Орджоникидзе (1926–1930) начал реорганизацию структуры Рабоче-крестьянской инспекции в направлении перехода от отраслевых и функциональных секторов к групповой структуре управления. Приказом Наркома РКИ СССР от 23 декабря 1926 г. были организованы по различным отраслям хозяйственного и советского управления 28 групп: по научным институтам, упрощению контроля, упрощению и сокращению отчетности, капитальному строительству, нормированию труда на предприятиях, изучению госбюджета, упрощению аппарата кооперации, изучению частного капитала, научным институтам, экономическим отношениям в деревне, налоговой системе, путям социалистического переустройства крестьянского хозяйства, структурно-штатной работе, руководству оргбюро ведомств, несколько групп по изучению системы хозяйственного управления (права и обязанности хозяйственных органов, выработка генеральных хозяйственных планов, права и обязанности заводского персонала и др.), несколько групп по изучению системы советского управления (права и обязанности правительственных органов, положение о горсоветах, права и обязанности органов местного советского управления и др.). Назначение групп постоянно изменялось в соответствии с плановыми заданиями Наркомата РКИ СССР. Перед оперативными группами ставилась задача осуществлять разработку определенных вопросов хозяйства и управления, согласовывая свою деятельность с конкретными задачами хозяйственного строительства, опираясь на поддержку общественности заинтересованных ведомств и их руководителей. Такая структура сделала аппарат более гибким, простым и оперативным. В результате реорганизации на конец 1926 г. структура центрального аппарата Наркомата РКИ СССР стала состоять из: 1. Коллегии. 2. Управления делами, включавшем секретариат Коллегии, общий отдел, финансовый отдел, организационное бюро, учетно-плановое бюро, консультационное бюро. 3. Организационно-инструкторского отдела. 4. Сектора контроля и проверки. 5. 28 оперативных групп. 6. Инспекции транспорта и связи. 7. Военно-морской инспекции. 8. Юридического отдела. 9. СовНОТа. Однако для более эффективной и оперативной работы по совершенствованию государственного и хозяйственного аппарата у органов ЦКК–РКИ не было еще достаточных прав. Особенно это касалось вопроса о согласовании выводов и предложений Рабкрина по итогам обследований. Прежде чем их утвердить на Коллегии Наркомата РКИ СССР, происходило длительное их согласование, в результате которого терялась как оперативность, 37 так и действенность материалов. Кроме этого, многие постановления Наркомата РКИ СССР не выполнялись ведомствами, так как не носили обязательного характера. Поэтому важным событием в деятельности органов ЦКК–РКИ стало принятие 4 мая 1927 г. Постановления ЦИК и СНК СССР “О расширении прав Рабоче-крестьянской инспекции”. Этим постановлением признавались окончательным и обязательным к исполнению всеми учреждениями и предприятиями постановления Наркомата РКИ СССР по следующим вопросам: – об упрощении и сокращении учета и отчетности; – о ликвидации излишних органов и представительств; – о сокращении излишних штатов; – об уменьшении накладных расходов; – об изменении организационного строения отдельных частей учреждений и предприятий; – о наложении дисциплинарных взысканий, а также отстранении и увольнении должностных лиц за бесхозяйственность, бюрократизм и волокиту. В постановлении было предложено всем ЦИК союзных республик внести аналогичные предложения в Положения о Наркоматах РКИ союзных республик и их местных органов. В конечном итоге постановление еще более усилило позиции Рабкрина и еще более подняло авторитет и его значение в системе государственных органов власти. Становление органов государственного контроля требовало решения многих проблем. Например, с начала реорганизации Рабкрина в 1923 г. вся текущая контрольно-ревизионная работа ведомств, учреждений, предприятий, организаций внутри их возлагалась на созданные при них контрольно-ревизионные органы. Безусловно, что характер работы контрольно-ревизионных органов, выполняющих близкие Рабкрину задачи, вызывал необходимость увязки их деятельности с Рабкрином. Это понимали все. Однако на практике складывалось такое положение, при котором предприятия и учреждения неоднократно подвергались проверкам и обследованиям самых различных организаций. Отмечены были случаи, когда отдельные учреждения и предприятия проверялись по 20-30 раз. К концу 1927 г. стало окончательно ясно, что множественность контрольных органов приводит к несогласованности в работе этих органов, к дублированию и параллелизму. Поэтому Постановлением ЦИК и СНК СССР от 25 апреля 1928 г. множественность и несогласованность была устранена, в свою очередь на Наркомат РКИ была возложена обязанность по планированию и координированию контрольно-обследовательской работы различных ведомств СССР. Вместе с этим установление централизованного планирования контрольной деятельности не лишало ведомства самостоятельности. За ведомствами сохранялось право инициативы в проведении контроля в подконтрольных им органах в процессе осуществления текущей оперативно-управленческой деятельности. Наряду с этим обо всех проводимых контрольных мероприятиях ведомства должны были ставить в известность Наркомат РКИ. С учетом этого же постановления Наркомат РКИ СССР 30 мая 1928 г. издал приказ о порядке проведения контрольно-обследовательской работы промышленных предприятий и ведомств, который устанавливал, что каждое предприятие может быть обследовано не более одного раза в год. При этом планы обследований должны были составляться ведомствами и направляться в Наркомат РКИ СССР для подготовки единого годового плана обследований промышленных предприятий. В приказе высказывалось пожелание, чтобы обследование ведущих промышленных предприятий проходило под руководством представителя Наркомата РКИ СССР. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 1 августа 1928 года Наркому РКИ были предоставлены еще большие права. В постановлении устанавливалось, что ведомства должны не только согласовывать планы обследований промышленных предприятий общесоюзного значения, но и осуществлять их лишь по согласованию с Наркоматом РКИ СССР. В улучшении работы по учету и отчетности важное значение имело создание при Наркомате РКИ СССР института государственных бухгалтеров-экспертов (ИГБЭ). 18 августа 1925 г. Совнарком СССР утвердил Положение об институте, согласно которому создавалась сеть центральных и местных органов государственной бухгалтерской экспертизы. Положение предусматривало создание при Наркоматах РКИ союзных республик бюро, при местных органах Рабкрина действовали губернские, окружные и уездные государственные бухгалтеры-эксперты. На ИГБЭ была возложена обязанность делать заключения по всем вопросам счетоводства и отчетности, производить экспертизу по требованию судебных и административных органов, проводить научную разработку вопросов учета и отчетности. Местные органы Рабкрина для проведения каждой совместной проверки получали разработанные в Наркомате РКИ СССР и союзных республиках рабочие программы обследований. В планкартах определялись цели, задачи и сроки обследования, объекты и методы его проведения, ответственные за выполнение задания. Планкарта или рабочие программы согласовывались с заинтересованными ведомствами и только потом рассылались наркоматам союзных республик и местным КК-РКИ. Таким образом, в целом в 1928 г. была завершена реорганизация органов государственного контроля, начатая в 1923 г. Реорганизация Рабкрина и объединение деятельности органов ЦКК-РКИ привела к глубоким качественным изменениям в их деятельности, которые сказались на их структуре, аппарате, взаимоотношениях с другими органами, содержании деятельности, а также на формах и методах государственного контроля и его эффективности. 8. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ СССР В ГОДЫ ПЕРВЫХ ПЯТИЛЕТОК И ИНДУСТРИАЛИЗАЦИИ СТРАНЫ (1928 – 1941 ГГ.) Принятие первого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР (1928/29–1932/33 хозяйственные годы) внесло значительные изменения в характер работы органов ЦКК–РКИ, более четко определился поворот от финансового контроля в сторону контроля за выполнением планов и к административному контролю. 38 Основным содержанием работы органов ЦКК–РКИ в этот период стали контроль за выполнением заданий первого пятилетнего плана, мобилизация всех внутренних ресурсов для быстрейшего завершения пятилетки, изучение тех ключевых вопросов народного хозяйства, от решения которых зависело успешное выполнение пятилетнего плана. Наиболее значительными объектами обследования со стороны НКРКИ СССР явились в первом году первой пятилетки предприятия треста “Югосталь”. Выводы РКИ по этому тресту, дававшему 2/3 продукции черной металлургии в СССР, подвели итоги его деятельности за весь восстановительный период, дали характеристику состояния эксплуатации заводов в 1929 г. и подвергли анализу пятилетний план его развития. Как было отмечено РКИ, металлургия юга страны до 1928 г. оставалась совершенно “беспомощной, не вооруженной ни общехозяйственным планом, ни технической и организационной подготовкой к строительству”. Не было не только проектов реконструкции заводов, но даже промышленных заданий для составления этих планов, а это приводило к тому, что накануне второго хозяйственного года “Югосталь” пятилетнего плана не имела. Все это ставило под непосредственную угрозу техническую возможность своевременного и доброкачественного осуществления намеченного плана работ по южной металлургии, ибо отсутствие любого из этих элементов подготовки грозило срывом плана. Отсутствие продуманной программы реконструкции заводов лишало государство гарантии, что работы, начинаемые в первом и во втором году пятилетки, определяющие по существу основное содержание и очередность всего капитального строительства “Югостали”, являлись действительно целесообразными и эффективными. Как отмечал Нарком РКИ Г.К.Орджоникидзе (1926–1930), первый недостаток пятилетнего плана по южной металлургии заключался в том, что “Главчермет” и “Югосталь” резко преуменьшили производственные возможности заводов при существующем оборудовании. Вследствие этого план носил характер экстенсивного развития заводов, т.е. максимальное увеличение числа работающих агрегатов при явно недостаточном их использовании. В исходных материалах “Югостали”, легших в основу пятилетнего плана ВСНХ СССР, был запроектирован очень низкий коэффициент использования существующих доменных печей, в то время как в течение первых 4-х лет пятилетнего плана он оставался стабильным (1,64), т.е. почти вдвое превышающим тот же уровень на передовых заводах Запада и значительно превышающим достигнутые показатели использования некоторых печей в СССР. Вторым недостатком являлось то, что ВСНХ, имея полную возможность устанавливать нужные новые агрегаты на заводах, где они могли работать наряду со старыми агрегатами, предполагал ставить новые доменные печи, разрушая существующие старые. Постройка 22 новых доменных печей должна была сопровождаться сносом 10 старых. “Несмотря на жестокий голод на чугун в стране, – отмечал Г.К. Орджоникидзе на XVI съезде партии, – реконструкция “Югостали”, по пятилетке ВСНХ, предусматривала снос десяти доменных печей и постройку вместо них новых. По той же пятилетке, к реконструкции предназначались сразу все 12 заводов, при этом не было в наличии ни одного проекта ни на один завод. Таким образом, составленная из забракованных правлением треста материалов “Югостали”, официальная пятилетка ВСНХ не являлась хозяйственным планом. Из-за безобразно низкого использования оборудования она вела к расточительству в объеме капитальных затрат, необходимых для выполнения производственного задания; она была составлена не на основе отбора наиболее эффективных участков, а являлась суммой планов отдельных заводов”. На основании проверки “Югостали” Рабкрином был сделан вывод, что серьезно продуманного и проработанного пятилетнего плана в целом по металлургии нет. По материалам проверки РКИ 8 августа 1929 г. было принято Постановление ЦК ВКП(б) о работе “Югостали”. Директивы, данные в постановлении по предельному использованию трестом “Югосталь” действующего оборудования и всесторонней рационализации технических процессов, по концентрации капитальных вложений на оптимальных хозяйственных участках, решительному подъему эффективности капиталовложений, имели чрезвычайно важное и своевременное значение для всей южной металлургии страны. В ходе реализации пятилетнего плана ЦКК-РКИ выявляла дополнительные резервы, ломала установившиеся у некоторых хозяйственников взгляды, будто ускорение темпов в работе промышленности связано исключительно со строительством новых заводов. На основе обследования многих промышленных предприятий и целых отраслей промышленности только за 1928–1930 гг. ЦКК – РКИ представила правительству более 400 докладов по 140 темам. В результате работы ЦКК – РКИ были приняты многие важнейшие государственные решения. В конечном итоге вся деятельность органов ЦКК-РКИ по борьбе за режим экономии, за снижение себестоимости промышленной продукции и рационализацию производства и изыскание дополнительных источников накопления средств для целей индустриализации была направлена на создание фундамента передовой и мощной экономики. Большое внимание в деятельности НКРКИ СССР уделялось вопросам укрепления тех отраслей промышленности, которые без больших затрат позволили бы сократить потребность в импорте. Это было вызвано тем, что для нужд индустриализации и реконструкции промышленности импорт товаров в СССР постоянно возрастал. По сравнению с 1925 г., к концу 1931 г. он возрос более чем в 1,5 раза. В общем объеме импорта резко возросла доля металлов, металлоизделий, оборудования, машин. Если в 1925 г. она составляла 22%, то к 1931 г. она возросла уже до 83%. В связи со значительным ввозом импортного оборудования и ростом расходования валютных средств на эти цели контроль и анализ эффективности использования оборудования в промышленности стал первейшей необходимостью. Поэтому непосредственная деятельность НКРКИ СССР в области рационализации импорта стала проводиться в направлении эффективности и целесообразности использования импортного оборудования и сырья; сокращении валютных операций; замене импортного оборудования, сырья и полуфабрикатов отечественной продукцией. 