Обращение с отходами

ОБРАЩЕНИЕ С ОТХОДАМИ
ОБРАЩЕНИЕ С ОТХОДАМИ
ЭКОЛОГИЯ И ФИНАНСЫ
ЭКОЛОГИЯ И ФИНАНСЫ
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ
ПАРТНЕРСТВО: ПРОБЛЕМЫ
И ПЕРСПЕКТИВЫ ИНВЕСТИРОВАНИЯ
В СФЕРУ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ
Текст. рез. на английском языке
А.В. Баженов
Рост объемов образования и захоронения отходов производства и потребления в Российской Федерации составляет 15% в год.
Значительный вклад в этот рост вносит коммунальный сектор, что
связано, в первую очередь, с активным использованием упаковки
и упаковочных материалов. При этом доля объектов для размещения бытовых отходов составляет более 50% всех объектов размещения отходов в стране, из которых соответствуют установленным
требованиям не более 8%. Около 2% от общего объема отходов
приходится на медицинские отходы, которые являются источником повышенной опасности при их захоронении на полигонах. Также отмечается рост бесхозных, несанкционированных объектов
размещения отходов. Как показывает мировой опыт, одним из направлений решения задачи по минимизации образования и захоронения отходов, их негативного влияния на окружающую среду и
здоровье человека, является увеличение роли инвестиций в сферу
обращения отходов, в первую очередь, внебюджетных.
В России захоронение отходов
является основной формой конечной
стадии технологического цикла обращения с отходами. Средний объем
утилизации отходов не превышает 50
%. Относительно высокий показатель
утилизации отходов обеспечивается
за счет использования наиболее
крупнотоннажных отходов для заполнения выработанных пространств при
добыче природного сырья, а также
для рекультивации земель. Уровень
утилизации коммунальных (бытовых)
отходов не превышает 5%.
Сбору и утилизации в качестве
вторичного
сырья
подвергаются,
главным образом, отходы, которые
характеризуются высоким уровнем
ликвидности в сложившихся рыночных
условиях: лом и отходы черных и цветных металлов, не загрязненные виды
отходов бумаги и картона, не загрязненные и не смешанные полимерные
отходы производства, некоторая часть
использованных ПЭТФ-емкостей, бой
стекла, металлургических шлаков.
Таким образом, сложившаяся
в Российской Федерации ситуация
в области обращения с отходами
сопровождается загрязнением окружающей среды, нерациональным
использованием природных ресурсов
и создает реальную угрозу здоровью
населения страны.
Меры, принимаемые для решения перечисленных проблем, нельзя
назвать удовлетворительными. Доля
инвестиций, выделяемых на строительство предприятий по утилизации
и обезвреживанию отходов, не превышает 4% общего объема, выделяемого на природоохранные мероприятия. При этом основная часть
средств, преимущественно, идет на
строительство объектов захоронения
отходов, что приводит к сохранению
существующих негативных тенденций
в отрасли.
Александр Владиславович Баженов, директор, Центр государственно-частного партнерства ГК «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»
20
ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ ВЕСТНИК РОССИИ
Причины сложившегося негативного положения в области обращения с отходами:
• существующая законодательная
база федерального и регионального
уровней в области обращения с отходами производства и потребления не
позволяет экономически стимулировать
физических и юридических лиц к внедрению наилучших доступных технологий
и современных технологических схем;
• на территории Российской Федерации «Генеральные схемы очистки
территории субъекта Российской Федерации» и «Схемы межмуниципального
размещения объектов обращения с
отходами субъекта Российской Федерации» разработаны и утверждены
всего в нескольких субъектах (Ставропольский край, Калужская, Сахалинская области, Республика Алтай);
• в настоящее время плату за
негативное воздействие на окружающую среду осуществляют менее 10%
хозяйственных субъектов из-за недостаточного администрирования уполномоченными органами;
• за последние 5 лет большая
часть платы за негативное воздействие на окружающую среду составляет
плата за размещение отходов. Принцип общего (совокупного) покрытия
расходов бюджетов, закрепленный
ст.35 Бюджетного кодекса Российской
Федерации, а также ликвидация целевых бюджетных фондов (Экофондов)
не позволяют консолидировать ресурсный потенциал для финансирования
мероприятий по развитию сети отходоперерабатывающих предприятий.
