Пространство власти и управления
реклама
В.В. Герменчук ПРОСТРАНСТВО ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ 2 Герменчук, В.В. Пространство власти и управления. Монография / В.В. Герменчук. – Мн.: 2008. – В современных теориях политического развития будущее мирового сообщества связывается часто с оптимизацией систем управления, что вызывает повышенное внимание к теории и практики государственного управления демократических государств. В книге на широком фоне политической истории ХХ века рассматриваются особенности, перспективы и проблемы развития механизмов власти и управления в западных демократиях, трудности становления демократических правительств в странах Центральной и Восточной Европы, особенности моделей развития отдельных государств Юго-Восточной Азии. Для преподавателей, слушателей и студентов, специалистов в области государственного управления, а также широкого круга интересующихся вопросами государственного строительства. читателей, 3 ОГЛАВЛЕНИЕ Предисловие……………………………………………………………. 4 1. М. ВЕБЕР О ДЕМОКРАТИИ, ПОЛИТИКЕ И УПРАВЛЕНИИ ….. 10 1.1. О демократическом выборе Германии………………………………... 13 1.2. Проблемы политики и политического лидерства…………………… 22 1.3. Метаморфозы бюрократического поля……………………………….. 38 1.4. Политика и бюрократия…………………………………………………. 48 1.5. Бюрократия и демократия………………………………………………. 59 2. ПЕРСПЕКТИВЫ И ТУПИКИ СОВРЕМЕННОЙ ЗАПАДНОЙ ДЕМОКРАТИИ ……………………………………………………… 73 2.1. Принципы государственной власти и управления……………… 76 2.2. Организация публичной службы………………………………… 84 2.3. Административные реформы: идеи и концепции……………… 95 2.4. Реализация концепции «сервисного государства»…………………… 107 2.5. Последствия административных рыночных реформ………………. 123 3. ЛИБЕРАЛЬНАЯ ДЕМОКРАТИЯ: ЭКСПОРТНЫЙ ВАРИАНТ… 145 3.1. Специфика демократического транзита…………………………… 149 3.2. Проблемы институциональной динамики…………………………… 169 3.3. Формирование механизмов власти и управления…………………… 181 3.4. «Демократия периферии» …………………………………………… 200 3.5. Поиск альтернатив …………………………………………………… 219 4. ВОСТОЧНЫЙ СИНДРОМ……………………………………………. 237 4.1. У истоков «японского чуда»…………………………………………… 239 4.2. Китайский вариант……………………………………………………… 247 4.3. «Смешанная стратегия» Южной Кореи…………………………… 258 Государство и глобализация (вместо заключения)…………………… 269 4 Предисловие Книга с самого начала задумывалась и была написана для всех интересующихся современными политическими процессам, актуальными проблемами теории политического развития и государственного управления. В начале XXI века человечество столкнулось с рядом принципиально новых явлений и процессов, которые вызвали коренные изменения в общественной жизни и на мировом политическом пространстве. Технологические революции в производстве и средствах массовой коммуникации, экономическая и политическая глобализация, демократизация и регионализация мирового сообщества сопровождаются ускоренной трансформацией старого знакомого мира, идеологических доктрин и концепций, всех основных общественнополитических институтов. Интенсивность, размах и глубина перемен предъявляют повышенные требования к политическому анализу. В экспертной оценке научного сообщества нуждаются нормативные концепции и содержание функционирования обновленных политических систем, механизмы власти и управления, институциональные, технологические и кадровые процессы в условиях общего сдвига государственного управления к макроуправлению обществом. Особого к себе внимания требуют события, связанные с окончанием «холодной войны», развалом СССР и системы социализма, образованием целой группы независимых государств, которые с самого начала оказались в водовороте формирующегося нового мирового порядка. «Новые демократии» испытывают великое множество политических, экономических, социальных и идеологических проблем, связанных со становлением демократического государства и гражданского общества, формированием рыночной экономики и поисками своей национальной идентичности. Западный опыт общественной трансформации, который был щедро предложен им в качестве универсального образца для стратегий развития, не оправдал связанные с ним ожидания. Более 5 того, самопознание Восточной Европы через практическое открытие Запада выявило не только зияющие пустоты большинства неолиберальных проектов модернизации, но и серьезные недостатки в развитии современной политической теории. Многие ученые ставят под сомнение саму идею об универсальности институтов и ценностей либерального Запада. Они отмечают отсутствие обобщенной теории институтов и организационного развития, их оптимальных форм и правил перестройки, рационализации механизмов власти и управления. Отстают в познании нынешних процессов общественной трансформации теория государства, теория права и теория демократии. Научные публикации бесчисленным и мировое количеством информационное околонаучных поле заполнены интерпретаций политики, государства, демократии и управления, которые извращают сущность этих ключевых понятий и категорий политической науки. Идеи и принципы перестройки политической власти, проблемы ее легитимности и эффективности подменяются беспринципными проектами политтехнологов в борьбе за власть или борьбы против власти. Это ведет к «упразднению политики» и «деполитизации государства», девальвации роли политиков и политического лидерства, дискредитации государственных структур и государственных служащих. У граждан формируется устойчивое неприятие власти, отвращение к политике, недоверие к основным государственным институтам как составной части общественного организма. Существующие ограничения не позволяют развивающимся государствам в полной мере воспользоваться опытом других стран. Его прямое копирование сопровождается «сиротской» политической динамикой, приводит часто к созданию «пустотелых государств», слабых и некомпетентных правительств, которые служат дополнительными источниками множества проблем развития: от отсутствия собственной стратегии реформ и злоупотреблений властью, до бедности, международного терроризма и разрушения основ государственности. С этим связаны попытки возвращения развитых государств к силовым методам решения проблем строительства нового мирового порядка, волна так 6 называемых «цветных» революций, которые ведут к смене политических элит, но слабо влияют на улучшение внутриполитической обстановки и социальноэкономической ситуации. История и раньше давала достаточно примеров создания и гибели не только отдельных институтов, но и государств, империй и цивилизаций. Анализ и знание этих процессов уберегает общество от повторения подобных сценариев. Позволяет ответственным политическим лидерам и правительствам ориентированных стратегии выходить на государственного разработку национально- строительства с учетом структурных, экономических, исторических и культурных факторов, других социальных активов каждого государства. Удачные решения носят, как правило, подобный национальный колорит. С реализацией собственных моделей развития и превосходными государственными институтами, например, связано большинство успехов стран Юго-Восточной Азии, высокие темпы развития Республики Беларусь. Несколько слов о структуре предлагаемой читателям книги. Первый раздел посвящен анализу творчества известного немецкого социолога М. Вебера, который принадлежит к числу тех ученых, которые предопределили строй мышления в «долгом» ХХ веке, сформировали образ современного мира. По словам американского исследователя А. Макинтайра, этот век, в его собственном представлении, является, по большей части, веберовским 1. Взгляды и идеи Вебера в области теории развития, политики, политического лидерства, демократии и управления обществом заложили основы «понимающей социологии», оказали огромное влияние на научное осмысление опыта развития европейской цивилизации, капиталистического общества и буржуазного государства, практики реализации «идеалов разума», провозглашенных его идеологами. Во втором разделе исследуются современные проблемы демократии и управления в развитых западных государствах, противоречивые итоги политической истории ХХ века. Особое внимание уделено последней его 1 Макинтайр, А. После добродетели. – М., 2000. С. 157. 7 четверти, которая связана с поисками новых моделей государственнополитического устройства в условиях перехода к постиндустриальному и информационному обществу. Подробно проанализированы концепции современных административных рыночных реформ, опыт и издержки реализации концепции «сервисного государства», которая заменила идею и практику «государства всеобщего благосостояния». Непродуманное урезание функций государства, отказ от значительного количества его социальных обязательств перед населением, резкое сокращение государственных служб и служащих привело к появлению альтернативы «минимальному государству» в виде других политических игроков. Резко возросла роль и активность транснациональных корпораций и финансовых институтов, неправительственных организаций и частного сектора. В погоне за прибылью они полностью свели политику к эффективности экономики, пожертвовав для этого социальной политикой и социальной справедливостью. Под угрозой оказались принципы конституционализма и представительной демократии, основанные на них механизмы власти и управления. Господствуют элитарные модели власти и управления. Демократия рассматривается как один из величайших мифов нашего времени, сведена к так называемой «демократии участия», всенародным выборам и имитации народовластия. Отвергается тезис о тождественности правительства, демократической способного оправдать формы правления разумные и хорошего ожидания общества. Транснациональная буржуазия и обслуживающая ее интересы бюрократия урезают сферу ответственности государства, что приводит к закату суверенитета, трансформации представлений о легитимности государственной власти. Либерализация политики ведет к сужению политического поля, превращает ее в набор ритуальных, бессмысленных процедур, распыляющих общественную энергию народных масс. «Демократия для избранных» характеризуется кризисом идеологических основ постиндустриальной модели развития, отсутствием конкурирующих идей, программ и взглядов. Все 8 сводится к однополюсной модели мирового сообщества и силовым методам мироустройства. В третьем разделе книги обобщается опыт демократических и рыночных реформ в странах Центральной и Восточной Европы. Раскрывается специфика современной волны демократического транзита, беспрецедентное давление со стороны «эталонных демократий» на правительства развивающихся государств в выборе моделей развития, форм и методов преобразований. Анализ факторов, определяющих процессы общественных перемен в этом регионе планеты, позволяет глубже понять проблемы институциональной устойчивости и динамики, специфику формирования механизмов власти и управления, трудности и болевые точки политической модернизации, перспективы построения демократического правового государства и гражданского общества, сохранения народами «новых демократий» своей национальной идентичности и культуры. Четвертый раздел посвящен особенностям развития отдельных стран Юго-Восточной Азии, которым в свое время было отказано западной политической мыслью в праве на прогресс по причине их изначального варварства. Однако, как оказалось, древнейшие цивилизации Японии, Китая и Южной Кореи обладают неисчерпаемыми источниками внутренней энергии, что позволило им в исторически короткие сроки добиться впечатляющих успехов в экономике, создании эффективных систем государственного управления и динамичной кадровой политики. Исследователей привлекает адаптивность этих государств к современным общественным процессам, уникальная способность использовать научные достижения и опыт других стран, обеспечение высоких темпов развития при достаточно низком стартовом уровне модернизации и скудости собственной ресурсной базы. Книга стала своеобразным итогом многолетних исследований процессов политической модернизации на этапе «третьей волны» демократического транзита, которые нашли отражения в более ранних публикациях автора 1 . 1 Герменчук, В.В. Проблемы государственного и национального строительства в Республике Беларусь // СССР: Исторический опыт и современность (к 75-летию образования): Материалы научно-практической конференции 9 Использование в работе методов современной компаративистики, исторического институционализма, системного и структурно-функционального анализа позволило проследить генезис механизмов власти и управления, обобщить опыт государственного строительства различных стран, его уникальные черты и закономерности общественного развития, очертить перспективы демократии в современном мире. Это значительно пополняет багаж знаний в области решения сложных проблем системной трансформации общества, повышения эффективности государственного управления процессами перемен, построения демократического государства и развитого гражданского общества. 30 декабря 1997 г. – Мн.: ИСПИ, 1998, с.27-35; Особенности трансформационных процессов в постсоциалистических странах и Республике Беларусь // Введение в государственное управление: Сборник докладов двухсторонних семинаров. – Мн.: АУ, 2001, с.45-53; Государственная кадровая политика: институциональный аспект // Проблемы управления, 2002, №2, с.11-15; Политическая модернизация: историкополитологический анализ // Научные труды Академии управления при Президенте Республики Беларусь. Вып.2.- Мн.: АУ, 2002, с.130-154; Стратегия государственно-политического развития // Tрансформационные процессы в современном мире: Материалы международной научно-практической конференции (Минск, 29-30 января 2002 г.). В 2-х частях. Часть 1. – Мн.: АУ, 2002, с.28-35; Государственная служба: нравственный аспект // Проблемы управления, 2002, №4(5), с.11-22; Профессионализация государственной службы // Научные труды Академии управления при Президенте Республики Беларусь. Вып.3. – Мн.: 2003, с.35-66; Государственная служба Японии: у истоков «японского чуда» // Проблемы управления. 2005. №2. С.134 – 138; Государственная служба Франции: опыт организации и реформ // Научные труды Академии управления при Президенте Республики Беларусь. Вып.5. – Мн.: Академия управления при Президенте Республики Беларусь, 2005. С. 68 – 83; Подготовка государственных служащих в зарубежных странах: монография. – Минск: Академия управления при Президенте Республики Беларусь, 2005. – 296 с; Восточный синдром. Государственная служба Японии, Китая и Южной Кореи // Вестник Беларусбанка. 2005. №4. С.34 – 37; 2006. №1. С.60 – 64; №2. С.51 – 57; Государственная служба и политика: проблемы методологии // Проблемы управления. 2007. №1. С.198 – 206; Политика и государственная служба: монография. – Мн.: Академия упр. При Президенте Респ. Беларусь, 2008. – 313 с. и др. 10 1. М. ВЕБЕР О ДЕМОКРАТИИ, ПОЛИТИКЕ И УПРАВЛЕНИЯ И предал я сердце мое тому, чтобы исследовать и испытать мудростью все, что делается под небом: это тяжелое занятие дал Бог сынам человеческим, чтобы они упражнялись в нем Книга Екклесиаста Пришла пора перечитывать классику. Современный политический процесс, эпоха глобализации и потоки модернизации коренным образом изменяют мир, в котором мы живем, смывают огромные пласты прежнего научного знания. Постсовременность зарождается не только на развалинах старого социального строя, но и обломках идей и смыслов, накопленных многовековыми усилиями лучших умов человечества. Многие важные для понимания тенденций всемирной истории категории и определения общества, народа, власти, государства, политики, свободы, демократии, бюрократии размываются и теряют свой первоначальный смысл, превращаются в 11 «семантические головоломки», становятся, пожалуй, «самыми ненадежными словами» и «сущностно оспариваемыми понятиями». Подобная практика не имеет ничего общего с подлинной наукой и характерна скорее для первобытного коллективного магического сознания. Известный специалист в этой области М. Элиаде отмечал, что «объяснение мира посредством цепочки упрощений преследует одну цель: освободить мир от надмировых значений. Эта систематическая банализация мира предпринимается с целью его завоевания и подчинения себе»1. Больше всего присущи названные мистические откровения западной цивилизации и интеллектуальной традиции. По крайней мере, именно с такими представлениями о мире, пространство которого ограничено, а время имеет свое начало и свой конец, связаны истоки идеи «конца истории» и либерального проекта растворения современной цивилизации в «космополитической эре свободного рынка и демократии». Концепция «ограниченности знания на закате века науки» понадобилась, очевидно, для освобождения строителей нового мирового порядка от всяких теоретических и моральных ограничений, широкого распространения околонаучных теорий и виртуальных практик. Достается и классикам, многим из которых вообще не оказалось места на «корабле современности». Из желания избавиться от их укоряющего примера, труды одних давно списаны в музей, а наследие других превратилось в предмет уничижительной критики или недобросовестных интерпретаций. М. Веберу повезло, в этом отношении, несколько больше. Его издают, читают и цитируют, как сторонники, так и противники глобализации. Более того, выдвигают часто в качестве ключевой фигуры социологии ХХ века. Часто это пытаются объяснить противоречивостью самого веберовского учения или результатами «перетолковывания» работ ученого. В этих рассуждениях есть определенный смысл, но мало истины. Теоретико-методологические подходы М. Вебера, его социология истории, в основании которой лежат понятия социального действия и его 1 Исаев, И.А. Власть и закон в контексте иррационального. – М.: Юристъ, 2006. С. 190. 12 решающих мотивов, понятия смысла и рациональности позволили ему заложить основы «понимающей социологии». Она почти полностью противоположна в своих исходных позициях философии истории либерализма. Понять смысл социального действия означает для Вебера понять действующего, и наоборот. При этом речь идет о действии осмысленном, направленном к достижению ясно осознаваемых индивидом целей и их решающих мотивов. Именно целерациональное социальное действие служит у Вебера образцом, с которым соотносятся все остальные виды действия. Это идеальный тип рациональности, который, однако, редко встречается в реальности. Основные усилия исследователя направлены на «разволшебствление» картины мира и понимание механики рационализации идей. Рационализация, пронизывающая все стороны жизни общества, по его мнению, есть всемирно-исторический процесс. Долгое время соответствующий тип рациональности, задававший ее направление и темпы, определялся мировыми религиями. Разрушение религиозной картины мира передает эту миссию науке, которая наследует функцию универсальной рационализации современного общества. Переходя от анализа методологии М. Вебера к рассмотрению содержательной стороны его наследия и вклада в развитие политической науки, следует напомнить некоторые факты из его биографии. С юных лет он интересовался политикой, активно в ней участвовал. Более того, те, кто близко знал его политический темперамент и потенциальные возможности крупного государственного деятеля, были несколько удивлены выбором карьеры ученого. Особенно заметной стала его деятельность в 1917 – 1919 годах, в критический для Германии период, связанный с поражением в Первой мировой войне, революцией и свержением монархии, унизительными для страны условиями Версальского мира. Вебер входил в состав немецкой делегации в Версале, привлекался в группу экспертов по разработке Веймарской конституции, участвовал в качестве одного из потенциальных лидеров в работе учредительного комитета Национальной демократической партии. Всерьез 13 обсуждалась в определенных кругах и его кандидатура на пост всенародно избираемого рейхспрезидента новой Германии. Сейчас трудно предполагать о возможном вкладе М. Вебера в политику Веймарской республики и его дальнейшей политической карьере. Преждевременная смерть в 1920 году на 56 году жизни помешала осуществить многое из задуманного и намеченного. Как бы подводя итоги, он писал: «Нашему поколению не суждено увидеть, принесет ли плоды борьба, которую мы ведем; признает ли потомство в нас своих предков. Если нам не удастся избежать проклятия, во власти которого мы находимся – быть рожденными после политически великой эпохи – то тогда мы должны суметь стать чем-то другим: предшественниками еще более великой. Будет ли таким наше место в истории? Не знаю и только скажу: право молодых – отстаивать самих себя и свои идеалы. А в старца человека превращают не годы: он молод до тех пор, пока способен воспринимать мир с теми великими страстями, которые в нас вложила природа». Эти пророческие слова свидетельствуют о глубоких и достаточно мрачных раздумиях великого немца о судьбе своего народа и государства в условиях буржуазной цивилизации. Талант ученого и страсть политика были полностью отданы на исправление этой исторической несправедливости. Особенно показательны, в этом отношении, политические статьи и выступления М. Вебера последнего периода жизни. Долгое время они не публиковались и были известны только узкому кругу специалистов. Их анализ позволяет значительно расширить представления о методологических подходах автора к исследованию динамики политического процесса, его вкладе в будущее своей страны, разработку теории демократии, проблем государственного строительства и управления, политического лидерства. Этот редко встречающийся на практике синтез высокой теории и реальной политики, напрашивающиеся параллели между ситуацией в Германии первой четверти прошлого века и особенностями современного этапа развития, придают взглядам Вебера особую актуальность. Делают его не только одним из предшественников нашей эпохи, но и ее великим современником, интересным 14 собеседником по актуальным вопросам нынешнего политического развития. Именно этими соображениями продиктован интерес к творчеству и проблемам, над которыми размышлял и по которым высказывал свое мнение маститый ученый и активно действующий политик. Ограничимся только некоторыми аспектами его политических работ, которые представляют для нас особый интерес. О демократическом выборе Германии В предварительных замечаниях к своей статье «Парламент и правительство в новой Германии. К политической критике чиновничества и партийной жизни» (май 1918) М. Вебер отмечает, что это сочинение политическое, но поднятые в нем вопросы и высказанные пожелания не прикрываются авторитетом науки. Исторические задачи немецкой нации, связанные с выбором государственной формы, невозможно осуществить средствами науки1. Тем самым многосторонняя проблема демократии увязывается с острой дискуссией различных политических сил в 1917 – 1918 годах по поводу избирательного права и развития народного представительства. Всем противоборствующим сторонам была ясна важность вопроса и последствия сделанного выбора. Принципиальную позицию занимает и сам Вебер. В статье «Избирательное право и демократия в Германии» (март 1917) он отмечает, что вопросы современного права избираться не новы для Германии, однако не получили своего окончательного разрешения. В этой связи Вебер напоминает и подвергает сокрушительной критике манипуляции Бисмарка с избирательным правом в Рейхстаг, продиктованные исключительно демагогическими соображениями для борьбы его цезаризма со строптивостью буржуазии и отчасти проблемами внутренней и внешней политики. Он был не в состоянии терпеть рядом с собой ни одну самостоятельную силу и политических мыслителей. Намеренно добивался политического ничтожества парламента и партийных политиков. В результате многолетнего господства князя Бисмарка и 1 См.: Вебер, М. Политические работы (1895 – 1919) . – М.: Праксис, 2003. С. 107. 15 восхищения его личностью нация осталась без собственных убеждений и политической воли, отучила себя от позитивного соучастия в определении своей судьбы. Фаталистически передоверяя это своему кумиру и снося все, что за нее решали, немцы с полным равнодушием восприняли и известие об его отставке. Ошибка Бисмарка и последствия этой политики более чем очевидны. «Зачисткой» политического пространства под подавляющее превосходство своей личности, он не оставил после себя ни политической традиции, ни институтов, ни достойных политиков, на деятельность которых могла опираться преемственность имперской политики1. Не обладая известным уровнем адаптивности к новым условиям деятельности, с трудом пережив первое поколение своих лидеров и инициаторов, подобные политические системы становятся, обычно, жертвой прошлых успехов и достижений. Великий человек, по определению китайской пословицы, всегда народное бедствие. Однако бывают и исключения. Интересные рассуждения о роли и задачах подлинных национальных лидеров оставил современник М. Вебера О. Шпенглер: «Первая задача: что-то сделать самому; вторая, не столь видная, однако более тяжкая и великая в своих отдельных следствиях, - создать традицию, подвести других к тому, чтобы они продолжили твое дело, его такт и дух; отпустить на свободу поток единообразной деятельности, который, чтобы оставаться «в форме», более не нуждается в самом первом вожде». И далее: «То был великий недостаток Бисмарка..., что он умел действовать, однако не сумел выстроить никакой традиции..., не создал соответствующей расы политиков, которая чувствовала бы свое тождество с его государством и его новыми задачами, которая продолжалась, вбирала бы в себя значительных людей снизу и навсегда сращивала их с тактом собственной деятельности. Если этого не случается, вместо правящего слоя, отлитого из одного куска, остается сборище умов, беспомощным перед лицом непредвиденных обстоятельств»2. 1 2 См.: Вебер, М. Политические работы. С. 113 – 126. Шпенглер, О. Закат Европы. – М.: Мысль, 1998. Т. 2. С. 471 – 472. 16 Достается от М. Вебера лидерам действующих буржуазных партий, этих, по его определению, уже «политиков привычного масштаба». Они находятся у власти лишь в силу существующих привилегий избирательного права и настаивают на их сохранении. Трусость буржуазии, ее «робость», по словам князя Гогенлоэ, перед демократией ведет к расширению господства бюрократии, которое давно стало свершившимся фактом. Поэтому вовсе не случайны многочисленные акции в поддержку позиции буржуазии со стороны чиновничества. Чего стоят только их заявления, что в стране «правильного понимания о свободе» можно добиться лучшей свободы и без парламентаризма, об опасности демократического государства выскочек, карьеристов и дармоедов, к числу которых относятся, в первую очередь, современные парламентарии. Особенно активно разыгрывается карта «контролируемой свободы» со стороны бюрократии. Политика, якобы, является занятием интересным для лодырей, но в остальном – бесплодным. Для нации гораздо важнее хорошее управление. Поэтому «истинная демократия, дескать, воплощается в наиболее чистом виде как раз тогда, когда адвокатская публика парламентариев не в состоянии помешать конструктивной работе чиновников»1. Все это, по оценке М. Вебера, наглое надувательство, «самообман из-за простодушного увлечения фразой» наших литераторов. Ибо, какой иной орган, если мысленно убрать парламентскую власть, есть у демократии, чтобы контролировать чиновничье правление? Что демократия получает взамен господства парламентских «клик»? Ответ очевиден. Неизбежно господство еще более скрытых клик, бесконтрольное бюрократическое правление, с которым трудно справится. Как показывает опыт многих стран, системы «цезаризма» (в самом широком смысле) и современные монархи чаще всего совершенно не в состоянии контролировать администрацию. Не подходит для этих целей и система прямой демократии, которая возможна только в малом государстве вроде кантона. Достаточно легко представить судьбу государственного 1 1 Вебер, М. Политические работы. С. 102. 17 бюджета и почти всех управленческих проектов, которые будут решаться с помощью всенародного голосования. Не менее порочна в своей основе идея о выборах чиновников, если они касаются не только лидеров. Профессиональная техническая квалификация не оценивается голосованием. Прямые выборы и референдумы по поводу назначения или отстранения от должности государственных служащих в этой связи совершенно непригодны. «В любом государстве масс они не только нарушают иерархическую служебную дисциплину, но и (по американскому опыту) способствуют коррупции из-за исключения ответственности за назначение»1. Поэтому все разговоры о демократии без парламентаризма прокладывают дорогу к бесконтрольному господству чиновников. Особо острые стрелы сарказма направляет М. Вебер против политических литераторов, этих «хороших людей и плохих музыкантов» с их «чернильной романтикой» и «детскими литературными мыльными пузырями», рекомендующих ту или иную избирательную систему в противовес равному избирательному праву. Зло высмеивает он их предложения о введении различного рода цензов, связанных с семейным положением, образованием, идею профессионально-сословного представительства. Вебер апеллирует, прежде всего, к нравственности представителей среднего сословия, когда пишет: «Конечно же, политика – дело не этическое. Но, тем не менее, существует известный минимум чувства стыда и долга приличия, нарушать который безнаказанно нельзя даже в политике»2. Именно «среднесословная» политика привела к нынешнему экономическому и политическому параличу Германии. Страхом потерять свои социальные позиции, жаждой теплых местечек и тунеядскими идеалами рантье объясняет он появление этих предложений. Проблема в том, что в современном обществе, в отличие от сословного, из внешнего положения и должности человека почти невозможно вывести, какую экономическую функцию он выполняет. Что общего у доктора физики, философии и филологии, например, с политической зрелостью. Этого 1 2 Вебер, М. Политические работы. С. 106. Там же. С. 43. 18 нельзя не заметить, несмотря на нескончаемые разговоры об особой миссии среднего сословия и запугивание обывателей разрушением демократией «благородных» традиций. Действительно, пишет М. Вебер, никто не хочет, чтобы им управляли дурно воспитанные выскочки. И с удивительной смелостью для действующего политика высказывает свое мнение о духовном состоянии немецкой нации и ее представителей на крутом повороте истории. «Немцы – это народ плебеев, или если приятнее слышать – буржуазный народ». «В Германии не существует аристократии с достаточной численностью и политической традицией…, не существует и благородной германской общественной формы». Поэтому новый «германский дух» невозможно дистиллировать из нашего прошлого. «Немецкие классики, между прочим, могут научить тому, что мы оказались в состоянии стать ведущим культурным народом земного шара в эпоху материальной нищеты и политического бессилия, и даже иностранного господства. В эту неполитическую эпоху возникли и их идеи, в том числе политические и экономические. Под влиянием полемики с французской революцией они стали в каком-то смысле конструкциями в политически и экономически бесстрастном пространстве… Современные проблемы парламентаризма и демократии, а также сущность нашего современного государства, вообще находились за пределами их кругозора»1. М. Вебер цитирует, в этой связи, А.И. Герцена, который прекрасно сказал о России, что она «должна быть не страной своих отцов, а страной своих детей». Прежде всего, это верно в отношении политических проблем. Политическое будущее Германии должны взять под свое покровительство другие прослойки, а не безответственные демагоги из числа консерваторов, литераторов, академических преподавателей, всех государственных бенефициариев и иной дипломированной публики. Их предложения замешены в основном на страхе по поводу престижа собственной прослойки. Для сохранения положения немецкой нации в мире важно, чтобы политическое 1 Вебер, М. Политические работы. С. 99. 19 применение и необходимый уровень политического влияния получили действительно значимые в экономическом отношении силы, руководители хозяйственных систем, носители рационализации промышленного труда, т.