СТАТУС СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ 10

В, И. Фарыма
СТАТУС СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ
В статье рассматриваются фундаментальные основы построения федерации,
природа и разновидности субъектов федерации, статус и основные характеристики субъекта федерации. Изучение данного вопроса имеет не только научное,
но и важное практическое значение, позволяет творчески использовать накопленный опыт и избеоюатъ ошибок, которые имели место ранее, выработать
конкретные рекомендации.
В настоящее время в мире насчитывается более двадцати федеративных государств. Они расположены на различных континентах — в Европе (Австрия,
Бельгия, Германия и др.), в Азии (Индия, Бразилия, Малайзия и т.д.), в Америке
(Аргентина, Бразилия, Венесуэла и др.), в Африке (Нигерия, Эфиопия и т.д.), в
Океании (Австралия, Федеративные Штаты Микронезии и Папуа-Новая Гвинея).
В России мысли о создании федерации сформировались на рубеже XVIIIXIX веков под влиянием.трудов Ш. Монтескье и воздействием Французской
революции. До начала XX века Россия представляла собой централизованное
унитарное государство, в 1917 году произошла революция, после которой начались
значительные преобразования. История Российского федерализма насчитывает
три этапа:
1) создание основ социалистической модели федерализма (1918-1936 годах);
2) утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937-1985 годах);
3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции
1993 года1.
Федерация — это соединение, союзное государство (от лат. «foedus» — «союз»).
Федерация состоит не просто из сообществ разного типа, а из территориальнополитических образований особого характера, за которыми с 1993 г. утвердилось
название субъектов федерации. В разных государствах их число неодинаково: от
двух в Танзании и до 89 в Российской Федерации (согласно Конституции РФ
1993 года)2.
В соответствии со статей 65 Конституции РФ в составе России находится
21 республика, 7 краев, 2 города федерального значения (Москва и СанктПетербург), 1 автономная область, 7 автономных округов, 48 областей.
По состоянию на 1 января 2007 года в России насчитывается 86 субъектов
федерации, однако в будущем их число будет сокращаться, так как уже состоялись референдумы по объединению некоторых субъектов в более крупные
3
образования . С декабря 2005 года поименный и количественный состав субъектов России был изменен. В соответствии с Федеральным конституционным
законом от 25 марта 2004 года № 1-ФКЗ «Об образовании в составе России нового субъекта России в результате объединения Пермской области и Коми Пермяцкого АО в Пермский край»4.
1 января 2007 года произошло присоединение Таймырского и Эвенкийского
АО к Красноярскому краю.
10
23 октября 2005 года проводился референдум по объединению Камчатской
области и Корякского АО в Камчатский край. Объединение вступило в силу
1 июля 2007 года.
16 апреля 2006 года проводился референдум по присоединению УстьОрдынского Бурятского АО к Иркутской области (предлагавшиеся названия
Ангарский, Приангарский или Прибайкальский край не утверждены). Присоединение вступает в силу 1 января 2008 года.
По мнению А. Н. Лебедева, субъект федерации — государственное (государственно-подобное) территориальное образование в составе федерации,
являющееся участником федеративных правоотношений5. В данном определении
отражается юридическая природа субъекта федерации как политикотерриториального образования.
По мнению А. А. Ливеровского, субъект федерации — это такая система
общественных отношений, которая определяет осуществление публичной власти
применительно к определенному социальному субстрату, действующему на
определенной территории6. В данном толковании прослеживается влияние классической трехэлементной структуры государства, включающей в себя территорию,
население (народ) и государственную власть7.
С точки зрения С. Н. Бабурина, «территория предполагает некую обязательную форму существования государства, народ — «содержимое» этой формы, а
власть — силу, скрепляющую форму и содержание в единое целое, притом не
просто силу как у Т. Гоббса и Ж.-Ж. Руссо, а силу «на службе права». Государство — это народ, юридически организованный на своей территории»8.
