ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

ВЕРХОВНЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Дело№83-АПГ14-3
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. М о с к в а
25 и ю н я 2014 г.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе
председательствующего Ерёменко Т.И.,
судей Борисовой Л.В. и Калининой Л.А.
при секретаре Акулове Д.Г.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению
Кочегаровой Н
Л
и Рида Д
Б
о признании
недействующим постановления Брянской областной Думы от 30 мая 2013 г.
№ 5-1375 «О признании утратившими силу отдельных нормативных
правовых актов Брянской областной Думы» по апелляционным жалобам
Брянской областной Думы и департамента природных ресурсов и экологии
Брянской области на решение Брянского областного суда от 14 марта 2014 г.,
которым заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Борисовой Л.В., объяснения представителей Брянской областной Думы Гурова В.И., правительства Брянской области - Михалёва Д.В.,
департамента природных ресурсов и экологии Брянской области Щербака СИ., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение
прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С.,
полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по
административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Кочегарова Н.Л. и Риц Д.Б., являющиеся жителями г. Брянска, обратились в
суд с указанным заявлением, сославшись на то, что оспариваемое
регулирование противоречит Федеральному закону от 10 января 2002 г.
№ 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральному закону от 14 марта
2
1995 г. «Об охране окружающей среды», Федеральному закону от 23 ноября
1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Федеральному закону от
21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из
одной категории в другую». На основании данного постановления памятник
природы утратил статус особо охраняемой территории, хозяйственная
деятельность расширена, ведётся массовая застройка, что может оказать
негативное воздействие на природную среду. В связи с этим нарушается
право заявителей на благоприятную окружающую среду.
Представитель Брянской областной Думы требования не признал по
тем основаниям, что согласно ст. 6 Закона Брянской области от 30 декабря
2005 г. № 121-3 «Об особо охраняемых природных территориях в Брянской
области»
решение
вопросов
образования,
изменения
категории,
реорганизации и упразднения особо охраняемых природных территорий
областного значения (памятников природы) относится к компетенции
высшего исполнительного органа государственной власти области. На
момент принятия оспариваемого акта действовал паспорт памятника
природы, утверждённый постановлением администрации Брянской области
от 17 мая 2007 г. № 354 «Об утверждении паспорта памятников природы
Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвертками (Брянские
балки) в г. Брянске». Нормативные правовые акты, признанные утратившими
силу оспариваемым документом, не применялись и не порождали правовых
последствий.
Представитель правительства Брянской области в суде первой
инстанции пояснил, что завершены работы по межеванию оврагов Верхний и
Нижний Судки для последующего внесения сведений о границах в
государственный кадастр, приняты проект плана границ, проект паспорта и
положения памятников природы, их охранной зоны и зоны ограниченной
эксплуатации, проводятся публичные слушания по вопросам обсуждения
проектов постановления правительства области «Об утверждении паспорта и
положения памятников природы «Овраги Верхний и Нижний Судки с
родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г. Брянске».
Брянским областным судом постановлено приведённое выше решение,
об отмене которого, как незаконного, и о прекращении производства по делу
просят в апелляционных жалобах Брянская областная Дума и департамент
природных ресурсов и экологии Брянской области.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы,
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда
Российской Федерации считает, что не имеется оснований для отмены
обжалуемого решения и прекращения производства по делу.
Установлено, что 8 сентября 1994 г. Брянской областной Думой в целях
сохранения уникального природного ландшафта г. Брянска - оврагов
Верхний и Нижний Судки с родниками и бровками, более рационального их
использования в экологическом, рекреационном, оздоровительном и
природоохранном отношении и в соответствии с Генеральным планом
г. Брянска принято постановление № 34 «Об объявлении оврагов Верхний и
Нижний Судки с родниками и бровками (Брянские балки) в г. Брянске
памятниками природы областного значения». Пунктами 3 и 4 данного акта
утверждены паспорт памятника природы (приложение 1) и план границ
памятников природы областного значения «Овраги Верхний и Нижний
Судки с родниками и бровками (Брянские балки) в г. Брянске», их охранной
зоны и территории ограниченной эксплуатации.