е. капиталистические предприниматели и рабочий класс. «Любой предприниматель и любой профсоюзный лидер, ведущий добровольную борьбу за экономическое существование и ежедневно на собственной шкуре ощущающий структуру государства, знает о политике больше, чем тот, для кого государство лишь касса, из которой он в силу документа об образовании получает полагающийся его сословию, гарантированный и гарантирующий пенсию доход»1. Нельзя забывать и возвращающихся на родину солдат. Они спасли целостность Германии и должны получить право с избирательным бюллетенем в руках участвовать в определении ее будущего. Статус гражданина и избирательный бюллетень – это тот минимум права на самоопределение в делах сообщества, ради которого они шли на смерть. Выбор М. Вебера, несмотря на многочисленные обвинения его как «демагога», «не немца» и «иностранного агента», однозначен: «в конце боев за избирательное право оно может быть только равным». «Либо в сословнобюрократическом государстве начальников с мнимым парламентаризмом оставить граждан бесправными и несвободными и пасти их, словно стадо скота, - либо включить их в государство на правах его хозяев. Но ведь у народа хозяев – лишь такой может и вправе вообще заниматься мировой политикой – в этом отношении нет выбора»2. Немецкую нацию столетиями учили производить хороших чиновников, ценных бюрократов, честных коммерсантов, дельных ученых и техников, а также верных слуг. Сегодня нужен народ не слуг, а народ господ, которым может быть только политически зрелая нация. Национальная гордость, по мнению Вебера, есть не что иное, как функция меры, в какой те, кто принадлежит к некой нации, имеют хотя бы возможность соучаствовать в 1 2 Там же. С. 45. Там же. С. 41, 106. 20 формировании политики собственной страны и держать в руках контроль над управлением своими делами3. Нет иного выбора, по его мнению, и у всех дельных политиков с точки зрения политических задач нации. Жизненные интересы народа стоят выше демократии и парламентаризма. Но от больших надежд на будущее Германии пришлось бы отказаться, цепляясь за старые, отжившие свой век формы правления. А в простых вопросах техники формирования государственной воли и выбора наиболее целесообразных форм современного государства существует лишь ограниченное количество вариантов. Политик должен считаться с очевидностью и интересами следующих поколений. Демократию, равное избирательное право и парламентаризм активно используют в целях своего успешного развития многие другие народы, они не чужды и немецкой истории. Важно и еще одно принципиальное замечание автора. Государственнотехнические изменения сами по себе не делают нацию ни трудолюбивой, ни счастливой, так как действительно решающие социальные и материальные проблемы переустройства принадлежат пока не до конца проясненному будущему. Однако они могут устранить препятствия, стоящие на пути к этим качествам. В работе «Будущая государственная форма Германии» (ноябрь 1918) М. Вебер специально останавливается на названных проблемах и рассуждает об альтернативах. Ситуация выбора, по его мнению, отягощена тем обстоятельством, что его предстоит сделать политически не вышколенной нации в условиях очень трудной внутренней и внешней обстановки. Десятилетиями в стране царил дух безопасности под покровительством монархии и правления Бисмарка. Техническая добротность управления, хорошие в материальном отношении результаты привили населению боязнь всякой новизны и «трусливую волю к бессилию». Оно свыклось с жизнью «в футляре», подавило в себе гражданскую гордость. Еще живы в силу 3 См.: Вебер, М. Политические работы. С.295 – 296. 21 исторических воспоминаний верность и чувства живой привязанности к династии. С этой точки зрения, наиболее технически приспособленной к обстоятельствам и без ущерба для радикальной социальной демократизации государственной формой, могла бы стать строго парламентская монархия. Однако будущее нельзя загораживать сентиментальными воспоминаниями о «прелестях» правления при старом режиме. Интересы и задачи нации выше всех остальных чувств. Династия давно стала обременительной для страны. Ее абсолютно дилетантская политика и плохие советчики погубили эльзасский вопрос, ввергли страну в мировую войну, скомпроментировали на Востоке, способствовали сплочению против Германии коалиции всего мира. Заключительным актом этой трагедии стала революция и низвержение монарха. Одновременно старая система дискредитировала парламент. Постоянно подавляемый и угнетаемый он не имел нужного авторитета, чтобы в момент катастрофы удержать власть в своих руках, и расчистил дорогу революционной диктатуре. Таким образом, с исторической легитимностью монархии покончено. Более того, попытки ее сохранения чреваты угрозой прямого иностранного господства со стороны стран-победителей в Первой мировой войне. Новая форма государственного устройства Германии должна отвечать, как минимум, трем основным требованиям. Обеспечить, во-первых, условия для преодоления отрицательных последствий прошлого, которые привели страну к нынешней национальной катастрофе. Создать, во-вторых, реальные, а не мнимые предпосылки для возрождения государства. Объединить, в-третьих, в союзе для решения великогерманской проблемы по возможности наибольшее количество немецкого населения. М. Вебер связывает решение этих проблем с республиканской формой правления. Вопрос о том, как должна она выглядеть, зависит от задач, которые перед ней поставлены. Республика, как общее дело всех ее граждан, предполагает более готовый к ответственности и наделенный большим самосознанием политический дух населения, что пойдет на пользу 22 чувству собственного достоинства. Созыв свободного учредительного собрания на основе равного избирательного права, провозглашение республики позволит поднять нацию к историческому творчеству, научит полагаться на собственные силы, заронит «лучи надежды» на успешное преодоление нынешнего государственного коллапса. Такая государственная форма способна объединить в политическом союзе большинство немцев и представляется наилучшей для создания единого независимого государства. Только опираясь на народный суверенитет можно упразднить гегемонии великопрусской структуры империи, осуществить основательную демилитаризацию, обеспечить необходимые политические и правовые основы будущей экономической организации, поддержку наиболее перспективных и надежных в плане эффективности структур и хозяйственно продвинутых работников, способных не только прокормить нацию, но и обеспечить ее процветание. Много внимания уделяет М. Вебер анализу принципов, на которых должны основываться механизмы власти и управления, все основные институты республики. Взвешивает с точки зрения стратегических задач нации преимущества и недостатки унитарной и федеративной республики. Обсуждаются перспективы созыва свободного учредительного собрания и провозглашения республики, важнейшие вопросы новой конституции Германии и государственно-правовые противовесы против фактического преобладания Пруссии. Предлагаются конкретные схемы формирования государственных структур, что придут на смену кайзеру, канцлеру и Бундесрату, проблемы разделения и взаимодействия властей с точки зрения способности к власти, большего рационализма и повышения эффективности. Определяются новые роли парламента и депутатов, политических партий и их лидеров в условиях демократии. При этом Вебер вовсе не идеализирует республиканскую форму правления. Более того, предупреждает на основании опыта других стран, что выбор народа в ее пользу – это только начало огромной работы, что «нерадостные дни может обещать нации поначалу наша демократия». Новым задачам должны соответствовать своевременные и 23 ответственные политические решения, что предъявляет повышенные требования к политике и политическим лидерам1. Проблемы политики и политического лидерства Всем интересующимся творчеством М. Вебера хорошо известна его работа «Политика как призвание и профессия». Она была выпущенная отдельным изданием в 1919 году. Однако не все знают, что ей предшествовали бурные годы активной политической борьбы, многочисленные статьи и выступления ученого на эту тему, где оттачивался его талант исследователя и публициста. Книга стала квинтэссенцией взглядов и личного политического опыта автора на политику, типы господства и подчинения, механизмы власти и управления на различных этапах развития общества и в условиях становления демократического государства. В совокупности с другими публикациями этого периода Вебер оставил потомкам, пожалуй, одно из лучших пособий по политике и политическому управлению, практическое руководство к действию для начинающих и маститых политиков. Принципы «понимающей социологии» позволили ему восстановить традицию Платона и Аристотеля в отношении к политике как «царскому искусству». Открывая закрытые, а часто и забытые страницы истории, он очистил ее от многовековых напластований лжи и извращений, вернул статус науки и профессии по управлению сложными процессами социально-политического бытия. Позиционируя политику в сложном и многомерном социальном пространстве, М. Вебер отмечает, что она охватывает все виды деятельности по самостоятельному руководству. Потом несколько сужает это исходное понятие, рассматривает ее, прежде всего, как руководство или оказание влияния на руководство политическим союзом, т.е. государством, как стремление к участию во власти или оказанию влияния на распределение власти. Все существовавшие в истории политические союзы, в том числе государство, опирались на отношения господства людей над людьми. Право на это обеспечивала власть. Поэтому «кто занимается политикой, тот стремится к 1 См.: Вебер, М. Политические работы. С. 351 – 353. 24 власти: либо к власти как средству, подчиненному другим целям (идеальным или эгоистическим), либо к власти «ради ее самой», чтобы наслаждаться чувством престижа, которое она дает»1. Таким образом, рассматривая целерациональное действие в качестве основы своей социологии, Вебер исходит из фундаментальности феномена власти, вторичности по отношению к ней такой социальной «тотальности», как народ, общество, государство. Общество является только условием возможности власти. Используя власть, люди конструирует общественные институты в той форме, которая становится значимой для обеспечения их жизнедеятельности. Поэтому каждому периоду исторического развития соответствуют свои типы господства, формы правления, организации власти, специализации функций ее представителей и особые критерии их рекрутирования. В первобытном обществе управление осуществлялось на основе потестарной власти. Семейно-родовая община выступала в качестве единого субъекта и объекта управления, в основе которого лежали кровно-родственные связи и отношения. На определенном этапе власть приобретает черты государства. Политогенез неразрывно связан с углублением разделения дифференциации общественного общества, труда, обособлением ростом функции социальной управления, возникновением и развитием государственных структур и дифференциацией их функций, формализацией процедур и закреплением их за внешними носителями власти, выделением особой группы людей по осуществлению от имени государства управления обществом. Это позволяет рассматривать смену типов властных отношений и рационализации сферы политики как составную часть социальной динамики. Государство обладает известной универсальностью в наборе основных функций, выступает одновременно в качестве института политической власти и института управления. Для его существования необходимы внутренние основания оправдания господства и внешние средства, которые служат его опорой. Исследуя типы внутреннего оправдания или легитимности господства, 1 Вебер, М. Избранные произведения. – М.: Прогресс, 1990. С. 646. 25 Вебер называет три его вида: традиционное, освященное авторитетом нравов; харизматическое, основанное на авторитете (харизме) вождя; рационалистическое, обеспеченное легальностью установления и деловой компетентностью на основе рационально созданных правил. При этом вовсе не исключаются, а предполагаются в качестве оснований подчинения чувство страха, надежды и другие самые разнообразные интересы и психологические мотивы. Они проявляются на практике в самых причудливых сочетаниях, часто поражающих воображения современников и вводящих в смущение историков 1. Детальный анализ этих крайне запутанных комбинаций относится, по мнению исследователя, к проблемам общего учения о государстве, психологии и других наук. Его интересуют только чистые типы, которые редко встречаются в действительности, но имеют решающее значение для понимания структуры господства. Анализ исследователям социополитической предложить иную, реальности более ХХ подвижную века позволил классификацию политических систем по их легитимности. В их основе лежат две взаимно дополняющие друг друга идеи законности, характеризующие действия правящего, и согласия – позицию управляемого. Взгляды Вебера и особенно центральное для его рассуждений понятие харизматической легитимности подвергаются критике, как вытекающие из «очень запутанной идеи» 2. Здесь мы встречаемся с примером постоянно присутствующего противоречия между доктринальным подходом и реальностью политического развития. Для М. Вебера все типы (виды) господства не только результат глубокого знания великих исторических процессов. Особый интерес к ним вызван и соображениями реальной политики, проблемами политического лидерства в 1 Н.М. Карамзин, например, называл И. Грозного кровопийцей, по сравнению с которым Калигула и Нерон выглядят младенцами. Одновременно он завершает описание царствования И. Грозного следующими словами: «В заключение скажем, что добрая слава Иоаннова пережила его худую славу в народной памяти: стенания умолкли, жертвы истлели, и старые предания затмились новейшими; но имя Иоанново блистало на Судебнике и напоминало приобретение трех царств: доказательства дел ужасных лежали в книгохранилищах, а народ в течение веков видел Казань, Астрахань, Сибирь как живые монументы царя-завоевателя; чтил в нем знаменитого виновника нашей государственной силы, нашего гражданского образования; отвергнул или забыл название Мучителя, данное ему современниками, и по темным слухам о жестокости Иоанновой доныне именует его только Грозным, не различая внука с дедом, так названным древнею Россиею более в хвалу, нежели в укоризну. История злопамятнее народа!» (История государства Российского: В 4-х книгах. – Ростов н/Д, 1990. К.3. С. 513). 2 Валадес, Д. Контроль над властью. – М.: Идея-Пресс, 2006. С. 35. 26 условиях послевоенной Германии. Преобладающий в то время тип лидера в образе парламентского «партийного вождя», выросшего на почве западного конституционного государства, по его мнению, явление историческое, которое встречается во все эпохи и во всех регионах. В качестве его предшественников выступают легендарные фигуры магов и пророков, князья-военачальники, главари банд, кондотьери, выдающиеся «демагоги» в народном собрании античных городов-государств. Они были главными фигурами в механизме политической борьбы не только в силу своего формального положения, а «призвания» в собственном смысле этого слова. С личной «харизмой» вождя, его внутренней предрасположенностью быть руководителем людей, связаны основы его господства, особая преданность и личное доверие последователей и приверженцев, их вера в успех любого предприятия. Всемирная история действительно богата примерами, когда с именами своих предводителей на устах люди совершали подвиги, брали приступом крепости и города, готовы были «штурмовать небо» при отсутствии счастья на земле. М. Вебер сознательно уходит от этих сюжетов, оставляя их историкам, но высказывает важное для понимания теории лидерства замечание о том, что успех возможен, если сам «вождь» живет своим делом, «жаждет свершить свой труд», если только он не ограниченный и тщеславный выскочка. Исследователя больше интересуют реальные механизмы власти и управления: как политически господствующие силы утверждаются в своем государстве? Он рассматривает харизматическое и все другие формы господства как предприятие, требующее постоянного управления. Для этого нужны как установки человеческого поведения на подчинение, так и вполне реальные внешние материальные средства: личный штаб управления и вещественные средства управления. Штаб управления, как прообраз современного госаппарата, привязан к своему руководителю не только в силу его исключительных качеств. Это обычные люди с вполне реальными земными заботами и интересами. Поэтому решающей основой их солидарности с лидером является апелляция к личному интересу. Средства почти идентичны во все эпохи и сводятся к материальному 27 вознаграждению и социальному почету. Деньги, доля в добыче, лены, должности, жалование, особые одежды и ордена, сословные привилегии за верную службу – все это приносит прибыль и удовлетворение тщеславия. Различия прослеживаются, как и на любом хозяйственном предприятии, в отношениях прав собственности на эти внешние материальные средства господства. Они могут принадлежать членам штаба управления или отделены от него в пользу их господина. Если средства господства полностью или частично находятся в собственности штаба управления, то это ведет к сословно расчлененному политическому союзу. Обладатель власти (суверен) вынужден делить ее с аристократией, с помощью которой осуществляет свое господство. Но всюду, вплоть до самых ранних политических образований, присутствует стремление ограничить или вообще уничтожить эту конкурирующую власть, к единоличному самодержавному правлению с помощью неимущих и лично зависимых в силу этого обстоятельства представителей различных социальных слоев. Постоянная борьба этих двух начал, стремление сеньора, князя, государя к устранению «частных» носителей управленческой власти характерна для всех форм патриархального и патримониального господства, султанских деспотий. С этим связано и появление многочисленной группы помощников, предшественников современных политиков, в лице домашних советников, участников различных советов и совещательных органов при своих политических господах. Они проявляли активность по требованию своего господина, стали важнейшим инструментом исполнения властных полномочий и политической экспроприации, сделали службу делом своей жизни, профессией, источником получения доходов, ренты или прибыли. От того, откуда рекрутировались эти профессиональные советники, существенным образом зависела структура возникающего династического политического образования. Логическим продолжением этого процесса стало появление современного буржуазного государства, в котором полностью реализовано отделение штаба управления от вещественных средств предприятия. М. Вебер пишет: 28 «Современное государство есть организованный по типу учреждения союз господства, который внутри определенной сферы добился успеха в монополизации легитимного физического насилия как средства господства и с этой целью объединил вещественные средства предприятия в руках своих руководителей, а всех сословных функционеров с их полномочиями, которые раньше распоряжались этим по собственному произволу, экспроприировал и сам занял вместо них самые высокие позиции»1. Одновременно М. Вебер обращает внимание на «наисовременнейшую» для нового времени тенденцию, связанную с попыткой экспроприации подобного экспроприатора политических средств, а тем самым политической власти. Речь идет об эпохе Просвещения и великих буржуазных революций, которые разрушили старую «формулу власти» (Г. Моска), основанную на «божественном праве королей». Главные принципы новой власти состояли в том, что она принадлежит народу и должна использоваться на благо всего общества. Идея и практика «суверенитета народа» привели к отказу от аскриптивных социальных статусов, дающих право на власть. Новые вожди пытаются выводить свою легитимность из воли тех, кто находится под их господством. Это вызвало коренные изменения в структуре общества, его институтах, механизмах власти и управления. Растет значимость секулярных критериев политической эффективности. Зарождается меритократическая парадигма, основанная на специфических качествах носителей власти. Мандат на право народного представительства рассматривается как результат соревнования в политической эффективности через институт выборов, парламент с его процедурой обсуждений и голосования, принцип ротации и борьбу партий. Дальнейшая демократизация политических систем, расширение избирательного права и появление массового электората, объективно вели к выделению собственно политической сферы, специализации ее функций. Задачи рационализации власти превратили политику в требующую много сил и времени профессиональную деятельность, пронизывающую всю общественную 1 Вебер, М. Избранные произведения. С. 651. 29 жизнь. В зависимости от своего места в этом «политическом предприятии» люди делятся на три группы: «политики по случаю» (избиратели); «политики по совместительству» (партийный актив); «профессиональные политики» (государственные деятели, высшие чиновники, партийные функционеры). М. Вебера особо интересует слой профессиональных политиков, новый тип политических вождей и их свиты, деятельность которых связана с контролем и распределением власти в целях организации и удовлетворения общественных интересов. Анализируются их типичные черты, условия и принципы рекрутирования, возможности и средства влияния на развитие общества, существующие и потенциальные опасности распоряжения политическим штабом (людьми) и вещественными средствами господства. Государство, по его мнению, это не только серьезное предприятие, но и крупнейшее «доходное место», «кормушка», доступ к которой является не мало важной целью всех революций и выборов. Им надо не только владеть, рассматривая как «добычу победителя», но и управлять. Примерами дилетантского управления временщиков, превративших политику в доходный промысел, место чудовищной коррупции и низкого мещанства, пестрит история большинства стран. (Более того, злоупотребления государственной властью ради извлечения личной выгоды со стороны обладателей делегированной властью часто превращается в «системную» характеристику современных государств). На постановке этих проблем исчерпывается, собственно говоря, аналогия современного государства с капиталистическим хозяйственным предприятием, к которой часто прибегал исследователь. Политическое управление следует совершенно иным законам. Появление особой категории лиц, профессионально занимающихся вопросами политики, связано, по мнению М. Вебера, с процессами разделения труда по господству и чисто техническими потребностями управления. Действие этого основного закона проявляется во всех цивилизациях. Все известные в истории механизмы управления строились с самого начала на разделении власти на несколько инстанций. Так, обособление власти вождя и 30 шамана уже в первобытном обществе, конфликт между светской и духовной властями завершились в средневековой Европе созданием такого механизма власти, когда ни одна из них не могла покуситься на другую. Основу разделения составляло владение исключительной компетенцией и ресурсом, обоснование всеобщности власти каждой из инстанций, материальное ее воплощение, последовательность и неотвратимость. Организационный аспект господства в усложняющемся обществе и дифференциация поля власти вызвали активную бюрократизация социальных и политических отношений. Уже в древних цивилизациях чиновники прочно обосновались в тех сферах управления, где больше всего нужны были знания и опыт. Одновременно возникла потребность в руководящих политиках. Место случайных домашних советников и членов личных кабинетов государя из его ближнего круга постепенно занимают люди, сознательно занимающиеся политикой как профессией и живущие за ее счет. Задачи единого видения политики, ее разработки и реализации ведут к появлению своей иерархии государственных политических должностей: великих визирей, всемогущих фаворитов, министров короля, вышколенных образованием и опытом дипломатов, юристов, многочисленных главных и просто советников. Их брали на службу из образованных и «политически пригодных слоев» прежде всего несословного характера, использовали не только по прямому назначению, но и в борьбе против сословий за централизацию государства и утверждение абсолютизма. В числе политических советников разных исторических эпох мы видим когорты владеющих письмом клириков (брахманов, буддийских проповедников, лам, епископов, священников), гуманистически образованных грамматиков (составителей политических меморандумов и речей), привлеченных ко двору на политическую и дипломатическую службу представителей придворной знати, мелкого дворянства и городских рантье («джентри»), получивших университетское образование юристов. Отделенные в силу своего основного положения от средств политического предприятия (государства), они находились вне суеты обычных политических и 31 экономических интересов и не испытывали, за редким исключением, искушения домогаться для себя и своих потомков собственной политической власти в противовес своему господину, и активно использовались монархиями для борьбы против сословий. Абсолютизм во многом обязан именно им и многочисленной служилой бюрократии в своем возникновении. Одновременно рационализировав процессы власти и управления через рационализацию государства как предприятия, рациональное правовое мышление и процессуальный подход, политики оказались востребованы и в современную эпоху республиканизма, демократии, парламентаризма и развития партийных систем. Более того, их роль значительно возросла. М. Вебер связывает это с «цезаристско-плебисцитарным элементом политики»1. Старая «политическая формула» господства, основанная на «божественном праве короля» уступает свое место «божественному праву ассамблей, избираемых посредством народных выборов» (Г. Спенсер). Наступление плебисцитарной демократии привело к появлению новой рациональной техники ведения предвыборной борьбы, критериев селекции претендентов на роль народных представителей, форм и методов политической карьеры. Не удивительно, что возникновение конституционного государства связано с бурным развитием современной формы партийной организации. Партии являются детищем демократии и избирательного права для широких народных масс. Появление этих «партийных машин» вызвано необходимостью обеспечить путь наверх для потенциальных лидеров с помощью активной вербовки своих сторонников и массовой их организации, создания профессионального партийного аппарата для сбора средств на избирательную компанию, участия в выборах и завоевания голосов избирателей. Определяющим типом политика становится в подобной ситуации харизматический партийный вождь – «демагог». Плохо партиям без таких вождей. Рассматривая генезис партий как особого партийного предприятия, М. Вебер обращает внимание на процессы их бюрократизации, постоянное возрастание роли партийного чиновничества. Эта 1 Вебер, М. Избранные произведения. С. 679. 32 закономерность развития любых социальных иерархий ведет к тому, что вся партийная власть оказывается в руках меньшинства, аппарата партии и его боса. Партийные чиновники могут все: обеспечить финансирование, разработать программу, подобрать кандидатов, определить «правила боя» на поле выборов как битвы, мобилизовать пропагандистов и агитаторов. Но это не сулит победы. Чиновник с его профессиональными качествами и технически «совершенным» руководством здесь не подходит. Политика не является его призванием. Без гнева и пристрастия должен он вершить дела, добросовестно и точно выполнять все приказы под ответственность руководителя. Без такой дисциплины развалился бы весь аппарат. Не удивительно, что чиновники относительно легко приспосабливаются к личности любого вождя, труд ради которого, победы и связанные с ней ожидания приносят им «огромное внутреннее удовлетворение». Борьба, страсть – суть стихия политика, и, прежде всего, политического вождя. Его деятельность подчинена совершенно иному принципу ответственности, прямо противоположной ответственности чиновника. Честь политика, руководящего государственного деятеля – исключительная личная ответственность за то, что он не только делает, но и говорит. «Ибо проводником нынешней политики среди масс общественности все чаще становится умело сказанное и написанное слово», - подчеркивает Вебер. «Власть демагогической речи», всесокрушающая воля, реальная и действенная выучка в вопросах политической работы отличают подлинных политиков от случайных выскочек и просто демагогов без призвания, без внутренних харизматических качеств. Не удивительно, что, прекрасно понимая эту специфику, многие партийные босы предпочитают, оставаясь формальными руководителями аппарата, продвигать в рекламных целях на роль партийных вождей подлинно харизматических лидеров. Если такого лидера нет внутри партии, его привлекают со стороны1. 1 См.: Вебер, М. Избранные произведения. С.665 – 666, 679 – 682. 33 Главным элементом подобного вождизма является именно личная харизма человека, как особое призвание и способность вызывать доверие и руководить людьми. М. Вебер подробно останавливается на проблемах внутренней предрасположенности человека к карьере политика и необходимых для этого предпосылках. В отличие от других видов деятельности, политика дает чувство власти, влияние на людей и сопричастность важным историческим процессам. Это способно поднять профессионального политика выше уровня повседневности, но с неизбежностью ставит вопрос о его личных качествах и той ответственности, которую возлагает на него «бремя власти» и возможность «возложить руку на спицы колеса истории». Решающими являются три качества. Страсть – в смысле ориентации на существо дела, страстной самоотдачи и служения этому делу. Ответственность – именно перед этим делом и за его результаты. Глазомер – как «способность с внутренней собранностью и спокойствием поддаться воздействию реальностей, иными словами, требуется дистанция по отношению к вещам и людям». Разъясняя последнюю несколько замысловатую фразу, Вебер подчеркивает, что самоотдача в политике может быть рождена и вскормлена только страстью. Но как можно втиснуть в одну и ту же душу жаркую страсть и холодный глазомер? Поэтому «полное обуздание души, отличающее страстного политика и разводящее его со «стерильно возбужденным» политическим дилетантом, возможно лишь благодаря привычке к дистанции – в любом смысле слава» 1. «Инстинкт власти», который является нормальным качеством, должен быть направлен на власть как необходимое средство служения исключительно делу. Этос политики как служения делу предполагает наличие веры в правоту своих устремлений, которая должна быть в наличии всегда. «Иначе – и это совершенно правильно – проклятие ничтожества твари тяготеет и над самыми, по видимости мощными, политическими успехами»2. Смертный грех начинается там, где это стремление становится неделовым, предметом сугубо личного самоопьянения и тщеславия. Неделовитость и безответственность, 1 2 Там же. С. 690 – 691. Там же. С. 692. 34 наряду со стремлением «к блестящей видимости власти» легко распознаются окружением, воспринимаются как фиглярство, и становятся предвестниками внутренней и внешней катастрофы в политической карьере носителей подобных убеждений. В этой связи трудно согласиться с отдельными современными попытками интерпретациями понятия харизмы и уточнения позиции М. Вебера. Российские исполнители проекта ИНТАС «Изучение харизматического политического лидерства в странах бывшего СССР» считают, например, что «харизматическое лидерство уходит своими корнями в традиционное общество». Оно проявляется гораздо чаще в развивающихся странах, чем в развитых демократиях, особенно в «смутное время», в условиях затяжных общественных кризисов. Общественная потребность в «вожде-спасителе» и лидере, способном удовлетворить эти ожидания, ведет к формированию стабильных, более или менее авторитарных политических режимов. Но все многообразие конкретных форм харизматического лидерства плохо укладывается в классическую веберовскую схему и «поэтому часто именуются с помощью приставок квази-, псевдо- и т.