Э. В. Тадевосян дает определение субъекту федерации как имеющему различие не только в разных федерациях, но и в одной федерации (например, современная Россия). Наиболее наглядно это проявляется в том, что одни субъекты
федерации выступают как государства (республики), а другие — как государственные образования. И те, и другие являются равноправными, представляют
собой не административно-территориальные, а государственно-территориальные
единицы, обладают государственной по своему характеру властью и т.д.
Но в рамках этого общего субъекты федерации могут более или менее существенно
отличаться друг от друга и иметь не во всем одинаковый статус. Как показывает
мировой опыт федерализма, одни субъекты федерации обладают ограниченным
суверенитетом, а другие не-обладают; одни из них имеют свои конституции, свое
гражданство, свои высшие органы государственной власти и управления, свой
герб, флаг, гимн и другие государственные атрибуты, а другие нет. Обладание
статусом субъекта федерации не превращает любую политико-территориальную
9
единицу в государство .
Субъектный состав современной Российской Федерации установлен в
статьях 5, 65 Конституции РФ 1993 года. Основной закон России относит к субъектам РФ следующие государственные (государственно-подобные) образования:
республики, края, области, города федерального значения, автономную область и
автономные округа.
1. Республики. Это государства в составе федерации, обладающие всей
полнотой государственной власти вне пределов компетенции Российской Федерации. Они являются формой национальной государственности и воплощают
самоопределение соответствующих наций.
11
Статус республики определяется Конституцией РФ, конституцией республики и
имеет следующие государственно-правовые признаки: конституцию, законодательство; систему органов государственной власти, устанавливаемую самостоятельно в
соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими
принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, закрепленными федеральным законом;
территорию, которая может быть изменена только с согласия самой республики;
гражданство; государственный язык; собственные символы.
2. Автономные округа и автономная область. Эти субъекты федерации также
созданы по национальному признаку, но их конституционно-правовой статус весьма отличается от статуса республик меньшим объемом прав. Кроме того, особый
статус имеют автономные округа, находящиеся в составе края или областей.
3. Края, области, города федерального значения. Это территориальные образования, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов
компетенции Российской Федерации. В качестве государственного языка используется только русский. Их статус определяется Конституцией РФ и уставом,
принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего
субъекта. Для конституционно-правового статуса этих субъектов федерации
характерно наличие следующих элементов: устав, законодательство; система органов государственной власти, устанавливаемая самостоятельно в соответствии с
основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти, определенными федеральным законом; территория, границы которой могут быть изменены только с согласия субъекта федерации.
Положение автономий имеет в сравнении с другими субъектами федерации
правовую особенность, которая состоит в том, что «по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе»
(часть 3 статьи 66 Конституции РФ). К тому же, если автономный округ входит в
состав края или области, то «отношения автономных округов, входящих в состав
края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между
органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами
10
государственной власти края или области» (часть 4 статьи 66 Конституции РФ) .
По мнению В. Е. Чиркина, «разнопорядковость» субъектов встречается только в России. В других федерациях субъекты федерации обычно тождественны:
штаты — в США, Эфиопии, Индии; земли — в ФРГ и Австрии; кантоны — в
1!
Швейцарской Конфедерации; провинции — в Пакистане и т.д.
В. Е. Чиркин определяет, что субъекты федерации, не обладая государственным
суверенитетом, вместе с тем обладают государственной властью. Это признано
многими конституциями, об этом свидетельствуют и атрибуты власти (соответ12
ствующие органы, законодательство, эмблемы и т.д.) .