39 В этих целях в 1931 г. Наркомат РКИ СССР обследовал 183 предприятия и установил, как используется на них импортное оборудование. В ходе обследований было обнаружено большое количество смонтированного, но неиспользуемого импортного оборудования. Была выявлена некомплектность импортного оборудования, отмечены разрывы в сроках его поступления, установлено, что на многих предприятиях коэффициент использования импортного оборудования был низким, а на ряде предприятий отсутствовали инструкции по уходу за импортными станками и агрегатами. Такое положение сложилось из-за практики отпуска средств на импорт оборудования без серьезной проверки того, есть ли возможность заказать его на отечественных фабриках и заводах. По результатам проверки Наркомат РКИ разработал план согласования импорта промышленных товаров с внутренним их производством. В дальнейшем, по мере того, как в стране осваивалось производство современных машин, закупки оборудования сокращались. Максимальных размеров закупки достигли в 1931 г., но уже с 1932 г. резко сократилась потребность в импорте. В короткий срок СССР из страны ввозящей машины и оборудование перешла в категорию стран, производящих оборудование. В целом усилия ЦКК – РКИ в годы индустриализации и первой пятилетки были направлены на содействие государству в быстрейшем восстановлении и дальнейшем развитии и укреплении экономической мощи СССР, вопросам капитального строительства в промышленности и на транспорте. В результате изучения и обследования деятельности промышленных предприятий и государственных учреждений органы ЦКК – РКИ вскрыли ряд существенных недостатков как в области руководства и планирования, так и самого процесса капитального строительства. Конкретные предложения, вносимые ЦКК – РКИ, способствовали устранению узких мест и дали возможность увеличить пятилетние планы по некоторым отраслям промышленности. В свою очередь материалы о бесхозяйственности на отдельных заводах направлялись в прокуратуру для привлечения виновных к ответственности. Вся работа ЦКК – РКИ в области промышленности была насыщена конкретными предложениями по использованию новой техники на заводах и различных рационализаторских мероприятий, направленных к снижению себестоимости, повышению коэффициента использования оборудования, росту производительности труда и улучшению качества продукции, она обращала внимание хозяйственных органов на сокращение потерь в производстве. Эта работа проводилась главным образом по линии мобилизации недостаточно используемых внутрипромышленных ресурсов, улучшения использования сырья и энергетической базы. В 30-е годы происходило дальнейшее повышение государственной дисциплины и уровня контроля. Наряду с ЦКК – РКИ, начал действовать государственный административный контроль. Эту функцию стала выполнять образованная в декабре 1930 г. Комиссия исполнения при Совнаркоме СССР, а с февраля 1931 г. – аналогичные комиссии при совнаркомах союзных и автономных республик. К комиссиям перешли ряд функций ЦКК – РКИ по контролю за исполнением правительственных решений. В 1934 г. ЦКК – РКИ упраздняется. Вместо него создаются Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП(б) со своим аппаратом в центре и постоянными представителями в республиках, краях и областях и Комиссия советского контроля при СНК СССР. Однако связь между этими органами сохраняется: в соответствии с Положением о Комиссии советского контроля этот орган должен был проводить свою работу в тесном контакте с Комиссией партийного контроля, согласуя мероприятия, касающиеся совместных постановлений СНК СССР и ЦК ВКП(б). Ввиду особой важности выполняемых Комиссией советского контроля задач и в целях сохранения ею государственного авторитета, которым обладала ЦКК – РКИ, был установлен специальный порядок формирования состава Комиссии: члены ее намечались съездом ВКП(б) и утверждались ЦИК и СНК СССР. Председателем Комиссии назначался один из заместителей председателя СНК, утверждаемый совместными постановлениями ЦИК и СНК СССР. Таким же образом утверждался и заместитель председателя комиссии. Комиссия советского контроля организационно представляла из себя централизованную систему органов, низовыми звеньями которой были уполномоченные в союзных и автономных республиках, краях и областях, назначавшиеся (и отзывавшиеся) Комиссией и утверждавшиеся СНК СССР. Положение о Комиссии советского контроля характеризовало ее как орган, занятый проверкой фактического исполнения важнейших решений правительства. Об этом свидетельствуют и задачи, поставленные перед Комиссией, и предоставленные ей права. Так, в п. 8 Положения указывалось, что Комиссия “проводит проверку работы центральных и местных советских и хозяйственных органов под углом зрения контроля исполнения решений правительства, требует от руководителей упомянутых органов проведения правительственных мероприятий, обеспечивающих точное и своевременное выполнение решений правительства”, дает “обязательные указания соответствующим органам в случае явного нарушения решений правительства”. Комиссия советского контроля в соответствии с возложенными на нее задачами осуществляла оперативные проверки выполнения постановлений правительства. При этом в условиях быстрого роста экономики насущной потребностью страны все в большей степени становилась необходимость централизованного контроля над учетом и расходованием государственных денежных средств и материальных ценностей, необходимость хорошо отлаженного, конкретного и оперативного контроля, который обеспечил бы систематическую борьбу с расточительством, с непроизводительными расходами. Именно поэтому Президиум Верховного Совета СССР 6 сентября 1940 г. принял Указ об образовании Народного комиссариата государственного контроля СССР, а 15 октября того же года Совет Народных Комиссаров СССР утвердил Положение о Наркомате госконтроля СССР. На Народный комиссариат госконтроля СССР возлагалась задача осуществления контроля за учетом и расходованием государственных средств и материальных ценностей, находящихся в распоряжении государственных, кооперативных и других общественных организаций, учреждений и предприятий, а также проверка исполнения 40 решений Правительства СССР. В соответствии с Положением о Наркомате к участию в контрольных мероприятиях предусматривалось привлекать экспертов и других сведущих лиц. Для информирования общественности и распространения опыта контрольной деятельности Комиссариат начал издавать “Вестник государственного контроля”, первый номер которого вышел в декабре 1940 г. Содержание “Вестников” охватывало вопросы задач и методов проведения государственного контроля, организации и техники ревизии, вопросов проведения предварительного контроля, обмена опытом, истории государственного контроля в царской России, опыта государственного контроля в капиталистических странах. Вестники содержали достаточно обширную информацию о деятельности Народного комиссариата государственного контроля СССР. К началу войны особое внимание в деятельности государственного контроля стало уделяться вопросам экономии сырья, улучшению использования оборудования, сокращению потерь. В целом в описываемый период Наркомат осуществлял свою деятельность в условиях сталинского планирования, которое отличалось жестким контролем и детальной регламентацией деятельности предприятий и ведомств, высокой трудовой дисциплиной (с 1940 г. действовали уголовные меры нарушения трудовой дисциплины), сдельно-премиальной оплаты труда, всемерно направленной на рост производства. 9. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ СССР В ГОДЫ ВЕЛИКОЙ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ВОЙНЫ (1941–1945 ГГ.) И В ПЕРИОД ВОССТАНОВЛЕНИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА СТРАНЫ В годы Великой Отечественной войны работа государственного контроля была подчинена задаче быстрейшего разгрома врага. Наркомат государственного контроля осуществлял систематический оперативный контроль за выполнением решений Государственного Комитета Обороны и Совнаркома СССР по обеспечению поставок сырья, материалов, полуфабрикатов оборонной промышленности. Большая работа была проделана Наркоматом по контролю за ходом эвакуации промышленных предприятий на восток и восстановлению их на новых местах, в вопросах экономного расходования электроэнергии, топлива, металла и продовольствия. Начиная с 1943 г. Народный комиссариат государственного контроля СССР начал издавать “Бюллетень государственного контроля” (вместо “Вестника государственного контроля”). Материалы, опубликованные в “Бюллетене” свидетельствовали об огромной работе проведенной государственным контролем по мобилизации и повышению эффективности экономики. Передовые статьи освещали работу по усилению режима экономии, повышению качества продукции, подготовку к весеннему севу, работу с кадрами, контроль за выполнением государственного бюджета, а также в области сельского хозяйства и снабжения населения продуктами питания и товарами. Множество публикаций было посвящено мобилизации внутренних резервов предприятий на удовлетворение нужд фронта, вопросам контроля за использованием производственных мощностей, топлива и электроэнергии, работе торговых организаций, борьбе с хищениями и разбазариванием товаров, производства товаров широкого потребления, вопросам роста производительности труда, анализа труда и заработной платы на промышленных предприятиях, контроля над учетом и другим проблемам. Большое количество материалов было опубликовано в качестве обмена опытом и в помощь контролерам. Постоянно публиковалась информация о деятельности Коллегии Народного комиссариата государственного контроля. Победоносное завершение войны и переход к мирному строительству выдвинули перед государственным управлением, в том числе и государственным контролем, новые задачи. В связи с реорганизацией государственного управления в марте 1946 г. Народный комиссариат государственного контроля СССР был преобразован в Министерство государственного контроля СССР. Министром государственного контроля в этот период являлся Л.З.Мехлис (1940–1941, 1946–1950). В новом “Положении о Министерстве государственного контроля СССР” были определены требования к деятельности государственного контроля на современном этапе. В соответствии с этим положением Министерство государственного контроля было призвано осуществлять: – контроль за производственной, хозяйственной и финансовой деятельностью государственных, кооперативных, общественных организаций и предприятий; строжайший контроль за состоянием учета, сохранностью и расходованием денежных средств и материальных ценностей, находящихся в ведении этих организаций и предприятий; – производить проверку выполнения постановлений и распоряжений правительства СССР; – вносить на рассмотрение правительства СССР отдельные вопросы, имеющие народнохозяйственное значение, вытекающие из материалов ревизий и проверок; – давать правительству заключения по исполнению государственного бюджета. Задачи и вся деятельность Министерства государственного контроля СССР при этом связывалась с широко развернувшимся движением за рост накоплений, за выявление и использование внутренних ресурсов и возможностей хозяйства. В целях осуществления возложенных на него задач Министерству государственного контроля было предоставлено право: 1. Производить ревизии и проверки производственно-хозяйственной и финансовой деятельности во всех министерствах и ведомствах и их органах на местах. 