оценка природного капитала в субъектах российской федерации

ОЦЕНКА ПРИРОДНОГО КАПИТАЛА В СУБЪЕКТАХ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Г.А.Фоменко, д.г.н., профессор
Эффективное управление регионом на устойчивой основе требует
обеспечения органов государственного управления достоверными данными о
ценности и качестве природного капитала – важнейшей части национального
богатства страны. В странах с рыночной экономикой этот показатель
рассчитывается в рамках Системы национальных счетов (СНС) уже более двух
поколений – с 1953 года. В России работы по построению СНС начались в
1992 г., в связи с требованиями рыночной экономики.
Двадцать лет назад первый Саммит Земли в Рио-де-Жанейро обратил
внимание на важность не только рыночной ценности природных ресурсов, но и
воздействий экономики на окружающую природную среду и предоставляемые
ею экосистемные услуги. Это позволяет рассматривать природный капитал как
основу поддержания жизни на Земле. Надо сказать, что к настоящему времени,
ориентируясь на подходы устойчивого развития, более 150 стран мира
занимаются усовершенствованиями систем учета и оценки природных активов.
Включение природного капитала, его качественных характеристик в СНС
актуально для эффективного управления на всех уровнях территориальной
организации, особенно с точки зрения защиты интересов России в условиях
ВТО. Подписание Дорожной карты «Россия-ОЭСР» также стимулирует
ускорение работ в этом направлении.
В рамках Всемирной конференции ООН по устойчивому развитию
«Рио+20», 20 июня 2012 года состоялось важнейшее специальное мероприятие
«Саммит природного капитала», где было принято обращение к мировому
сообществу – «Декларация природного капитала». Более 50 стран и свыше 80
компаний объединили усилия в стремлении учитывать ценность природных
активов, таких как чистый воздух, чистая вода, леса и другие экосистемы, при
принятии решений в сфере хозяйственной деятельности и в системе
национальных счетов. Семьдесят пять стран и Европейская Комиссия
поддержали Коммюнике, в котором содержится призыв к правительствам,
системе Организации Объединенных Наций, к международным финансовым
учреждениям и другим международным организациям принять более активные
меры по обеспечению учета природного капитала во всем мире. Финансовые
директора 37 банков, инвестиционных фондов и страховых компаний мира
объявили о своих обязательствах по интеграции природного капитала в
продукты и услуги своих компаний. Согласно подписанной «Декларации
природного капитала», финансисты при управлении компаниями должны
учитывать природный капитал в своих продуктах и услугах, а также раскрывать
информацию о влиянии деятельности компаний на окружающую среду.
В России развитие системы национальных счетов (СНС) в аспекте учета
природных ресурсов и, тем более, по созданию спутниковой системы экологоэкономического учета (СЭЭУ) несколько отстает от стран, активно
1
реализующих сценарий устойчивого роста.
Тем не менее, работы по
комплексному эколого-экономическому учету были начаты два десятилетия
назад, еще в начале 1990-х годов под руководством Министерства охраны
окружающей среды и природных ресурсов РФ на базе Института «Кадастр».
Накопленный опыт работ позволяет сделать определенные обобщения
результатов экспериментальных работ по адаптации на различных уровнях
управления (федеральном, субъекта РФ, местного самоуправления)
международных методологических подходов эколого-экономического учета,
получению конкретных практических результатов и использованию
полученных данных для решения задач социально-экономического развития.
Следует подчеркнуть, что особое внимание при выполнении исследований и
практических разработок уделялось оценке истощимости в результате изъятия
ресурса или ухудшения его качества в процессе экономической деятельности в
натуральных и стоимостных показателях, а также формированию показателей,
по запасам и использованию природных ресурсов и экосистемных благ,
традиционно не учитываемых в существующих системах статистического
наблюдения и ведомственного учета. Укрупнено можно выделить несколько
этапов в развитии в Российской Федерации работ по данному направлению.
Первый этап – проведение федерального эксперимента по
совершенствованию учета и социально-экономической оценке природноресурсного потенциала (1993-1995 гг). В его основе лежала попытка
разработать и внедрить в практику природно-ресурсного управления
комплексные территориальные кадастры природных ресурсов (КТКПР).