Авторы коллективной работы «Федерализм: теория, институты, отношения
(сравнительно-правовое исследование)» перечисляют 14 позиций, характеризующих субъект федерации:
субъект федерации состоит в федерации, поэтому он в своих внутренних и
внешних делах должен исходить из того, что он является частью федеративного
государства;
12
статус субъекта федерации определяется субъектами совместно с федерацией;
статус субъекта федерации прежде всего выражается в объеме полномочий,
способах разграничения предметов ведения;
субъекты федерации имеют свой основополагающий акт-конституцию, устав
или статут;
субъект федерации имеет свою систему органов государственной власти;
субъект федерации имеет свою территорию, которую нельзя изменить без его
согласия;
территория федеративного государства является единым экономическим
пространством;
статус личности в федеративном государстве является единым;
в федеративном государстве единое ведение государственных дел, единый
государственный и общественный порядок;
для федеративных государств характерна централизация вооруженной охраны территории государства;
вопрос участия субъектов федерации в международных и внешнеэкономических отношениях решается по-разному;
субъекты федерации имеют право на сотрудничество друг с другом;
в определенных случаях субъекты федерации могут создаваться по национально-территориальному или языковому принципам;
субъекты федерации имеют свои государственные символы — герб, флаг,
гимн, имеют столицу (административный центр)13.
По мнению В. Е. Чиркина, множество указанных признаков можно укрупнить следующим образом:
субъекты федерации — системообразующие элементы, то есть юридически
федерация определяется через «субъекты», их отношения между собой и с федерацией;
субъекты федерации обладают государственной властью, подчиненной по
отношению к власти федерации, и, следовательно, имеют свою систему органов
государственной власти;
субъекты состоят в федерации, соответственно, они не могут в одностороннем порядке изменять свой статус, то же самое не может и федерация;
субъект федерации обладает самостоятельностью и ее конституционными
гарантиями;
5) законодательно устанавливается и фактически осуществляется обязательное участие субъектов федерации в федеральных делах;
6) субъект федерации подлежит контролю со стороны последней, и в отношении его может быть использовано федеральное принуждение, данные права
обусловлены верховенством федерации;
7) субъекты федерации вправе заключать соглашения и союзы с другими
субъектами данной федерации, с субъектами других федераций, а также участвовать в иных международных отношениях14.
В субъектах РФ существует своя власть, но не государственная, а публичная
власть территориального объединения, пределы которой определяются федеральной конституцией. По существу, это имеет место и сейчас, только такая
власть субъекта РФ почему-то называется государственной. Государственная
власть в субъектах РФ осуществляется от имени государства (Федерации) его
13
органами. Это суды общей юрисдикции (Верховные суды республик, краевые,
областные и т.д., но все они — суды РФ, а не субъектов РФ), управления и отделы министерств РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных
округах. Законодательные и исполнительные органы субъектов РФ избираются
территориальным объединением (народом, обществом) субъекта РФ и являются
органами его публичной власти.
Примечания
1
БаглайМ. В. Конституционное право России. М., 2001. С. 300.
Чиркин В. Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право.
2000. №10. С. 5.
3
Википедия. Свободная энциклопедия // URL: http: // ru. wikipedia. org / wild.
4
Собр. законодательства РФ. 2004. № 13. Ст. 1110.
5
Лебедев А. Н. Конституционный статус субъекта Российской Федерации: Автореф.
дис.... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 31.
6
Ливеровский А. А. Исторические и правовые особенности субъектного состава Российской Федерации // Правоведение. 2001. № 1. С. 65.
7
Дамдинов Б, Д. О понятии субъекта федерации: теоретические аспекты // Сиб.
юрид. вестн. 2003. № 2. С. 66.
8
Бабурин С, Я Территория государства: теоретико-правовые проблемы: Автореф.
дис.... д-ра юрид. наук. М., 1998. С. 23
9
Тадевосян Э. В. К вопросу о характере государственной власти субъекта федерации // Государство и право. 2002. № 3. С. 32.
]0
Безуглов А. А„ Солдатов С. А. Конституционное право России. М., 2002. Т. 2. С. 20.
11
Чиркин В, Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. С. 776.
12
Чиркин В. Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право.
2000. №10. С. 11.
13
Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Я Топорнин. М., 2001. С. 11; 71-72.
14
Чиркин В, Е. О сущности субъекта Федерации: традиции и реалии // Государство
и право. 2003. №7. С. 9.
2
14