д.». Свой вариант трактовки данной проблемы предлагают белорусские участники проекта. Интерпретация понятия «харизма», по их мнению, не может быть однозначной и однопорядковой. Правильнее было бы говорить о «харизме присущей» и «харизме созданной». Первая объективна, постоянна и неизменна, связана с наличием таких качеств, как предприимчивость, целеустремленность и воля («воля к власти»). Вторая субъективна, временна и изменяема, возникает как по инициативе самого лидера, так и «усилиями» большинства электората при определенном стечении обстоятельств в условиях его политического господства. Она разрушается теми же способами, которыми создавалась, «умирает» в результате разочарования в кумире. И еще несколько не менее интересных замечаний. Оказывается, что харизма второго порядка не может существовать без наличия у лидера харизмы первого порядка. Что «харизма присущая» может воздействовать не на весь электорат, а только на 35 определенную его часть, окружение лидера, которое, в свою очередь, формирует харизму второго порядка. Поэтому следует различать три ключевых понятия проекта: «харизматический лидер», «харизматическое лидерство», «харизматическая власть». Это не синонимы. Харизматический лидер понимается как политический деятель с «харизмой присущей» и использующий ее для достижения карьерных целей. Харизматическое лидерство интерпретируется как процесс применения лидером или его окружением харизматических качеств первого и в меньшей степени второго порядка. Харизматическая власть означает способ осуществления властных полномочий с использованием харизматических качеств лидера. «Посредством таких качеств, в первую очередь, реализуются составляющие харизмы второго порядка. Такая власть чаще всего и является тоталитарной или авторитарной». Руководитель проекта профессор европейской политики Батского университета (Великобритания) Р. Интвел более осторожен в своих высказываниях. По его мнению, феномен харизматических политических лидеров, как и само понятие «харизма» являются одной из дискуссионных проблем в политической социологии. М. Вебер не дал его точного определения, полагался лишь на исторический материал, не предложил систематически проверенной теории с помощью опросов общественного мнения, которые впервые были использованы в политических целях в 30-х годах прошлого века. Поэтому нет необходимости в жесткой привязке понятия харизмы к веберовским формулировкам. Вопрос заключается не в поиске строгого определения, а в обнаружении некоторого континуума вариаций харизматического лидерства, адаптации этого понятия применительно к изучению современной политики и политических лидеров 1. Вам все ясно, уважаемый читатель? Понятны цели проекта, методы сбора и обработки информации, способы описания и объяснения полученных результатов на основе такой интерпретации некоторых основных понятий исследования? Но 1 См.: Интвел, Р. Возрождение харизмы? Теория и проблемы операционализации понятий // Социологические исследования. 2003. № 3. С. 9 – 19. 36 не интересны сами результаты. Очевидно потому, что имеют мало общего с методами «понимающей социологии» ее основателя. Для М. Вебера проблема лидерства важна совершенно с иной точки зрения. Вопросы будущего Германии – это один из сильнейших аргументов в пользу ответственного руководства политикой и политического лидерства как такового, подбора и воспитания современных политиков с полным набором соответствующих лидерских качеств. Не менее важна и методологическая позиция исследователя. Мотивы личного поведения в политике, по его оценке, столь же мало идеалистичны, как и обычные обывательские интересы. Но они, если их нельзя исключить, не должны мешать отбору подлинных лидеров 1. Лидерству случайных выскочек и демагогов демократическое государство обязано противопоставить отлаженные заградительные барьеры, механизмы и упорядоченное руководство ответственных политиков. Несколько позднее, развивая подобную аргументацию, К. Поппер предлагал вместо знаменитого вопроса Платона о том, кто должен править государством, ставить другой вопрос: «Как нам следует организовать политические учреждения, чтобы плохие или некомпетентные руководители не нанесли слишком большого урона?»2. М. Вебер резко осуждает запугивание населения угрозами разрушения демократией мнимо аристократических «благородных» слоев с их традиций политической и недооценку мудростью. роли Подлинная аристократия, которая может сформировать народ в духе и в направлении идеалов благородства, это благо для любого государства. Более того, подчеркивает Вебер, господство государственно-политические такой преимущества аристократии по сравнению имеет с даже формами демократического правления. У аристократов, как правило, более холодный ум, меньшая зависимость от эмоциональных мотивов. Образ жизни и воспитания делает их носителями политической традиции, вышколенности и умеренности3. 1 См.: Вебер, М. Политические работы. С. 168 – 169. Поппер, К. Открытое общество и его враги. – М.: Феникс, 1992. Т. 1. С. 161. 3 См.: Вебер, М. Политические работы. С. 76, 77, 85. 2 37 Проблема Германии в том, что в стране не существует аристократии с достаточной численностью и политической традицией. «Если бы она существовала, было бы о чем спорить». Для появления аристократии в политическом смысле необходимы известные условия и, в первую очередь, «экономически безопасная жизнь» и связанная с ней возможность полностью отдаваться политике. Независимые и устойчивые источники личного дохода позволяют жить ради государства, партии, а не за их счет. Социальноэкономическая состоятельность этих людей служит опорой для политически самостоятельных убеждений, не требует от них «высовываться из окна при каждом сквозняке» у заинтересованного лица, дает возможность служить обществу в согласии с собственными политическими убеждениями и собственной совестью. М. Вебер с удивительной настойчивостью ищет претендентов на роль подобной политической аристократии среди представителей всех сословий немецкого общества. При этом его критерии пригодности вовсе не сводятся исключительно к психологическому типу таких кандидатов, их внутренней предрасположенности к политической деятельности. Основные требования связаны с социальным положением и статусом претендентов, их реальными, а не мнимыми возможностями оказывать положительное влияние на развитие общества. С точки зрения экономической важности, квалификации и практического ума больше всего подходит современный предпринимательбуржуа. Однако его внешняя связанность с производством, прикованность к работе не позволяют полностью отдаваться политике. Более того, он является лицом заинтересованным, вовлеченным в повседневную борьбу частнохозяйственных интересов, и потому не может быть ценным для политики. С точки зрения названных критериев интересен крупный рантье и вообще обладатель большого рентного состояния. Ничего подобного. В силу своего особого положения он не только отдален от будней своего предприятия и повседневной борьбы за существование, но и не является носителем актуальных классовых интересов. Идея искусственного создания новой 38 аристократии за счет слоя крупных землевладельцев-юнкеров, например, которая активно муссируется в определенных кругах, обернется полным конфузом. Ибо «достаточно пробыть десять минут в их кругу, чтобы разглядеть, что они плебеи, как раз и прежде всего в своих добродетелях», что из желания «изобразить «аристократию» с помощью феодальных жестов и претензий» выйдет лишь одно – «физиономия парвеню». И не только этой социальной прослойки. Примерно на таком же уровне находятся политическая полезность и духовный потенциал действующих политиков из представительных органов государства. Превратив парламент в пустую говорильню, они уже сейчас постоянно нуждаются в услугах уголовного судьи для того, чтобы силой добиваться уважения, на которое претендуют. К наиболее пригодным для политики социальным типам М. Вебер относит представителей адвокатского сословия. Во многих демократических странах значение адвокатов и оценка их профессии сильно порицается за формализм и крючкотворство, неоправданные шансы на доходы. Чиновники ненавидят их «как докучливых посредников и сутяг». Однако если внимательно присмотреться к этой профессии, можно увидеть, что она «представляет собой венец не только всего юридического труда, но и всех свободных ответственных постов, а по духовной интенсивности и ответственности далеко превосходит большинство юридических профессий»1. Адвокат относительно независим и чаще других имеет возможность отлучаться со службы ради политических целей. Он располагает необходимыми правовыми знаниями и опытом работы с людьми, искусен в словесных баталиях и агитационной работе, что способствует политической карьере и облегчает занятие руководящих постов. Его формализм относится к сути всякой юридической вышколенности, специфическому юридическому духу, которому мы обязаны рационализацией процессов власти и управления. Все это вовсе не означает, что парламенты и государственные 1 органы Вебер, М. Политические работы. С. 81. должны быть заполнены исключительно 39 представителями этой профессии. Речь идет только о предпочтительных для политики социальных типах и повышении их политических шансов1. Злобная зависть и ненависть чиновничества к юристам и всему адвокатскому сословию, о чем говорилось ранее, вызвана, в том числе, и соображениями политического толка. Они естественные и реальные соперники в борьбе за власть и влияние. Современная бюрократия выделяется на фоне всех других сословий большей рациональностью, профессиональной специализацией и обученностью в вопросах государственного управления. Она прошла через огонь, воду и медные трубы. Поэтому готова в лице своих лучших представителей претендовать на собственное политическое господство. Однако мнение М. Вебера по этому вопросу достаточно определенно: «Пусть нация, которая мнит, будто управление государством исчерпывается «администрированием», а политика является случайной деятельностью для любителей или дополнительной повинностью для чиновников, откажется от политики в мировом масштабе и приготовится играть в будущем роль малого государства»2. Категоричность такого утверждения трудно понять, не вникнув в аргументацию автора. Метаморфозы бюрократического поля Бюрократии грех жаловаться на отсутствие внимания исследователей. Более того, анализ всего написанного и сказанного по ее поводу позволяет сделать парадоксальный на первый взгляд вывод: бюрократия стала своеобразной заложницей собственной незаменимости и популярности. Ею интересовались лучшие представители политической и правовой мысли, политики и государственные деятели, писатели и поэты, представители всех слоев населения. Не оставались в стороне и сами представители бюрократического сословия, светила бюрократии, которым принадлежит много полезных трудов по основам административного управления. Однако, и это, пожалуй, следующий парадокс, наблюдается поразительный разброс мнений, как в отношении самих понятий «бюрократ» и «бюрократия», так и оценках их 1 2 См.: Там же. С. 80 – 82. Вебер, М. Политические работы. С. 104. 40 места и роли в механизмах власти и управления. Для Гегеля, например, представление о бюрократии тесно связано с его пониманием государства как общественного блага и добра. Она представляет из себя, по его определею, «всеобщую группу», наделенную интуицией и волей универсального интереса. Дюркгейм видит в ней «мыслительный орган» и рациональный инструмент, ответственный за осуществление всеобщего интереса. Однако баланс в оценках скорее отрицательный, чем положительный. Всегда существовали и существуют сферы исследований, где трудно, а иногда просто невозможно оставаться нейтральным. Качество и результаты научного анализа зависят от позиции и предпочтений исследователя, его целей. Всегда присутствует какая-то сверхзадача, идея или тезис, которые автор пытается обосновать, доказать или опровергнуть. Ему трудно отказать в праве на собственное мнение, на выбор методологии анализа, на систему аргументации, но только не в отношении феномена бюрократии. Чаще всего это слово употребляется в оскорбительном смысле, подразумевает уничижительную критику людей, институтов и процедур. Бюрократия действительно давала достаточно поводов для недовольства и нигде в своей основной массе не пользовалась особым расположением населения. Это было следствием не только многовековой традиции взаимной отчужденности государства и общества, но и непонимания людьми всей сложности государственного механизма, часто плохой организации его работы, произвола и злоупотреблений властью со стороны чиновников. Само слово «бюрократия» стало нарицательным. Русский философ и писатель В. Розанов иронизировал по этому поводу: «Заранее решено, что человек не гений. Кроме того, он естественный мерзавец. В итоге этих двух «уверенностей» получился чиновник и решение везде завести чиновничество». Известнейший ученыйэкономист Людвиг фон Мизес во введении к своей не менее известной книге «Бюрократия» констатировал: «Никто не сомневается в том, что бюрократия глубоко порочна и что она не должна существовать в совершенном мире». Вместе с тем, принципиальная позиция исследователя заставила Мизеса в 41 последующем несколько смягчить свои формулировки и выводы. Люди несправедливы, по его мнению, когда обвиняют во всем бюрократию. В какихто пределах бюрократия всегда необходима для управления обществом. И если у граждан есть достаточные основания быть недовольными ее деятельностью, то виноваты в этом не мужчины и женщины, заполняющие многочисленные этажи административной иерархии. Их деятельность и принципы функционирования, их достоинства и недостатки, все то, что называется «административной прозой государства», всегда связаны с определенной системой социальной организации. Обвинять следует не бюрократию, а политическую систему, естественным продуктом которой она является. Однако об ее основных чертах мы знаем, к сожалению, так же мало, как о ключевых характеристиках бюрократии1. Изучение политических работ М.Вебера хороший способ восполнить существующие пробелы знания. Тем более, что в последующих интерпретациях его взглядов именно Вебера часто называю «отцом» современной бюрократии. В этих утверждениях существует известная доля преувеличения. М. Вебер вовсе не изобрел бюрократию, а скорее выделил ее как самостоятельный объект исследования, проанализировал генезис и структуру существующей бюрократической машины с точки зрения текущих задач государственного управления. Он видел в бюрократизации, прежде всего, организационный аспект господства. Повседневное господство – это, прежде всего, управление. Корни бюрократии лежат не столько в плоскости экономических отношений и вопросов собственности, сколько исходят из онтологической потребности членов общества в социальной структурированности и социальной организации вообще. Именно в обеспечении этой функции существование бюрократии получает свое функциональное оправдание. Ее легитимность связана с подчиненностью институтам, символически представляющим все общество. Бюрократия рассматривается как часть функционального аппарата государства, обязанности и права которого ограничены возможностями должности, законом, 1 См.: Мизес, Л. Бюрократия. – Челябинск: Социум, 2006. С. 1 – 29. 42 типом государственного устройства. Основой подобных отношений господства и подчинения является отделение чиновников от вещественных средств управления в публичном администрировании, от средств производства в экономике, от средств ведения войны в армии, денежных и исследовательских средств в университете и научной лаборатории и т.п. Распоряжение ими находится в руках той власти, которой подчиняется бюрократический аппарат1. Бюрократия, по словам М. Вебера, далеко не единственная организационная форма, подобно тому, как фабрика не является единственной формой предприятия. Но по сравнению со всеми иными историческими носителями рационализации жизненного порядка она отличается гораздо большей неминуемостью. В ходе систематического разделение труда процесс управления разбивается на ряд простых, поддающихся решению задач. Они относятся к компетенции необходимыми различных профессиональными должностных знаниями, лиц, навыками обладающих и умениями. Деятельность последних координируется в рамках единой иерархической структуры. Централизованная иерархия, наличие четко установленных процедур и подчиненность единым правилам в сфере государственного управления были необходимыми условиями организационной эффективности. Поэтому уже на горизонте современной цивилизации мы видим «бюрократию древнекитайских мандаринов», древнеегипетских, позднеримских и византийских чиновников. Но это были пока еще довольно иррациональные формы «патримониальной бюрократии». Мандарин в древнем Китае, например, не столько профессиональный чиновник, сколько литературно-гуманистически образованный человек. Египетские, римские и византийские чиновники уже больше бюрократы, но подобно ремесленникам прошлого они были чистыми эмпириками в выполнении простых и скромных задач управления. Легитимность подобного государственного аппарата обеспечивалась его привязанностью к властелину не только преданностью служащих, но и средствами материального вознаграждения и морального 1 См.: Вебер, М. Политические работы. С. 128 – 129. 43 поощрения: доходные должности, жалование, социальный престиж и т.п. Их наличие и страх потерять являлись решающей основой корпоративной солидарности1. Дифференциация властных отношений, разделение труда по господству, рождение постоянного корпуса чиновников привело к созданию и обусловило противоречивый способ воспроизводства внутри поля власти: династический и бюрократический. Если первый был основан на праве наследования, идеологии крови и рождения, то второй – на способностях, образовании, компетенции и заслугах. Они вступали в противоречие, обусловили потенциальную слабость модели династического государства. По мнению Г. Моска, историческое время правящего класса, зависит от него самого. Упадок начинается с момента, когда правящие «перестают совершенствовать те способности, с помощью которых пришли к власти, когда они не могут более выполнять привычные для них социальные функции, а их таланты и служба утрачивают в обществе свою значимость». Лозунги, под которыми один правящий класс сменяет другой, являются только «формулами власти», которые позволяют провести операцию смены и не более того. Эти политические формулы мало идентичны в разных обществах и на различных этапах развития государства, хотя прослеживаются явные параллели и фундаментальные сходства»2. Особо активное наступление на аристократию, как наследственно правящий класс, началось во второй половине XVIII века. Эпоха Просвещения разрушила представления о мировом порядке и власти как отражении божественной воли. Причинами отсутствия счастья на земле объявлялось неправильное устройство правления, общества и экономики. Поэтому традиционные ценности, наследственные права и сословные привилегии подлежат искоренению. Власть должна принадлежать людям, выдающимся умом и талантами, а не родовитостью и происхождением. Если подобные идеи подрывали старые устои власти, то Французская революция их разрушила. Точку поставила гильотина. «Формула власти», основанная на «божественном 1 2 См.: Вебер, М. Избранные произведения. С. 648 – 650. См.: Моска, Г. Элементы политической науки // Социологические исследования. 1995. № 4. С. 138 – 139. 44 праве королей», лишилась своей легитимности вместе с отрубленной головой французского короля. Пала одна из величайших абсолютных монархий Европы, которая долгое время была образцом для подражания в других странах. Массовую базу «идей 1789 года» создали коренные преобразования в обществе. В условиях бурного развития капиталистических отношений, революционных преобразований в промышленности, финансах, торговле, военном деле, средствах связи и образовании уже нельзя было властвовать в традиционной манере. По мере усложнения общества и общественных отношений управление государством требовало все больше специальных знаний. Наступало время профессионалов. Аристократию как правящий класс («дворянство шпаги») активно вытесняли новая буржуазия и государственная бюрократия («дворянство мантии»). Более того, есть все основания утверждать, что развитие капитализма, усложнение общественных отношений, резкое обострение социальных противоречий и расширение сферы государственного регулирования стали временем подлинного Естественным триумфа результатом бюрократической исторического формы управления. стало дальнейшее развития укрепление государственного аппарата. Подобно тому, как итальянцы и англичане развили организацию капиталистического хозяйства, так византийцы, те же итальянцы, национальные государства эпохи абсолютизма, французская революционная централизация и, наконец, немцы, превзойдя всех остальных, виртуозно разработали профессиональную бюрократическую организацию всех человеческих союзов, основанных на господстве, -- от фабрики до армии и государства. традиционной Бюрократия Нового времени отличалась от «патримониальной» гораздо большей «рациональной предметной специализированностью и вышколенностью». М. Вебер отмечал: «Полностью развитый бюрократический механизм находится в таком же отношении к другим формам организации, как машина к немеханистическим способам производства». Как показывает опыт, он «способен с чисто технической точки зрения достичь наивысшей степени эффективности… и 45 превосходит любую иную форму по своей точности, стабильности, дисциплине и надежности»1. Основные черты и преимущества бюрократии в современном ему административном аппарате М. Вебер связывает с главными принципами бюрократического бюрократической поля. Все структурой, виды деятельности, распределяются стоящие перед законами или административными предписаниями в форме официальных должностных обязанностей. Строго регламентируется нормами и правилами право отдавать распоряжения. Выполнение обязанностей и осуществление прав предполагает наличие соответствующей квалификации. Эти три принципа составляют основу «бюрократической власти» в современном государстве. В древних империях правитель осуществлял свои функции через частных доверенных лиц, власть и права которых регламентировались к каждому отдельному случаю. Не менее важен принцип иерархии и уровней полномочий должностных лиц на основе единоначалия. Это вовсе не означает, что высшая власть просто господствует над низшей. На самом деле все происходит наоборот. Высшие чиновники осуществляют надзор за нижестоящими, существует особая система обжалования их решений через апелляцию к вышестоящим органам. С этим, очевидно, связана традиция рассматривать правителей современных государств как «первых слуг» государства. Государственная служба основана также на принципе разграничения общественного и частного: служебной деятельности и частной жизни, служебного помещения и жилища чиновника, государственных средств и личного достояния. Гарантирована предписаниями и мерами контроля полная самоотдача служащего. Управление бюрократическими структурами предполагает специальную подготовку руководителей. Наличие этих общих и устойчивых правил позволяет их систематизировать, изучать, организовывать профессиональную подготовку всех должностных лиц. Из названных принципов бюрократического поля вытекает статус чиновника как внутри, так и вне организационной структуры. Служебный 1 См.: Кольев, А.Н. Нация и государство. Теория консервативной реконструкции. – М.: Логос, 2005. С. 201. 46 статус определяется отношением к службе как особой профессии, своего рода долгу и обязанности. Это вовсе не обмен услугами, что обычно имеет место при заключении индивидуальных договоров. Принятие на себя особых обязательств преданного служения не предполагает отношений вассальной верности отдельному человеку. Современная преданность и служебная этика проявляются по отношению к безличным функциональным целям, идее государства или общества в обмен на стабильное в материальном отношении существование. Из этого вытекает личный статус служащего, определенное общественное положение и уважение, гарантированное правилами табеля о рангах и даже статьями уголовного кодекса. Оскорбление должностному лицу расценивается как неуважение к власти. Однако реальное общественное положение служащего обычно выше там и тогда, где управление осуществляется специально отобранными путем сдачи особых экзаменов экспертов и требует дорогостоящего образования и дипломов. Таким образом, разделение функций политики и управления, появление слоя профессиональной бюрократии является закономерным результатом развития общества и процессов рационализации систем управления. Характер и значение выполняемых государственными служащими функций способствовали появлению традиций предоставления им особого статуса, привилегий и ответственности, которые регулировались собственной системой «чиновного права» (Германия, Швейцария) или «бюрократического права» (США, Латинская Америка). Это наделило государственную службу, как вид деятельности, свойством особой профессии, отделило государственное управление от менеджмента в частном секторе и управления собственностью. Процесс завершился во второй половине XIX века созданием в большинстве западных государств особого института государственной службы. Главная особенность таким образом организованных властных отношений состоит в их большей эффективности. Но подобная схема организации власти и управления таила в себе потенциальные источники противоречий. Демократия, как и абсолютистское государство, использует 47 бюрократию для отстранения от гражданского, военного и коммунального управления представителей сословной феодальной знати. Кроме того, на ее авторитет, отмечает М. Вебер, работают время и обстоятельства. Капитализм способствует развитию бюрократии, поскольку требует строго рациональной организации труда на основе рациональной техники. Поэтому растущая социализация неизбежно сопровождается бюрократизацией. Бюрократия, как наиболее совершенная организационная форма, налагает печать на современную эпоху. Реальное господство проявляется не в высказываниях монархов и парламентских речах, но в осуществлении управления, сосредоточивается в руках исполнительной власти и чиновничества. Всеобщая тенденция к бюрократизации захватывает частные капиталистические предприятия. По мере увеличения их размеров количество служащих в статистическом отношении постоянно опережает рост численности рабочих. Современный чиновник проникает в партии, которые по своему существу создавались и являются добровольными организациями в противоположность другим, жестко регулируемым законами и контрактами. Они повторяют в своем развитии процессы и тенденции становления всех других организационных структур. Постоянный штатный состав партийного чиновничества и его дисциплина рассматриваются в качестве абсолютной предпосылки успеха в ходе избирательных компаний. Поэтому если раньше в партиях были представлены личности с полным набором лидерских качеств, то сейчас все они канули в Лету. Пропорциональное избирательное право в его нынешней форме является почти идеальным условием для демократии без вождей. Вместо них остались одни начальствующие чиновники и многочисленные «охотники за должностями». Это позволяет людям, обладающим качествами хороших служащих, занимать совершенно чуждые им политические должности, способствует чудовищной коррупции и протекционизму1. 1 Особенно рано и особенно чисто, по словам М. Вебера, проявились недостатки такой плебисцитарной «машины» в США. Введение принципа «spoils system» (дележа добычи) позволяло каждому вновь избранному президенту, как главе исполнительной власти и шефу патронажа над должностями, сменять сторонниками своей партии от 300 000 до 400 000 должностей чиновников. Партийные активисты претендовали на них без всякого подтверждения 48 В результате бюрократизируется и парламент. Из полноценного органа народного представительства, стимула для политических темпераментов и талантов пройти отбор через выборы и конкурентную борьбу, трамплина для политической и государственной карьеры талантливых депутатов он превращается в бессильное с цеховыми традициями собрание случайных представителей, арену личной борьбы за власть и влияние, партийнополитического ведомственного патронажа. Это многоголовое парламентское собрание как таковое не в состоянии «делать политику» и «управлять». В политических делах, отмечает М. Вебер, всегда господствует «принцип малых чисел», то есть одерживает верх маневренность малых руководящих групп. Депутаты выполняют по большему счету только роли свиты одного или нескольких партийных лидеров, формирующих кабинет и ведающих патронажем государственных должностей. Их речи не являются больше личными исповедями. Это чаще официальные декларации партий, которые заранее согласуются на заседаниях фракций и озвучиваются специально отобранными ораторами. Партийной бюрократией оттеснены от власти все лидерские таланты нации. А в самой бюрократической среде, пишет Вебер, «еще никогда и нигде в мире политические лидерские качества не рождались и не пробивали себе дорогу»1. Очевидно, что не по причине отсутствия среди чиновников людей неблагоприятна для с такими качествами. политической Просто эта самостоятельности среда и крайне внутренней независимости. Этот неудержимый марш бюрократизации, по словам М. Вебера, налагает печать и на обозримое будущее. Ибо чиновник в соответствии с тенденциями рационализации всех сторон социальной жизни становится все более незаменимым. Постоянно растет их численность и влияние. Все бюрократии мира идут по этому пути. Можно представить время, когда, объединившись в одну-единственную иерархию, они сделают свою власть вообще нерушимой. квалификации. Только молодая американская культура и неограниченные экономические возможности страны позволяли вынести такое дилетантское хозяйство, чудовищные непорядки и не имеющих себе равных коррупцию и расточительство. 1 Вебер, М. Политические работы. С. 164. 49 Как, например, в Древнем Египте, только в более совершенной и изощренной форме. Кто станет отрицать, что подобная возможность может не воплотиться в виде неминуемой судьбы? Что не сделаешь ради социального порядка, оптимальных организационных структур и хорошего управления. Эта «безжизненная машина» и «сгустившийся дух» бюрократической организации стремятся создать оболочку той будущей личной зависимости, с которой люди со временем вынуждены будут смириться1. М. Вебера очень волнует проблема реальных противовесов процессам неминуемой рационализации и бюрократизации, потенциальному абсолютному господству чиновничьей корпорации. Поэтому центральный вопрос его исследования сводится к тому, что общество можем противопоставить этой машине, чтобы предохранить человеческую природу от полного господства бюрократических идеалов? Как вообще возможно перед лицом этой всепобеждающей тенденции сохранить какие-либо остатки движения к свободе? Какие силы могут ограничить господство бюрократии и действительно ее контролировать? «Как будет вообще возможна демократия – хотя бы в этом ограниченном смысле»2. Тем более, что идеальное демократическое государство не может быть даже мыслимо бюрократическим. Проблема бюрократии перемещается, таким образом, в сферу поиска будущих форм политической организации общества. Это заставляет исследователя еще глубже погрузиться в доселе в основном иррациональный мир механизмов власти и управления, современных ему политико-административных отношений. Политика и бюрократия Исследованию проблемы политико-административных отношений М. Вебер не посвящает прослеживается специальной буквально в работы. каждом из Однако внимание политических к ней сочинений. Использование этого огромного исторического материала позволило его последователю французскому социологу П. Бурдьё сформулировать основной 1 2 См.: Вебер, М. Политические работы. С. 142 – 145. Там же. С. 145 – 146. 50 тезис методологии анализа феномена политики и бюрократии: «Происхождение государства неотделимо от генезиса группы людей, действующих с ним заодно, заинтересованных в его функционировании»1. Воспользуемся этим методом и мы, расширив несколько параметры анализа. В этой связи нам следует вернуться к теории господства, основным положениям книги М. Вебера «Хозяйство и общество». Атрибутивным признаком государства осуществляемое принуждения». является, господство, Очевидно, что по его обладающее господство мнению, систематически «монополией и лояльность легитимного подданных проистекают из разных источников и предполагают создание определенных внешних связей, государственной иерархии и социальных статусов, т.е. институтов и механизмов осуществления власти и управления. Они начинают «работать» и обеспечивают легитимное господство только при условии наличия внутреннего желания подвластных подчиняться определенным институтам и группам людей в обмен на безопасность и материальное благополучие. На основании соответствия легитимности и эффективности М. Вебер выделят несколько типов легитимного господства. При традиционном характере господства преобладает вера не столько в законность, сколько в святость традиции, которая переносится на личные черты господствующего или группы лиц, проявляется в привычке почитания господина. Сформированный из «патримониально набранных людей» (семьи, личных слуг, клиентелы) штаб управления связан с ним не деловой компетентностью, служебным долгом и дисциплиной, а преданностью его личности. Свята не должность, а личность лидера. В лучах его славы «купается» и свита вождя. Властная иерархия строиться не по принципу начальник – чиновник, а слуги – товарищи. В рамках этих традиционных границ действует и сам господин, его подданные или братия, послушные ему в силу пиетета, который является типом легитимности. 