• отсутствует отраслевая политика,
• слабое развитие получили системы экологического воспитания,
образования, просвещения;
• низкая инвестиционная привлекательность отрасли при огромном
потенциале ее коммерциализации.
Таким образом, в России решение
проблемы эффективного обращения с
отходами на основе ресурсосбереже-
ния в сложившихся организационных,
нормативных правовых и экономических условиях требует более активного участия государства.
В 2010 г. наметился позитивный
сдвиг в государственной политике
в данной сфере. Поручение Председателя Правительства Российской
Федерации В.В. Путина от 12.06.2010
включает подготовку долгосрочных
целевых инвестиционных программ
обращения с твердыми бытовыми
и промышленными отходами, в
том числе реализацию пилотных
проектов переработки отходов в
субъектах Российской Федерации,
проведение инвентаризации и учета
объектов накопленного экологического ущерба, разработку комплекса
мер по его ликвидации с определением механизмов и объемов финансирования этих мер, включая пилотные проекты отработки технологии
ликвидации накопленного ущерба,
подготовку проекта основ экологической политики Российской Федерации на период до 2030 года.
Государственно-частное партнерство как механизм развития общественной инфраструктуры. Роль
Внешэкономбанка в развитии ГЧП
в России
Развитие общественной инфраструктуры1 остается на ближайшие
годы одним из главных приоритетов
России, в первую очередь, для решения насущных проблем страны, регионов и городов, сдерживающих экономический рост и улучшение качества
жизни населения.
Согласно российскому законодательству2, ответственность за состояние общественной инфраструктуры
лежит на органах государственной
власти и местного самоуправления
(администрациях). В ситуации длительного профицита федерального
бюджета у администраций сформировалась точка зрения, что все
проблемы могут быть решены бюд-
жетными средствами, как в форме
долгосрочных целевых программ, так
и в виде средств Инвестиционного
фонда Российской Федерации.
В результате финансового кризиса
расходы бюджетов на инфраструктуру
были существенно секвестрированы,
но потребность в развитии, как и перспективные проекты, остались. Кроме
того, потребность в инвестициях в
инфраструктуру России настолько
колоссальна, что не может быть удовлетворена лишь из традиционных
источников финансирования.
В этой ситуации администрации
заинтересованы в поиске и использовании других инструментов и
источников финансирования для продолжения развития. Мировой опыт
показывает, что одним из направлений решения задачи по минимизации
образования и захоронения отходов,
негативного влияния отходов на окружающую среду и здоровье человека
является увеличение роли инвестиций, в первую очередь внебюджетных, в отрасль обращения отходов.
Для этого отрасль должна стать инвестиционно привлекательной.
Действительно,
подавляющее
большинство стран мира успешно
развивается в условиях постоянного
бюджетного дефицита. Но российские
коммерческие банки, за исключением ряда банков с государственным
участием, долгосрочное финансирование представить не могут. На
помощь приходят институты развития
России, созданные в 2000-х годах,
прежде всего, Внешэкономбанк.
Тем не менее, администрации
столкнулись с тем, что финансовые
организации не могут предоставлять
долгосрочное финансирование бюджетам для реализации инфраструктурных проектов, так как согласно
Бюджетному кодексу используется
казначейский принцип расходования
средств, но готовы предоставлять
проектное финансирование проек-
Инфраструктура (объекты, комплексы объектов, используемые для удовлетворения общественных потребностей), которая используется для предоставления публичных, коммунальных и транспортных услуг. Орган власти, как правило, является собственником инфраструктуры и/или отвечает за предоставление этих услуг, и/или является их непосредственным потребителем, и/или экономически
регулирует предоставление указанных услуг
2
Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ, Федеральный
закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ
1
7'2011
21
ОБРАЩЕНИЕ С ОТХОДАМИ
ОБРАЩЕНИЕ С ОТХОДАМИ
ЭКОЛОГИЯ И ФИНАНСЫ
Достигнутые результаты созданного Центра ГЧП Внешэкономбанка:
• с его участием разработан модельный закон о ГЧП, на основе которого
в 34 субъектах России приняты региональные законы о ГЧП, ведется работа
по его доработке;
• оказана поддержка созданию и деятельности 19 региональных центров
ГЧП в составе администраций, основной целью деятельности которых является организация проектов ГЧП;
• разработан и обновляется учебно-методический комплекс по ГЧП для
формирования ВУЗами на его основе образовательных программ;
• создана кафедра ГЧП в Финансовом Университете при Правительстве
Российской федерации;
• осуществлен запуск сайта «ГЧП в России» (www.pppinrussia.ru);
• разработана документация модели ГЧП BOLT, которая размещена на
сайте «ГЧП в России»;
• администрациям оказывается финансовое содействие по подготовке
проектов регионального и городского развития;
• администрациям предоставляются услуги инвестиционного консультирования по проектам ГЧП.