2. Давать обязательные для всех министерств, ведомств, кооперативных и общественных организаций, предприятий и учреждений указания о предоставлении объяснений, справок и копий плановых, отчетных и других документов, необходимых для производства ревизий и проверок и изучения отдельных вопросов деятельности этих организаций, предприятий и учреждений, а также обязательные указания об устранении вскрытых ревизией и проверкой нарушений, извещая о последнем руководителей соответствующих министерств и ведомств. 41 3. Изымать подлинные документы, связанные с подлогами и хищениями государственных денежных средств и материальных ценностей в тех случаях, когда сохранность этих документов не гарантируется на месте. 4. Беспрепятственно осматривать производственно-складские служебные помещения, а также объекты строительства и сооружений. Должностных лиц, виновных в невыполнении постановлений и распоряжений правительства, в запущенности учета, бесхозяйственном хранении, расходовании и использовании материальных ценностей и денежных средств, а также в представлении органам государственного контроля неправильных сведений, правительство подвергает дисциплинарным взысканиям или отстраняет от занимаемой должности. В случае обнаружения злоупотреблений и иных преступных действий виновные лица привлекаются через органы прокуратуры к судебной ответственности в установленном законом порядке. Наряду с этим Министерству государственного контроля было предоставлено право при выявлении допущенных должностными лицами неправильных действий, причинивших ущерб государству, производить на виновных денежные начеты. Наложение дисциплинарных взысканий на виновных должностных лиц, привлечение их к судебной ответственности, а также производство на должностных лиц денежных начетов осуществлялось путем издания Министром государственного контроля соответствующего приказа. Основанием для издания такого приказа являлся акт ревизии и проверки, подкрепленный необходимыми документами, подтверждающими изложенные в акте нарушения. Министерство государственного контроля СССР являлось союзно-республиканским органом государственного управления. Главные контролеры Министерства государственного контроля СССР, ведающие контролем по отдельным союзным и союзно-республиканским министерствам, назначались и освобождались Советом Министров СССР, а главные контролеры Государственного контроля союзных республик – советами министров союзных республик по согласованию с министром Государственного контроля СССР. Министерство государственного контроля СССР имело своих контролеров на важнейших предприятиях, железных дорогах, складах, в военных округах, флотах, в портах и в отдельных особо важных в хозяйственном отношении районах страны и осуществляло свою деятельность различными методами, выбор которых определялся задачами, целями и состоянием контролируемых объектов. В 1946 г. деятельность государственного контроля была направлена на усиление контроля в области финансов, на проверки себестоимости продукции, соблюдение плановой и технологической дисциплины, на улучшение и удешевление государственного аппарата, на контроль за исполнением государственного бюджета, на борьбу с расхищением, разбазариванием и порчей хлебопродуктов. В 1947 г. основные направления деятельности государственного контроля сосредоточились на контроле за подготовкой к весеннему севу, усилении режима экономии, контроле за работой местной промышленности и промкооперации, уборке урожая и хлебозаготовках, на контроле за приемкой и сохранностью хлопка, в вопросах подготовки к зиме, на контроле за осенне-зимним ремонтом машинно-тракторного парка МТС, на усилении контроля за ходом выполнения государственного плана. В 1947 г. вместо “Бюллетеня государственного контроля” вновь начал издаваться “Вестник государственного контроля”. В 1948–1950 гг., наряду с контролем за режимом экономии и снижением себестоимости продукции, все большее внимание стало уделяться вопросам контроля за качеством продукции и за расходованием фондов заработной платы, повышению качества и эффективности контроля. 18 мая 1949 г. в целях повышения авторитета государственного контроля Указом Президиума Верховного Совета СССР для руководящих и ответственных работников Министерства государственного контроля СССР были введены персональные звания. Указом было установлено, что персональные звания высшему руководящему составу присваиваются постановлением Совета Министров СССР по представлению Министра государственного контроля СССР. Персональные звания старшему руководящему, среднему и младшему составу присваивались Министром Государственного контроля СССР. В соответствии с этим Указом Совет Министров СССР постановлением от 18 мая 1949 г. № 2021 утвердил “Положение о прохождении службы руководящими и ответственными работниками Министерства государственного контроля СССР”, а также образцы и описание формы одежды и знаков различия для них. Данное Положение предусматривало, что присвоение персональных званий производится в соответствии с занимаемой должностью, образованием, общим стажем практической работы и стажем работы в системе Государственного контроля. Персональные звания лицам старшего руководящего, среднего и младшего состава присваивались по прохождении аттестации. В связи с этим в Министерстве государственного контроля СССР и в министерствах государственного контроля союзных республик были созданы аттестационные комиссии. Лицам старшего руководящего, среднего и младшего состава, вновь принятым на работу в систему государственного контроля, персональные звания присваивались не раньше, чем через шесть месяцев работы. Положением были установлены также сроки пребывания в каждом персональном звании. Присвоение каждого очередного персонального звания производилось по истечении установленного срока пребывания в предыдущем звании и занимающим должность, соответствующую новому званию, при наличии положительной аттестации по работе. Если работник, прослуживший установленный срок в одном персональном звании, при аттестации не обнаружит служебного роста, очередное звание может не присваиваться. Однако в отдельных случаях при наличии выдающихся успехов в работе или особых заслуг лицам старшего руководящего, среднего и младшего состава персональные звания могут присваиваться ранее истечения установленного срока и без соблюдения очередности, предусмотренной Положением. Снижение в персональных званиях лиц высшего руководящего состава производилось 42 постановлением Совета Министров СССР, а всех остальных лиц – приказом Министра Государственного контроля СССР. Персональные звания лиц, проработавших в Государственном контроле менее восьми лет, сохранялись только на время работы в органах Государственного контроля. Для лиц же, проработавших в органах Государственного контроля свыше восьми лет, персональные звания сохранялись пожизненно. Для определения персональных званий и принадлежности к аттестованным работникам Государственного контроля устанавливались знаки различия. Положение предусматривало порядок назначения, перемещения и увольнения аттестованных работников Государственного контроля. Должность старшего руководящего, среднего и младшего состава разделялась на категории, соответствующие установленным персональным званиям. Каждому персональному званию соответствовала определенная категория должностей. Эта категория устанавливалась Министерством государственного контроля в специальном табеле должностей. Назначение лиц, имеющих персональные звания, на высшие должности в пределах категории, соответствующей персональному званию, производилась в аттестационном порядке на свободные вакансии. В случае отсутствия вакантных должностей работник, получивший следующее персональное звание, оставлялся в занимаемой должности. При наличии свободной вакансии хорошо аттестованный работник мог быть назначен на должность более высокой категории. Перемещение работников, имеющих персональные звания, с высших должностей на низшие допускалось в случае необходимости перевода по состоянию здоровья, а также при сокращении штатов, реорганизации или в связи со снижением персонального звания. Лица, за которыми сохранялись персональные звания пожизненно, освобожденные от работы в органах Государственного контроля в связи с достижением предельного возраста или по болезни, увольнялись в отставку с сохранением присвоенных званий – с добавлением “в отставке”. Этим лицам разрешалось ношение форменной одежды и знаков различия. В Положении указывалось, что права, обязанности и ответственность работников, имеющих персональные звания, определяются Положением о Министерстве государственного контроля СССР и соответствующими инструкциями, издаваемыми Министерством государственного контроля СССР. Определялось, что при исполнении служебных обязанностей все работники Государственного контроля, имеющие персональные звания, должны были носить установленную для них форменную одежду и знаки различия. 10. ИЗМЕНЕНИЯ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В 1951–1965 ГОДАХ Задачи нового пятилетнего плана выдвинули перед государственным финансовым контролем весьма ответственные задачи. Во главу угла контрольной деятельности были поставлены вопросы укрепления дисциплины в выполнении каждым предприятием установленных заданий по объему и качеству продукции, повышения производительности труда, улучшения использования производственных мощностей, осуществления строжайшего режима экономии, выполнения заданий по снижению себестоимости, усиления контроля за состоянием учета, сохранностью и расходованием материальных ценностей и денежных средств, искоренению растрат, хищений и злоупотреблений. В 1952–1955 гг. деятельность государственного контроля была подчинена вопросам усиления режима экономии, состояния и развития сельского хозяйства, работы на целинных и залежных землях, улучшения использования производственных мощностей, совершенствования деятельности государственного аппарата, контролирования освоения капитальных вложений и ввода в действие новых мощностей, проверке исполнения постановлений правительства, контролю за исполнением бюджетных средств, повышению рентабельности производства, вопросам ведомственного контроля. В феврале 1956 г. XX съезд КПСС подвел итоги 5-ой пятилетки. Наряду с вопросами развития народного хозяйства, съезд рассмотрел работу Министерства государственного контроля СССР. В отчетном докладе Первый секретарь ЦК КПСС Н.С. Хрущев подверг острой критике работу контрольных органов и указал, что Министерство государственного контроля СССР не справляется с задачей проверки исполнения директив партии и правительства. По мнению Н.С. Хрущева, настала необходимость коренным образом перестроить работу Министерства государственного контроля СССР с тем, чтобы оно глубже изучало вопросы работы государственного аппарата, его структуру, проверяло, как выполняют те или иные звенья аппарата решения партии и правительства, ставило перед правительством большие, принципиальные вопросы улучшения и рационализации государственного управления. На съезде заместитель Председателя Совета Министров СССР М.