1 Бурдье, П. Социология социального пространства. – М.: Институт экспериментальной социологии; СПб.: Алетейя, 2005. С. 272. 51 В названные рамки и черты вполне вкладывается и тип харизматического господство, которое часто повторяет все особенности традиционного. За одним важным исключением. Святость традиции и привычка почитания господина замещаются верой в его исключительные личные качества, магические способности, пророческий дар, силу духа и слова. Харизма определяется М. Вебером как «качество личности, признаваемое необычайным, благодаря которому она оценивается как одаренная сверхъествественными, сверхчеловеческими или, по меньшей мере, особыми силами и свойствами, не доступными другим людям. Она рассматривается как посланное Богом или как образец». Господствует исключительно эмоциональный строй власти, что делает ее менее устойчивой, так как требует постоянных усилий по подтверждению личной харизмы. Все механизмы власти и управления, формальные правила и нормы основаны на личных отношениях между господином и подчиненными и имеют смысл, если они не противоречат откровениям вождя. Структура органов государства, распределение функций между политиками и чиновниками, иерархии должностей, служебная карьера – все подчинено этому принципу. «Здесь написано, но я говорю вам», -иронически пишет Вебер, характеризуя основную черту подобного вида господства и его легитимности. Впрочем, уже в патриархальных и традиционных обществах часто применялись и более изощренные средства и методы. Обеспечение общественного порядка, управление насилием (воины) и официальной мудростью (писцы) в великих земледельческих империях древности, например, достигалось путем учреждения крупных бюрократий париев, полностью исключенных из политического воспроизводства: евнухов, священников, обреченных на безбрачие, чужеземцев, не имеющих родственников в стране и лишенных прав, или даже рабов, которые являлись собственностью государства, чьи посты и связанные с ними привилегии могли быть в любой момент отобраны государством. В Древнем Египте исполнительная власть делегировалась скорее сторонним людям, чем членам царской семьи. В 52 Монгольской империи высшие управленческие функции принадлежали почти исключительно иностранцам. Оттоманская империя создала себе преданную космополитическую администрацию, которая называлась «сбором», причем термин «kul» означал одновременно «раб» и «слуга государства». Приводя эти сведения, П. Бурдьё сформулировал основной закон первичного разделения труда по господству в династическом государстве: «Чтобы ограничить власть наследных представителей династии, прибегают к найму на важные посты людей, не имеющих отношения к династии, homines novi, облатов, обязанных всем государству, которому они служат, и находящихся – по меньшей мере, теоретически – под постоянной угрозой потерять полученную из его рук власть. Для упреждения опасности монополизации, исходящей от всякого обладателя власти, основанной на специализированной, более или менее редкой, компетенции, система набора на должность строится таким образом, чтобы исключить всякую возможность воспроизводства… и возможность передачи власти по династическому типу, либо использования статуса функционера для учреждения власти, организованной по принципу самостоятельной легитимности, независимо от той, что дана государством, т.е. легитимности на определенных условиях и на определенное время»1. Действие этого закона проявляется во всех цивилизациях. Владение специальностью или другим эксклюзивным ресурсом, часто недоступным другим (образование, финансовые и воинские способности и т.п.), внушали одновременно уважение и страх, так как могли наделить опасной властью. Отсюда превентивные меры против возможности объединения этих профессиональных групп, отсутствие их доступа к политике, контроль над средствами насилия. Бюрократия должна была стать бессильной, чтобы получить возможность пользоваться средствами, опасными в «плохих руках». Делегированная власть и ее привилегии оказывались замкнутыми в силу логики их происхождения внутри четко очерченных социальных групп, которые не 1 Бурдье, П. Социология социального пространства. С. 267. 53 имели возможности воспользоваться ими в полной мере, тем более получить от них политические дивиденды. Не удивительно, что преданность функционеров ценилась больше, чем компетентность. Они оказывали на процесс управления не меньшее влияние, чем представители правящей элиты. Однако исключенные в силу своего особого положения из господствующих в обществе стратегий воспроизводства социального порядка и отношений власти, оказались во многом вне политической истории, не оцененными современниками и забыты потомками. Только известный историкам «эффект Дария» напоминает об их несомненном вкладе в развитие государственности. Покорив в свое время Древний Египет, этот завоеватель приказал уничтожить всех образованных писцов, чиновников в современном понимании, чем практически затормозил на столетия прогресс этой древнейшей цивилизации. Вместе с тем существовали и определенные различия в механизмах властвования, связанные с особой философией и символикой власти отдельных государств. На стадии абсолютизма, становление которого сопровождалось распадом феодальных структур, дальнейшей унификацией, централизацией и, в известной мере, милитаризацией функций аппарата управления, бурным развитием служилой бюрократии, самостоятельность и независимость высшей государственной власти олицетворялась фигурой монарха (царя, короля, императора). Формула такой власти достаточно проста. «Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу давать не должен», -- определялось в Воинском уставе (1716) Российской империи. Однако созданная под влиянием Петра I идеология императорской власти была в высшей степени рационалистической. Петр презентовал себя как основатель новой России, герой, отец самому себе, бог и император в одном лице. Легитимность его правления основывалась на идее личного вклада в «общее дело» России. Преамбулы почти всех законов этого времени ссылались на принцип разума, объявлялось, что они будут действовать «для общего блага» или «для общей пользы». Таким образом, метафора «царь-отец», право на власть проистекало не из самого звания императора, а из его реальных или 54 мнимых достоинств и достижений, определялось не принципом крови, а принципом полезности. Из такого понимания власти вытекали положение и задачи служилого сословия. Отношения между государем и чиновниками основывались не на наследственном праве и личном обязательстве, а на обязанности служить государству. В соответствии со знаменитой «Табелью о рангах» общественное положение человека определялось не по рождению, а по службе. Таким образом, отмечают исследователи, «у элиты патриархальный образ господства, оправданного библейскими предписаниями почитать отца, был заменен патерналистским образом господства, основанного на заботе о подданных. Преемники Петра создадут правительственный аппарат, наделенный огромной властью, но и им придется оправдывать свою власть собственными деяниями; они тоже должны будут подражать богам, доказывать свою успешность и демонстрировать свою преданность общему благу»1. Любопытным в этой связи является высказывание В.О. Ключевского о том, что в устройстве Русского государства в средневековье понятие «честь» было тесно связано с государственными повинностями. Самодержавная традиция государственности позволяла рассматривать все без исключения сословия в качестве «холопов государевых». Чем более значима повинность, тем выше «честь» выполнявшего ее лица. О том, что таким образом понимаемая «честь» была вполне реальной статусной характеристикой, свидетельствует целая система штрафов за «бесчестие», придававшая ей вполне материальное и денежно измеримое выражение. Тем самым «честь» как сословная характеристика дворянства определяла его положение в обществе. В странах Западной Европы эпоха абсолютизма воплотилась в несколько ином образце монархической власти. Прусский король Фридрих Великий, например, не стремился быть воплощением государства, а создал образ короля как скромного органа государства, первого офицера и первого служащего, примера для своих слуг. Отсюда проистекают принципы строгой дисциплины, 1 Уортман, Р. С. Сценарии власти. Мифы и церемонии русской монархии. – М.: ОГИ, 2002. Т. 1. С. 97. 55 обучение солдат и чиновников абсолютному послушанию, что, по идее, делает возможным усиление рациональной воли короля. Во многих отношениях такой подход является полной противоположностью поведению французского Людовика ХIV, который всегда подчеркивал священность своей особы, свои претензии на роль духовного и формального лидера нации. Он был прозван «Король-солнце» и не без основания утверждал: «Государство – это я». О том, что это не просто метафора или преувеличение свидетельствует устройство французского абсолютистского государства по образцу солнечной системы с планетами-провинциями, которые вращаются вокруг столицы. Это превратило Париж в естественную политическую, идеологическую и культурную столицу этой вселенной. А многочисленное чиновничество, созданное для управления такой системой, рассматривает себя не столько в качестве наемных служащих, сколько воплощения государства, его элиты, лучше других знающих и защищающих национальные интересы. Все эти подходы и особая философия власти не только раскрывают генезис механизмов власти и управления. Они во многом объясняют идеологию, психологию и поведение правящего класса, процессы его структурирования, методы традиционного и харизматического господства. Многовековые традиции и практика власти оказались на удивление живучи и востребованы в современном государстве, появление которого связано с эпохой буржуазных революций и бурным развитием капитализма. Дальнейшая рационализация социальных отношений, «восстание» разума против традиционных ценностей и сословных привилегий ведет к появлению идеи «государства как произведения искусства» (Ж.Ж. Руссо). Право народа на хорошее управление предполагает такие институциональные изменения, которые обеспечивают легитимацию действующего политического режима установленным демократическим порядком и условия его эффективного функционирования. Речь идет по терминологии М. Вебера о рациональном (легальном) типе господства, основаниями которого являются вера в легальность установленного 56 порядка и законность осуществления господства должностными лицами, официально признанными в качестве таковых со стороны народных масс. Для этого сфера свободы и политическая власть должны быть уравновешены, обеспечивая первой необходимую широту, а второй – эффективность. Полезность схемы Вебера о чистых типах легитимного господства, по его собственным оценкам, заключается в том, что она схематизирует не историческую реальность, а типы властных отношений. Дает простор для раздумий и поиска механизмов власти и управления отвечающим названным критериям. Дополнение организационной функции идеологической придает власти признаки системы. Появление цели, связанной с социальным благом, обеспечивает государственному управлению осмысленный характер. Но вовсе не исключает присутствия архаичных форм и методов традиционного и харизматического господства в современных условиях. Ничто из накопленного опыта цивилизации не исчезает бесследно. Проблема в том, чтобы это многообразие элементов не деформировало систему власти и обеспечивало ожидаемый институциональный динамизм. Вся последующая история политической и правовой мысли это нескончаемый поиск новой цельной концепции власти и управления, их идеальных моделей. В трудах Гоббса, Локка, Монтескьё, Франклина, Руссо, Дидро, Канта, Джефферсона, Руссо, Сен-Симона, Гегеля, Конта, Токвиля, Марска, Энгельса, Спенсера и многих других великих предшественников и современников М. Вебера были разработаны основы теория демократии, теория государства и теория права. Весь комплекс представлений о власти можно схематически разделить на два типа. Первый, психологический тип, связан с осмыслением самого феномена власти, господства и подчинения. Второй, структуралистский подход, исходит из задач управления, связан с анализом структурной композиции власти и ее соответствия критериям эффективности. Очевидно, что оба этих типа и являются в совокупности основами единого представления о государственной власти, как «обобщенной способности» (Т. Парсонс) повелевать для достижения значимых целей общества. Такое 57 понимание власти как «энергетической ценности» в системе общественных отношений, как динамической характеристики механизмов государственной власти и управления, способности действовать и добиваться определенных результатов знаменовало собой принципиально новый этап в развитии политической науки. Объектом анализа становится собственно государственная власть, ее принципы, функции, институциональная схема, управленческие характеристики и эффективность. Без обсуждения этих проблем тема власти и влияния теряет почти всякий смысл. Очевидно, не случайно, что истоки современной теории политики связываются, согласно широко распространенному мнению, с трудами Н. Макиавелли, его описанием технологий захвата и удержания власти, идеями инструментального использования теории господства на службу государю. Это позволило уточнить все основные аспекта феномена власти. Проблема ее источника находиться в центре теории демократии и приравнивается к вопросу о легитимности. Власть является демократической только в результате всеобщего волеизъявления и при условии установленной законом периодичности избрания должностных лиц государственных органов. Полемика о форме организации власти, достоинствах и недостатках монархии и республики, федерализма и унитаризма не завершилась по настоящее время. Особенно активно обсуждается эта проблема в развивающихся странах, получивших независимость. Предпочтения отданы республиканской форме правления. Вопросы осуществления власти, соответствия ее деятельности правовой норме связаны с концепцией правового государства. Правовое государство и демократическая политическая система стали, в известном смысле, взаимодополняющими понятиями. Не столько предмет обсуждения, сколько заботы всякого общества и граждан является контроль над властью. Он характерен для любой исторической эпохи, всех форм организации власти и современных политических систем как важный фактор самозащиты и саморегуляции общества. Никогда не существовало неоспоримой власти. Менялись только формы контроля в зависимости от представлений о власти и 58 содержании понятия «суверенитет». Именно суверенитет, по мнению ряда исследователей, равнозначен политической и правовой рационализации власти, объясняет источник и форму власти, ее осуществление и виды контроля. Все упомянутые условия и принципы в их единстве претендовали не только на объяснение феномена власти, но и должны служить основой созидательных усилий. Мыслить и быть, утверждал еще Парменид, это одно и то же. Отсюда и вытекает идея о государстве как детище разума и сознательном творении хорошо подготовленных специалистов по организационному проектированию. Подобному логическому позитивизму и попыткам создания реальных государств из чисто умозрительных посылок противостоит уже реализм Аристотеля, который предупреждал в свое время, что «хороший законодатель и истинный государственный муж не должны упускать из виду, как подлинный наилучший вид государственного устройства, так и относительно наилучший». Еще более категоричен Гегель, утверждая: «Государство – не произведение искусства, оно находится в мире, тем самым в сфере произвола, случайности и заблуждения»1. В известной мере, подобную позицию разделяет М.Вебер. Провозглашенные «идеалы разума» оцениваются им с точки зрения своей методологии, что предопределило определенную двухсмысленность и противоречивость его оценок и выводов. Анализ исторических процессов показывал, что у власти в высшей степени динамичный характер. Как представитель рационализма, Вебер ориентирован на это сознательное, субъективно мотивированное действие индивида. Он страстно отстаивает рациональность в экономике, политике, управлении и других сферах социальной жизни, итогом которой является индустриальное общество. Подчеркивает, что рациональность как принцип не только результат капиталистического производства, а возникает как констелляция целого ряда разнородных факторов развития Европы, является тенденцией исторического процесса, 1 судьбой западной цивилизации Гегель, Г. В. Философия права. – М., 1990. С. 284 – 285. и всего человечества. Не 59 удивительно, что его учение о формальной рациональности рассматривается как веберовская теория капитализма, созданная в противовес учению К. Маркса. Однако человеческую деятельность, по мнению М. Вебера, нельзя изучать на основе тех принципов, которыми руководствуется представитель естественных наук. Человек – существо сознательное, что предполагает определенные мотивы и цели его поступков. Если отвлечься от чистого психологизма, социальное действие индивидов и групп становится понятным, если оно направлено к достижению ясно сознаваемых целей с помощью адекватных средств. Но подобное осмысленное целерациональное действие скорее исключение, чем правило, и редко встречается в реальности. Вебер склонен трактовать ценности человека не просто как сферу частного интереса, а установку той или иной исторической эпохи, как свойственное ей направление интереса. «Интерес эпохи» выводится им не из эмпирической реальности, а конструируется как теоретическая схема, идеальная модель, которая служит своеобразным масштабом для соотнесения с ним последней, средством раскрытия генетической связи исторических явлений. И хотя прошлое не всегда обусловливает настоящее и еще меньше позволяет предсказывать будущее, знание этой информации должно уберегать от многих ошибок и заблуждений, повторения пройденного. Любые типы господства следует рассматривать только как шанс встретить повиновение определенному приказу. Оно означает как минимум взаимные обязательства и ожидания сторон. Поэтому М. Вебер вовсе не идеализирует капитализм и буржуазный мир, хотя и не видит им альтернативы. Рациональность этого общественно-экономического строя носит во многом формальный характер. Легальное господство, в основании которого лежит подчинение не личности, а закону, бюрократия, действующая в соответствии с рациональными правилами «не взирая на лица» -- все это только идеальные типы формальнорационального управления и известная идеализация реального положения вещей. Правовому буржуазному государству, оставаясь образованием чисто 60 функциональным и бюрократическим, трудно претендовать на роль лидера общества. Подобная машина управления нуждается в идее, в программе деятельности и легитимации со стороны внешних по отношению к ней общественных сил и ценностей. В качестве таковых выступают обычно политические лидеры, наследные монархи, избранные народом президенты, депутаты парламентов и других ассамблей. Таким образом, отстранение и свобода Вебера от ценностей, нравственно-этических аспектов власти и управления как методологического принципа анализа рационализма, заставило его вернуться к ним на уровне обобщения научных результатов. Право общества на хорошее управление и проблемы институционального динамизма сводятся к задаче постоянной корректировки политических систем, механизмов власти и управления с целью их большей функциональности и легитимности. Однако на пути реализации планируемых институциональных изменений встречается множество препятствия. Не дают гарантии успеха, как резкие перемены, так и косность политической организации. Не всегда принимается в расчет инерция предшествующей системы, поведение политических деятелей и государственных служащих, трудности их адаптации к нормативным изменениям, временная неопределенность радикальных реформ, часто возникающее расхождение между поставленными целями и полученными результатами. Программа рационализации власти должна учитывать и вероятность иррациональных действий политических деятелей. Нарушение институционального равновесия предваряет, обычно, дестабилизацию всего общественного механизма. Оценить ситуацию во всей ее сложности и противоречивости, выбрать правильное решение – это больше дело политического искусства, чем науки. Бюрократия и демократия Особый интерес для нас представляет авторский метод поиска ответа на вопрос о возможной альтернативе бюрократизации, который предопределяет логику его дальнейших рассуждений. Анализ начинается с выяснения того, на что бюрократия как таковая не способна. М. Вебер пишет: «Ведь легко 61 установить, что ее «производительность» в сфере социальных, государственнополитических предприятий, равно как и в пределах частного хозяйства, имеет жесткие внутренние границы. Ибо ведущим умом в первом случае является политик, а во втором – предприниматель, что нечто иное, нежели чиновник. Не обязательно по форме, но, пожалуй, по сути»1. То есть границы эффективности бюрократии строго ограничены чисто техническими рамками и механическими инструментами рационального разделения труда и четкого определения сфер компетенции. В этой связи по критерию рациональной эффективности, по мнению М. Вебера, бюрократии может противостоять только капиталистический предприниматель, заинтересованный в прибыли. Капитализм, с одной стороны, требует развития бюрократии, является самым рациональным экономическим основанием для существования государства в наиболее рациональной форме. С другой, он противостоит ей, стремясь обособиться в сфере предпринимательства и учредить здесь собственную бюрократическую иерархию, независимую от государства. Поэтому, «если бы удалось исключить частный капитализм, государственная бюрократия воцарилась бы самодержавно». Пока еще в определенной степени работающие друг против друга и взаимно держащие друг друга в постоянном страхе частные и общественные бюрократии препятствуют реализации подобного развития событий. Однако существует потенциальная опасность их объединения в одну-единственную иерархию2. На констатации этого фактического положения дел и роли частного капитализма в подрыве абсолютного господства бюрократии М. Вебер, собственно говоря, и останавливается. В силу особенностей своей методологии анализа он не обращает внимания на постоянное усложнение критериев эффективности, в которых сталкиваются различные типы рациональности. Обходит вниманием внерациональные факторы, в том числе профессиональную подготовленность чиновника по содержательным вопросам управления, мотивацию его деятельности, определенный набор жизненных 1 2 Вебер, М. Политические работы. С. 146. См.: Там же. С. 142 – 143. 62 установок и требований профессиональной этики. Запланированный механицизм и безличность бюрократической машины, ее равнодушие к конкретному случаю и единообразие действий действительно препятствуют проявлению индивидуальной ответственности и инициативы чиновника. Однако это только идеальный тип отношений. В любой формальной бюрократической системе присутствуют и вневластные источники легитимности государственных служащих, связанные с их личностными качествами, которые в наибольшей мере востребованы на определенном этапе развития общества. Все это, в первую очередь, элементы обратной связи, без которых деятельность бюрократической машины лишена всякого смысла и прямо противоречит требованиям легитимного господства. Названные недостатки и противоречия во взглядах М. Вебера связаны с особенностями развития научного знания. Исследователи в области теории организации единодушны во мнении, что место и роль человека в организации определяется господствующими в обществе на определенном этапе развития философскими воззрениями на природу человека. Соответствующие концепции личности служили для обоснования политической и организационных систем, моделей господства. Первой по времени на заре научного менеджмента в конце XIX -- начале ХХ века была сформулирована концепция «рациональноэкономического человека». Утверждалось, что человек всегда расчетливо обдумывает свои действия для достижения личных интересов и ведет себя соответствующим образом. Он мотивирован, в первую очередь, экономическими интересами и стремлением к наибольшей экономической выгоде. Противоречие естественных целей человека целям организации обусловливает необходимость их контроля посредством внешних сил. Эту роль и выполняли организации эпохи индустриального общества, которые создавались с целью нейтрализации и контроля иррациональных чувств и непредсказуемых поступков человека, превращая его в составную часть безличной бюрократической машины. Для достижения высокой эффективности использовались в основном внешние экономические и социальные стимулы и 63 вознаграждения. Креативностию и инициативой служащего часто жертвовали во имя стабильности организации. Лояльность к ней и ее руководству оценивалась гораздо выше личных качеств и творческих способностей человека, его побудительных мотивов добиваться поставленных задач. Поэтому не удивительно, что М. Вебер ищет основное противоядие растущему всевластию бюрократического аппарата в сфере политики, развития демократии, создания реального баланса социальных сил, которые обеспечивают гарантии от монопольной концентрации власти и механической эффективности административного аппарата. Это предполагает определенную обособленность политической деятельности от экономической, наличие в обществе зон, свободных от бюрократического регулирования и влияния. С этим связана борьба М. Вебера за всеобщее равное избирательное право в Германии. Только с его помощью можно вернуть немецкую нацию к историческому творчеству, сформировать новый германский дух, политические убеждения и чувство собственного достоинства. Суверенный народ, осознающий свою роль и задачи, способен в любой ситуации проявить свою государственную волю и призвать к порядку своих слуг. Решения с участием демократического большинства позволяют более четко определить политические позиции, цели и задачи государственного строительства, программы которого отличаются большим постоянством и предсказуемостью. Подобная рациональность гарантирует правительству легитимность, а обществу известный уровень эффективности. В любом случае такой вариант развития политического процесса кажется предпочтительнее других. Это обеспечит устойчивость политического курса и преемственность политики, легитимность политических и государственных институтов, возможности контроля бюрократии. При этом следует достаточно четко проводить различия между сферой конституционного законодательства и сферой управленческих функций. Американский политолог и государственный деятель В. Вильсон, взгляды которого вполне разделял М. Вебер, подчеркивал, что наука о государственном управлении с философской точки зрения должна 64 быть тесно связана с изучением распределения конституционных полномочий. Оптимальные принципы и простые механизмы такого распределения позволяют правильно определить обязанности официальных должностных лиц, чем окажут неоценимую услугу, как самой науке, так и обществу. Особое значение приобретает решение названной проблемы в условиях демократии, где народ-властелин должен проявлять разумную бдительность к своим слугам. Нужно ли призывать народ, чтобы устанавливать управленческое взаимодействие и дисциплину, как его призывают участвовать в установлении принципов конституции? Формулируя этот вопрос, Вильсон дает на него достаточно определенный ответ: общественное мнение должно играть роль авторитетного критика. Наблюдение общественности за осуществлением общего стратегического курса, как в области политики, так и в области государственного управления, имеет благотворное влияние и является обязательным. Огромные полномочия политиков и управленцев должны быть дополнены их четко установленной ответственностью перед обществом. Власть опасна, когда безответственна. Когда ответственность разделяют многие, она теряет определенность, и отсутствие определенности в ответственности приводит к безответственности. Но когда ответственность возложена на конкретного руководителя или ведомство, ее легко проследить и установить. Бюрократия может существовать только там, где служение государству исключает соучастие в политической жизни всего народа1. Поэтому идея выборов на сословно-профессиональной основе является порочной. Решение конструктивных задач профессиональных представительств не следует втягивать в водоворот политической борьбы. Такое «народное представительство» превратится в рынок для чисто материальных компромиссов без государственно-политической ориентации. В парламент буквально за собственный счет пролезут пронырливые дельцы, а не политические лидеры, превращая его в наименее подходящее место для решения политических вопросов с политических точек зрения. Это был бы 1 См.: Классики теории государственного управления: американская школа. – М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 35 – 39. 65 подлинный рай для бюрократии, ее шанс сохранить власть, расширить свое пространство, свести до минимума административный контроль1. Представительная демократия на основе всеобщего избирательного права требует наличия развитых партийных систем. В этой связи М. Вебер снова возвращается к деятельности партий. Он рассматривает их появление и деятельность в качестве общественного инструмента институционализации политической борьбы и ее рационализации. Практике многовековой борьбы за власть без всяких правил, праву более сильного и удачливого победителя навязывать свою волю соперникам и при необходимости уничтожать последних, была противопоставлена понятная обществу норма участия в выборах и формировании органов власти посредством борьбы между партиями, постоянного их соревнования друг с другом в политической эффективности и за голоса избирателей. Названная функциональность позволила им занять свою нишу в представительной системе. Именно в этих организациях, по мнению Вебера, представлены сегодня важнейшие носители всевозможных политических стремлений тех, кто подвластен бюрократии. По своему глубинному существу партии являются добровольными организациями, основанными на агитации за голоса на выборах, предрасположены к борьбе и располагают аппаратом для такой борьбы. Их программы и кандидаты приспосабливаются к шансам завоевать доверие граждан и подбираются по этому принципу. Поэтому, несмотря на процессы бюрократизации партий и повышение роли партийной бюрократии, устранить их существование в конституционном государстве невозможно. В противном случае «отпадет» активное народное представительство2. Не нужно обладать большим воображением, чтобы спрогнозировать последствия названных процессов. Не удивительно, что логика государственного строительства ведет к поиску механизмов равновесия, способных компенсировать названные угрозы и риски. В этой связи следует обратить внимание на одно важное обстоятельство. Все институциональные 1 2 См.: Вебер, М. Политические работы. С. 133 – 135. См.: Там же. С. 132 – 133. 66 схемы функциональны только для определенного периода и в конкретном государстве. Простое их копирование противоречит социальной природе общества и чревато политической нестабильностью. М. Вебер предлагает классификацию специфических видов партий, которые не соответствуют легально-формальной демократической модели. К их числу он относит: харизматические партии, опирающиеся на харизму своего лидера и, по сути, раскольнические; традиционные партии, готовые на абструкции и бунты с целью сохранения традиционных способов осуществления власти; доктринальные партии с ярко выраженной идейной основой; партии захвата власти, ориентированные на господство административных кадров. Названные критерии классификации партий могут вступать в самые неожиданные и причудливые комбинации, что собственно и наблюдалось в Германии. На повестку дня политики выдвигается вопрос о правовом регулировании основ организации и функционирования партий. Претензии на власть предполагают не только права, но и ответственность. Современное законодательство о политических партиях перегружено в основном вопросами их финансирования. Это, по словам М. Вебера, действительно одна из самых важных и наименее ясных глав их истории и деятельности, которая так и не получила окончательного разрешения. Не меньшую угрозу свободе и демократии представляют деформации в деятельности партий. Они связаны с манипулированием электоратом, созданием господствующих элит и присвоением руководящих должностей, укреплением позиций партийной бюрократии, тайным сговором партийных руководителей при распределении власти в противоречии с народными решениями, изменениями партийных идеологий в соответствии с потребностями борьбы за власть, прямым подкупом голосов при отборе руководителей внутри партии и на выборах и т.