там, которые получили поддержку
администраций, при этом участниками проектов должны быть частные
инвесторы, легитимно получившие
права на осуществление проектов.
Эта модель, которая предполагает
разделение рисков между частным
и государственным партнерами при
реализации инвестиционного инфраструктурного проекта, и называется
государственно-частное партнерство
(ГЧП)3. При этом необходимость в
бюджетных средствах не исчезает,
бюджетные
ресурсы
становятся
инвестиционными:
обеспечивают
подготовку проектов и возврат инвестиций частному инвестору.
Следовательно, у администраций
появилась необходимость в повышении качества государственного
и муниципального управления, связанная с потребностью организации проектов ГЧП, то есть процесса
подготовки и проведения публичной
процедуры для выбора частного партнера и заключения с ним контракта,
определяющего деятельность, права
и обязанности сторон по достижению
целей проекта ГЧП.
Этот процесс должен быть поддержан несколькими направлениями
деятельности: повышение информи-
рованности администраций о ГЧП
как актуальном механизме развития общественной инфраструктуры,
совершенствование законодательства на федеральном и региональном
уровнях, повышение квалификации
сотрудников администраций, разработка документации типовых моделей ГЧП, формирование бюджетов и
привлечение средств для разработки
проектов ГЧП, наличие качественной
экспертизы проектов.
Государственно-частное партнерство в сфере обращения с отходами
В целях увеличения количества
отходов, вовлекаемых в хозяйственный оборот, необходимо, прежде
всего, создание инфраструктуры
сбора, сортировки, первичной обработки и переработки отходов.
ЭКОЛОГИЯ И ФИНАНСЫ
Однако имеется ряд проблем и
ограничений на реализацию таких
проектов
администрациями
из
средств бюджета: оценка потребности
в финансировании недостоверна,
бюджетное финансирование ограничено, отсутствуют компетенции по
подготовке межмуниципальных проектов, ориентированных на привлечение частных инвестиций, обращение
с отходами не является приоритетом
для администраций.
Проблемы обращения с отходами типичны для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В связи с этим
имеется возможность реализации
массово повторяющихся однотипных инфраструктурных проектов
с привлечением внебюджетного
финансирования и компетенций
частного сектора. Тем не менее, в
действительности, в сфере обращения с отходами реализуется малое
количество проектов частного бизнеса. Это связано с наличием ряда
рисков, которыми не может управлять частный инвестор, но которые
критически влияют на возможность
реализации проектов.
Внешэкономбанком
сформированы ряд инструментов нефинансового
и финансового содействия администрациям по подготовке проектов ГЧП.
Так, Центром ГЧП Внешэкономбанка разработана модель ГЧП
«Строю-Владею-Передаю в арендуПередаю в собственность администрации» (BOLT)4, и обеспечивающая его
реализацию типовая документация.
Причины низкой инвестиционной привлекательности:
- инвестор не может планировать долгосрочный тариф, что мешает привлекать долгосрочные инвестиционные ресурсы;
- инвестор не может гарантированно загружать мощности необходимым
сырьем, так как законодателем не определена обязательность переработки
отходов;
- изменчива конъюнктура рынка вторичных материалов;
- отсутствует государственная поддержка повторного вовлечения таких
материалов и ресурсов в оборот, что не позволяет инвестору планировать
свою деятельность на долгосрочной основе.
Привлечение органами государственной власти и (или) местного самоуправления частного бизнеса для выполнения работ по техническому обслуживанию, эксплуатации, реконструкции, модернизации или новому строительству объектов общественной инфраструктуры
и предоставлению публичных услуг с использованием таких объектов на условиях разделения рисков, компетенций и ответственности,
определяемых контрактом и совокупностью нормативных актов, действующих на момент его подписания.
Контрактная и конкурсная документация размещена на сайте «ГЧП в России» (www.pppinrussia.ru)
22
ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ ВЕСТНИК РОССИИ
Необходимые мероприятия для улучшения привлечения частных
инвестиций:
- справедливое разделение рисков между участниками проектов, то есть
принятие риска стороной, которая лучше может им управлять.