Г. Первухин отметил, что “в министерстве укоренилась порочная практика погони за большим количеством проверок. Это приводило к распылению контролерских сил, к снижению действенности контроля. Вместо того, чтобы всячески добиваться действенного контроля, умело и вовремя предупреждать и исправлять недостатки, добиваться, чтобы по результатам проверок соответствующими министерствами и предприятиями немедленно принимались меры к устранению вскрытых проверками недостатков, Министерство госконтроля ограничивалось посылкой в правительство объемистых докладных”. В связи с критикой, которой подверглась деятельность Министерства, работа госконтроля стала перестраиваться и сосредотачиваться на фактическом контроле за точным и безусловным выполнением решений партии и правительства всеми звеньями государственного и хозяйственного аппарата. На первое место выдвинулось изучение вопросов управления промышленностью, структуры и штатов государственного аппарата в целях его рационализации, упрощения и искоренения различного рода излишеств, параллелизма в работе, борьба с бюрократизмом. Государственный контроль начал искать новые организационные формы и методы работы, и, в частности, в более широком привлечении к контрольной работе трудящихся. Финансовый контроль и контроль за исполнением бюджета в этих условиях уходил на второй план. 43 После XX съезда КПСС в стране началась перестройка управлением экономикой, министерства ликвидировались. Новой организационной формой управления промышленностью и строительством стали Советы народного хозяйства в экономических административных районах (Совнархозы). В непосредственное подчинение Советов народного хозяйства были переданы все предприятия и организации, находившиеся в ведении упраздненных министерств, а также ряд других предприятий и организаций. Местная промышленность стала подчиняться непосредственно местным Советам депутатов трудящихся. Советы народного хозяйства несли ответственность за всю хозяйственную и финансовую деятельность предприятий. Сосредоточение непосредственного руководства промышленностью и строительством в экономических административных районах сделали необходимым перенесение туда и центра тяжести контрольной работы. В августе 1957 г. Президиум Верховного Совета СССР, в связи с новыми условиями, возникшими в результате расширения прав союзных республик и местных советских, хозяйственных органов, перестройки управления промышленностью и строительством, а также в целях усиления проверки исполнения решений правительства, образовал Комиссию советского контроля Совета Министров СССР. При этом союзно-республиканское министерство государственного контроля СССР было упразднено. На Комиссию советского контроля возлагалась проверка от имени правительства фактического исполнения его решений по важнейшим вопросам народного хозяйства, изучение структуры и вопросов работы государственного аппарата, контроль за проведением строжайшего режима экономии, за правильным и целесообразным расходованием денежных средств и материальных ценностей. Органы советского контроля должны были способствовать преодолению возможных проявлений ведомственных и местнических тенденций, идущих вразрез с общегосударственными интересами, и вести активную борьбу с бюрократизмом и волокитой. Свою работу по контролю Комиссия советского контроля должна была проводить с привлечением широких масс рабочих, колхозников и служащих, опираясь на помощь местных Советов депутатов трудящихся и общественных организаций. Была определена компетенция органов государственного контроля. Они, как и в 30-е годы, вновь стали органами проверки фактического исполнения решений правительства СССР по важнейшим вопросам, изучения структуры и работы государственного аппарата, а также контроля за проведением режима экономии в расходовании финансовых средств и материалов. Государственный контроль строился из Комиссии советского контроля СССР и аналогичных комиссий в союзных республиках. Однако Комиссии в союзных республиках не были связаны прямым подчинением центру. Союзная Комиссия лишь координировала с ними свою деятельность. Со временем такая самостоятельность республик в вопросах государственного контроля привела к обособленности комиссий друг от друга и повлекла за собой распыление сил контрольного аппарата Союза, вызвала затруднения в разработке и постановке перед Советом Министров СССР важных вопросов государственного и хозяйственного строительства, исключение возможности выработки единых форм и методов работы. В связи с новыми народнохозяйственными задачами и необходимостью усиления проверки исполнения решений правительства сверху донизу, а также в целях укрепления государственной дисциплины 22 июля 1961 г. Комиссия советского контроля Совета Министров СССР была преобразована в союзно-республиканский орган СССР – Комиссию государственного контроля Совета Министров СССР (Госконтроль СССР). На этом преобразования системы госконтроля не закончились. 27 ноября 1962 г. совместным постановлением ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР был образован общесоюзный Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР и соответствующие органы на местах. Система, порядок формирования и задачи вновь созданного Комитета стали определяться Положением о Комитете и соответствующих органах на местах, утвержденным постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 декабря 1962 г., а также Положением о группах и постах содействия комитетам партийно-государственного контроля, утвержденным общесоюзным Комитетом партийно-государственного контроля 30 июня 1964 г. Республиканские, краевые и областные комитеты партийно-государственного контроля были органами ЦК компартий и Советов Министров союзных республик, крайкомов, обкомов партии и исполкомов краевых, областных Советов депутатов трудящихся. Несколько иначе обстояло дело с городскими и районными комитетами, которые создавались не при местных партийных и исполнительно-распорядительных органах, а подчинялись республиканским, краевым и областным комитетам партийно-государственного контроля и действовали как органы этих комитетов на местах. Низовое организационное звено системы составляли группы и посты содействия комитетам партийно-государственного контроля. Они служили средством привлечения трудящихся к контролю. Этим органы партийно-государственного контроля отличались от органов государственного контроля 1934–1962 гг., которые опирались в своей работе на сравнительно немногочисленные группы внештатных общественных контролеров. Председатель общесоюзного Комитета партийно-государственного контроля назначался указом Президиума Верховного Совета СССР. Аналогичным образом назначались председатели в республиках, краях и областях. Состав комитетов (председатели, заместители и члены комитетов) утверждался ЦК КПСС и Советом Министров СССР, соответствующими партийными и советскими органами. Для повышения авторитета органов партийно-государственного контроля ЦК КПСС счел необходимым, чтобы председателями общесоюзного и республиканских комитетов были секретарь ЦК КПСС и секретари ЦК компартий союзных республик. Вместе с этим председатели общесоюзного и республиканских комитетов входили в состав правительства СССР и правительств союзных республик как заместители председателя Совета Министров. В состав комитетов партийно-государственного контроля входили представители профсоюзных и комсомольских организаций, представители трудящихся, а также, как правило, представители нижестоящих комитетов. Число членов комитетов партийно-государственного контроля было невелико. В зависимости от объема работы оно составляло в комитетах различных звеньев в среднем от 7 до 15 человек. Например, в состав Комитета 44 партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР входили 14 членов. Московский городской комитет состоял из 13 членов, районные комитеты Москвы насчитывали 9-11, а иногда 13 членов. Основной упор в работе комитетов делался не на штатный аппарат, а на общественность. Положение о Комитете партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР и его органах на местах предусматривало создание наряду со штатным аппаратом внештатных отделов, постоянных и временных общественных комиссий, привлечение к работе по рекомендации советских и общественных организаций внештатных инспекторов и контролеров. В 1964 г. в 3280 комитетах партийно-государственного контроля трудились свыше 130 тыс. внештатных работников, было образовано более 16 тыс. внештатных отделов и комиссий. Структура комитетов различных звеньев зависела от характера и масштабов подконтрольных комитетам объектов, от объема их работы. В основе лежал производственно-отраслевой принцип, что гарантировало конкретный контроль. Органы партийно-государственного контроля действовали в тесном контакте с Советами депутатов трудящихся и их постоянными комиссиями, они находились в тесном контакте с ведомственным контролем. К проверкам, обследованиям и ревизиям, проводимым органами партийно-государственного контроля, наряду с работниками аппарата партийных, советских, хозяйственных органов, предприятий, строек, колхозов, совхозов привлекались также члены ревизионных комиссий и контрольно-ревизионного аппарата министерств, государственных комитетов и ведомств. В соответствии с этим комитеты партийно-государственного контроля, группы содействия практиковали комплексные и другие виды совместных проверок, в которых участвовали широкие круги общественности. Органы партийно-государственного контроля не касались компетенции партийных органов. Комитеты партийно-государственного контроля высших звеньев, будучи органами ЦК КПСС, центральных комитетов партии союзных республик, крайкомов и обкомов партии, не пользовались правом контроля за названными партийными органами. Не пользовались они таким правом и в отношении нижестоящих партийных органов. В отличие от ЦКК-РКИ, органы партийно-государственного контроля проверяли только деятельность аппарата государственного управления. Однако если в процессе проверок и обследований работы предприятий, строек, учреждений и организаций вскрывались факты, связанные с недостатками в работе партийных организаций, органы партийно-государственного контроля доводили об этом до сведения соответствующих руководящих партийных органов. С другой стороны, вся работа партийно-государственного контроля велась под непосредственным руководством партийных органов. Партийно-государственному контролю были предоставлены широкие права. Руководители предприятий и учреждений обязаны были безотлагательно устранять вскрытые органами партгосконтроля недостатки и нарушения и сообщать им о принятых мерах. Органы партийно-государственного контроля имели право рекомендовать соответствующим организациям заслушать отчет руководителя на заседании исполкома или сессии Совета, на заседании партийного комитета или коллегии министерства, на общем собрании рабочих, колхозников или служащих. В свою очередь они могли приостанавливать незаконные распоряжения и действия организаций и должностных лиц, производить денежный начет на должностное лицо, причинившее ущерб государству, кооперативным или общественным организациям, наложить дисциплинарное взыскание, понизить в должности или отстранить от занимаемых постов, а в случае необходимости передать дело в товарищеский суд или в прокуратуру для привлечения виновных к уголовной ответственности. Группы и посты содействия могли ставить перед администрацией, партийными, профсоюзными, комсомольскими организациями вопросы об устранении вскрытых недостатков и о привлечении виновных к ответственности. Вместе с тем подчеркивалось, что органы партгосконтроля, группы и посты содействия должны были главным образом предотвращать ошибки и возможность злоупотреблений, предупреждать кадры от недостатков и промахов в работе, нацеливать их на успешное решение хозяйственнополитических задач. За время своей деятельности органы партийно-государственного контроля проделали весьма значительную работу по систематической проверке фактического исполнения директив правительства, укреплению государственной дисциплины и законности в различных сферах народного хозяйства и социально-культурного строительств. Они внесли немалый вклад в укрепление и подъем экономики. 11. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В СССР В ПЕРИОД СТАБИЛЬНОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ И В ПЕРВЫЕ ГОДЫ РЕФОРМ (1965–1991 ГГ.) К 1965 г. система управления была реформирована. В свою очередь это потребовало реформирования органов государственного контроля. Исходя из новых условий и задач, в декабре 1965 г. было принято решение о преобразовании органов партийногосударственного контроля в органы народного контроля, массовым звеном которых становились группы и посты народного контроля. Система органов народного контроля стала определяться Законом “Об органах народного контроля в СССР” от 9 декабря 1965 г. и принятым на его основе Положением об органах народного контроля в СССР, а также законами об органах народного контроля союзных и автономных республик. Система органов народного контроля стала включать в себя Комитет народного контроля СССР, комитеты народного контроля союзных республик (при этом функции Комитета народного контроля РСФСР были возложены на Комитет народного контроля СССР), комитеты народного контроля автономных республик, краев, областей, автономных областей, округов, городских и районных комитетов народного контроля, а также группы и посты народного контроля при сельских и поселковых Советах депутатов трудящихся, на предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях и воинских частях. Комитет народного контроля СССР в качестве союзно-республиканского ведомства организовывал работу и руководил деятельностью всех звеньев системы органов народного контроля, давал им необходимые указания, изучал 45 и обобщал практику контроля, инструктировал руководящие кадры комитетов, служил высшей инстанцией по рассмотрению жалоб на решения, выносимые нижестоящими комитетами народного контроля. Состав Комитета утверждался Советом Министров СССР. В Комитет входили председатель, заместитель председателя и члены – представители партийных, советских, профсоюзных, комсомольских и других организаций, рабочие, колхозники, служащие, работники печати, деятели науки и культуры, руководящие работники аппарата Комитета и комитетов народного контроля в республиках и на местах. Это позволяло полнее учитывать интересы союзных республик при осуществлении контрольной деятельности. Председатель Комитета назначался Верховным Советом СССР и являлся членом правительства СССР. Состав комитетов народного контроля союзных и автономных республик утверждался Советами Министров