п. Формирование публичного интереса вотчинных частным, связей в отношении протекционизм и власти, коррупция, подмена эрозия политических институтов и государственных структур, рост недоверия избирателей к политике и политиком, -- это далеко не полный перечень 67 последствий плюралистических и слабо регулируемых партийных систем. Сводить все это только к патологическим явлениям в поведении отдельных политических лидеров, значит упрощать рассматриваемую проблему. Очевидно, что, за редким исключением, не политики формируют систему, а система порождает определенный тип политического лидерства. При этом, «ни одна партия, какой бы ни была ее программа, не может эффективно руководить государством, не становясь национальной»1, не только по целям, но и ответственности. Поэтому гарантии свободы требуют исправления ситуации. Оставаясь вне рамок конституционного регулирования и контроля в вопросах их внутренней демократизации и публичной порядочности, партии способны дискредитировать демократию и разрушить конституционную систему. (В качестве примера следует назвать деятельность нацистской партии в Германии и связанную с ней трагедию Второй мировой войны). Однако не менее опасна тенденция к излишней государственной регламентации партий и тем более волюнтаристский принцип организации партий «сверху» по образцу органов государственной власти. Это положит конец их внутрипартийной жизни, свободной вербовке своих приверженцев, партийной борьбе, селекции партийных лидеров с политически самостоятельными убеждениями2. Стабильность демократической политической системы зависит от множества обстоятельств. Сравнительные исследования опыта других стран позволяют М. Веберу утверждать, что даже институты, в точности перенесенные из одной системы в другую не будут иметь одинакового действия. Важна не только легитимность национальных политических институтов, но и политическая умеренность между противоборствующими политическими силами, возможность и право избранных политических лидеров на управление, удовлетворительное исполнение функций органов власти. Отсутствие названных условий, доминирование центробежных сил порождают раздробленность и коллапс власти. Учитывая эти обстоятельства, слабость и неустойчивость 1 2 демократических Вебер, М. Политические работы. С. 75. См.: Там же. С. 135. институтов в современном правовом 68 государстве Вебер постоянно ищет пути «подкрепления» их легитимности. Так, в качестве одного из возможных вариантов он считал полезным сохранение поста монарха в качестве главы государства. Переход к парламентской монархии сохранил бы династию и ее возможности направляющей и контролирующей инстанции по отношению к постоянной борьбе государственных ведомств и неприкрытому господству бюрократов. Монарх в силу своего государственного положения, своих привилегий и воспитания отдален от жестокостей политической борьбы, так как обретает свою корону не в борьбе партий и не борьба за государственную власть дает ему жизненный воздух. Конституционная роль ведущего политика позволяет ему использовать свой авторитет ради усиления могущества страны. Однако такие прирожденные политики достаточно редки. Монархам обычно льстят, показывают романтический ореол власти и ее неограниченные возможности. Не следует исключать и их личные мотивы и побуждения проявить себя на государственном поприще. М. Вебер считает «демагогией» в широчайшем смысле слова советы монарху пытаться воздействовать на мир речами и письменными сочинениями ради пропаганды собственных идей или собственной личности. Чисто технически не может он заниматься и контролем государственного управления, не имея, обычно, необходимого профессионального образования. Пытаясь управлять самостоятельно, монарх втягивается в суету партийной борьбы, непрерывную войну различных ведомств, придворных интриг и конкуренции за министерские посты и государственные должности, которыми наполнены все государства. Ставкой в подобной «игре в реальную политику» часто становится не только собственная корона, но и существование государства. Поэтому человек, лишенный качеств общенационального лидера, монархом не является. Более того, становится весьма опасным для собственных и государственных интересов, когда пытается «править самостоятельно» или средствами, годными для обычного политика. Основная функция существования монархии заключается в том, что формально высочайший пост в государстве занят раз и навсегда. Только опираясь на 69 могущественный парламент, монарх способен стать подлинным лидером и ведущим политиком государства, умеющий играть на всех современных политических инструментах власти и управления. Политически неодаренных монархов парламентская система исключает1. Подобное утверждение одинаково актуально как для монарха, так и должности рейхспрезидента, за появление которой в новой Германии ратовало большинство ответственных политиков. В статье «Рейхспрезидент» (январь 1919) М. Вебер отмечает, что он, безусловно, должен избираться непосредственно народом, без вмешательства посредников. Такой глава государства, «высший имперский функционер», за которым стоят голоса миллионов избирателей, будет иметь необходимый авторитет и собственную почву под ногами для обеспечения единства государства и управления, без которого невозможно формирование государственной воли и восстановление страны, независимо от того, на каких основаниях оно будут осуществляться. По словам М. Вебера парламентарии неохотно идут на самоотречение в вопросах выборов в высший государственный орган. Многочисленные проекты конституции Германии стали жертвами именно слепой и наивной веры в непогрешимость правление и следует всемогущество прочно парламентариев. поставить на Но президентское демократическую основу. Издевательством над демократией было бы сохранение косвенных выборов. Это недемократическая крайность, отнимающая у народа право на непосредственное избрание лидера. «Рейхспрезидент, избранный парламентом благодаря определенным партийным констелляциям и коалициям, окажется политическим мертвецом при изменении таких констелляций» 2. При любом парламентском кризисе, которые неизбежны при пропорциональном избирательном праве, зашатается все здание государственности. Поэтому, отмечает М. Вебер, не следует вкладывать в руки врагам демократии оружие против парламента. Его роль и функции в конституционном демократическом государстве не менее важны и значимы для 1 2 Вебер, М. Избранные произведения. С. 149 – 153. Вебер, М. Политические работы. С. 403. 70 будущего народа и государства. Более того, грезы о демократии без парламентаризма обернутся бесконтрольным господством чиновников. Его устранение не оставляет ни малейших инструментов для более делового и неподкупного управления. Однако для демократизации такого политического предприятия как парламент требуются известные условия. Дело в том, что парламентаризм и демократизация во многих странах часто не дополняют, а противостоят друг другу. Прежде всего, за счет отступлений от равного избирательного права, введения различных избирательных цензов и фактического права представителей отдельных сословий на несколько голосов на выборах. Это связано так же с рационализацией партийного строительства и специализацией партийно-политической работы на почве массовых выборов. Названные обстоятельства ведут к преобладанию в органах народного представительства различного рода «уважаемых и знатных лиц», представителей высших финансовых кругов, партийных и правительственных чиновников. На их стороне преимущества образования, организации, деньги, лучшая выучка в делах конкретного управления. Однако все они не лучшие кандидатуры для избрания в парламент. Сформированный из них он будет политически бесплодным. С такими лидерами трудно обращаться к избирателям, выступая за демократические преобразования. Более того, подобная практика имеет нежелательные последствия, связанные с опасностью господства чиновничьего духа и низким авторитетом высшей представительной власти в ущерб упорядоченному руководству политикой со стороны ответственных лидеров. Любой тип подлинного политического лидерства основан на факте завоевания доверия и веры народных масс. Названные недостатки в подборе демократических лидеров вовсе не являются аргументами против института парламентаризма как такового. Подобными промахами грешат практически все системы государственной власти. Несерьезными выглядят теоретические поиски новой, специфически немецкой государственной формы. М. Вебера больше интересует будущее германского парламентаризма, который был достаточно скомпроментирован в 71 эпоху Бисмарка, мировой войны и революции. Полностью безвластный, лишенный реальных рычагов влияния на принятие важных решений, ответственных лидеров и политического лидерства как такового, он не смог стать институтом, на работоспособность которого могла опираться преемственность имперской политики. Превратился в субъект «негативной политики», пустую говорильню, «систему для карьеристов и дармоедов», объект уничижительной критики и фальсификации демократии. Создать парламенты, полностью отвечающие требованиям подлинной демократии, достаточно трудно и проблематично после десятилетий подобного дефицита. Они не появляются внезапно как по мановению волшебной палочки. Для этого необходимы известные условия и организационные предпосылки. Но это дело не безнадежное, по мнению М. Вебера. Становление парламентских систем в тех государствах, где они осилили монархию и получили полный простор для своего развития, вселяет оптимизм и дает множество важных исторических уроков. Первый и, пожалуй, самый важный, урок заключается в том, что современные парламенты нужны в качестве инстанции, обеспечивающей публичность управления. Они должны формироваться на основе равного избирательного права и обладать полностью суверенной властью. Это вытекает из принципа разделения властей. Они превращаются тем самым в представительство тех, кто был всегда порабощен средствами бюрократии. Отражают определенный минимум внутреннего согласия всех социально значимых прослоек общества, что является предпосылкой наилучшим образом организованного господства. Политически зрелый народ, который держит в своих руках контроль над управлением своими делами с помощью свободно избранных представителей, решающим образом принимает участие в отборе своих политических вождей. Механизм выборов и парламентская трибуна становятся важным темпераментов и стимулом талантов. для действительно ярких Лидерству случайных политических демагогов противопоставляется упорядоченное руководство ответственных политиков. 72 Парламент становится наряду с главой государства (монархом или президентом) «позитивным соносителем государственной власти», своего рода «начальствующим бюрократии. государством» Выборы как по вотум отношению доверия к господствующей индивидуальному лидеру, императивный мандат депутатов дают им широкие возможности влияния на государственную политику в соответствие с волей своих избирателей и личными политическими убеждениями. Закаленные в предвыборных битвах, они способны подчинить бюрократию политическому контролю. Судьба парламентаризма зависит от того, в какой роли будут выступать эти политические личности с лидерскими качествами. Внутренняя среда народных представительств, обязанности и ответственность парламентариев оказывают огромное влияние на тип лидерства. Парламент обеспечивает доверенному лицу народных масс устойчивость и контролируемость его могущества, поддержание правовых гарантий его власти, упорядоченную форму политической репутации политика, добивающегося доверия масс в рамках парламентской работы, и мирную форму его элиминации, когда он утрачивает доверие избирателей. Такой полноценный парламент в силах обеспечить согласование действий публичных властей посредством принимаемых законов и государственного бюджета, что всегда служило решающим средством парламентской власти. Под контролем народных представителей оказывается исполнительная власть (парламентский контроль над управлением), которая в парламентских системах должна либо напрямую избираться парламентом из своей среды, либо нуждается в доверии парламентского большинства, ответственна перед парламентом или его комитетами. Тем самым парламенты становятся органами гласности управления и устранения (отставки) нерасторопных и проворовавшихся чиновников. Не исключены и возможности партийно-политического ведомственного патронажа в комплектовании правительства и государственных ведомств. Он присутствует в любой стране, но принимает часто скрытые и бесчестные формы. Лидеров для лидерских должностей должна обеспечивать 73 партийная и парламентская системы. Подобно тому, как в армии учат сражаться, а в государственных органах – служить и подчиняться, партийная и парламентская работа не имеют равноценной замены для селекции людей с необходимыми качествами делать политику и управлять. Партии и выборы способствуют отбору подлинных лидеров, а работа в парламентских комитетах с их правом на расследование позволяет талантливым депутатам приобрести необходимые знания и опыт управления, стать в будущем крупными государственными деятелями и преуспевающими чиновниками. Без такого механизма демократия превращается в бесконтрольное господство политического чиновников. контроля Анализируя чиновничества, возможности М. Вебер эффективного указывает на два обстоятельства, которые являются основой его возрастающего влияния на политический процесс. Речь идет о техническом, профессиональном знании техники управления в широчайшем смысле слова, «приобретенном путем специального обучения», и доступном лишь чиновнику служебном знании – знании конкретных фактов о положении дел, которыми располагает и бережно охраняет под покровом «служебной тайны» ведомственный аппарат 1. В этом отношении бюрократия способна конкурировать не только с политиками, но и научным сообществом. В качестве средства компенсации этого недостатка должна служить система подготовки политиков для повышения их «бюрократической компетентности», приобретения необходимых знаний и опыта в области государственного администрирования. Насколько актуальными являются обобщения, выводы и предложения М. Вебера по проблемам демократии, политики и управления, способам борьбы с приближающейся «диктатурой чиновника» показало время, история не только Германии, но и других европейских государств. Пророческими оказались его предостережения против увлечения рациональностью, пронизывающей буквально все стороны жизни западного общества. «Одним холодным расчетом ничего не достигнешь». Именно подобная рациональность, как «практическая 1 См.: Вебер, М. Политические работы. С. 171 – 172. 74 мудрость» и «этически окрашенная норма» стала не только этосом буржуазной эпохи, но и причиной большинства поражений и трагедий ХХ века. 2. ПЕРСПЕКТИВЫ И ТУПИКИ СОВРЕМЕННОЙ ЗАПАДНОЙ ДЕМОКРАТИИ Никто не может знать, что же 75 действительно старое и что, собственно говоря, будущее; эпоха еще неясна в своей сущности, поэтому – не понимая ни себя, ни ситуации – люди борются, быть может, против подлинного смысла К. Ясперс М. Вебер в известной мере сам предвидел и предсказал судьбу своего творческого наследия. В докладе «Наука как призвание и профессия», прочитанном им зимой 1918 года студентам Мюнхенского университета, он отмечал, что в науке, как и в политике, трудно рассчитывать на безоговорочное признание потомков. И в этом нет противоречия. Научная работа основательно вплетена в движение прогресса, того процесса интеллектуализации, который происходит в обществе на протяжении тысячелетий. Ученый должен примириться с мыслью, что сделанное им устаревает. Всякое совершенное исполнение замысла в науке означает только новые «вопросы» и по своему существу желает быть превзойденным. «Мы не можем работать, не питая надежды на то, что другие пойдут дальше нас. В принципе этот прогресс уходит в бесконечность»1. Не менее важной является мысль М. Вебера о процессах специализации в современной науке. Любое действительно завершенное и дельное исследование – это в наши дни всегда специальная работа. Поэтому «всякий раз, когда исследование вторгается в соседнюю область…-- у социологов такое вторжение происходит постоянно, притом по необходимости, -- у исследователя возникает смиренное сознание, что его работа может разве что предложить специалисту полезные постановки вопроса, которые тому при его специальной точке зрения не так легко придут на ум, но что его собственное исследование неизбежно должно оставаться в высшей степени несовершенным»2. 1 2 Вебер, М. Избранные произведения. С. 712. Там же. С. 708. 76 Все сбылось, притом в превосходной степени. Творческое наследие М. Вебера определило в значительной мере развитие научной мысли в области социально-гуманитарного знания ХХ века. Своим великим предшественником считают его не только социологи, но и философы, историки, экономисты, правоведы, культурологи, религиоведы, психологи, политологи и представители других отраслей научного знания. Универсальный ум и страсть ученого, которую он считал предварительным условием вдохновения, позволили ему сформулировать такие вопросы перед коллегами со смежных дисциплин, решение которых подтолкнуло творческий поиск, вызвало появление многих новых научных направлений. Теория организации и организационного развития, теория управления, теория государственного управления, менеджмент, теория демократии, теория политики, теория элит, теория бюрократии, теория политического лидерства – это далеко не полный перечень таких направлений, где вклад и авторитет Вебера не подвергаются сомнению. Более того, чтение его трудов наводит на мысль, что они являются непревзойденными вершинами мысли, заложили главные основания почти всех научных интерпретаций политических явлений и процессов. Очевидно, с этим связаны предложения отдельных исследователей о решительном возвращении к истокам знания, критическому пересмотру множества более поздних новаций. Ни одно из этих утверждений не может не быть оспорено, как, впрочем, и абсолютизировано. Многомерность истории и современности задают политической науке несколько иной алгоритм, связанный с восстановлением традиции и сохранением динамики развития. Всегда опасна только праздная мысль, кража смыслов и пересмотр прежних достижений в угоду модным научным веяниям, пытающимся подогнать действительность под свои заблуждения. Исследователи творчества М. Вебера часто цитируют высказывание Т. Моммзена о личной трагедии этого человека, которая состояла в том, что его активность деятеля всегда была парализована рассудком, что сегодня 77 найденный выход представал перед ним как завтрашний тупик 1. Однако с этим то же трудно согласиться. «Завтрашние тупики» Вебера, по нашему мнению, это скорее альтернативы развития общества. С ними неизбежно сталкивается каждый серьезный ученый и, тем более, государственный деятель. Большой ошибкой является полное отождествление личности исследователя и его политических взглядов с особенностями используемой им методологии анализа. Его способ мышления и деятельности предопределили разделение методологии и онтологии рациональности, методологии и мировоззрения. Рационализм и свобода от ценностей для М. Вебера исключительно методологический принцип. Учение о формальной рациональности является по существу веберовской теорией капитализма. Особый европейский путь развития на основе рационализации социального действия в экономике, политике, управлении, культуре, науке, религии, образа жизни и мышления людей привел к созданию не имеющего аналогий типу индустриального буржуазного общества. Постепенное вовлечение на путь индустриализации других неевропейских цивилизаций превращает, по его мнению, названную тенденцию во всемирно-исторический процесс. Будучи представителем буржуазного класса, воспитанным на его воззрениях и идеалах, он не видит этому обществу никакой серьезной альтернативы. Вебер ведет активную полемику с марксизмом, пытаясь показать, что учение К. Маркса о преодолении капитализма и возможности создания социалистического общества является утопией, противоречит универсальной рациональности развития цивилизации. С этой его позицией связано отрицательное отношение к социалистической революции в России. Отстаивая рационализм сознательного и субъективно мотивированного индивидуального действия как средство раскрытия генетической связи исторических явлений, М. Вебер задумывается одновременно о судьбе современного ему капиталистического общества, реализации в будущем «идеалов разума», которые были провозглашены его идеологами. Здесь он 1 См.: Вебер, М. Избранные произведения. С. 30. 78 отходит от классического либерализма с его апологетикой капитализма. «Чистые идеальные типы» в виде теоретической конструкции нельзя отождествлять с конкретной Рациональность буржуазной историко-политической европейской цивилизации реальностью. предстает у исследователя как рациональность формальная. Разум низводится часто до чисто технической способности и в качестве таковой противостоит добру и справедливости. Буржуазное государство и его институты являются функциональными образованиями, в основе которых лежит формальноправовое начало, подчинение не личности, а законам. Ему недостает общественного измерения и поэтому оно нуждается, по мнению Вебера, в легитимации со стороны внешних по отношению к нему ценностей. Отсюда истоки его социологии власти, учения о типах легитимного господства, т.е. власти, которая признана управляемыми. Рассуждая о возможных (типичных) «мотивах повиновения» людей, он ратует за демократизацию и публичность управления, политическое воспитание нации, ее сопричастность в формировании политики собственной страны. «Только политический зрелый народ – «народ господ»: народом называются люди, которые держат в собственных руках контроль над управлением своими делами, а также с помощью избранных представителей решающим образом принимают участие в отборе своих политических лидеров»1. Сочетание универсальной рациональности и демократического участия в механизмах власти и управления это не что иное, как «функция меры», такого системного устройства государства, где подчинение власти основано на ее эффективности и справедливости. Инструментами поиска и достижения такой меры являются наука и политическая деятельность. Ее искал Вебер в Германии, искали с переменным успехом на протяжении ХХ века политики и ученые всего мира. Некоторым итогам и результата этого поиска в области механизмов власти и управления посвящены следующие разделы книги. Принципы власти и государственного управления 1 Вебер, М. Политические работы. С. 296. 79 Западной политической науке нельзя отказать в усилиях по оправданию исторического пути развития европейской цивилизации и пропаганде ее подлинных и мнимых успехов. Более того, оформившись на рубеже XIX – XX веков, как результат нескольких столетий самопознания западного общества, она с самого начала стала настаивать на своей универсальности. Все, что не вкладывалось в ее схемы относили к досадным отклонениям, выдавливали в сферу ориентализма, социальной антропологии и исторической социологии. В этой связи трудно не согласиться с американским ученым Дж. Шрекером, что, создав ориентализм для исследования восточных цивилизаций, «Запад – единственная цивилизация, не обладающая взглядом извне на самое себя, а потому она провинциальна»1. Но этот провинциализм, в отличие от восточного, активный и функциональный. Убедив себя, пытаются убедить всех в уникальности западной цивилизации и обоснованности ее претензий на господство в едином универсальном мире. Подобный европоцентризм особенно настойчиво пропагандируется в области политики Просвещения. и государственного Согласно убеждениям управления, всех начиная крупнейших с эпохи политических мыслителей, вселенная, включая сферу политики и управления, функционирует на основе рациональных принципов, уравновешивающих друг друга. Поэтому внешне не связанные друг с другом действия разумных людей должны якобы вести к всеобщему благу. Так рассуждал А. Смит, утверждая, что «невидимая рука» из эгоистических усилий индивидов извлекает экономическое благополучие. Мэдисон доказывал, что в достаточно крупной республике политические фракции, эгоистично преследующие собственные интересы, способны при помощи автоматически действующего механизма создать необходимую внутреннюю гармонию. Эту же точку зрения разделял Ш. Монтескье в своей концепции разделения властей. Каждая из ветвей власти, преследуя собственные интересы, но, воздерживаясь от крайностей, по его 1 См.: Принципы и практика политических исследований: Сборник материалов конференций и мероприятий, проведенных РАПН в 2001 году. – М.: РОССПЭН, 2002. С. 13. 80 мнению, должна была служить делу предотвращения деспотизма, обеспечивать суверенитет народа. Сложную природу и специфику механизмов организации и реализации власти и управления в условиях демократии определяла концепция дихотомического деления на политику и администрацию. Она основана на идее демократического контроля власти и принципе господства права. Политический курс государства определяют избранные демократическим путем политики, а реализуют – управленцы. Разделение функций увеличивает эффективность государственного аппарата. Политики и управленцы существуют как бы в двух параллельных и независимых мирах с собственными системами ценностей, правилами и методами деятельности. Это ограничивает чрезмерную вовлеченность первых в механизмы управления, а вторых – в политику, возможности негативного влияния каждой из сторон на процессы управления. Преимущества такой модели взаимоотношений заключаются в том, что созданная на названных формальных принципах, она обеспечивает нормативную основу для оценки целесообразности тех или иных отношений и их корректировки. Отцами-основателями дихотомической концепции считаются американские исследователи В. Вильсон, Ф. Гуднау, Л. Гулик и др.. Вместе с тем сам Вильсон утверждал, что ее основные подходы и положения позаимствованы у немецкого ученого Биунчли, который призывал отделить государственное управление, как от политики, так и от права. Подобные убеждения разделяли в XIX веке и другие ученые. В числе первых обосновал идею о раздвоении государственной власти на политическое руководство и администрацию французский социолог А. Ф. Вивьен в своей книге «Очерки об администрации» (1845). Активным сторонником названного подхода был английский ученый Н. Тревельян, что нашло отражение в известном докладе Норткота – Тревельяна (1854), посвященного реформе британской гражданской службы и необходимости ее организации на постоянной основе. 81 Развивая эти идеи, В. Вильсон своей работе «Наука государственного управления» (1887) отмечал, что индустриальное общество породило массу проблем в области государственного управления. С каждым днем функции правительства одновременно и усложняются, и значительно увеличиваются в числе. Поэтому становится все труднее заставить конституционные законы работать, чем их разрабатывать. В этой связи «предметом изучения государственного управления как науки является, во-первых, определение того, что правительство в силах должным образом и успешно выполнить, и, вовторых, как оно может выполнить намеченное с наиболее возможной производительностью, но минимально возможными затратами либо денег, либо энергии». В этой связи он делает заключение: «Чрезвычайно важно подчеркнуть ту истину, на которой уже давно настаивали реформаторы государственного находится за управления, пределами а именно: собственно государственное политической сферы. управление Вопросы государственного управления не являются политическими вопросами. Хотя политика и определяет задачи для органов управления, ее вмешательство в процессы управления недопустимо». «Сфера государственного управления – это деловая сфера (сфера исполнения обязанностей). Она свободна от спешки и борьбы, свойственной политике, в некоторых своих аспектах она держится в стороне от решения спорных законодательных вопросов. Она является частью политической жизни только в той мере, как методы бухгалтерского учета являются частью жизни общества…, как машина составляет неотъемлемую часть производственного процесса. Но в то же самое время государственное управление поднято выше уровня не представляющей интереса технической детали тем обстоятельством, что благодаря своему высокому предназначению оно прямо связано с вечными принципами политической прозорливости и с неизменными истинами политического прогресса»1. Несколько позднее Ф. Дж. Гуднау в работе «Политика и управление» (1905) заявил, что «было сказано достаточно для того, чтобы показать, что 1 Классики теории государственного управления: американская школа. С. 24, 33 – 34. 82 существуют две четко очерченные функции правительства и что их дифференциация (хотя и не окончательная) приводит к разграничению правительственных органов в рамках формальной системы государственного управления. Эти две функции государственного управления для удобства могут называться соответственно Политика (Politics) и Управление (Administration). Политика должна иметь дело с системой политических мер или выражением воли государства. Управление должно заниматься исполнением этих политических мер»1. Л. Гулик в работе «Заметки по теории организации» (1937) обосновывает дихотомическую модель политика – администрация с точки зрения разделения труда, которое, по его мнению, является основой любой организации и, более того, ее причиной, ступенями, по которым человечество поднимается по лестнице цивилизации, добиваясь значительного повышения эффективности работы. Как пример сочетания не сочетаемых функций он называет назначение неспециалистов или политиков на технические должности в высокоспециализированных службах государственной администрации. «В данном случае мы столкнулись с двумя кардинально отличающимися друг от друга функциями: «управлением» и «политикой», соединение которых в рамках одной структуры неизбежно приведет к неэффективности»2. Теоретическое обоснование дихотомической концепции связывают и с работами М. Вебера, хотя он подходил к этому вопросу иначе, чем американские исследователи. Последних разделение ролей и функций политиков и управленцев интересовало, прежде всего, с точки зрения создания рационально действующих структур, новой науки о государственном управлении, предметом изучения которой должны были стать эффективные методы реализации политического курса. М. Вебер то же считал, что разграничение политиков и чиновников окажет значительное влияние на все последующие политические события. При этом его наибольшую тревогу вызывала потенциальная угроза господство бюрократии, которая при определенных обстоятельствах способна подменить осуществление политики 1 2 Там же. С. 43 – 44. Там же. С. 113. 