Эксперимент проводился под руководством Министерства охраны
окружающей среды и природных ресурсов РФ в 35 субъектах РФ. Изначально
предполагалось, что КТКПР будет содержать данные о природных ресурсах в
физических показателях и может служить основой для их оценки в структуре
региональных и, в конечном счете, национальной системы экологоэкономического учета. Экономическая оценка была признана необходимым
завершающим звеном в системе комплексной кадастровой оценки природных
ресурсов, позволяющим включить природные активы в сферу оценки
экономической деятельности. Предполагалось, такая оценка будет давать
объективное представление о хозяйственной ценности природных ресурсов,
позволит обосновывать вложения в их воспроизводство и охрану и выбрать
наиболее эффективный способ их эксплуатации;1 при многоцелевом
использовании природных ресурсов их денежные оценки, выполненные для
различных вариантов использования, позволят оценить эффективность и более
обоснованно не только выбрать вид использования конкретного природного
ресурса (объекта), но и определить стратегию рационального использования
природно-ресурсного потенциала территории в целом; кроме того, денежные
оценки природных ресурсов предоставят актуальную информацию для
совершенствования налогообложения различных видов природопользования.
1
Сам термин «экономическая оценка» появился в отечественной литературе во многом в связи с разработкой
методологии природно-ресурсных кадастров (авт.).
2
Комплексные
территориальные
кадастры
природных
ресурсов
предполагалось использовать для реформирования налоговой системы России в
сфере природопользования в направлении устойчивого развития. Как показал
опыт других стран, такое реформирование могло осуществляться по двум
направлениям: одни налоги должны стимулировать стремление людей
сохранять природные ресурсы и поддерживать их устойчивое использование,
другие – обеспечить доступ малоимущим слоям населения к ограниченному
объему ресурсов бесплатно или за малую плату с одновременным повышением
налоговой ставки для остальных, но не превышая общую величину налогового
бремени.
Анализ работ над КТКПР в тот период показал, что исследования были
сосредоточены, главным образом, на комплексном территориальном учёте
природных ресурсов в физических показателях,
при активизации
методологических дискуссий относительно выявления денежных и
материальных потоков в природопользовании [1, 2]. Эксперимент по
разработке комплексных территориальных кадастров природных ресурсов
(КТКПР) развивался достаточно успешно. Было проведено два всероссийских
совещания в г. Ярославле в 1992 и в 1994 годах, где обсуждались его
результаты. Однако, в связи с усилением отраслевых подходов к управлению
природопользованием
и
правовой
нерешенностью
вопросов
по
информационному обмену между ведомствами федеральный эксперимент был
фактически приостановлен в 1995 году.
Второй этап – развитие региональных работ по экологоэкономическому учету в соответствии с методологией ООН. Работы
выполнялись в период с 1996 г. по 2006 г. специалистами Института «Кадастр»
при поддержке Министерства природных ресурсов РФ, Росприроднадзора и его
территориальных органов, а также органов государственного управления и
местного самоуправления Республики Северная Осетия-Алания, Республики
Карелия, Томской, Рязанской, Калужской, Саратовской, Ярославской,
Калининградской и Костромской областей. Акцент в исследованиях был сделан
не столько на учет природных ресурсов в физических показателях, сколько на
экономические оценки природных ресурсов в рамках системы национальных
счетов (СНС) и развивающей ее системы эколого-экономического учета
(СЭЭУ). Это было обусловлено чрезвычайно высокой ролью СНС/СЭЭУ как
инструмента анализа социально-экономического развития во многих странах.
Результаты выполненных региональных работ не только показали
принципиальную практическую реализуемость в российских условиях
методологических принципов ООН по расчету природного капитала и
востребованность полученных результатов в природно-ресурсном управлении,
но и выявили пробелы в статистической и ведомственной информации, прежде
всего, отсутствие ряда показателей, характеризующих запасы и потоки
использования природных ресурсов (количественный и качественный аспекты).