республик, а председатели комитетов назначались на сессиях Верховных Советов республик. В формировании местных комитетов народного контроля активное участие принимали Советы депутатов трудящихся; на их сессиях принимались постановления об образовании комитетов народного контроля, о назначении их председателей, об утверждении состава комитета. В целом комитеты народного контроля выступали как органы Совета Министров СССР, Советов Министров союзных и автономных республик, местных Советов депутатов трудящихся. Комитеты, группы и посты народного контроля являлись коллегиальными органами. Численный состав комитетов народного контроля определялся с учетом объема их работы теми органами, которые их формировали. Штатный аппарат комитетов народного контроля, особенно местных, был немногочисленен, их деятельность строилась, как правило, на общественных началах. Положение об органах народного контроля в СССР предоставляло комитетам право по согласованию с руководителями соответствующих предприятий и учреждений поручать внештатным работникам проводить проверки с освобождением их от основной работы на производстве (до двух недель в год). Аппарат комитетов народного контроля был построен по отраслевому принципу, что позволяло контролировать различные участки деятельности министерств, ведомств, предприятий. На органы народного контроля возлагался систематический контроль за выполнением государственных планов и заданий, выявление и использование резервов народного хозяйства, вопросы повышения эффективности общественного производства, контроль за экономным расходованием трудовых, материальных ресурсов и денежных средств, за внедрением в производство нового. Органы народного контроля обязаны были решительно выступать против нарушений государственной дисциплины, проявлений местничества, ведомственного подхода к делу, бесхозяйственности и расточительства, любых попыток обмана государства, посягательств на государственную собственность. Они были призваны также строго пресекать проявления бюрократизма и волокиты, добиваться совершенствования работы государственного аппарата и его удешевления, внедрения научной организации труда и управления, четкой постановки ведомственного контроля. Советские, хозяйственные, кооперативные и общественные организации, должностные лица обязаны были оказывать всяческое содействие органам народного контроля, создавать необходимые условия для выполнения возложенных на них обязанностей. Для осуществления возложенных на органы народного контроля задач им предоставлялись широкие права. Комитет народного контроля СССР по результатам проверок имел право вносить в Совет Министров СССР предложения по вопросам, имеющим общегосударственное значение, представлять доклады о состоянии дел в отдельных отраслях народного хозяйства, об организации работы в министерствах и ведомствах. По вопросам своей компетенции комитеты народного контроля издавали правовые акты – постановления. Принимаемые комитетами постановления имели обязательную юридическую силу для руководителей всех подконтрольных органов государственного управления, предприятий, учреждений и организаций. Руководители предприятий, колхозов, организаций, министерств, ведомств должны были безотлагательно устранять вскрываемые недостатки, нарушения и о результатах сообщать комитетам народного контроля. Комитеты народного контроля вправе были давать указания руководителям и должностным лицам министерств, ведомств, предприятий, колхозов, строек и других организаций об устранении в определенные сроки выявленных недостатков и нарушений, заслушивать по итогам проверок их доклады и объяснения, запрашивать необходимые материалы. Им предоставлялось право назначать и с участием представителей соответствующих органов проводить ревизии хозяйственно-финансовой деятельности, производственно-технические экспертизы. Комитеты имели право приостанавливать незаконные распоряжения и действия должностных лиц, сообщая об этом руководителям соответствующих предприятий, колхозов и учреждений или вышестоящим органам. В тех же целях комитеты имели право отстранять должностных лиц от занимаемых постов за срыв выполнения решений партии и правительства, а также за другие серьезные упущения в работе, направлять материалы о злоупотреблениях, хищениях или других преступных действиях должностных лиц в органы прокуратуры, налагать на виновных взыскания, ставить на вид, объявлять выговор, строгий выговор. В числе мер воздействия, применяемых комитетами народного контроля, использовались денежные начеты. Денежные начеты налагались в соответствии с утвержденными Советом Министров СССР от 4 августа 1969 г. правилами и применялись в отношении лиц, которые своими действиями причинили материальный ущерб государству, кооперативно-колхозным или общественным организациям и предприятиям. Денежный начет, налагаемый комитетами народного контроля, являлся средством полного или частичного возмещения ущерба, причиненного действиями того или иного должностного лица. В целом, несмотря на крупные реорганизации в управлении страной в 60-е годы, органы государственного контроля внесли свой посильный вклад в дальнейшее социально-экономическое развитие страны. 46 7 октября 1977 г. Верховный Совет СССР на своей внеочередной седьмой сессии девятого созыва принял новую Конституцию СССР. В Основном Законе стране предусматривалось усиление народного контроля, были определены основные направления его деятельности, порядок образования и подотчетности. В соответствии с новой Конституцией вторая сессия Верховного Совета СССР десятого созыва 30 ноября 1979 г. приняла Закон СССР “О народном контроле в СССР”. В Законе было установлено, что органы народного контроля образовываются по территориальному и производственному признакам. Организационно-политической основой образования органов народного контроля по территориальному признаку являлось национально-государственное и административно-территориальное устройство СССР, союзных и автономных республик. В соответствии с национально-государственным устройством страны органы народного контроля были представлены Комитетом народного контроля СССР, комитетами народного контроля союзных республик, комитетами народного контроля автономных республик, автономных областей и автономных округов и т.д. В наиболее крупных административно-территориальных единицах – краях, областях, городах, сельских и городских районах образовывались комитеты народного контроля со штатными государственными служащими. В свою очередь производственный принцип построения системы органов народного контроля выражался в создании при комитетах народного контроля аппарата, состоящего большей частью из отраслевых отделов, а также в образовании на общественных началах комитетов, групп и постов в производственных, научно-производственных объединениях, на предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях. Комитет народного контроля СССР, комитеты народного контроля союзных и автономных республик осуществляли свою деятельность под руководством соответствующих Верховных Советов, их Президиумов и Советов Министров. Председатели Комитета народного контроля СССР, комитетов народного контроля союзных и автономных республик включались соответствующими Верховными Советами в состав своих правительств. Комитеты народного контроля не реже одного раза за период полномочий (пять лет) представляли отчет о своей деятельности соответствующим Верховным Советам и систематически докладывали о ней их Президиумам. С другой стороны работа Комитета народного контроля СССР, комитетов народного контроля союзных и автономных республик по осуществлению контроля в сфере хозяйственного и социально-культурного строительства и в других сферах государственного управления направлялась соответствующими Советами Министров. Комитеты народного контроля обязаны были систематически докладывать о своей деятельности правительствам. Комитет народного контроля союзной республики являлся союзно-республиканским органом союзной республики; он руководил работой нижестоящих органов народного контроля, находящихся на его территории, подчиняясь одновременно Комитету народного контроля СССР. Комитет народного контроля автономной республики, подчиняясь по вертикали Комитету народного контроля союзной республики, в состав которой входила автономная республика, в свою очередь руководила работой нижестоящих органов народного контроля. Краевые, областные комитеты народного контроля, комитеты народного контроля автономных областей и автономных округов были подотчетны образовавшим их Советам народных депутатов. Они работали под руководством Советов и вышестоящих комитетов народного контроля. Подчиняясь по вертикали вышестоящим комитетам, они в свою очередь руководили работой нижестоящих комитетов, групп и постов народного контроля и т.д. Таким образом, начиная с республиканского звена, в системе органов народного контроля действовало как бы три горизонтальных подчинения – Верховным Советам союзных и автономных республик, их Президиумам и соответствующим Советам Министров, а по вертикальной линии – вышестоящему комитету народного контроля. Что касается комитетов народного контроля от районного до областного (краевого) звена, то по горизонтали они подчинялись лишь своему Совету, а по вертикали – вышестоящим комитетам народного контроля. Комитеты, группы и посты народного контроля как общественные формирования также находились в “двойном” подчинении. В этом проявлялся особый характер подчинения органов народного контроля, что отличало систему органов народного контроля от системы других государственных органов. Конституция СССР 1977 г. впервые закрепила наличие системы органов народного контроля, внеся изменения в определение их места в государственном механизме. Все основные звенья народного контроля (кроме общественных органов на предприятиях, в учреждениях и организациях) образовывались Советами народных депутатов, т.е. Конституция устанавливала единый порядок их образования. Было предусмотрено, что органы народного контроля функционировали в тесном взаимодействии и контакте с органами государственной власти, прокуратуры, суда, внутренних дел, с различными контрольными инспекциями и общественными организациями. Функции народного контроля определялись Конституцией СССР, конституциями союзных и автономных республик, законом о народном контроле в СССР от 30 ноября 1979 г., регламентами Верховных Советов СССР, союзных и автономных республик, законами о Советах Министров СССР, союзных и автономных республик, а также законами о местных Советах народных депутатов. Впервые в новой Конституции СССР закреплялся порядок образования, система и основные функции органов народного контроля СССР. Деятельность органов народного контроля носила юридический характер. Она выявляла нарушение законов, давала им оценку и привлекала к ответственности нарушителей, т.е. обеспечивала законность в стране. При этом сфера их деятельности распространялась на все без исключения отрасли управления. Статья 3 закона о народном контроле в СССР определила следующие общие функции для всей системы народного контроля: 1. Контроль за выполнением государственных планов экономического и социального развития и плановых заданий. 2. Выявление резервов народного хозяйства, их эффективное использование, повышение эффективности общественного производства и качества работы, внедрение в производство достижений науки и техники, передового опыта, экономическое использование трудовых, материальных ресурсов и денежных средств, рациональное использование и улучшение охраны природных ресурсов. 47 3. Борьба с нарушениями государственной дисциплины, проявлениями местничества, ведомственного подхода к делу, с бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом, любыми попытками обмана государства, с посягательством на социалистическую собственность. 4. Совершенствование работы государственного аппарата, внедрение научной организации труда и управления, улучшение проверки исполнения принятых решений в органах государственного управления. 