83 правительства вопросами собственного выживания, извратив тем самым сущность демократического правления. В качестве реальных механизмов для ограничения власти управленцев должны были стать специальные правовые нормы, эффективно работающий парламент и политические лидеры, назначаемые на посты руководителей административных органов. Своеобразным символом веры этой «ортодоксальной» теории государственного управления являлась убежденность в тождественности или, по крайней мере, совместимости демократии, бюрократии и эффективности. На базе этих принципов формировались новые механизмы властвования и системы управления. Для соответствия критериям свободы, демократии и эффективности власть должна быть распределена, урегулирована, ограничена, доступна, предсказуема, эффективна и подконтрольна. При этом все из названных условий требуют определенного уровня равновесия. Функциональное распределение на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти, например, не должно вести к ее атомизации и не допускать чрезмерной концентрации властных полномочий. Критерии рациональности должны определять нормы и пределы регулирования. Ограничение связано с оптимальными сроками исполнения полномочий должностными лицами, что уберегает органы власти от нестабильности и косности. Доступность определяется избирательными свободами и правом равнодоступного и непосредственного участия граждан в государственном управлении. Предсказуемость – стабильностью правовой системы и устойчивостью институтов. Эффективность – способностью государства оправдывать разумные ожидания общества. Подконтрольность – возможностью проверять деятельность государственных органов и оценивать полученные результаты. Концепция разделения властей, политики и управления, система сдержек и противовесов, самостоятельного регулирования как политической власти и деятельности представительных учреждений, так и власти административной, которая должна быть организована на профессиональных основах и независима 84 от политических потрясений, легли в основу создания в Англии, США, Германии и других ведущих индустриальных странах современной публичной администрации и системы государственной службы, и сегодня во многом определяют тенденции государственного строительства в этой сфере. Понятие и научный термин «публичная администрация» (publik administration) были разработаны в европейской континентальной системе права и традиционно переводятся на русский язык как «государственное управление». Однако это не совсем точно. Более того, такой перевод сужает понятие публичной администрации, не дает возможности адекватно определить сущность механизмов власти и управления в демократическом обществе. В административном праве зарубежных стран под публичной администрацией понимается организация и деятельность органов и учреждений, подчиненных политической власти, которые наделены публичной властью, обеспечивают исполнение законов и действуют в общественных интересах. Организационно-правовая матрица публичной администрации достаточно сложна и имеет значительные различия на уровне правовых систем и национальных моделей управления. Ее принципиальные особенности сводятся к следующим положениям. Публичная администрация подчинена политической власти, рассматривается как правительственная машина, аппарат управления, с помощью которого осуществляется государственная политика. Тем самым она относится к исполнительной ветви власти, отделена от законотворчества и судопроизводства. Сама исполнительная власть, как и аппарат государства в целом, имеют институты политического и административного характера со своим особым статусом. Первые играют руководящую роль, берут на себя функции интерпретации содержания публичного интереса применительно к конкретной ситуации исполнения и применения законов, обеспечивают достижение баланса между общественными и частными интересами. Их статус и деятельность регламентируется нормами конституционного права. Политические органы обычно не включены в систему жестких иерархических связей, подчинены главе государства или 85 правительству. Их руководители получают свои полномочия в основном в результате выборов и ответственны перед народом. Административные органы, напротив, образуются и формируются политическими структурами власти. Они реализуют предписания законов и указания политических исполнительных органов в конкретные управленческие и административные действия, обеспечивают их исполнение, отвечают перед вышестоящими деятельность органами вторична и по подконтрольны отношению к им. Административная политическим структурам исполнительной власти и регулируется нормами административного права. Установлен особый порядок предоставления компетенции административным структурам, назначения на должности, осуществления административных полномочий и т.п. Таким образом, мы выходим на понятие политико-административной системы, которое часто используется в западной политической науке. Как составная часть любой политической системы, она характеризуется совокупностью устойчивых связей и отношений внутри исполнительной власти в их динамическом взаимодействии с другими ветвями власти и институтами гражданского общества. Сущность и формы взаимодействия политического руководства и государственного управления наиболее полно проявляется в правовом статусе и деятельности публичной службы. В отношении понятия «публичная служба» также необходимы определенные пояснения, связанные с его переводом и использованием в русском языке. Все зависит от понимания сущности и предназначения государства, его функций, различий между суверенами власти. Соответственно интерпретируется смысл и содержание службы: как служба монарху (государева служба) и служба государству, закону и обществу. В любом случае служба рассматривается гораздо шире обычной работы или деятельности, понимается как отношения, связь долга, верности, преданности, готовности исполнить дело в отношении важного для всех идеала или значимого интереса (бога, монарха, государства, общества, свободы, демократии и т.д.). Аналогом 86 русскому слову «служба» в зарубежной практике является слова «service», однако часто используются и термины «administration», «government», «governfnce», «verwaltung» и др. Они означают на всех языках примерно одно и то же. Различия прослеживаются на уровне употребляемых с ними прилагательных civil, public, publique, offenlich – гражданская, общественная, публичная. В российской исторической традиции и научной литературе однозначно преобладает термин «государственная служба», которым мы будем пользоваться, хотя это в определенной мере искажает исходное понятие. Концепция разделения властей, политики и администрации оказали принципиальное воздействие на организацию государственного аппарата. Государственная служба как особый вид деятельности по осуществлению от имени государства определенных функций стала рассматриваться в качестве службы всему обществу, как публичная служба. Будучи опорой правящей политической элиты, она призвана обеспечивать единство и целостность государственного аппарата, преемственность власти и ее институтов, несмотря на периодическую смену политического руководства. Организация публичной службы В демократических политических системах институт государственной службы является неотъемлемой составной частью государственности, определяется обычно как профессиональная деятельность по обеспечению целей и функций государства. Подобная концепция государственной службы как института ведения государственных дел восходит к римской публичноправовой традиции понимания демократического государства как республики, т.е. в буквальном переводе дела (res) общественного (publika), под которой римляне понимали наличие устроенного и организованного в его основных делах и занятиях народа. Такому исторически первичному пониманию государства как общего дела всех его граждан соответствует и традиция закрепления права народа на участие в государственном управлении. В демократическом государстве каждый гражданин имеет право и возможность принимать участие в ведении 87 государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей, допускается на общих условиях равенства к государственной службе. Право равнодоступного и непосредственного участия граждан в ведении государственных дел получило дальнейшее развитие в виде института участия граждан в управлении своей страной. Тем самым институт ведения государственных дел государственными служащими соединен с институтом государственного управления посредством участия гражданина в публичных делах государства. Государственные служащие, осуществляя цели и функции государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государственным должностям в конкретных государственных органах, реализуют не свое субъективное (служебное) право, а совокупное право всех граждан. Субъектом регулирования государственно-служебных отношений выступает государство, представляющее своего учредителя (народ), а не отдельные государственные органы и, тем более, должностные лица. Государственные служащие являются не просто работниками государственного сектора, а выполняют важную конституционную роль. В этой связи отделение государственной (публичной) сферы от частной является признанием факта наличия такой области отношений, где общественный интерес всегда преобладает и ограждается от любого вмешательства частных или корпоративных интересов. Работники государственного аппарата связаны с государством публично-правовыми, а не гражданско-правовыми отношениями. Публично-правовые отношения отличаются исчерпывающим характером урегулированности законом. Законодательно установленный порядок создания и деятельности государственной службы является одним из фундаментальных оснований правового характера государства. Обязательным является учреждение специального административного ведомства по делам государственной службы, самостоятельных органов административной юстиции. Непосредственная связь государственных служащих с государством обеспечивается по- средством их личного публично-правового акта, определяемого законодательством (принятием присяги, например). Поэтому большинство государств ре- 88 гулируют эти отношения конституциями страны или специальным сводом законов. Даже в случае, когда отдельные аспекты этих отношений определяются нормами иного законодательства, индивидуальными или коллективными трудовыми договорами, их участники обязаны руководствоваться конституционными основами и принципами организации государственной службы. В противном случае возникает персоналистское качество института государственной службы. Отношения государства и его служащего исчерпываются формой отношений найма на работу в конкретном государственном органе по контракту с его руководителем. Институт государственной службы оказывается вторичным по отношению к руководителю учреждения. Исполнение государственной должности становится обязанностью служебного долга перед начальником, а не государством и обществом. Основными жертвами подобного регулирования становятся, прежде всего, государственные служащие. Однако имеются и другие негативные последствия, в том числе протекционизм, произвол в кадровых решениях, ведомственность и, как следствие, массовая некомпетентность, низкий профессионализм и эффективность деятельности государственного аппарата. Выделить единые принципы организации публичной администрации и стандарты деятельности профессиональной государственной службы демократических государств достаточно сложно. Они зависят от специфики правовых систем, разбросаны по различным нормативно-правовым документам, основаны на обычном праве, традициях в области государственного управления, вмонтированы в организационных структурах и отображаются в административных процедурах конкретных государств. В наиболее обобщенном виде к основным принципам организации публичной администрации относятся: централизация и децентрализация, концентрация и деконцентрация, единство и неделимость публичной администрации. Они определяют администрации, вертикальные отношения взаимоотношения между различными внутри публичной элементами политико- 89 административной структуры, показывают степень ее дифференциации. Высокий уровень дифференциации типов организационных подразделений свидетельствует о сложности организации, уровне ее институционализации и адаптивности. Сложные, многофункциональные структуры имеют больше шансов приспособиться к новым требованиям и условиям рационализации систем управления. В качестве общих принципов административного права, на которых основано правовое регулирование, а также функционирование политикоадмини-стративных институтов называются: законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина, правовая стабильность, разумность и необходимость. Значительный интерес представляют результаты усилий стран – членов Европейского Союза в области систематизации важнейших принципов государственного управления, которые должны применяться в рамках единого европейского административного пространства. Среди них называются принципы: управления на основе права; пропорциональности, правовой определенности, защиты законных притязаний, отсутствия дискриминации; право на проведение слушаний во время процесса принятия решений; справедливые условия доступа к административным судам и др. К числу общих для стран Западной Европы принципов административного права относят: надежность и возможность прогнозирования (правовая определенность), открытость и прозрачность, отчетность, эффективность и результативность1. Принципы обеспечения надежности и предсказуемости государственноадминистративных подходов и управленческих решений имеют целью искоренение произвола в государственных делах на основе верховенства права и управления по закону. Открытость и прозрачность являются необходимыми инструментами для надзора и проверки деятельности государственных органов, снижения вероятности плохого управления и коррупции. Отчетность ориентирована на такие ценности государственного управления, как эффективность, продуктивность и надежность. Суть эффективности как управленческого 1 Евпопейськi принципи державного управлiння. – К.: Вид-во УАДУ, 2000. С. 15. 90 явления заключается в достижении наилучшего соотношения между израсходованными ресурсами и полученными результатами. Результативность предусматривает анализ и оценку итогов реализации действующей государственной политики системой государственного управления и государственными служащими. Как уже отмечалось, становление государственной службы связано с разделением сферы политики и управления. Это две близкие, взаимосвязанные, но разные области государственной деятельности. Они имеют свою сущность, различные основы законности и логики осуществления. Если политики опираются на доверие народа, которое высказывается избирателями в ходе свободных выборов, квалификации то управление государственных основано служащих, на знаниях, которые опыте проверяются и и подтверждаются в соответствии с требованиями закона при приеме и продвижении по службе. И хотя с развитием представительной демократии политические деятели становятся очень похожими на государственных служащих по условиям работы и образу жизни, законодательство большинства развитых стран предусматривает механизмы разделение политических и административных должностей. Отделение управления от политической деятельности, принципы политической нейтральности и профессионализации государственной службы, конкурсного отбора и продвижения по службе на основе личных заслуг и объективной оценки деятельности персонала, баланса прав и обязанностей, четких дисциплинарных процедур, мотивирующей системы оплаты труда, особой профессиональной этики, личной ответственности государственных служащих за реализацию политических решений и их последствия связаны с усложнением функций государственного управления, выделением его как особой сферы социальной деятельности. Это сделано в Международной стандартной классификации всех видов экономической деятельности ООН, Статистической классификации экономической деятельности ЕС, Международной стандартной классификации образования ООН. На практике 91 это находит свое выражение в создании оптимальной системы и структуры органов государственного управления, определении и закреплении компетенции, обязанностей и ответственности работников государственного аппарата на основе функций органов государственной власти и полномочий должностных лиц, особого порядка предоставления государственным служащим политических прав и осуществления ими политических полномочий. Названные подходы и требования носят во многом универсальный характер, нашли отражения в законодательстве большинства западных стран. Однако каждое государство в формировании института государственной службы избирает свой собственный подход. Прослеживается значительное влияние на эти процессы национальной специфики властных отношений, особенностей политико-административного взаимодействия. Это, в свою очередь, сказывается на толковании понятия, юридической природе, статусе и организации деятельности государственной службы, ее характерных чертах, классификации служащих, принципах формирования, подбора и продвижения по службе, политических правовом и положении, социальных обязанностях, правах чиновников, административных, последовательном разграничении административных задач и политических функций стоящего над ними руководства, их ответственности перед государством и обществом. В ряде стран (Ирландия, Испания, Нидерланды, Франция и др.) к государственной службе относят всех работников государственного сектора (широкое определение государственной службы), считая их составной частью исполнительного аппарата государства. В Австрии, Великобритании, Германии, Дании, где исповедуется ограниченная концепция государственной службы, ее состав сужен до так называемых «ключевых должностей государственного управления», тех лиц, которые выполняют функции и наделены полномочиями по разработке государственной политики и реализации государственной власти. Принципиальные различия прослеживаются и в подходах, связанных с комплектованием штатов. Применяются два главных метода. Закрытая 92 (карьерная) система, характерная для стран Европы, основана на идее государственной службы как «избранной элиты» с повышенным социальным статусом и отдельными привилегиями для служащих. Конкурсный отбор кандидатов осуществляется, как правило, в централизованном порядке путем достаточно суровых испытаний и высоких требований к общекультурной и гуманитарной подготовке претендентов. Часто используется предварительный отбор кандидатов из числа студентов и выпускников самых престижных высших учебных заведений или специальных школ. Отобранные таким методом кадры принимаются на службу в так называемый карьерный «поток», а не на конкретные должности в государственном аппарате. В течение всего периода подбора, подготовки и служебной карьеры служащие подвергаются интенсивной социализации для усвоения основных ценностей государственной службы, кодекса поведения и морали. К такой закрытой системе тяготеют большинство европейских стран, что обусловлено традициями развития государственности, эволюцией форм правления, спецификой классовой и социальной структуры общества. Ее характерными особенностями являются: разграничения государственной службы на основные классы (высший, средний, нижний) в соответствии с уровнем образования и квалификации; ограниченная мобильность государственных служащих; старшинство как основа для повышения; высокий престиж высших уровней государственной службы; политическая нейтральность служащих и т.п. При открытой (должностной) системе, которая используется в англосаксонских странах, государственные служащие принимаются на службу по открытому конкурсу на все вакантные административные должности, которые требуют специальных знаний и квалификации. Приоритет знаний и квалификации, открытость и гласность процедур отбора кадров в этой системе обеспечивают условия для социальной мобильности, привлечения на государственную службу лучших выпускников многочисленных университетов и колледжей, представителей бизнеса, промышленности, социальной сферы, всех слоев общества. Подобная практика, дополненная методами постоянной 93 оценки результатов деятельности, повышения по службе за личные достижения, возможности увольнения плохих работников, является, по мнению аналитиков, одним из важнейших преимуществ англосаксонской модели государственной службы. На практике в большинстве стран чаще всего используются смешанные модели государственной службы, выбор которых зависит от характера политического строя, традиций государственности, специфики политикоадминистративных отношений, стратегии социально-экономического развития. Независимо от выбранного подхода каждое государство призвано гарантировать высокий уровень своих работников, достижение провозглашаемых и общепризнанных стандартов профессионализма, стабильности и эффективности государственного аппарата. Ответственность за государственное управление и его результаты требуют отбора на государственную службу лучших и подготовленных работников. Принцип конкурсного отбора, дополненный не менее четким механизмом продвижения по службе на основании личных качеств и профессиональных заслуг, являются гарантией прогнозируемости кадровых процессов, сохранения динамизма и ответственности института государственной службы перед обществом. Основная задача демократической государственной кадровой политики сводилась к созданию условий, препятствующих политическому перерождению государственного аппарата и бюрократизации государства. Однако даже идеальные принципы и основанные на них механизмы властвования не устраняют такой потенциальной угрозы. Развитый демократический порядок – это всегда сложный баланс сил между политиками и государственными служащими, политическими партиями и общественными объединениями, группами интересов и массами. Господство идей представительной демократии предопределили развитие процессов в сфере государственного управления в первой половине ХХ столетия, которая стала временем подлинного расцвета бюрократической организации. Это было связано со значительным усилением позиций 94 государства в обществе, расширением его функций. До Второй мировой войны популярность концепции активного государства объяснялась, наряду с другими факторами, необходимостью устранения экономических и социальных последствий Великой депрессии. В послевоенный период государству принадлежала решающая роль в реализации плана Маршалла, концепции «государства всеобщего благосостояния», стратегий общественного развития в большинстве социалистических и развивающихся стран. Значительно вырос государственный сектор, увеличились расходы на его содержание. Современные формы организации механизмов власти и управления проникали во все сферы жизни общества индустриальных стран, независимо от политических, религиозных и культурных различий. Сопутствующим явлением стал повсеместный рост государственного аппарата. Активно развивалось законодательство о государственной службе, сформировались ее основные системы, модели подготовки государственных служащих, решались проблемы научного сопровождения деятельности государственной администрации. Среди многих достижений ушедшего века одно из важных мест занимает развитие теории и практики государственного управления, становление его как самостоятельной сферы деятельности, отрасли науки и стали подготовки кадров. Впервые государственная служба и служащие выступать предметом специальных научных исследований и рекомендаций. В целом положительным было и отношение общественности к институту государственной службы и государственным служащим. Однако существовала и постоянная тревога за судьбу демократии. Процессы разделения труда и растущая бюрократизация общественных отношений, о чем неоднократно предупреждал М. Вебер, глубоко двойственны в своем влиянии на общество и человека. Первые симптомы разочарования общества в ценностях и механизмах представительной демократии были отмечены уже в конце XIX века. Основной проблемой этого периода бурного развития промышленного капитализма была бедность подавляющей массы населения. В XX веке мировые войны и 95 революции, немецкий и итальянский фашизм, сталинизм, другие тоталитарные режимы, выросшие на парламентской риторике и под прикрытием демократических процедур, грандиозный социалистический эксперимент, крайне дифференцируемый «третий мир» выдвинули на передний план проблему организации самой власти: «слишком мало богатств», с одной стороны, «слишком много власти» – с другой. По словам М. Фуко влияние этих «гигантских теней» и «черных наследий» буквально потрясли общество, заставили переосмысливать накопленный опыт, рациональность демократических механизмов и технологий власти, которая часто утрачивалась в прагматизме политики и идеологии. Западные общества были пронизаны глухим беспокойством и даже совершенно открытыми движениями протеста, которые ставят под вопрос род перепроизводства власти, продемонстрированный в таких обнаженных и чудовищных формах, вплоть до болезни и безумия. Одной из многочисленных причин того, почему они так озадачены, является совершенная неоригинальность фашизма и сталинизма. Эти режимы использовали и расширили «идеи и методы нашей политической рациональности» уже присутствующие в большинстве обществ и в политических системах Запада 1. Объективно возникал вопрос о защите общества от повторения подобных сценариев развития, деятельности безответственных политиков и бюрократов. Общественное недовольство удалось несколько снизить реализацией в большинстве западных стран концепции государства всеобщего благосостояния (социального государства). Впервые о ней заговорили еще во время Второй мировой войны. В Атлантической хартии (1942) лидеры США и Великобритании официально заявили о том, что главной целью их правительств должна стать «свобода от нужды» основной массы населения, которое приносит огромные жертвы во имя государства. Несколько позднее известный государственный деятель Австралии Д. Кёртин заявил, что 1 См.: Фуко, М. Нужно защищать общество: Курс лекций, прочитанных в Коллеж де Франс в 1975 – 1976 учебном году. – СПБ.: Наука, 2005. С. 293 – 294. 96 «правительство должно быть в первую очередь агентством, занимающимся улучшением социального положения масс»1. Что касается борьбы с бюрократизацией, то она ограничилась, в основном, рядом академических работ. Наиболее известной из них стала книга Л. Мизеса «Бюрократия». Основные претензии людей к бюрократам и бюрократии связаны, по его мнению, с попыткой заменить испытанную демократическую Население представительную отказывает им систему доверие за своеволием присвоение чиновников. изрядной доли законодательной власти и узурпацию права решать многие важные вопросы по собственному усмотрению, враждебность к свободному предпринимательству и частной собственности, неэффективность и расточительность, бездумную трату денег налогоплательщиков. Это, по мнению названного автора, только вершки, не более чем «эмоциональное описание современных тенденций развития», следствия и симптомы явлений, имеющих более глубокие корни. Корень зла в экспансии государства, расширении государственного контроля в экономической и социальной сферах, планирования и регламентации, его тоталитарной политике. В результате множатся государственные учреждения и число чиновников, которые по собственному усмотрению решают общественные вопросы, являются не слугами граждан, а своевольными господами и тиранами, «убийцами за письменными столами». Но во всем этом виновата не бюрократия, а политическая система с названными тоталитарными чертами. Поэтому политика, связанная с возрастанием роли государства, характерная для социалистических и иных тоталитарных режимов, по мнению Мизеса, ведет к отказу от демократии. «Вопреки широко распространенному заблуждению не существует промежуточного пути, третья система невозможна как форма долговременной организации общества. Граждане должны сделать выбор между капитализмом и социализмом»2. 1 2 Кревельд, М. Расцвет и упадок государства. – М.: ИРИСЭН, 2006. С. 436. Мизес, Л. Бюрократия. С. 16. 97 Позиция Мизеса как идеолога, таким образом, взяла верх над задачами исследователя. Забросив мяч на поле своих идейных противников, он ушел от проблемы борьбы с бюрократизацией, отказался рассматривать ее как типичное явление, характерное для всех обществ, механизмов власти и управления. Не удивительно, что это «домашнее зло», буржуазные политико- административные системы, разросшиеся в условиях социального государства до максимальных размеров1, стали давать сбои и в области стимулирования социально-экономического развития в условиях научно-технической революции. Кажущаяся простота и рациональность традиционных бюрократических структур, строго обеспеченная юрисдикция их деятельности вели к ограниченности видения проблем управления, рутинизации работы государственных органов. Кроме того, заменив конкретного человека бюрократом, игнорируя неформальные отношения и модели поведения государственных служащих, их личные и корпоративные интересы, эта бюрократическая модель породила многие социальные болезни государственного аппарата. На волне общественного недовольства либералы критиковали бюрократию за отсутствие подотчетности и открытости. Социалисты видели в ней только орудие классового подчинения. «Новые правые» обличали ее корпоративный эгоизм и неэффективность. Термины бюрократ, бюрократический и бюрократия стали бранными словами. При этом существовала полная разноголосица в отношении будущего бюрократии, ее места и роли в системе общественных отношений. Политикоадминистративные системы как составная часть любого общества должны развиваться вместе с ним, активно реагируя на политические и идеологические императивы общественного развития. Замедленная реакция на изменения внешней среды ведет к кризису их легитимности. Выход из названной ситуации лежит в плоскости постоянного поиска и обновления моделей политико- административного взаимодействия, формализации и институционализации 1 В Западной Европе за период с 1950 по 1980 год доля государственных служащих в общей численности занятых выросла с 11 до 23 %, а в США – с 9,7 до 15,2 %. В 1982 году она составляла в Великобритании 22 %, а в Швеции и Норвегии по 32 %. 98 новых принципов отношений между демократией и бюрократией. Эта задача одинаково актуальна как в стабильных политических системах, так и в переходных обществах, хотя существуют и определенные различия. Для обеспечения единства простого политического сообщества обычно вполне достаточно дюркгеймовой (аскриптивной) механической солидарности. Чем сложнее общество, тем больше сила и прочность политической общности зависит от развития процедур и организационных механизмов разрешения противоречий, уровня их институционализации. Институциональный интерес совпадает в данном случае с общественным интересом. Поэтому общества с высоким уровнем институционализации механизмов власти и управления обладают потенциально большими возможностями для реализации своих интересов. Административные реформы: идеи и концепции Кризис в мировой экономике 70--80 годов ХХ века, провал концепции «государства всеобщего благосостояния» в большинстве развитых западных стран, окончательно изменили общественные настроения в отношении существующих демократических институтов, государства и государственной службы, их роли в развитии. Традиционная модель государственного управления оказалась в состоянии глубокого кризиса. Снизился социальный престиж государственной аппарата, авторитет политиков и государственных служащих. Это стало ответной реакцией граждан на разросшиеся бюрократические системы, ориентированные на формальное применение законов, низкие профессиональные качества работников, безоговорочное выполнение ими распоряжений, поступающих с верхних этажей управления, беспристрастность служащих при выполнении своих обязанностей на фоне резкого ухудшения качества социальных услуг и общем росте расходов на содержание государственных органов. Были поставлены под сомнение принципы представительной демократии, рациональность и техническое превосходство существующих систем управления. 