Стала очевидной неэффективность выполнения территориального анализа
только на основе подхода «сверху вниз»; в ходе работ он был дополнен
подходом «снизу вверх», предполагающим уточнение имеющихся
3
региональных показателей о наличии природных ресурсов и об объемах их
фактического потребления на уровне муниципального округа — начиная с
локальных поселений и домашних хозяйств [10].
Базовой в этом направлении следует считать работу по формированию
системы эколого-экономического учета Ярославской области, в результате
которой в 1999 году, на основе анализа данных о наличии и экономическом
использования основных природных ресурсов (поверхностные воды,
подземные воды при заборе из систем централизованного водоснабжения,
грунтовые воды при заборе воды из колодцев, сельскохозяйственные земли,
древесные и недревесные ресурсы леса, рекреационные территории, охотничьи,
рыбные, минерально-сырьевые ресурсы – песок и песчано-гравийная смесь,
ресурсы пчел), впервые в России была составлена базовая матрица СЭЭУ,
определена величина природного капитала Ярославской области, рассчитаны
региональные «зеленые» ВВП и ЧВП. В дальнейшем эти работы были развиты
в Томской, Рязанской и Калужской областях, Республике Северная ОсетияАлания. Именно в Томской области были получены результаты, сделавшие ее
лидером по внедрению новых методов комплексного управления природными
ресурсами. Именно в Томской области под руководством д.э.н. Адама А.М. при
участии природно-ресурсных и экономических подразделений областной
администрации, а также при методологической поддержке специалистов
Института «Кадастр» показатель природного капитала был не только
рассчитан, но и включен в систему управления регионом2.
Как показали результаты региональных работ, оценки природных активов
позволяют не только оценить эффективность регионального налогообложения в
природопользовании и специфические для конкретного региона направления
развития природо-ресурсных секторов (коммунальное водоснабжение, лесной,
минерально-сырьевой комплексы и т.д.), но и наметить основные положения
стратегии развития конкретной территории на основе принципов устойчивого
развития. Важную информацию для этого предоставляют показатели первого и
второго вариантов базовой матрицы СЭЭУ.
Третий этап – активизация работ на федеральном уровне после 2007
г. Понимая актуальность включения в российскую СНС показателей
природного капитала, как на федеральном, так и на региональном уровнях,
Минприроды России, при поддержке Росстата, в 2007-2009 годах начал
разработку методологии отражения в системе национальных счетов стоимости
природных ресурсов; была проведена опытная апробация в ряде субъектов РФ.
Исследования выполнялись специалистами Института «Кадастр» в
соответствии с международными методологическими руководящими
документами по отражению стоимости природных активов в составе
национального богатства3. Базируясь на более чем десятилетнем опыте работ в
2
Доклады об экологическом состоянии Томской области с 2003-2008 гг.
В качестве основных источников информации использовались действующие международные
методологические руководящие документы по отражению показателей в СНС (документы ООН (Statistics
Division, Committee of Experts on Environmental-Economic Accounting, London Group on Environmental
Accounting), ОЭСР/Евростата, Всемирного банка, Международного валютного фонда (International Monetary
Fund) и результаты ряда проектов в различных странах мира, нацеленных на совершенствование системы
3
4
регионах России по денежной оценке природных ресурсов в соответствии с
подходами СНС был выполнен анализ концептуальных подходов к отражению
в СНС материальных активов (природных ресурсов). Также была
проанализирована российская система государственного статистического
наблюдения с позиции соответствия принципам СНС относительно
материальных активов, обобщена методология стоимостной оценки природных
ресурсов в соответствии с требованиями СНС/СЭЭУ. В ходе исследований
были разработаны методологические принципы отражения в статистической
системе стоимостной оценки природных богатств.
Полученные
результаты
позволили
сформулировать
основные
направления развития работ по отражению в системе национальных счетов
(СНС) стоимости природных ресурсов, которые объединяют вопросы
методологического обоснования и практических действий; а также определить,
как дальше развивать это направление в стране и регионах. Сегодня разработан
План развития Системы национальных счетов России на период с 2011 г. по
2017 г., где предполагается развитие стоимостного учета экономических
активов, включая природные ресурсы.