5. Контроль за соблюдением должностными лицами советских законов при рассмотрении предложений, жалоб, заявлений граждан, проверка состояния этой работы в министерствах, государственных комитетах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях, организациях, а также в колхозах, кооперативных и иных общественных организациях. Закон о народном контроле СССР определил полномочия контрольных органов. Они получили право: – давать соответствующим органам или должностным лицам обязательные для исполнения поручения о проведении ревизий финансово-хозяйственной деятельности предприятий, колхозов, учреждений, организаций, а также проведении производственно-технических экспертиз; – давать указания должностным лицам об устранении вскрытых недостатков, а также проведении профилактических мероприятий по предупреждению аналогичных недостатков; – привлекать к ответственности должностных лиц; – вносить предложения и входить с представлениями в советские органы, ставить перед министерствами, ведомствами, администрацией трудовых коллективов вопросы, требующие их решения. Закон расширил сферу деятельности органов народного контроля. Было введено новое положение о том, что органы народного контроля способствуют улучшению проверки исполнения принятых решений в органах государственного управления, проверяют постановку ведомственного контроля, добиваются повышения его действенности. Постоянный контроль осуществлялся за применением оптовых цен, в вопросах повышения качества продукции, использования оборудования, в том числе импортного, усиления работы по экономии и рациональному использованию сырьевых, топливно-энергетических и других материальных и трудовых ресурсов, повышения трудовой, технологической государственной, плановой, финансовой, договорной дисциплины, дисциплины в области государственных стандартов. Целенаправленный и действенный контроль осуществлялся также по предотвращению фактов обмана государства и соблюдению достоверности отчетов о выполнении планов и обязательств по поставкам. КНК СССР из-за весьма широкого определения своих задач в законодательстве вынужден был браться за многие проблемы. В результате контроль, распыляясь по множеству самых различных направлений, позволял лишь временно устранять то одни, то другие недостатки, не затрагивая порождающих их корней, и потому не оказывал достаточно серьезного и решающего воздействия на положение дел в той или иной сфере. На рубеже 80-х годов страна замедлила темпы экономического роста. С одной стороны это было связано с ускоренным формированием единого народно-хозяйственного комплекса и систем управления, с другой стороны – ослаблением руководства, снижением государственной дисциплины и действенного контроля. По сравнению с 50-ми и 60-ми годами среднегодовые темпы прироста экономики снизились в два раза. В этот же период начала снижаться доля накопления, возросли сроки капитального строительства, стала снижаться фондоотдача, замедлилось обновление основных фондов. В свою очередь возросла фондоемкость производства, связанная в первую очередь с перемещением добывающей промышленности в труднодоступные районы с усложненными горно-геологическими условиями и необходимостью формирования социальной инфраструктуры. В результате этого затраты на одну тонну прироста топлива за 70-е годы возросли вдвое, а удельные затраты на добычу железной руды по сравнению с 60-ми годами утроились. Все заметнее стал проявляться отрыв научных исследований от производства в гражданских отраслях. В свою очередь сдвиги в советской экономике в первой половине 80-х годов в значительной мере были определены резким повышением мировых цен на энергетические и другие минеральные ресурсы. Возросшие валютные поступления за экспорт топливно-энергетических ресурсов позволили увеличить импорт машин, оборудования, продовольственных товаров. Доля СССР в мировом экспорте поднялась примерно до 5,7% (1987 г.), в том числе сырья (5,1%). При этом за 1980–1988 гг. доля энергоресурсов в экспорте поднялась с 7,5% до 17,7%. Начиная с 1985 г. в стране активизировалась работа по введению новых форм управления, которая приобрела более интенсивный характер после принятия XXVII съездом КПСС (1986 г.) решения о начале в стране радикальной экономической реформы и перестройке управления народным хозяйством. В результате принятых мер по расширению самостоятельности предприятий появились первые положительные результаты. Однако в 1989 г. в результате одновременного наложения друг на друга политических, экономических и идеологических преобразований было потеряно управление и курс управляемых реформ был заменен на самоустранения государства от управления народным хозяйством с последовательной ликвидацией государственных структур, обеспечивающих координацию и функционирование народно-хозяйственного комплекса. С 1990 г. в промышленности начался спад производства. При этом принятые меры по переориентации промышленности в пользу социальной сферы оказались недостаточными для удовлетворения потребностей населения и обеспечения сбалансированности денежной массы и предлагаемых товаров. В сложившейся обстановке деятельность органов народного контроля, ранее пронизывающая все сферы общества, уже не могла быть достаточно эффективной, она плохо корреспондировалась с теми правовыми и хозяйственными отношениями, которые утверждались в ходе продвижения к рынку. В конечном итоге к началу 1991 г. система государственного контроля была дезориентирована и основательно разрушена. Осознавая, что слабость контроля всегда отрицательно сказывается на уровне управления и в конечном итоге на результатах хозяйствования пятая сессия Верховного Совета СССР 16 мая 1991 г. в числе законов, связанных с переходом к рыночной экономике приняла закон о Контрольной палате СССР. В соответствии с данным законом Контрольная палата СССР получала право контроля за эффективным и производительным использованием 48 государственного бюджета во всех без исключения органах государственной власти и управления. Через контроль за финансами предполагалось получить доступ к информации о принимаемых решениях и лицам, отвечающим за их принятие и исполнение. Контрольная палата получила высокий парламентский статус. Согласно закону она конституировалась как высший орган финансово-экономического контроля в стране, действующий под руководством Верховного Совета СССР и подотчетный ему. На нее возлагались функции по осуществлению контроля за исполнением союзного бюджета и использованием союзной собственности, находящейся в ведении Союза СССР. При этом в процессе выполнения этой функции Контрольной палате предписано было сосредоточиться на контроле за расходованием средств из союзного бюджета с точки зрения их законности, целесообразности и эффективности путем проведения периодических проверок тех государственных органов, учреждений и организаций, в распоряжение которых эти средства выделялись. На Контрольную палату возлагался контроль за денежной эмиссией, использованием кредитных и валютных ресурсов исполнительными и распорядительными органами Союза ССР и Государственным банком СССР. Не менее важным стало и то, что на Контрольную палату по поручению Верховного Совета СССР стал возлагаться контроль за использованием золотого запаса и алмазного фонда страны с учетом интересов Союза ССР и республик. Такой контроль на ранее действовавшие в стране органы государственного контроля не возлагался. Контрольной палате также было предоставлено право проверять финансово-хозяйственную деятельность государственных организаций, представительств и учреждений, действующих за рубежом и финансируемых из союзного бюджета. Кроме этого на нее возлагались весьма серьезные аналитические функции. По поручению Верховного Совета СССР она должна была производить экспертную оценку статей проектов союзного бюджета, финансово-экономической обоснованности проектов государственных программ и правительственных решений, проводить анализ экономического положения в союзных отраслях народного хозяйства, состояния ценообразования и других вопросов. За время своей деятельности (с мая по декабрь 1991 г.) Контрольная палата провела анализ исполнения Союзного бюджета и внебюджетных фондов за 9 месяцев 1991 г. и ряд других проверок, ревизий, аналитических исследований и экспертиз. Были проверены деятельность Госбанка СССР по кассовому исполнению Союзного бюджета, деятельность объединений и предприятий авиационной промышленности и общего машиностроения по использованию парка транспортных самолетов, проверена эффективность использования средств, выделяемых из Союзного бюджета на оздоровление экологической обстановки в Приаралье, проведена экспертиза проекта Чрезвычайного союзного бюджета и Общесоюзного внебюджетного фонда стабилизации экономики на IV квартал 1991 г. и т.д. В декабре 1991 г. в процессе ликвидации органов государственного управления СССР Контрольная палата СССР была упразднена. 12. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КОНТРОЛЬНО-БЮДЖЕТНОГО КОМИТЕТА ПРИ ВЕРХОВНОМ СОВЕТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ВЫСШИЙ ОРГАН ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ. Новая экономическая ситуация и изменение принципов государственного управления в 1992 г. настоятельно требовали изменения системы государственного финансового контроля. 7 февраля 1992 г. Верховный Совет Российской Федерации своим Постановлением образовал Контрольнобюджетный комитет при Верховном Совете Российской Федерации. Этим же Постановлением было утверждено временное Положение о Комитете, в соответствии с которым на него возлагался контроль за исполнением республиканского бюджета Российской Федерации, соблюдением законности и повышением эффективности расходования государственных средств, выделяемых на финансирование бюджетных организаций, сферы материального производства, обороны и правоохранительных органов, формированием доходов и расходов от внешнеэкономической деятельности, использованием внебюджетных фондов. Для выполнения этих функций была определена численность Комитета в количестве 150 человек. Контрольно-бюджетный комитет, созданный Верховным Советом Российской Федерации в качестве его аналитической службы, обслуживал комитеты и комиссии палат по всем вопросам бюджетного процесса, а также осуществлял по поручениям парламента и депутатов отдельные контрольные мероприятия по соблюдению законности расходования государственных средств. По результатам экспертиз, проведенных Комитетом, были подготовлены предложения по увеличению доходов консолидированного бюджета 1992 г. на 1,3 трлн. рублей (30% общего объема доходов бюджета) и бюджета 1993 г. – на 9,6 трлн. рублей (25%). При этом депутатам были предоставлены расчеты, обосновывающие указанные поправки, которые в дальнейшем были подтверждены фактическим исполнением бюджета. Внесенные коррективы в бюджетное послание свидетельствовали о значительном занижении правительством доходной базы на стадии формирования бюджета. Кроме этого, Комитет осуществил анализ и подготовил соответствующие предложения по прогнозируемым экономическим показателям, формирующим финансовую базу бюджета – по объемам производства, индексам цен, фонду оплаты труда и другим налогообразующим показателям. По внесенным правительством предложениям были подготовлены рекомендации об изменении размеров отчислений во внебюджетные фонды, установлении новых видов налогообложения, создании новых специальных фондов. Комитет также оказывал помощь комитетам и комиссиям палат парламента в анализе законодательных предложений по содержанию в них финансово-экономических оценок. При этом только в 1993 г. он рассмотрел более 100 законопроектов, подготовил новую концепцию формирования территориальных бюджетов, распределения налоговых и иных источников между Федерацией и ее субъектами. Комитет проверил эффективность осуществления мероприятий по реализации таких важнейших государственных программ, как приватизация, ликвидация последствий аварии на Чернобыльской АЭС, улучшение экологической обстановки и ее оздоровление в Алтайском крае и предоставил соответствующую информацию 49 заинтересованным комитетам и комиссиям; создал информационную систему по широкому кругу финансовых и экономических показателей. В целом выполнявшиеся Комитетом функции были ориентированы на обслуживание законотворческой парламентской деятельности в бюджетно-финансовой сфере и сыграли свою положительную роль в организации бюджетного контроля. Кроме этого, Комитетом были установлены связи с аналогичными службами многих зарубежных стран (Китай, США, Германия, Венгрия, Швеция, Польша и другие). После октябрьских событий 1993 г. Контрольно-бюджетный комитет был передан в ведение Правительства Российской Федерации, а затем (в апреле 1994 г.) – Государственной Думе Российской Федерации. 