28 мая 1998 г. Брянской областной Думой издано постановление
№ 2-460 «О внесении изменений и дополнений в постановление Брянской
областной Думы от 08.09.1994 № 34 «Об объявлении оврагов Верхний и
Нижний Судки с родниками и бровками (Брянские балки) в г. Брянске
памятниками природы областного значения», которым уточнено название
памятника природы, он стал именоваться «Овраги Верхний и Нижний Судки
с родниками и бровками, отрогами и отвершками (Брянские балки) в
г. Брянске». В паспорте памятника природы описание границ памятника
природы и его охранной зоны дополнено полным перечнем улиц, входящих
в территорию памятника и его охранную зону (приложение 1), с
утверждением карты-схемы крупного масштаба (приложение 2).
28
февраля
2001 г. Брянской
областной
Думы принято
постановление № 3-77 «О признании утратившим силу постановления
Брянской областной Думы от 28 мая 1998 г. № 2-460 и о внесении
изменений и дополнений в постановление Брянской областной Думы от
08.09.1994 № 34 «Об объявлении оврагов Верхний и Нижний Судки с
родниками и бровками (Брянские балки) в г. Брянске памятниками природы
областного значения». Пунктом 1 данного документа признано утратившим
силу постановление Брянской областной Думы от 28 мая 1998 г. № 2-460 «О
внесении изменений и дополнений в постановление Брянской областной
Думы от 08.09.1994 № 34 «Об объявлении оврагов Верхний и Нижний Судки
с родниками и бровками (Брянские балки) в г. Брянске памятниками природы
областного значения». Пунктом 2 этого же акта внесены изменения в
постановление Брянской областной Думы от 8 сентября 1994 г. № 34, а
именно указано:
«2.3. Пункт 3 после слова «балок» дополнить словами «(приложение
1)»-.
2.4. Пункт 4 изложить в редакции:
«4.Утвердить план границ памятников природы областного значения
«Овраги Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками
(Брянские балки) в г. Брянске, их охранной зоны и территории ограниченной
эксплуатации (приложение 2)».
2.7. Паспорт памятника природы изложить в новой редакции согласно
приложению 1.».
Постановлением Брянской областной Думы от 30 мая 2013 г. № 5-1375
«О признании утратившими силу отдельных нормативных правовых актов
4
Брянской областной Думы», являющимся предметом спора по данному делу,
признаны утратившими силу:
1) пункты 3 и 4 постановления Брянской областной Думы от 8 сентября
1994 г. № 34 «Об объявлении оврагов Верхний и Нижний Судки с
родниками, бровкам и отвершками (Брянские балки) в г. Брянске
памятниками природы областного значения» (в редакции постановления
Брянской областной Думы от 28 февраля 2001 г. № 3-77);
2) подпункты 2.3, 2.4, 2.7 п. 2 постановления Брянской областной Думы
от 28 февраля 2001 г. № 3-77 «О признании утратившими силу
постановления Брянской областной Думы от 28 мая 1998 г. № 2-460 и о
внесении изменений и дополнений в постановление Брянской областной
Думы от 8 сентября 1994 г. № 34 «Об объявлении оврагов Верхний и
Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в
г. Брянске памятниками природы областного значения».
На федеральном уровне правоотношения, по поводу которых возник
спор,
регламентированы
Конституцией
Российской
Федерации,
Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей
среды» (далее - Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ),
Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых
природных территориях» (далее - Федеральный закон от 14 марта 1995 г.
№ 33-ФЗ), иными федеральными законами и нормативными правовыми
актами Российской Федерации.
На основании Конституции Российской Федерации вопросы
природопользования, охраны
окружающей
среды
и
обеспечение
экологической безопасности, особо охраняемые природные территории
находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации (п. «д» ч. 1 ст. 72). По предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются
федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и
иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не
могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между
федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации,
действует федеральный закон (чч. 2 и 5 ст. 76).
Согласно подп. 8 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г.
№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной
власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения,
осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета
субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из
федерального бюджета), относится решение вопросов создания и
обеспечения
охраны
особо
охраняемых
природных
территорий
регионального значения.
5
В ст. 6 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ закреплено,
что к полномочиям названных выше органов государственной власти
относится в том числе принятие законов и иных нормативных правовых
актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды
в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление
контроля за их исполнением. Органы государственной власти субъектов
Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в
области охраны окружающей среды, определяются субъектами Российской
Федерации (п. 2 ст. 8 названного акта).