- формирование цивилизованных и недискриминационных экономических
взаимоотношений его субъектов между собой и с органами власти;
- формирование профессионального рынка работ и услуг в области обращения с отходами;
- усиление роли государства в формировании инфраструктуры обращения с
отходами как регулятора рыночных взаимоотношений и гаранта обеспечения
экологической безопасности.
Для подготовки и реализации проектов ГЧП администрациям предлагается предпринять следующие шаги:
1. Провести полную инвентаризацию накопленных в регионах отходов
производства и потребления по классам опасности и их морфологии;
2. Через механизм внедрения
кадастра отходов производства и потребления организовать постоянный
мониторинг, учитывающий все категории природопользователей и образователей отходов;
3. Создать реестр рекомендуемых наилучших доступных технологий
обращения с отходами;
4. Сформировать необходимые
условия для реализации проектов ГЧП:
■ разработать генеральную схему
обращения с отходами субъекта Российской Федерации;
■ разработать схему межмуниципального размещения объектов обращения с отходами;
■ принять региональную программу, направленную на обеспечение
создания системы обращения с отходами производства и потребления;
■ принять необходимые нормативные правовые и подзаконные акты;
■ организовать конкурсный отбор
инвесторов (при необходимости, межмуниципальный конкурс) для создания инфраструктуры управления отходами производства и потребления на условиях ГЧП:
- разработать Инвестиционный
меморандум проекта (юридическая и
финансовая модель проекта);
- провести мероприятия, направленные на привлечение участников
конкурса на право заключения соглашения о ГЧП на реализацию проекта в
сфере обращения с отходами;
- объявить и провести инвестиционный конкурс, определить победителя;
7'2011
- подписать соглашение ГЧП с
инвестором;
■ осуществлять мониторинг и
выполнять взятые на себя обязательства в рамках соглашения о ГЧП, в т.ч.:
- предоставить победителю необходимые участки для реализации проекта;
- обеспечить инвестору в рамках
соглашения о ГЧП передачу в аренду
уполномоченному оператору построенную инфраструктуру;
- гарантировать инвестору достаточный уровень арендных платежей;
■ организовать
эксплуатацию
инфраструктуры управления отходами
производства и потребления.
В рамках модели ГЧП BOLT:
• объекты инфраструктуры проектируется и строятся инвестором за
счет собственных и привлеченных
средств, закрепляются за ним на
праве собственности;
• после завершения строительства объекты инфраструктуры передаются в аренду администрации/
выбранному администрацией по
конкурсу оператору; возмещение
инвестиционных затрат инвестора
осуществляется посредством арендных платежей оператора;
• эксплуатация объектов инфраструктуры осуществляется оператором;
• инвестор не несет рисков эксплуатации и коммерческих рисков
оказания платных услуг с использованием объектов инфраструктуры;
• муниципалитет (регион) участвует в проекте в качестве стороны
Соглашения о ГЧП (в том числе выступает гарантом по обязательствам
оператора);
• интересы
финансирующего
банка обеспечиваются посредством
независимой бюджетной гарантии
либо в силу прямых платежных обязательств муниципалитета (региона)
в отношении банка в соответствии с
заключаемым между ними прямым
соглашением;
• по истечении определенного
договором срока аренды объекты
инфраструктуры переходят в собственность Заказчика, стоимость объекта на момент перехода приравнивается к размеру последнего арендного
платежа.
Модель ГЧП BOLT:
■ основывается на общих правовых инструментах, предусматривающих реализацию проектов на основе
механизмов ГЧП, удовлетворяющих
требованиям Внешэкономбанка и
иных финансовых организаций, условиям использования иных долгосрочных инструментов финансирования;
■ предусматривает, при необходимости, проведение муниципальными
образованиями совместного конкурса в рамках субъекта Российской
Федерации для определения единого
инвестора;
■ предполагает, что по окончании
срока действия соглашения о ГЧП
вновь созданный объект инфраструктуры переходит в собственность муниципального образования;
■ основывается на арендных платежах оператора коммунальной инфраструктуры инвестору как источнике
возвратности инвестиций;
■ основывается на принципе
разделения рисков, при котором
инвестор, отобранный на конкурсе,
принимает на себя риски связанные
с проектированием и со строительством объекта, при этом риски эксплуатации, тарифные риски остаются под
■ Модель ГЧП BOLT отрабатывается на пилотных проектах:
- межмуниципального проекта по строительству 35 очистных сооружений
канализации (Республика Карелия);
- регионального проекта «Новая школа Югры» по строительству детских
образовательных учреждений (Ханты-Мансийский автономный округ-Югра).