30 декабря 1994 г. Контрольно-бюджетный комитет был ликвидирован в связи с принятием Федерального закона “О Счетной палате Российской Федерации”. Счетная палата Российской Федерации была образована в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Примерно через год Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-Ф3 “О Счетной палате Российской Федерации” закрепил необходимость создания конституционного органа – Счетной палаты и определил ее как постоянно действующий независимый орган государственного финансового контроля, подотчетный лишь Федеральному Собранию Российской Федерации. Закон определил для Счетной палаты Российской Федерации сферу ее деятельности, к которой были отнесены: - организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; - оценка обоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; - финансовые экспертизы проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; - анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом; - контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации; - регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий. По существу, Закон направил деятельность Счетной палаты на реализацию права государства законными путями обеспечивать свои финансовые интересы и финансовые интересы граждан России, на приумножение и эффективное использование государственных финансовых средств, средств федеральных внебюджетных фондов, имущества находящегося в федеральной собственности, закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями. Конституция определила порядок формирования Счетной палаты. В соответствии с Основным законом Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Председателя Счетной палаты и половину состава аудиторов, Совет Федерации – заместителя Председателя Счетной палаты и также половину состава ее аудиторов. В январе 1994 г. Государственной Думой Российской Федерации первого созыва первым в истории России Председателем Счетной палаты Российской Федерации был избран ее депутат Хачим Мухамедович Кармоков. В январе 1995 г. заместителем Председателя Счетной палаты Российской Федерации от Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации был избран член Совета Федерации Юрий Юрьевич Болдырев. В начале 1995 г. от Государственной Думы были назначены аудиторы Счетной палаты: Андреев Александр Георгиевич, которому было поручено возглавить контроль взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации; Кушнарь Александр Леонидович, направление деятельности которого контролировало расходы федерального бюджета на государственное управление и правоохранительные органы; Митрофанова Элеонора Валентиновна, в сферу деятельности которой входил контроль за государственным долгом и банковской системой; Ножников Александр Гарриевич, осуществлявший контроль за внешнеэкономической и международной деятельностью; Опенышев Сергей Павлович, контролировавший расходы федерального бюджета в сельском хозяйстве и рыболовстве, на охрану окружающей среды и природных ресурсов, гидрометеорологию, картографию и геодезию; Родионов Юрий Николаевич, которому было поручено осуществлять контроль за расходами федерального бюджета на МВД, МЧС, ФПС, воинские формирования министерств и ведомств. От Совета Федерации в 1995 г. были назначены: Бесхмельницын Михаил Иванович, направление деятельности которого осуществляло контроль за расходами федерального бюджета в промышленности, строительстве, транспорте, связи, кредитными ресурсами и банковской системой; 50 Лазарев Игорь Николаевич, который возглавил контроль за формированием и исполнением доходов федерального бюджета, налогового законодательства и налоговой политики; Любимов Вячеслав Николаевич, в сферу деятельности которого входил контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных и целевых бюджетных фондов; Соколов Вениамин Сергеевич, возглавивший направление деятельности по контролю за доходами от управления и распоряжения государственной собственностью и определение эффективности и целесообразности ее использования; Ульянов Владимир Георгиевич, осуществлявший контроль расходов федерального бюджета на национальную оборону. Черноморд Петр Васильевич, которому было поручено возглавить контроль расходов федерального бюджета на социальную сферу и науку. В соответствии с Федеральным законом “О Счетной палате Российской Федерации” для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, Председателем Счетной палаты, заместителем Председателя Счетной палаты и аудиторами Счетной палаты была образована Коллегия Счетной палаты, первое заседание которой состоялось 18 апреля 1995 г. Фактически свою деятельность Счетная палата начала в июне 1995 г. С первых дней своей деятельности Счетная палата сделала основной акцент на реализацию главной функции, определенной федеральным законом, а именно – на обеспечение контрольной деятельности по исполнению федерального бюджета. В весьма сжатые сроки Коллегия Счетной палаты сумела организовать работу и уже к концу 1995 г. было проведено 303 ревизии и тематических проверок на 400 объектах, в результате которых был установлен ущерб в размере 5,8 трлн. рублей (в масштабах действующих цен). В 1996–1997 гг. масштабы деятельности Счетной палаты расширялись как в части количества и качества контрольных мероприятий, так и в части объектов, охваченными проверками. При этом накапливался практический опыт организации и проведения контроля за исполнением федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, использованием и управлением федеральной собственности. За эти два года были налажены и получили дальнейшее развитие связи Счетной палаты со счетными и контрольными палатами и органами парламентского контроля зарубежных стран и соответствующими международными организациями, что позволило Счетной палате значительно расширить возможности для многостороннего сотрудничества в рамках международных объединений. Международные контакты и изучение зарубежного опыта финансового контроля позволили Счетной палате сделать более содержательной свою деятельность, критически оценить принятую за рубежом систему государственного финансового контроля, перенять некоторые методы работы. Уже являясь членом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) и Европейской организации высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ), в июле 1996 г. Счетная палата вступила также в Азиатскую организацию высших органов финансового контроля (АЗОСАИ). Делегации Счетной палаты приняли участие в ряде важных мероприятий в рамках этих организаций на III Конгресс ЕВРОСАИ в Праге, семинаре АЗОСАИ в Сеуле, заседании рабочей группы ИНТОСАИ в Буэнос-Айресе, семинаре ООН-ИНТОСАИ в Вене. На двусторонней основе были укреплены деловые контакты Счетной палаты с контрольными органами зарубежных стран, подписаны соглашения о сотрудничестве с Контрольной палатой Республики Беларусь и Счетной палатой Бразилии. При этом подписание российско-белорусского соглашения было направлено на широкий обмен информацией по результатам и методике контрольно-ревизионной работы, на сотрудничество в подготовке кадров, проведение совместных или параллельных проверок. В свою очередь российско-бразильское сотрудничество включило в себя обмен опытом по вопросам контроля за внешним и внутренним государственным долгом (Бразилия является третьей в мире после США и Германии страной-должником) и банковской системой, за доходами от приватизации и эффективностью управления пакетами акций, принадлежащих государству. Дальнейшее развитие получили отношения с Федеральной счетной палатой Германии. В конце 1996 г. в Федеральной счетной палате прошли стажировку 24 сотрудника по вопросам контроля за деятельностью налоговых органов, социальных выплат, государственных банков, организации работы. По программе сотрудничества между Счетной палатой и органами государственного финансового контроля США в Москве были проведены два семинара по методам контроля за исполнением бюджета и банковской системой. Кроме этого, в США на стажировку в контрольно-ревизионные органы выезжали две группы специалистов. В ходе стажировок рассматривались вопросы бюджетного анализа и контроля затрат в социальной сфере, а также контроля за государственным долгом, банковской системой. В результате визитов официальных делегаций Счетной палаты в Индию и Францию и приема в Москве делегации Великобритании было положено начало двустороннему сотрудничеству с контрольными органами этих стран по ряду вопросов, представляющих взаимный интерес; начался обмен информационными и методическими материалами с высшими контрольными органами Великобритании, Венгрии, Польши, Молдовы, Румынии, Испании, Японии, Китая, Канады, Швеции, Чехии, Словакии и других стран. В целях информирования общественности о деятельности Счетной палаты с ноября 1997 г. начал издаваться “Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации”. Практический опыт работы Счетной палаты в 1996-1997 гг. предопределил конкретные особенности ее деятельности в 1998 г. Важнейшей задачей 1998 г. стало обеспечение устойчивости сложившейся ранее системы осуществления достоверного контроля за своевременным исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных 51 внебюджетных фондов в рамках единого непрерывного трехлетнего цикла. В части контрольных мероприятий, проводимых по поручениям Федерального Собрания Российской Федерации, решалась задача более тесной их увязки с концептуальными, организационными и методическими основами единой системы государственного контроля за исполнением федерального бюджета. При этом ставилась задача придания комплексного, программно-целевого характера мероприятиям, проводимым по инициативе самой Счетной палаты, а также более равномерного охвата проверками субъектов Российской Федерации. Поиск эффективных методов работы позволил в 1998 г. возродить исторические традиции государственного финансового контроля России, проверить эффективность проводимой Коллегией Счетной палаты единой системы контроля за исполнением федерального бюджета, новых методов контрольной деятельности. В этом же году в рамках единой системы контроля был введен в практику Счетной палаты традиционно действовавший в России предварительный, документальный и последующий контроль. Такой стиль работы позволил уже в том же 1998 г. всесторонне проанализировать различные группы вопросов, имеющих большую бюджетную, народнохозяйственную, социальную или иную значимость и раскрыть взаимоотношения федерального бюджета с нефтяным, металлургическим или аграрными комплексами в рамках тем: “Нефть и бюджет”, “Металл и бюджет” и другие. Итоги программно-целевых контрольных мероприятий позволили оценить стратегию развития отраслей, определить ориентиры структурной перестройки экономики с точки зрения народнохозяйственной важности и возможностей бюджета, выработать рекомендации по распределению и направлению федеральных бюджетных средств. Подготовка заключения Счетной палаты на проект федерального бюджета на 1999 г. явилась важной составной частью непрерывного трехлетнего контрольного цикла за исполнением федерального бюджета, стадией его предварительного контроля. В этом заключении Счетная палата сделала как общие оценки подготовленного проекта бюджета, так и подготовила замечания по конкретным статьям доходов и расходов. По оценке Счетной палаты, проект бюджета не содержал новых концептуальных подходов к преодолению бюджетного кризиса, обострившегося после августа 1998 г., не предусматривал действенных мер для оживления реального сектора экономики и стабилизации экономической ситуации. Проект не решал задачи увеличения обеспеченной денежной массы в обращении, не обеспечивал стимулирования совокупного спроса и даже не ставил цели смягчения спросовых ограничений, вызванных существенным падением реальных доходов населения. Проектом бюджета закреплялись тенденции дальнейшего сокращения производственных инвестиций, и в первую очередь централизованных капитальных вложений. Кроме этого, в заключении отмечалась недостаточная обоснованность основных показателей, использованных в расчетах к проекту федерального бюджета на 1999 г. Расчеты на увеличение доходных статей бюджета за счет как налоговых поступлений, так и доходов от внешнеэкономической деятельности, продажи федерального имущества также во многом были необоснованны. Вместе с этим (как и во все предыдущие годы) проектом бюджета не предусматривалось мобилизации реальных резервов увеличения доходов государства. Доходная часть бюджета была сформирована на основе прежних, доказавших свою неэффективность подходов. Показатели поступления налогов имели учетный, а не обязательный к исполнению характер, что предопределяло отсутствие правовых последствий для соответствующих органов исполнительной власти в случае их невыполнения и придавало налоговым органам роль наблюдателей. При этом законопроектом изначально предусматривалась заниженная норма собираемости налогов, а задача мобилизации доходного потенциала и ликвидации многоканальной системы ухода от налогов не ставилась. Особое внимание в заключении было обращено на проблему государственного долга. Так, общие расходы, связанные с государственным долгом (включая расходы на погашение), составили более половины (53%) всех предусмотренных бюджетом на 1999 г. расходов и уже в проекте предопределили дальнейшее снижение деловой активности в стране. Кроме этого, заложенная в проекте бюджета схема межбюджетных отношений, по мнению Счетной палаты, не решала проблем бюджетного федерализма и не обеспечивала реального согласования интересов субъектов Российской Федерации. При экспертизе проекта федерального бюджета на 1999 г. Счетная палата не ограничилась констатацией его недостатков и упущений. В значительной степени заключение Счетной палаты было сосредоточено на вопросах бюджетного реформирования. На этапе оперативного контроля Счетной палатой постоянно отслеживалась текущая ситуация с организацией и