В соответствии с подп. «д» п. 2, пп. 4 и 5 ст. 2 Федерального закона от
14 марта 1995 г. № 33-ФЗ памятники природы, составляющие одну из
категорий особо охраняемых природных территорий, могут иметь
региональное значение и находиться в ведении органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации.
Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы
регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми
природными территориями регионального значения соответствующими
органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы
государственной власти
субъектов Российской Федерации утверждают
границы и определяют режим особой охраны территории памятников
природы, находящихся в их ведении (пп. 2 и 3 ст. 26 указанного закона).
В ст. 47 Устава Брянской области названы основные полномочия
Брянской областной Думы, при этом не закреплено полномочия, о котором
возник спор по настоящему делу.
В ст. 6 Закона Брянской области от 30 декабря 2005 г. № 121-3 «Об
особо охраняемых природных территориях в Брянской области» отражено,
что образование, изменение категории, реорганизация и упразднение
памятников природы осуществляется на основании правового акта
администрации Брянской области (в настоящее время - правительства
Брянской области), принимаемого по согласованию с Брянской областной
Думой.
Паспорт особо охраняемой природной территории, утверждаемый
администрацией Брянской области, должен содержать наименование особо
охраняемой природной территории, описание её местоположения, площади и
границ, перечень зон и участков особо охраняемой природной территории и
их площадей, природные характеристики территории и иные сведения.
Изменения в паспорт особо охраняемой природной территории вносятся в
случаях изменения категории, границ или режима особо охраняемой
природной территории. Исключение из паспорта запрещённых видов
деятельности на территории особо охраняемой природной территории
допускается на основании материалов комплексного экологического
обследования, получивших положительное заключение государственной
экологической экспертизы (ст. 8 указанного закона).
6
Границы охранных зон особо охраняемых природных территорий и
режимы ограничения хозяйственной и градостроительной деятельности в
этих
зонах
утверждаются
администрацией
Брянской
области
(правительством
Брянской области) при наличии
положительного
заключения государственной экологической экспертизы (ст. 10 этого же
закона).
Из изложенного следует, что на момент принятия Брянской областной
Думой постановления от 30 мая 2013 г. № 5-1375 названный орган
государственной власти не имел полномочий на принятие решения,
связанного по существу с утратой статуса памятника природы регионального
значения.
Действующим
законодательством
не
предоставлено
органам
государственной власти право на принятие актов, влекущих за собой
нарушение сохранности памятников природы. Режим охраны и границы
самого памятника природы и его охранных зон не могут быть изменены
нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, если не
установлено, что он (либо его часть) не является памятником природы
(утратил своё значение или статус установлен не в соответствии с законом).
В ходе разбирательства по делу установлено, что в связи с принятием
Брянским областным судом решения от 23 апреля 2013 г. о признании
недействующим постановления администрации Брянской области от 17 мая
2007 г. № 354 «Об утверждении паспорта памятников природы Верхний и
Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в
г. Брянске», вступившего в законную силу 25 сентября 2013 г., правовой
статус названного памятника природы базировался лишь на актах Брянской
областной Думы, то есть на постановлении от 8 сентября 1994 г. № 34 (в
редакции постановления от 28 февраля 2001 г. № 3-77).
В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый
нормативный правовой акт противоречит федеральному закону или другому
нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд
признаёт нормативный правовой акт недействующим полностью или в части
со дня его принятия или иного указанного судом времени.
При таких обстоятельствах суд имел основания для принятия решения
о признании недействующим оспариваемого постановления. Судом не
допущено нарушений норм материального права и норм
процессуального
права, предусмотренных законом для отмены решения суда в апелляционном
порядке, в том числе и тех, ссылки на которые имеются в апелляционных
жалобах Брянской областной Думы и департамента природных ресурсов и
экологии Брянской области.
В силу изложенного и руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, Судебная
коллегия по административным делам Верховного Суда Российской
Федерации
определила:
7
решение Брянского областного суда от 14 марта 2014 г. оставить без
изменения, апелляционные жалобы Брянской областной Думы и
департамента природных ресурсов и экологии Брянской области - без
удовлетворения.
Председательствующий
Судьи