99 Общественный вызов традиционным принципам административного государства стимулировал поиск новых моделей управления. Результаты этих поисков были достаточно противоречивы. С одной стороны, отчетливо проявилась тенденция, которая восходит к трудам Платона и Аристотеля, и оценивает демократию как не самую совершенную форму правления, такой механизм власти, где ею распоряжается масса к «умалению мудрости и собственности». «Восстание масс» было расценено господствующим политическим классом как «век толп». Уничижительные определения «власть толпы», «охлократия», «необузданная демократия» стали не таким уж редким явлением в речах политиков и в трудах ученых. С другой, проблемы демократии как системы правления были впервые осознаны в качестве серьезной политической концепции. Первыми высказались представители теории правящих элит. Д. Бернхем в своей книге «Революция управляющих» (1941), ссылаясь на действие неумолимой логики «железного закона олигархии», обосновал понятие бюрократической власти. По его мнению, в западном обществе произошло то, что должно было произойти. «Управляющий класс» господствует во всех индустриальный обществах. Основу его власти составляют научно-технические знания и административное искусство. Несколько иную интерпретацию событий предложил Р. Миллс в книге «Властвующая элита» (1956). В современных демократиях правит, по утверждению этого автора, триумвират большого бизнеса, армии и политических группировок, используя для этого сочетание экономической власти, бюрократического контроля и доступа к высшим уровням исполнительной власти. Поэтому нет никаких оснований говорить о существовании каких-либо механизмов демократического распределения власти. Сторонники данной теории утверждают, что в любом обществе существует правящее меньшинство, которое отличает высокий уровень понимания стоящих перед страной задач. самоустраниться от власти, уступив ее правящей элите. Народу лучше 100 Примыкает к этим рассуждениям плюралистический подход (Р. Даль, Ч. Линдблом и др.), хотя аргументация отличается. Критически оценивая представительную «полиархия» демократию, (власть его немногих) сторонники вместо ввели «демократии» новое понятие (власть всех). Демократичность полиархий, по их мнению, достигается конкурентной борьбой между партиями и группами интересов в ходе периодических избирательных кампаний, возможностями всех граждан выражать свои взгляды. Это обеспечивает как высокую общественную активность, так и необходимый уровень подотчетности политиков в отношении общества, своих избирателей. Смысл плюрализма как концепции распределения политической власти состоит в том, чтобы она не концентрируется в руках немногочисленного правящего класса, хотя имеет тенденцию переходить от многих к немногим. Более осторожен в оценках перспектив демократии Й. Шумпетер в своей концепции «реалистической» модели, которая близка к идеям конкурентного элитизма. Он вскрыл недостатки классической теории, определявшую демократии в таких выражениях, как «воля народа» (источник) и «общее благо» (цель), обосновал процедурное понятие демократии. «Демократический метод -- это такое институциональное устройство для принятия политических решений, при котором отдельные индивиды обретают власть принимать решения в результате конкурентной борьбы за голоса людей» 1. Поэтому элита не едина, а расколота на массу конкурирующих групп. Однако факт соперничества не исключает принципа ее подотчетности, как обязательства за поддержку и голоса избирателей. Но конкуренция элит очень слабая его гарантия. Нужны и другие действенные механизмы сдержек для претензий политиков на абсолютную власть. Неизменным институциональным принципом должна остаться дихотомия политики и управления, возможности которой не исчерпаны до конца. Независимая, обученная и наделенная сильным чувством долга бюрократия способна выполнить эту важную роль. 1 Антология мировой политической мысли. В 5 т. – М.: Мысль, 1997. Т.2. С. 222. 101 Однако концепция размежевания политики и управления была к этому времени в значительной мере дискредитирована. Самыми активными ее критиками были исследователи теории политики и политических процессов. Они приводили многочисленные факты реального участия административных органов в выработке политического курса, подчеркивали политическую роль бюрократии, рассматривали государственное управление как коллективный политический процесс. Американский ученый Л.Уайт в учебнике по государственному управлению «Введение в изучение государственного управления» (1948) констатирует, что «государственное управление все еще представляет собой, прежде всего искусство» и задача преобразования его в научную дисциплину превратилась в наиболее важную задачу, стоящую перед государственным аппаратом, и будет оставаться таковой в будущем. Несколько позднее в четвертом издании учебника он еще более категоричен, утверждая, что идея разделения политики и управления пришла в противоречие с реальностью. Правительство постоянно расширяет сферу своей компетенции, все более активно влияет на процесс формирования политического курса. «Следовательно, утверждение, что политика и управление – это отдельные и автономные структуры или процессы в американской системе, очевидно ошибочное»1. Активными критиками дихотомической концепции и основанных на ней принципов управления были Ч. Бернард, Д. Вальдо, Р. Мертон, Г. Саймон и др. Р. Мертон, например, подчеркивал, что веберовский идеальный тип бюрократии предельно рационализирован и не учитывает возникающие в процессе образования любой нормативной структуры нефункциональные проявления, которые противоположность. способны В превращать работе замыслы «Бюрократическая людей в структура свою и индивидуальность» (1940) он писал, что М. Вебер в своих рассуждениях был почти полностью сосредоточен на положительных качествах бюрократической структуры. Но любая деятельность двойственна. Положительное в одном -1 Райт, Г. Державне управлiння. – К.: Основи, 1994. С. 8.. 102 становится отрицательным в другом. Для изучения отрицательных сторон бюрократии он использует концепции «обученной неспособности» (Веблен) и «профессионального психоза» (Девейя) или «профессиональной деформации» (Вермотт). В соответствие приобретенных навыков с в их положениями, изменившихся использование условиях ранее приводит к несогласованиям и серьезным отрицательным результатам. Обученность может стать неспособностью. Ежедневная рутина, связанная с поведением в соответствии с предписанными образцами деятельности, развивает особые предпочтения, антипатии и акценты. Для их характеристики используется термин «психоз», под которым автор понимает ярко выраженную отличительную особенность ума. Бюрократия, таким образом, это «ужасный гибрид», что подтверждается общественным мнением о ее качествах. Классический веберовский набор качеств идеальной бюрократии или мертоновские «структурные источники чрезмерного соответствия» превращаются в свою противоположность. Приверженность правилам, дисциплина, преданность и служение, как средства для достижения определенных результатов, в условиях рутинной работы вырождаются в формализм и ритуализм. Происходит подмена целей, из-за чего целью становятся средства. Служебная и эмоциональная зависимость от многочисленных правил, норм и процедур порождает робость, консерватизм и техницизм, умение сопротивляться изменениям и всякому новому порядку. Элемент творчества подрывает структуру и дух бюрократической организации. Система продвижения по службе на основе старшинства исключает конкуренцию между служащими, отрицательно влияют на эффективность. Служебная специализация и иерархия ведут к обезличиванию отношений, как внутри чиновничьей корпорации, так и с обществом. «Священный трепет» перед вышестоящим начальником и «восторг» от выполнения в соответствие с предписанными образцами своей работы соседствуют с высокомерием и надменностью по отношению к обычному человеку. Теоретически чиновники «слуги народа», а фактически выступают в роли хозяев, превосходства, 103 главенствующего положения. Протест и обращение за помощью к другим чиновникам обычно безрезультатны. «Священность» касты и сословные привилегии поддерживаются широко развитой корпоративностью1. Г. Саймон пошел еще дальше, подвергнув сомнению само основание функционального подхода – методологию рационального выбора. Люди, по его мнению, различаются по способностям, уровню знаний, умений и навыков, по ценностным ориентациям и личным целям. Функционализм не замечает эти «ограничения рациональности», как бы искусственно вырывает государственный аппарат из социокультурного и политического контекста. Несколько позднее, Д. Вальдо в работе «Административное государство» (1948) отмечал постоянно усиливающуюся неуверенность теоретиков государственного управления в принципах «ортодоксальной» управленческой идеологии, способности заставить бюрократию служить целям демократического общества старыми политико-управленческими методами. Одновременно он высказывает обоснованные сомнения по поводу решения этих проблем с помощью рекомендаций сторонников научного менеджмента. Приземленность исследований, формальный анализ структур и функций управления, который позаимствован из управления бизнесом, ставит под сомнение цель и теорию демократического управления и роль государства. Вместе с тем истинная демократия и реальная эффективность вполне совместимы. Адекватная требованиям времени организационная теория должна исповедовать прагматизм и рационализм в деятельности государственного аппарата одновременно с воодушевляющей политической философией для чиновников в условиях «управленческой революции», как средству расширения демократии в государственном управлении. «Без веры или цели индивиды и общество прекращают развиваться»2. Всегда высока вероятность распада прежних и синтеза новых взглядов. Теория государственного управления должна устанавливать действенную связь с каждой областью человеческих знаний. 1 2 См.: Классики теории государственного управления: американская школа. С. 131 – 139. Там же. С. 187. 104 С разрушением основ политико-управленческой дихотомии стала размываться и разделение на государственное управление и политологию. Самый известный из бихевиористов в политической науке Р. Даль дал понять теоретикам государственного управления, что для их признания в политологии недостаточно простого утверждения, что управление является политикой. Необходимо «создать науку о государственном управлении, которая «честно формулирует цели» и признает сложность человеческого поведения, занимается проблемами нормативных ценностей в управленческих ситуациях, учитывает связь между государственным управлением и его социальным окружением»1. Однако новая идея комплементарности политики и администрации наиболее ясно выражена в выводе Сэйра: «Государственное управление – один из наиболее важных политических процессов. Осуществление дискреционных полномочий, выбор приоритетов – типичная и все более значимая функция управленцев и бюрократов: таким образом, они принимают большое участие в политической деятельности»2. Идея комплементарности политики и администрации, совместной деятельности выборных должностных лиц и управленцев представляется одной из лучших альтернатив дихотомической концепции. Однако она не получила до настоящего обоснования дальнейших времени и необходимого практической исследований в таких апробации. в этой случаях Серьезным области теоретического основанием является для модель взаимодополняемости политики и администрирования, предложенная недавно Сварой. Он отмечает: «Взаимодополняемость политики и администрации означает, что отношения между избранными официальными лицами и администраторами взаимодействием, характеризуются отдельными и взаимозависимостью, пересекающимися ролями, широким а также политическим верховенством и административным подчинением, которые сосуществуют со взаимовлиянием как вырабатывания и проведения политики, 1 2 Классики теории государственного управления: американская школа. С. 94. Политико-административные отношения: кто стоит у власти? – М.: Права человека, 2001. С. 16. 105 так и администрирования. Взаимодополняемость означает, что политика и администрирование соединяются для того, чтобы сформировать цель демократического правления»1. Вместе с тем, сам автор признает, что им пока предложены для обсуждения только общие принципы взаимоотношений, а окончательная разработка комплементарной модели требует дальнейших исследований. Общий смысл названных и других идей и подходов к концепциям управления в условиях современной демократии обосновывался необходимостью понять подлинную природу демократических институтов и механизмов их функционирования. Однако за манипуляциями с понятием демократии в целях обеспечения аналитической точности и эмпирической референтности исследований прослеживаются вполне прагматические попытки оправдать переход большинства развитых государств от принципа «управления посредством народа» к «управлению для народа» силами специально отобранной и подготовленной элиты. Разногласия существуют только в частностях, формах и методах реализации этой цели. Либеральная демократия, господствующая в большинстве западных обществ, считает единственно правильной системой непрямую демократию, основанную на регулярных и состязательных выборах при всеобщем избирательном праве, сводя народное участие в управлении к простой подаче голосов за своих кандидатов. При этом в состав плюралистической элиты объективно входят представители государственного аппарата, особенно высшего звена государственной службы. Как профессионалы, подобранные на основе их лояльности по отношению к действующему правительству, они обеспечивают реализацию избранного политического курса и управление общественным сектором. Подобная открытая политизация государственной службы считается лучше скрытой, так как ее беспристрастность и нейтральность всегда была мифом. Играя роль главного источника информации и рекомендаций для правительства, выполняя совещательные 1 Там же. С.393. и консультативные функции, функции артикуляции 106 общественных интересов и поддержания стабильности и преемственности развития политической системы бюрократия имеет значительные степени свободы не только в сфере реализации, но и принятия тех или иных политических решений. Повышение политического значения чиновников объяснялось и общей тенденцией усиления позиций исполнительной власти не только в области административного управления, но и организации тесного взаимодействия с законодательной ветвью власти. По оценкам аналитиков в ее структурах занято более 90 % всех работающих в органах государственной власти и управления. Органы исполнительной власти современных государств разрабатывают 80 – 90 % законопроектов. Постоянно увеличивается сфера исключительной компетенции правительств, влияние на практику государственного управления роли их подзаконных актов. Техническая сложность современного законодательства не позволяет коллегиальным органам, сформированным на представительной основе, самостоятельно разрабатывать и принимать непротиворечивые законы. На этом основании некоторые исследователи оценивают государственную администрацию, как «четвертую власть», рассматривают классическую концепцию разделения властей преимущественно с исторической точки зрения и в качестве абстрактного символа правового и, по возможности, демократического государства1. Однако основной тон в этих общественно-политических и академических дискуссиях задавали «новые правые», взгляды которых являлись реакцией неоконсервативной и неолиберальной мысли на кризисные явления в экономике западных демократий. В качестве методологии анализа использовались позаимствованные из современной политэкономии теория рационального выбора или теория экономических неэффективности общественного моделей была развития. сделана государственного На попытка аппарата, основе названных решения проблемы обосновать новую государства в общественном развитии. 1 См.: Политический менеджмент: Учебное пособие. – М.: Издательство института психотерапии, 2004. С. 120. роль 107 Потенциал социальной демократии кейнсианского толка, по мнению «новых правых», полностью исчерпан. Прежнее государство и его бюрократическая система, выстроенные сверху вниз и склонные к широкому государственному интервенционализму, породили «большое правительство» и «общество зависимости», изгнав отсюда свободу, которую следует понимать как право на рациональный выбор. В прямом противоречии с образом «слуг общества» бюрократия мотивирована в основном интересами власти, влияния и престижа, улучшения своего материального положения. Внутренняя логика и динамика развития подобной бюрократической организации, независимо от типа общественно-политического строя, ведет к усилению вмешательства в дела общества, ее расширению и увеличению бюджета. Государственный аппарат критиковали за консерватизм, корпоративный эгоизм, неэффективность, «присвоение государства» и игнорирование интересов общества. Классическая бюрократия стала рассматриваться как символ и проявление организационной неэффективности. Основной порок бюрократической организации государства видели в ее монополии на право интерпретации и реализации общественного интереса. Находясь, в отличие от структур частного сектора, вне «дисциплинирующего воздействия соображений выгоды» бюрократические аппараты расточительны и неэффективны. Отсюда вытекает принципиальная позиция сторонников «новых правых» в отношении преимуществ частного сектора и конкурентной рыночной среды. Использование в государственном аппарате управленческих технологий частного сектора позволит, по их мнению, сократить бюрократию, повысить эффективность государственного управления, «вернуть государство в его изначальные границы». Лозунги создания «сильного, но малого государства» на новых принципах взаимоотношений между государством и гражданским обществом в условиях динамичной рыночной экономики оформились в концепцию «сервисного государства» и нашли свое наиболее яркое воплощение в практике тэтчеризма в Великобритании и рейганизма в США, усилиях правительств 108 многих других стран. Основу их политического курса составляет идея «активизирующего» государства, в соответствие с которой за ним сохраняются четыре основные определенных функции: услуг гаранта обществу; производства института и предоставления повышения общественной активности граждан к самостоятельному решению социальных проблем; института надзора за общественной и экономической деятельностью; непосредственного производителя работ и услуг для общества, если это диктуется вопросами внутренней и внешней безопасности или соображениями большей эффективности. На основе этих принципов по-новому определяются отношения между государством и гражданами, осуществляется переход от опеки к партнерским отношениям и сотрудничеству, устанавливается ответственность каждой из сторон. Современное государство не должно само выполнять все стоящие перед ним задачи, но обязано обеспечить условия для их выполнения. Государственные органы в новых условиях выступают в роли поручителей, являются заказчиками и покупателями услуг для граждан, в том числе от государственных, коммерческих и общественных организаций. Выбор делается на основании качества и гарантий предоставления услуг, их эффективности и экономичности. Составной частью этой политики стали крупномасштабные административные реформы с целью поиска новых механизмов повышения эффективности государственного аппарата через изменения в управлении государственными расходами, организационной структуре исполнительной власти, управлении персоналом, повышении ответственности системы государственной службы в сфере разработки и реализации политики. Наблюдается отход от старой парадигмы государственного управления в сторону Нового государственного управления (Нового государственного менеджмента) – набора управленческих идей, технологий и ценностей, позаимствованных из экономики, бизнеса и менеджмента. В обиход прочно вошел термин «государственное предпринимательство», что разрушило существовавшее ранее представление о несовместимости подходов в деятельности правительственной администрации и предпринимательских 109 структур, невозможности им учиться друг у друга. Концепция «минималистского государства» предусматривала резкое сокращение степени государственного вмешательства в экономику, свертывание многих государственных программ в области образования, здравоохранения и социальной защиты, использование рыночных механизмов регулирования в государственном секторе. «Сдвиг» современной управленческой парадигмы в сторону Нового государственного управления является вовсе не заслугой ученых, а скорее политиков. По их инициативе были реализованы многочисленные программы в области реформирования государственного управления и менеджмента человеческих ресурсов в системе государственной службы. Реформы охватывают широкий географический, политический и административный спектр, сильно отличаются по направленности и глубине преобразований. Поэтому вовсе не удивительно, что в настоящее время существует столько идей управления, сколько ученых в данной области. Реформы и их результаты нуждаются по-прежнему в серьезном научном осмыслении. Однако «новым правым» нельзя отказать в проницательности. Новое государственное управление не претендовало на монополию, но оказалось наиболее технологичным для разрешения ряда проблем неэффективного крупного централизованного бюрократического аппарата. Внедрение в деятельность государства рыночных механизмов, институтов и установок, приватизация ряда государственных функций сделали управление в государственном секторе более чувствительными к экономической конъюнктуре. На смену государству-администратору идет государство как экономически эффективный менеджер. Повысилась ценность общественных денег. Возросло внимание к финансовому менеджменту в государственной сфере, экономии ресурсов за счет повышения эффективности собственной деятельности. В государственном секторе появились такие элементы, как конкуренция, тендер, маркетинг, реклама, контрактная система. 110 Концепция Нового государственного управления вызвала пересмотр ряда базовых принципов функционирования государственной службы. Старые бюрократические системы характеризовались как персоналистские, традиционные, диффузные и партикуляристские. Современные бюрократии, чтобы быть эффективными, должны стать неперсональными, целенаправленными и универсальными. Поиск ведется в следующих областях и направлениях: оптимальном соотношении политических и профессиональных начал в деятельности администрации; уменьшении вертикальной иерархии и уровней управления, развитии функциональных органов; децентрализации, сокращении и удешевлении аппарата; менеджеризации и маркетизации определенной части государственной службы, ее большей открытости и отзывчивости на потребности и ожидания граждан; повышении внимания к культурным и морально-этическим аспектам деятельности служащих. На одно из первых мест выдвигается совершенствование профессионализма кадров. От того, насколько квалифицированно, эффективно и демократично они работают, зависит отношение к государственным органам со стороны населения. Выполнение больших объемов работы при уменьшении числа государственных служащих также требует высокой квалификации, навыков и культуры менеджмента. Децентрализация и деконцентрация многих государственных структур и функций, создание множества независимых агентств по оказанию услуг населению, изменение механизмов принятия и реализации управленческих решений, ориентация на конечный результат и повышение качества услуг способствовали возникновению новой инновационной административной культуры, новых требований к характеру и стилю деятельности государственных служащих. Одновременно усилился контроль их деятельности, как со стороны политического руководства, так и общественности. Реализация концепции «сервисного государства» Современные административные реформы – это процесс структурных изменений в работе государственного аппарата, направленный на повышение 111 его эффективности и качества принимаемых решений. Целью реформаторов являлось желание создать экономичный и эффективный аппарат, обеспечить большую его отзывчивость на нужды конкретного человека, повысить чувство социальной ответственности государственных служащих. С точки зрения гражданского общества смена приоритетов в деятельности государства связана с переосмыслением и пересмотром базовых принципов организации государственного аппарата, активного поиска новых форм и методов работы в интересах общества. В западных странах концепция «сервисного государства» и обслуживающей роли государственной администрации появилась в 70-е годы прошлого века. Это было связано с последствиями мирового экономического кризиса, провалом политики «общества всеобщего благосостояния», сворачиванием многих важных социальных программ на фоне постоянного роста государственного аппарата и снижения эффективности государственного управления. Кризис легитимности во взаимоотношениях государства и общества стал одной из важнейших причин активных реформ. Наиболее широкое распространение идеи и практика Нового государственного управления получили в Великобритании, США, Канаде, Новой Зеландии и других странах англосаксонской правовой традиции, где развитие государственного управления имело с самого начала тесную связь с идеологией, теорией и практикой менеджмента. Первопроходцем стала Великобритания. Известный консерватизм в области организации государственного управления и государственной службы в этой стране привел к тому, что административные реформы приобрели здесь наиболее радикальный характер. Новая философия государственной политики и управления, комплекс мер, разработанных и реализованных правительствами М. Тэтчер, Дж. Мэйджера и Т. Блэра заключались в том, что государственный сектор начинает активно использовать в своей деятельности управленческие технологии частного сектора или даже передает последнему часть своих функций. Роли участников были распределены следующим образом: правительство должно «рулить» (определять политику), частные структуры – 112 «грести» (предоставлять услуги), и те и другие -- преисполнены «предпринимательским духом». Использование в государственном аппарате управленческих технологий частного сектора позволит сократить бюрократию, повысить эффективность государственного управления, «вернуть государство в его изначальные границы». При этом, М. Тэтчер, например, не уставала напоминать английскому обществу основополагающие истины современного консерватизма: права и свободы человека зависят от конкретных исторических и социально-экономических условий; права человека и права государства, их ответственность за положение в социальной сфере должны быть уравновешены. Почему, например, государство, а не граждане, должны нести ответственность и заботу о своих престарелых родителях? Именно за эти свои заявления, резкое сокращение многих социальных программ М. Тэтчер и была названа «железной леди». Административные реформы преследовали в первую очередь резкое сокращение государственного аппарата и расходов на его содержание до необходимого минимума, повышение ответственности государственных служащих за выполнение своих обязанностей, достижение наибольших результатов при меньших затратах, превращение государственной администрации в инициативную организацию, способную контролировать общественное развитие и пользующуюся авторитетом среди населения. Особой интерес представляют формы и методы преобразований, которые составляют продуманную долгосрочную систему мер и сводились к следующему. Приватизация государственного сектора. Была осуществлена радикальная приватизация в таких традиционных отраслях государственного сектора, как местный транспорт, электро-, газо-, и водоснабжение, телекоммуникации и пр. Правительство считало, что это будет способствовать росту производительности и качества услуг, облегчит налоговое бремя с населения. Средства от продажи государственных предприятий пойдут на компенсацию уменьшения налоговых поступлений и дефицита бюджета. 113 Конкурсный тендер и передача на подряд ряда государственных услуг населению. Коренным образом изменяется характер деятельности государственных учреждений. Многочисленные услуги коммунальных служб по уборке, обслуживанию, охране, вывозу мусора передавались частным фирмам на договорной основе. Учет и рационализация всех рабочих операций. На основе специальных исследований была проведена повторная аттестация всех рабочих мест в государственном секторе. В результате получила широкое распространение практика использования сотрудников на полставки. Введение полурынков в системе государственных учреждений. Большое количество организаций и учреждений превращено в хозрасчетные организации, конкурирующие друг с другом за счет переданного им права самостоятельного использования бюджетных средств и распределения ресурсов. Использование в системе государственного управления трансферов и ваучеров. Введение ваучеров на образование, например, полностью изменило систему финансирования учреждений образования, привело к конкуренции между ними, повышению качества образования. Кроме того, родители получили право самостоятельно выбирать для своих детей, как школу, так и университет. Программа «Проверка эффективности». С помощью специального опросника для государственных служащих была проведена проверка текущих расходов государственных учреждений. Изучалось буквально все: от проблемы дублирования полномочий до уборки офисов. Выявлялись потери отдельных подразделений и должностных лиц, возможные пути, формы и методы сокращения затрат. Результаты превзошли все ожидания. Результаты проверок и предложения самих служащих дали на практике экономию около 2 млрд ф.с. Программа MINIS (Информационная система менеджмента для министров). Была разработана и внедрена для полной оперативной информации 114 высших должностных лиц о целях, ответственных, исполнителях и результатах выполнения основных правительственных социальных программ. Финансово-управленческая инициатива. При каждом министерстве создана специальная система, которая позволяет всем служащим знать поставленные перед ними задачи, критерии оценки результатов их деятельности, другую необходимую информацию, получать консультации и обучение для эффективного выполнения обязанностей. Вниз по иерархической вертикали делегированы как права, так и ответственность за правильное использование финансовых средств. Наиболее известная программа «Следующие шаги» (1987). Была составлена на основе отчета отдела по вопросам эффективности Министерства финансов с целью создания нового способа управления государственной службой. Аналитики пришли к выводу, что система государственной службы громоздка и ею трудно управлять как единым целым. Большинство служащих больше озабочены перспективами своего служебного роста, чем предоставлением услуг населению. В высшем звене преобладают люди, не имеющие опыта работы в конкретной сфере деятельности и занятые в основном общим руководством. В соответствии с программой задачи министерств сокращались до их «ключевых» функций, связанных с разработкой политики отрасли. Оказание услуг населению передавалось специальным исполнительным агентствам с высоким уровнем автономии по отношению к центральной администрации. Исполнительные агентства действуют на основе рамочного соглашения, где конкретно определены цели, задачи и принципы их деятельности, критерии оценки результатов. Возглавляет агентство исполнительный директор, подотчетный министру, но имеющий высокую степень финансовой и управленческой автономии. Для стимулирования своевременного предоставления услуг, повышения их качества агентства самостоятельно вознаграждают профессиональную деятельность своих сотрудников, поощряют инициативу, новаторство, использование новых 115 технологий и активное реагирование на запросы граждан. В настоящее время создано около 100 таких агентств, где работает почти 400 тыс. служащих . Программа «Хартия для граждан» (1991). Была рассчитана на повышение эффективности предоставления коммунальных и других общественных услуг путем определения агентствами и принципов населением. отношений Основными между государственными принципами Хартии были провозглашены. 1. Стандарты, ориентированные на индивидуальные потребности клиентов в отношении услуг. Население обеспечивается самой полной и достоверной информацией о перечне социальных услуг, которые они вправе ожидать от государственных учреждений, служб и отдельных чиновников. 2. Информация и открытость. Клиенты получают немедленно и беспрепятственно все необходимые сведения о работе коммунальных и общественных служб, стоимости и качестве выполнения услуг. 3. Выбор и консультации. Общественный сектор предоставляет выбор клиентам там, где это возможно на практике. Мнение пользователей о службе, их приоритеты по ее улучшению учитываются при установлении стандартов. 4. Вежливость и содействие. Государственные служащие предоставляют услуги в равной степени всем, кто имеет право на их получение, и в форме, удобной для клиентов. 5. Приведение в порядок. Плохо или неправильно предоставленная услуга исправляется быстро и эффективно. Для этого устанавливается простой порядок внесения жалоб, хорошо известный общественности. Предусматривается возможность независимого пересмотра жалоб. 6. Отдача за вложенные средства. Предоставление услуг в пределах выделенных ресурсов, умение во всем жить по средствам. Инициатива правительства была подхвачена многими ведущими социальными агентствами, которые стали издавать собственные хартии, в которых подробно освещались услуги и процедуры их предоставления потребителям. 