23
ОБРАЩЕНИЕ С ОТХОДАМИ
ОБРАЩЕНИЕ С ОТХОДАМИ
ЭКОЛОГИЯ И ФИНАНСЫ
24
http://dic.academic.ru
управлением субъекта Российской
Федерации/муниципалитета и определяемого ими оператора коммунальной инфраструктуры;
■ позволяет субъекту Российской
Федерации и муниципальным образованиям в рамках Федерального закона
№ 210-ФЗ за счет субсидий компенсировать выпадающие доходы оператора
при установлении тарифов ниже экономически обоснованного уровня;
■ применима для большинства
сфер общественной инфраструктуры,
в том числе для проектов строительства объектов обращения с отходами, реализация которых позволяет
решить ряд экологических проблем
на территории субъектов Российской
Федерации;
■ модель наиболее пригодна
для нового строительства объектов
недвижимости;
■ модель поддержана Минэкономразвития России.
Центр ГЧП Внешэкономбанка
организовал взаимодействие с российскими регионами касательно их
заинтересованности в участии в проектах в сфере обращения с отходами
на основе модели BOLT, 22 субъекта
Российской Федерации выразили
такой интерес. Также проводится
работа с российскими и иностранными
потенциальными участниками программ – институциональными инвесторами, строительными компаниями,
поставщиками оборудования, консультационными компаниями, финансирующими организациями, операторами
– по информированию о возможностях участия в таких проектах.
В соответствии с распоряжением
Правительства Российской Федерации от 17.08.2010 № 1372-р,
принятым в соответствии с пунктом
171 части 2 статьи 55 Федерального
закона Российской Федерации от
21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для
государственных и муниципальных
нужд», Внешэкономбанк определен
единственным исполнителем услуг по
инвестиционному консультированию
для государственных нужд субъектов
Российской Федерации по формированию инвестиционных проектов,
осуществляемых на условиях ГЧП.
ЭКОЛОГИЯ И ФИНАНСЫ
Однако взаимодействие с администрациями выявило проблему
существенных финансовых ограничений на стадии подготовки проектов
ГЧП, так как администрации производят значительные расходы на разработку контрактной и конкурсной
документации, на разработку ТЭО,
на оформление земли и имущества,
разработку ПСД. Исходя из опыта реализации проектов в городской инфраструктуре Санкт-Петербурга, в том
числе
мусороперерабатывающего
завода в Янино, проектов Всемирного банка стоимость затрат администрации на подготовку проекта может
достигать на предварительном этапе
2% - 5% от стоимости проекта. Указанные затраты должны обеспечивать
профессиональное и качественное
выполнение работ по подготовке проекта в целях создания условий для
привлечения частных инвесторов и
кредитных организаций.
В этой связи развитие рынка
проектов по модернизации и новому
строительству объектов общественной инфраструктуры ограничено
как финансовыми возможностями
администраций, так и политическим
риском использования существенных
бюджетных средств без гарантированного результата.
Для преодоления этой проблемы
в декабре 2010 г. наблюдательным
советом Внешэкономбанка принято
решение о реализации в 2011-2015
гг. программы финансовой подде-
ржки содействия проектам регионального и городского развития в
объеме 10 млрд. рублей (2 млрд. руб
ежегодно). В рамках программы предлагается оказывать финансовую поддержку деятельности администраций
по подготовке проектов ГЧП на возвратной основе (включая разработку
юридической документации, техникоэкономических обоснований, проектно-сметной документации и т.д.).
В числе поддерживаемых проекты,
направленные на решение проблем
экологической безопасности (очистные сооружения канализации и инфраструктура управления отходами).
Ежегодно Внешэкономбанк сможет оказать поддержку формированию 20 – 40 проектов. Учитывая, что
в России ежегодно проводится до 10
значимых конкурсов на реализацию
проектов ГЧП, для участия в которых
привлекаются ведущие отраслевые
инвесторы, эта программа может
оказать значительное влияние на
появление на рынке качественно
структурированных проектов, в том
числе, проектов в сфере обращения с
отходами.
ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ ВЕСТНИК РОССИИ
7'2011
25