***
Таким образом, денежные оценки природных благ и экосистемных услуг,
развивающие методологию системы национальных счетов (СНС) могут
применяться в современных условиях России. Это позволит улучшить
информационное обеспечение решения целого ряда важнейших задач
управления территориями, среди которых наиболее актуальны (1) интеграция
природоохранных проблем в общую стратегию экономического и социального
развития на основе определения роли природно-ресурсных активов в
формировании и направлении денежных потоков экономики региона; (2)
регулирование текущей ресурсной и природоохранной политики в
соответствии с целями устойчивого развития территории на основе оценки
влияния процессов реального потребления (в том числе загрязнения)
природных ресурсов и природоохранных мероприятий на характер конкретных
направлений природопользования (устойчивое или неустойчивое) и на
конечную ценность их запасов; (3) повышение бюджетной эффективности
природопользования на основе оптимизации налоговой и инвестиционной
политики.
Литература
1.
Временные методические рекомендации по формированию
комплексных территориальных кадастров природных ресурсов / Министерство
охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ. – М., 1994.
национальных счетов в части отражения материальных активов, данные федеральной системы статистического
наблюдения, формы федерального государственного статистического наблюдения и инструкции по их заполнению,
методологические разработки Федеральной службы государственной статистики, данные территориальных органов Федеральной службы
государственной статистики и т.п.
5
2.
Выполнить научно-исследовательские работы по организации
формирования КТКПР на основе учетно-ресурсных ведомостей (формы 1, 2, 3) с
картографическим сопровождением в одном из административных районов
Нижегородской области: по заданию администрации Нижегородской области. –
Ярославль: НПП «Кадастр», 1995.
3.
Комплексный экологический и экономический учет. Руководства по
национальным счетам. – Нью-Йорк: ООН, 1994, 2003, 2012.
4.
О развитии стоимостного учета природных ресурсов в России / Г.Н.
Ромашкина [и др.] // Вопросы статистики. – 2010. – № 9. – С. 32 - 43
5.
Разработать методологии отражения в системе национальных
счетов (СНС) стоимости природных ресурсов: отчет о научноисследовательской работе по базовому проекту Минприроды РФ. – Ярославль:
АНО НИПИ «Кадастр», 2007-2009.
6.
Разработка региональных матриц эколого-экономического учета и
механизма их синтеза на федеральном уровне. Пилотное сопоставление матриц
СЭЭУ на примере четырех регионов России / НПП «Кадастр». – Ярославль,
2000.
7.
Фоменко, Г.А. Денежная оценка природных ресурсов и
экосистемных услуг в территориальном развитии: адаптация в России
методологических подходов ООН: научно-практические рекомендации / Г.А.
Фоменко, М.А. Фоменко, К.А. Лошадкин. – Ярославль: НПП «Кадастр», 2000. –
128 с.
8.
Фоменко, Г.А. Денежные оценки ресурсов окружающей среды на
микроуровне для управления региональным развитием / Г.А. Фоменко, М.А.
Фоменко // Полюса и центры роста в региональном развитии / под ред. Ю.Г.
Липеца. – М.: ИГ РАН, 1998. – С.118-123.
9.
Фоменко, Г.А. Природоохранные институциональные изменения и
ценовое пространство / Г.А. Фоменко. – Ярославль: НПП «Кадастр», 2000. –
106 с.
10. Fomenko G., Fomenko M., Markandia A., Perelet R. Natural resource
accounting for the oblast of Yaroslavl in the Russian Federation. Harvard Institute for
International Development / Harvard University. Environmental Discussion Paper
No. 35. December 1997. Newly Independent States Environmental Economics and
Policy Project.
11. Global Assessment of Environment Statistics and EnvironmentalEconomic Accounting Prepared by United Nations Statistics Division Thirty-eighth
session 27 February - 2 March 2007.
Опубликовано: Материалы VI Всероссийской с международным
участием научно-практической конференции «Формирование и реализация
экологической политики на региональном уровне» 24-25 октября 2013 г.
6