исполнением федерального бюджета. В 1998 г. оперативный контроль, в числе других, выявил значительные отклонения от установленных законом показателей в сфере межбюджетных отношений, определил готовность регионов по переходу на казначейскую систему исполнения федерального бюджета. Сплошная комплексная документальная ревизия исполнения федерального бюджета за 1996 г., проведенная Счетной палатой в 1998 г. в рамках единой системы контроля, позволила документально подтвердить большинство оценок, сделанных в 1995 г. в ходе подготовки заключения на проект федерального закона “О федеральном бюджете на 1996 г.” в порядке предварительного контроля, а также результаты и выводы оперативного контроля за исполнением принятого бюджета 1996 г. В целом за 1998 г. было проведено 352 контрольных мероприятия на 2522 объектах, при этом выявленный ущерб (нецелевое использование средств) составил в ценах 1998 г. 84,6 млрд. рублей, возврат средств в федеральный бюджет – 8,6 млрд. рублей. Комплексные ревизии и тематические проверки по инициативе Счетной палаты были проведены по 58 субъектам ведомственной структуры федерального бюджета на 1998 г., 141 контрольное мероприятие было проведено на территории 77 субъектов Российской Федерации. Практически было достигнуто достаточно равномерное распределение комплексных ревизий и тематических проверок по районам страны. Так, в Северном и Волго-Вятском районах было проведено по 5% от общего числа контрольных мероприятий; в Центрально-Черноземном районе, на 52 Урале, в Западной, Восточной Сибири, на Дальнем Востоке – по 7-8%, в Северо-Западном районе, в Поволжье, на Северном Кавказе – по 10-12%, в Центральном районе – 18 процентов от общего числа контрольных мероприятий. Контрольными мероприятиями, проведенными Счетной палатой в 1998 г. были установлены серьезные нарушения в ходе исполнения федерального бюджета, осуществления финансовой деятельности, использования государственной собственности, средств федеральных внебюджетных фондов. По результатам контрольных мероприятий, проведенных по инициативе Счетной палаты в 1998 г., было направлено органам государственной власти и управления Российской Федерации, руководителям проверяемых объектов 578 представлений для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и бесхозяйственности. При этом центральным органам власти, управления, организациям и учреждениям было направлено 355 представления, органам власти и управления на местах – 223 представления. В 1998 г. Счетной палатой было направлено по результатам всех контрольных мероприятий 90 материалов в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, из них по контрольным мероприятиям, проводимым по инициативе Счетной палаты – 65. По 15 материалам возбуждены уголовные дела. Наиболее значимыми контрольными мероприятиями в 1998 г. были проверки МАПО “МиГ”, ОАО “Красноярскуголь”, Красноярского и Саянского алюминиевых заводов, ГК “Росвооружение”, финансирования государственного оборонного заказа, использования средств федерального бюджета в Республиках: Хакасия, Дагестан, Калмыкия, Центрального банка Российской Федерации и др. Кроме этого в своих экспертных заключениях на проекты Федеральных законов “О федеральном бюджете на 1998 г.” и “О федеральном бюджете на 1999 г.” Счетная палата представила предложения по совершенствованию бюджетной системы, системы межбюджетных отношений, по законодательной корректировке статуса и полномочий Центрального банка, по пересмотру приоритетов и форм реализации его кредитно-денежной политики, совершенствованию правового поля контрольно-ревизионной деятельности в России, личной ответственности должностных лиц, принимающих решения по исполнению федерального бюджета и другим вопросам. Таким образом, уже на третий год своей деятельности работа Счетной палаты приобрела системный характер. В 1999 г. цели и задачи, решаемые Счетной палатой Российской Федерации, также определялись действующим законодательством и накопленным практическим опытом организации и проведения контрольных мероприятий. Важнейшими задачами этого года стали: обеспечение устойчивости и развития сложившейся единой системы контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, исполнение поручений палат Федерального Собрания Российской Федерации, их более тесная увязка с концептуальными, организационными и методическими основами единой системы государственного контроля за исполнением федерального бюджета, придание комплексного, программно-целевого характера мероприятиям, проводимым по инициативе Счетной палаты. Палата продолжала проводить мероприятия предварительного контроля, результатом которых стала подготовка Заключения Счетной палаты Российской Федерации на проект Федерального закона “О федеральном бюджете на 2000 год”, вела ежемесячный оперативный контроль за исполнением федерального бюджета, результаты которого, ежеквартально направлялись палатам Федерального Собрания Российской Федерации, осуществляла комплексную документальную ревизию исполнения федерального бюджета за 1997 г., начала комплексную документальную ревизию исполнения федерального бюджета за 1998 г. В целом за 1999 г. было проведено 385 контрольных мероприятий, в том числе 86 (22% от их общего числа) контрольных мероприятий в соответствии с поручениями палат Федерального Собрания Российской Федерации, запросами и обращениями членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, отдельными решениями Коллегии и 299 (78%) по инициативе Счетной палаты. Проведенными контрольными мероприятиями было охвачено 2289 объектов. По их результатам было направлено 685 представлений и 22 предписания Правительству Российской Федерации, министерствам, ведомствам, предприятиям и организациям. Материалы 120 проведенных контрольных мероприятий были направлены в Генеральную прокуратуру. При этом органами прокуратуры по результатам 27 контрольных мероприятий было возбуждено 36 уголовных дел. Сумма выявленного контрольными мероприятиями Счетной палаты нецелевого использования средств составила в 1999 г. 58,7 млрд. рублей, возврат средств в федеральный бюджет составил 3,4 млрд. рублей. Наряду с этим Счетной палатой было подготовлено 79 экспертных заключений на законы и иные правовые и нормативные акты, затрагивающие вопросы бюджетного, налогового и банковского законодательства, федерального бюджета и финансов Российской Федерации. На основе обобщения итогов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий были подготовлены 41 аналитическая и информационная записка по вопросам совершенствования бюджетного процесса. В свою очередь динамично меняющиеся социально-экономические условия, развитие налоговой, банковской, бюджетной и финансовой системы страны, требовали дальнейшего совершенствования форм и методов деятельности Счетной палаты, использования опыта, накопленного в 1998 г., поиска и задействования всех имеющихся резервов повышения качества контрольной и экспертно-аналитической работы. Продолжалась работа по развитию единой системы контроля за исполнением федерального бюджета, включая его программную часть, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов. Много внимания уделялось совершенствованию форм и методов предварительного контроля, повышению качества Заключения Счетной палаты на проект федерального закона о федеральном бюджете. Сложившиеся в 1999 г. организационные, материальные, финансовые и правовые условия в основном позволили Счетной палате выполнить возложенные на нее задачи. Вместе с тем сохранявшиеся недостатки правового обеспечения деятельности не только Счетной палаты, но и всей предусмотренной действующим законодательством 53 системы контролирующих и правоохранительных органов, осуществлявших контроль и надзор за использованием бюджетных средств и государственной собственности не позволили добиться необходимой эффективности в работе. Опыт работы в 1999 г. еще раз указал на необходимость усиления роли Счетной палаты в системе государственного финансового контроля. Стало очевидным, что у Счетной палаты должно быть больше реальных прав в борьбе с хищениями, финансовыми злоупотреблениями, коррупцией, а также полномочий в части контроля за деятельностью Центрального банка, предусмотрев право контроля за расходами на содержание Банка России и эффективностью проводимой им денежно-кредитной политики. При этом открытие региональных отделений Счетной палаты позволило бы ей сэкономить значительные государственные средства и повысить эффективность ее работы. Хотя в 1999 г. укрепилась тенденция к повышению взаимодействия Счетной палаты с Генеральной прокуратурой, из которой стало поступать больше предложений о проведении ревизий и проверок (в том числе совместных), а также регулярная информация о ходе и результатах прокурорских проверок, результативность реагирования правоохранительных органов оставалась низкой. Из возбужденных уголовных дел до суда доходили единицы, а осуждено по материалам Счетной палаты было лишь одно должностное лицо. Результаты контрольной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты в 1999 г. показали, что, несмотря на некоторые позитивные изменения, наметившиеся при исполнении федерального бюджета в 1999 г., в бюджетной системе Российской Федерации и организации бюджетного процесса сохранялись существенные недостатки, не позволяющие преодолеть основные причины бюджетного кризиса. В условиях отсутствия среднесрочного и годового планирования экономического и социального развития страны принципиальное значение для определения и осуществления бюджетной политики государства приобрели вопросы разработки качественного прогноза основных макроэкономических и бюджетообразующих показателей. Однако их достоверность оставалась низкой вследствие прежде всего рассогласованности этих показателей. В большей мере это касалось прогнозируемых темпов инфляции, динамики ВВП, оценки курса рубля, уровня собираемости налогов и других обязательных платежей, а также учета конъюнктуры мировых цен, в первую очередь на энергоносители, и достоверности расчетов бюджетообразующих показателей, связанных с влиянием этих факторов. Превышение реальных темпов инфляции над прогнозируемыми привело не только к увеличению инфляционных доходов бюджета, но и к значительному сокращению бюджетных расходов в реальном измерении. Исходя из независимого анализа экономической практики Правительства и организации бюджетного процесса Счетная палата, как и в прошлые годы, обращала внимание на то, что законодательное обеспечение и практика организации разработки и оформления результатов прогноза социально-экономического развития страны на бюджетный год и среднесрочную перспективу требует критического осмысления. И это в первую очередь было вызвано тем, что разрабатываемые правительством прогнозы не всегда корреспондировались с денежно-кредитной политикой Банка России. Не было достаточно прозрачных обоснований масштабов скрытой (неформальной) экономики, так называемого теневого сектора экономики, учитываемого в прогнозируемых показателях объема ВВП и объемах производства важнейших секторов национальной экономики. В условиях перманентной реорганизации органов статистического учета и перехода от методов сплошных статистических наблюдений к выборочным, а также экспертно-аналитическим оценкам и различным досчетам трудно было ожидать повышения качества исходной информации. В 1999 г. Счетная палата, в отличие от органов исполнительной власти, отмечала, что наметившиеся тенденции общего улучшения макроэкономического фона не носили устойчивого характера. Наоборот, итоги исполнения основных макроэкономических показателей за 1999 г. свидетельствовали о противоречивости состояния российской экономики, а применяемые Госкомстатом России досчеты ВВП и иных важнейших макроэкономических показателей с учетом скрытой (неформальной) экономики не позволяли сделать достаточно убедительный вывод об их динамике. 1999 г. завершал пять лет деятельности Счетной палаты. За эти годы Председателем, заместителем Председателя, аудиторами Счетной палаты, сотрудниками ее аппарата была проведена большая организационная, контрольно-ревизионная, аналитическая и методологическая работа, в результате чего Счетная палата заняла не только достойное место в системе государственной власти, но и заслужила авторитет и уважение как контрольного органа, ведущего борьбу с финансовыми злоупотреблениями и коррупцией. 18 апреля 2000 г. коллектив Счетной палаты отметил пять лет со дня ее образования. На торжественном расширенном заседании Коллегии Счетной палаты, в котором, в частности, принял участие Председатель Государственной Думы Российской Федерации Г.Н. Селезнев, Председатель Счетной палаты Х.М.Кармоков подвел итоги пяти лет ее работы. 19 апреля 2000 г. в связи с истечением срока полномочий Председателя Счетной палаты Х.М. Кармокова на должность Председателя Счетной палаты Государственная Дума Российской Федерации назначила Сергея Вадимовича Степашина.