116 Программа «Тестирование рынком» (1992). Стала новым важным этапом в углублении преобразований. Реформаторы из правительство Дж. Мэйджера считали, что передача предоставления услуг подрядчику или самостоятельному агентству в любом случае обеспечивает лучшую отдачу вложенных средств. Был разработан документ «Конкуренция за качество», в котором предусматривались меры по расширению сферы услуг на основе подрядов на конкурсной основе, устранению факторов, тормозящих инициативу подрядчиков, оплату труда на основе вложенных средств и качества услуг. О действенности такого рода мероприятий свидетельствует тот факт, что они приносили казне ежегодную экономию средств в размере 100 млн ф.с.1. Программа «Модернизация государственного управления». Предложена правительством лейбористов Т. Блэра. Оно заявило о своем стремлении распространить целевые методы и оценку качества по преодолению неэффективности государственного управления на весь общественный сектор страны, напрямую связывая это с финансированием государственной службы. В качестве основных были сформулированы три цели программы: формирование более последовательной и долгосрочной государственной стратегии через усиление стратегического планирования в центральных органах власти; ориентация общественных услуг на потребителя, соответствие их жизненным потребностям граждан; эффективность и высокое качество предоставляемых услуг. Всем министерствам поручалось заключить «Договор на предоставление услуг» сроком на три года, в котором указывались конкретные показатели производительности и эффективности по каждой категории услуг. Для информирования населения о содержании государственных программ договоры публикуются в средствах массовой информации с указанием суммы выделенных средств и ожидаемых результатов деятельности. Одновременно в таких областях как городское развитие, здравоохранение и образование наблюдается постоянный рост так называемых «кванго» 1 См.: Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник. – М.: Гардарики, 2005. С. 253 – 259. 117 (сокращение от «квазиавтономных неправительственных организаций» -любая организация, исполняющая правительственные функции, но состоящая не из государственных служащих, а из людей, привлеченных со стороны). К концу прошлого века насчитывалось 5207 кванго, через которые осваивалось свыше 60 млрд ф.с. или 35 % от общей суммы общественных расходов1. Повторная победа лейбористов на выборах в 2001 году была расценена ими как одобрение населением проводимого политического курса. Темпы реформ получили дополнительное ускорение с целью «добиться конечного результата». Намечено установить единые общегосударственные стандарты, обеспечивающие права граждан на получение высокого качества услуг независимо от места жительства. Функции и полномочия по реализации услуг передаются в ведение местных органов власти. Государственные службы обязаны дать потребителям более широкий спектр услуг, возможность выбора, обеспечивать установленные стандарты качества. Для повышения авторитета государственной службы среди населения ведется борьба с бюрократическими ограничениями и проволочками. Сильное руководство и управление в сочетании с высококачественной подготовкой и развитием персонала, большая гибкость в системе стимулов и поощрений за хорошо выполненную работу, призваны вернуть государственным служащим высокий авторитет в обществе. Для реализации новой концепции создано несколько центральных отделов, которые объединены в группу поддержки эффективности и реформ под руководством главы аппарата Кабинета Министров и главы Национальной гражданской службы. Результаты и последствия реформ в сфере государственной службы Великобритании очевидны. Изменился сам облик британской системы государственного управления. Она стала более экономичной и эффективной, отзывчивой на нужды общества. В одном из последних докладов Специального комитета по государственному управлению при Палате общин была сформулирована принципиальная позиция в отношении этого института: 1 См.: Хейвуд, Э. Политология: Учебник для студентов вузов. – М.: ЮГИТИ-ДАНА, 2005. С.451. 118 «Государственная служба не может застыть в искомой форме, соответствующей какой-либо конкретной эпохе, наоборот, она должна постоянно меняться и совершенствоваться, если цель ее – соответствовать все время меняющимся задачам управления государством. Безупречный процесс выполнения служебных обязанностей должен сочетаться с устойчивым и упорным стремлением к достижению эффективных результатов»1. Конкретизируя эти положения в отношении задач своего ведомства, глава Национальной гражданской службы сэр Э. Турнбол отмечал, что государственная служба должна «иметь высокий престиж как благодаря своей способности работать качественно и результативно, так и благодаря профессионализму в формировании государственной политики. Мыслить творчески и действовать стратегически, являться структурой, где хотят работать и с которой хотят сотрудничать молодые и успешные люди». В перечне главных качеств, которыми должны обладать государственные служащие, называются: компетентность, в том числе в области формирования политики и консультирования; умения реализовывать государственную стратегию (проектный и программный менеджмент являются основной сферой компетенции Главного управления по делам государственной службы); способность добиваться эффективного и результативного сотрудничества с коллегами с других ведомств и частным сектором; понимание окружающей среды; оправданный риск; непредвзятость, открытость и порядочность2. Многие принципиальные черты и опыт реформ в Великобритании активно заимствуются другими странами. В США, например, непосредственным поводом для реформирования государственного управления и государственной службы стало банкротство муниципалитетов, которые в начале 90-х годов ежегодно теряли около 4 % своей эффективности. Работа была начата в 1993 году под руководством Комитета по реформированию государственного управления, учрежденного вице-президентом 1 А. Гором. Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии. Материалы конференции посвященной 10-летию факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова (26 – 29 мая 2003 г.) – М., 2003. С. 92. 2 См.: Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии. С. 91 – 92. 119 Основными исполнительными директорами программы реформирования стали ведущие коммерческие фирмы страны. С их участием были разработаны новые принципы так государственного распоряжения называемой управления, Президента «предпринимательской» которые США Б. составили Клинтона главное «Установки парадигмы содержание стандартов обслуживания клиентов». В качестве приоритетных перед государственными органами ставились задачи: идентификации всех клиентов, которые обслуживаются государственными агентствами; изучения их потребностей, вида и качества получаемых услуг, уровня удовлетворенности существующей системой; определения эталонных и дистанционных стандартов обслуживания, качество которых должно быть равно лучшему в бизнесе; создания конкурентной среды, возможности выбора для клиентов вида обслуживания и средств поставки услуг. Новая роль государства в американском обществе была зафиксирована в 10 принципах реформы государственного управления, разработанных по результатам встречи 400 правительственных сотрудников и 40 директоров лучших коммерческих компаний США. Их суть коротко сводится к тому, что правительство является организатором, а не исполнителем процесса оказания услуг населению. Всячески поощряется конкуренция в этой сфере с негосударственными организациями. Правительство ориентировано на использование рыночных механизмов, разделяет лозунг предпринимательства «скорее заработать, чем тратить». Упрощаются процедуры отчета по выполнению бюджета за счет оценки достижения поставленных целей и полученных конечных результатов. Правительство работает на клиентов, получателей конкретных услуг, на повышение доверия к государственным служащим с передачей им соответствующих полномочий и ответственности, стимулирования за хорошую работу и достигнутые результаты. Административная реформа имела три основных этапа. На первом этапе задача формулировалась следующим образом: «Работать лучше, стоить меньше». Достижение цели связывалось с осуществлением следующих 120 мероприятий: дебюрократизацией работы государственного аппарата; приглашением в аппарат новых людей из частного бизнеса; повышением персональной ответственности официальных лиц за результаты работы; ликвидацией убыточных предприятий в социальной сфере за счет их приватизации; расширение спектра социальных услуг населению; корректное и оперативное обслуживание клиентов, работа на успех. Основной лозунг второго этапа реформы: «Пересмотреть все, что вы делаете». Предусматривалось: расширение приватизации социальной сферы; передача больших прав местным органам управления с целью приближения сферы услуг к конкретному человеку; повышение квалификации государственного аппарата; сокращение неоправданных затрат, борьба с мошенничеством и злоупотреблениями. Проверки социальной сферы показали, что 9 из 12 федеральных программ имеют значительные риски в плане неэффективного использования выделенных бюджетных средств. В сфере медицинского обслуживания, например, неоправданные затраты отдельных программ составляли около 14 % и т.п. Особо следует обратить внимание, что государственные служащие стали непосредственными и активными участниками преобразований. Они анализировали собственные рабочие места, инструкции и нормативные требования, предлагали изменения и улучшения. Агентствами было пересмотрено более 640 тыс. страниц внутренних правил и инструкций, ограничивающих права и инициативу служащих, и подготовлены новые. Все чиновники прошли обучение за счет государства с целью изучения новой системы обслуживания клиентов и сдали специальный экзамен. Определены базовые государственные лабораториями по структуры, внедрению новых которые стали приемов и своеобразными методов работы. Государственные агентства реструктурированы, несколько сокращены при одновременном уменьшении их штатов на треть и более. Третий этап реформ – оптимистический. Его основной лозунг: «Америка – самая лучшая во всем». Он конкретизирован в трех главных социальных 121 программах правительства: «Создание безопасной и здоровой Америки»; «Сильная экономика»; «Самое сильное правительство в области менеджмента». Лидерство Америка связывается, прежде всего, с задачами достижения интеллектуального и организационного превосходства, в том числе в сфере социальных технологий. Речь идет о создании гибких и оперативных административных структур, развитии «превентивного» менеджмента для предотвращения потенциальных административных проблем, расширении информационного обеспечения и сервиса с помощью компьютерных технологий. Одной из последних по времени инициатив в этой области стало политическое решение Президента США Дж. Буша о создании электронного государственного управления. В настоящее время в Интернете создано 20 тыс. правительственных сайтов, на которых размещено 30 млн вэб-страниц информации. Уже 85 % граждан США имеют доступ к Интернету, а 60 % пользуются правительственной информацией и получают разнообразные услуги. По Индексу электронного государственного управления (интегрированный показатель, введенный экспертами ООН, как количество персональных компьютеров, телефонных линий, мобильных телефонов, телевизоров на 100 жителей и процент населения, имеющего доступ к сети в режиме онлайн) США лидируют. Этот показатель составляет 3,11. В Канаде и Великобритании -- 2,52, Германии – 2,46, России – 1,89 и т. д1. Результаты реформ впечатляют. Хотя цель реформ, сформулированная их инициаторами «Создать правительство, которое работает лучше, а стоит меньше» во многом не реализована. Не так просто вернуть и утраченное доверие граждан к правительству. Однако достигнут минимум численности федеральных служащих за последние 30 лет. В январе 1997 года их насчитывалось 309 тыс. человек ( 2,2 млн человек в 1967 г.), т.е. сокращение на 86 % 2. Существенно 1 сократились бюджетные ассигнования на содержание См.: Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник. С. 298 – 300. См.: Государственная служба России: проблемы становления и развития. Материалы методологического семинара. – М.: РАГС, 2001. С. 80 – 89. 2 122 правительственной администрации, возросло количество и качество услуг, сотрудничество и взаимодействие государственного и частного секторов. В настоящее время одним из новшеств в системе государственного управления США стала Программа измерения эффективности работы правительства. Ее разработчики предложили не способ измерения результатов деятельности, а подходы необходимые для решения проблем. В качестве основных рекомендаций предложены: определение проблемы; четкие и ясные цели у исполнителей; совершенствование постоянная способов и оценка критериев проделанной измерения работы; эффективности; управление эффективностью; ориентация не на затраты, а на отдачу и результаты; планирование результатов; анализ причин неудач как стимул для продолжения поиска эффективности и качества услуг. Не менее интересен концептуальный подход к определению центрального понятия административной реформы – «клиенты правительства» Это: граждане как потребители услуг; граждане как партнеры по обеспечению услугами; граждане как институт контроля над государством; граждане как налогоплательщики. В Западной Европе, в отличие от Великобритании и США, с учетом специфики правовых систем и государственной службы, была реализована концепция реформирования государственного управления на началах партнерства государства и общества. В «Хартии публичных служб» (1992), подготовленной Министерством административных реформ Франции, подчеркивалось, что основой этого партнерства является их общая миссия по охране республиканских ценностей и защите всеобщих интересов во имя дальнейшего социально-экономического прогресса. Публичные службы несут основную тяжесть ответственности за реализацию коллективного интереса, в то время как законы рынка его часто игнорируют. Поэтому отношения с потребителями услуг не могут отождествляться с отношениями частных лиц и осуществляться на коммерческих основах. Коллективное благо обеспечено нормами права, выполнение которых обязательно без каких-либо исключений. Публичные службы действуют от имени государства в интересах общества. 123 Легитимность их деятельности обеспечивается социальной пользой и соблюдением великих демократических принципов равенства, нейтральности и преемственности. Принцип равенства исключает любые ограничения в доступе к услугам публичных служб. Нейтральность является гарантией свободного доступа ко всем службам, беспристрастности их служащих, защиты от дискриминации. Принцип преемственности связан со стабильностью публичной службы как фактора обеспечения безопасности государства и граждан. В Хартии особо оговорены принципы гласности, транспарентности в работе государственной администрации, упрощения механизмов управленческой деятельности, исключения излишней формализованности процедур, других ограничений для потребителей услуг. Это является необходимым условием контроля качества и эффективности услуг, роста доверия народа к государству. Особо подчеркивается, что совершенная административная среда и партнерские отношения государства и общества являются идеальными условиями для повышения конкурентоспособности национальной экономики1. Главный лозунг французских реформаторов – «Поставить администрацию на службу гражданам!» -- решается, в основном, за счет создания французской модели «информационного государства». Реформа хорошо спланирована и профинансирована. Общее руководство осуществляет Министерство государственной администрации и государственной реформы. Принята Программа деятельности правительства по вступлению Франции в информационное общество (1997). Разработаны программы модернизации каждого ведомства. Создан особый Фонд для государственной реформы. Межминистерская служба технической поддержки разработки информационных и коммуникационных технологий в управленческом аппарате создала официальный портал французской администрации в Интернете, который обеспечивает доступ к 2600 французским национальным и местным сайтам и 2 тыс. европейских и национальных государственных сайтов. 1 См.: Ионова, А.И. Этика и культура государственного управления: Учебное пособие. – М.: РАГС, 2003. С.12 -- 14. 124 Предлагаются большие объемы информационных административных услуг, в том числе в отношении прав и процедур, электронных бланков, списков вакансий и т.п. Получило развитие предоставление услуг населению на дому. Из 2 тыс. действующих бланков 600 имеют в настоящее время электронную версию. Для тех, кто не имеет личных компьютеров, созданы специальные службы по месту жительства. Процессы делегирования функций предоставления услуг региональной и местной власти соединены с оперативностью информационных сетей. Территориальная система информации объединяет в единую сеть все деконцентрированные службы. Активное использование электронной почты обеспечивает реализацию принципа «одного окна». Подобное «управление на расстоянии» не препятствует реальному контролю за службами. Просто несколько изменены отдельные из существующих административных процедур. Они значительно упрощены и даже отменены, если давно потеряли свой смысл. Экономия составила 60 млн бланков, не считая времени, которое тратилось на их заполнение посетителями и государственными служащими. Упрощены процедуры приема населения. Облегчен доступ граждан к административным платежей, документам. взимания оборудованные налогов терминалы Введен и по сборов новый за банковским порядок различные коммунальных услуги карточкам. через Упрощены административные формальности в отношении регистрации предприятий. Обновлена в интересах граждан декларация об уплате НДС. Введена единая декларация по взносам на социальное страхование и т.п. Работа не остановилась и в настоящее время. Каждое министерство составляет ежегодный план упрощения административных процедур по своей отрасли. Обычной процедурой стали мероприятия по повышению качества услуг госучреждений: издание справочников, дни открытых дверей, рекламные материалы, специальные сообщения в СМИ, создание многочисленными службами собственных сайтов. Нововведением стало создание во Франции 300 многопрофильных Центров государственных услуг, где сосредоточены службы 125 различных учреждений. Особое внимание уделено приближению к потребителям служб юридической и правовой помощи, помощи пострадавшим, службы Красного Креста. Под решение названных задач введено непрерывное профессиональное обучение государственных служащих, в том числе в Национальном центре дистанционного обучения с использованием компьютеров и телевидения. Всех заинтересованных во французском опыте административных реформ привлекают их комплексность, соответствие рекомендациям административной науки, отличное PR-сопровождение1. В Германии наибольший интерес в сфере административного реформирования привлекают усилия по созданию новых небюрократических и недорогих форм местного самоуправления за счет развития гражданской активности населения. Цель реформ и основной лозунг Ассоциации органов местного самоуправления «От бюрократического регулирования к сервисной организации посредством новой модели регулирования». Пути, формы и методы деятельности очень разнообразны. Специалисты подсчитали, что в ходе реформ реализовано около 900 различных мероприятий. На уровне городов и общин важнейшими из них были: административно-территориальная и структурная реформы, которые привели к сокращению более чем в два раза количества районов, сокращению штата муниципальных служащих, подразделений местных администраций; децентрализация административных структур, усиление их подотчетности потребителям; повышение качества услуг и организация постоянного мониторинга качества; изменение стиля и методов работы администрации; развитие сети гражданских консультаций; создание районных бюро обслуживания, бюро жалоб, служб психологической помощи и т.п. Особо следует остановиться на формах и методах развития гражданской активности населения. Речь идет о принятии всеми землями Германии закона о прямых выборах мэров населением, введении института местного референдума, непосредственном участии граждан в принятии решений. Активно развивается 1 См.: Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник. С. 261 – 267. 126 движение гражданских инициатив в области охраны окружающей среды, организации детских садов и площадок для игр, транспорта, школ, городской инфраструктуры, различных видов общественных работ. Формой прямой демократии стали гражданские наказы администрации. Однако тенденция к усилению самоорганизации гражданского общества в рамках местного самоуправления вовсе не отменяет гарантированный сервис гражданам со стороны администрации, закрепленный соответствующим договором. Взаимные усилия государства и общества приносят более ощутимые результаты. Интересен в некоторых отношениях опыт Швеции. Здесь реализация модели «шведского социализма», повышенная активность государства в социальной сфере привели к значительному росту государственного сектора и резкому увеличению расходов на его содержание. При примерно равных стартовых показателях в 1960 году к 1995 году государственный аппарат в Швеции стал почти вдвое больше, чем в США как по численности в доле населения, так и расходам на его содержание. Шведское правительство предпочитает говорить не столько об административных реформах, сколько «организационной и функциональной адаптации» государственного аппарата к новым условиям деятельности. Их суть сводится к решению следующих задач: введению рыночных механизмов в деятельность государственных предприятий, превращению их в корпорации по типу корпораций бизнеса; усилению самостоятельности государственных структур и повышению роли показателей эффективности при оценке их деятельности; децентрализации в управлении, повышении роли местного управления и коммун, расширении их полномочий и свободы деятельности в социальной защите населения1. Таким образом, строительство сильного и эффективного государства требует немало мудрости и усилий от национальных политико- административных элит. Каждое государство создает свою стратегию и тактику преобразований, использует формы и методы реформирования, отвечающую 1 См.: Государственное управление и политика: Учеб. пособие. – СПб.: Изд-во С.-Петерб. Ун-та, 2002. С. 378. 127 традициям и духу системы государственного управления. Однако при любом варианте преобразований реформаторы всегда должны хорошо представлять себе, что они собираются построить, учитывать миссию социального служения и гарантийные обязанности современного демократического государства. Последствия административных рыночных реформ Демократическое государство должно отвечать критериям легитимности и эффективности. Эти критерии находятся в сложном диалектическом взаимодействии, имеют свои разумные пределы, выход за которые подрывает доверие к демократии или ведет к потере эффективности деятельности государства. Поиск таких пределов в их динамическом взаимодействии составляет сущность организации государственной жизни и предмет теории государственного управления. Особое внимание уделяется процессам легитимации власти. Для М. Вебера власть легитимна, когда она эффективна. Современный исследователь Кользен подчеркивает, что только легитимная власть эффективна. Теоретически эту головоломку разрешает Боббио, утверждая, что власть и легитимность идут рука об руку. «Власть становиться легитимной через право, в то время как право становится эффективным через власть»1. Подобный правовой подход, по нашему мнению, ограничен во времени и пространстве. Известны случаи, когда часть органов власти обладают легитимностью, а другая нет. Вступая во взаимодействие, они могут, как усиливать, так и утрачивать собственную легитимность. В этой связи вполне обоснованным является утверждение, что оценка легитимности не относиться к компетентности того или иного органа власти. Таким правом располагает только общество. Легитимность сводится к согласию между правящими и управляемыми в отношении некоторых принципов и правил, в соответствие с которыми действуют государственная власть. Современные понятия суверенитета и представительства позволяют заключить, что легитимна только власть, которая вытекает из демократического процесса. Тем самым понятие 1 Валадес, Д. Контроль над властью. С. 44. 128 легитимности дополняется идеями законности и согласия. Демократия расширяет пространство ответственности свободы государственной для граждан власти. Вопрос и укрепляет только в сферу наличии соответствующих инструментов контроля. Эти аргументы часто вызывают возражения. Дело в том, что разработанные в течение XIX – XX веков на основе концепции общественного договора теория демократии, теория государства и теория права по-прежнему несколько обособлены друг от друга. Если, например, удалось объединить теорию государства и права в единую концепцию правового государства, то создание общей теорию государства, права и демократии остается пока предметом теоретических дискуссий. Отсюда постоянные возражения против демократии, основанной на воле и решениях большинства, ссылками на угрозу охлократии, заявления о существовании особой сферы государственных интересов, обоснование необходимости преимуществ автократических режимов и расширения дискреционной деятельности государственного аппарата. Известные японские исследователи Я. Мураками, С. Сато и С. Нисибэ, например, в своей книге «После «холодной войны» (1992) утверждают, что демократия, сложившаяся за два века Нового времени, породила в западных странах такую порочную реальность, как охлократическая система массового общества. Несомненно, общественное мнение – основа демократии. Однако в массовом обществе обнаруживается его такая черта, как «деспотизм большинства» в форме «господства общественного мнения», что способствует перерождению демократии в охлократию. В области властных отношений господство общественного мнения придает демократической системе черты прямой демократии. Правительство и парламент не столько управляют, сколько реагируют на всевозможные запросы общества, что отрицательно влияет на эффективность управления. Поэтому, по мнению названных авторов, квинтэссенцией демократической системы была и остается именно система косвенной 129 демократии. Пора, наконец, поставить вопрос о том, кого имеют в виду под понятием «народ», когда говорят о нем как о «носителе верховной власти». Народ обладает достаточной способностью оценить в общих чертах личность депутатов, их опыт и знания. Решение частных вопросов политического курса и связи между его различными сферами он возлагает на парламент с его процедурами обсуждения и голосования. Если избиратели останутся неудовлетворенными, они на следующих выборах изберут более достойных своих лидеров. Не менее показателен вывод из этих рассуждений: «Говоря прямолинейно, демократия наших дней находится на перепутье: либо ей предстоит превратиться в «массовую демократию» в результате признания в качестве высшей власти общественного мнения, созданного средствами массовой информации, либо, в случае установления в качестве основной властной субстанции определенных правил, сконцентрированных в традициях, вернуться, так сказать, к своим классическим формам» 1. Ответ на вопрос о том, насколько подобная система способствует оздоровлению демократии уже дала практика. Считать возвращение к классическим формам как средству избежать дальнейшего необузданного роста демократии, значит, по существу, бороться против нее, мнения народа, увековечивая существующие политические режимы. Тревожным фактором является постоянное падение авторитета государственных институтов в общественном мнении Японии, как, впрочем, и других стран. Еще Дюркгейм доказывал прямо противоположное, описывая преимущества консоциативной демократии. Демократия является более сильной системой. Она объединяет индивидуальное и коллективное сознание и сознание правящего, в то время как автократия его разъединяет 2. Соблюдение интересов общества и индивидуумов предполагает более высокий уровень ответственности и расширение сферы деятельности государства. Разумный баланс функций общества и власти требует постоянного поиска соответствующих инструментов политической рациональности, уберегающих 1 2 Накасоне, Я. и др. После «холодной войны. – М.: Издательская группа «Прогресс» - «Универс», 1993. С. 66. См.: Валадес, Д. Контроль над властью. С. 53. 130 первое от крайних проявлений прямой демократии и «трибунализации» (Хабермас) общества, а власть – от угрозы излишней концентрации при гарантиях необходимой ее широты, обеспечивающей эффективность механизмов управления. Одной из самых действенных форм укрепления авторитета власти стала идея и практика государственных государства функций за всеобщего счет благосостояния. необходимости Расширение решения проблем благосостояния и социальной справедливости, дало не только больше власти, но и сделало ее лучше воспринимаемой. Однако в последние десятилетия в западных демократиях идея государства всеобщего благосостояния постепенно теряет свои позиции в качестве формы легитимации. Государство оказалось просто не способным справиться с данными обещаниями и завышенными социальными ожиданиями. Очевидно, что у каждой идеи существуют свои пределы, связанные с возможностями общества, социально-экономической ситуацией в стране и мире. Об этом мало задумываются граждане, но много занимаются правительства. Вместе с тем сокращение социальных функций государственной власти с целью облегчения груза власти и снижения перегрева экономики связано с серьезной опасностью. Социальное недовольство перемещается в сферу политической борьбы и подтачивает стабильность общества и власти. За продолжающимися дискуссиями об эффективности рынка и государства просматриваются вполне реальные проблемы, связанные с названными политическими рисками. Не решила этих проблем и концепция Нового государственного управления, «частного управления при общественном правлении», хотя вызвала, по мнению американских политологов Б.Г. Питерса и В. Райта, пересмотр многих основополагающих истин старой теории и практики управления, идей М. Вебера. Сформулированные еще в индустриальную эпоху, они в течение почти столетия доказывали свою состоятельность, выдержали испытание временем, однако сегодня подвергаются сомнению и часто уступают место новым представлениям. Политический курс на «отступление 131 государства» и передачу частному сектору части функций предоставления социальных услуг, появление в государственном секторе субконтрактной системы, приватизации и конкуренции подорвали, по оценкам названных авторов, идею самодостаточности управления со стороны государства. Для достижения успеха сегодня ему необходимо координировать свои действия с другими многочисленными общественными и частными учреждениями. Под особым ударом оказалась идея иерархии, которая основывалась на стремлении государственных служащих неукоснительно следовать приказам своего руководства, обменивать свои знания, умения и исполнительность на соответствующее материальное вознаграждение и служебную карьеру. Новые подходы потребовали расширения полномочий низшего звена государственных служащих, наделения их властью для большей свободы действий в принятии решений и повышения ответственности за собственные поступки. Одновременно значительно расширяются права граждан, клиентов государственных организаций. Рушится и старая идея единообразия государственного управления, суть которой сводилась к пониманию равенства как возможности получать от государства равные привилегии и нести равное бремя расходов на его поддержку. Этим оправдывалось существование крупного централизованного бюрократического аппарата, призванного проводить в жизнь подобную концепцию справедливого правления. Однако централизация управления для достижения единообразия объективно вступила в противоречие с критериями его эффективности. В результате была поставлена под сомнение сама идея о том, что равенство и единообразие предоставления услуг являются неотъемлемыми правами человека и желаемыми результатами управленческих процессов. Общество и его социальная структура все больше дифференцируются. Поэтому одинаковый набор услуг на равных основаниях не соответствует потребностям людей. Удовлетворить их возрастающие запросы возможно только путем децентрализации и деконцентрации управленческих органов, передачи в ведение местных 132 органов власти, которые ближе к потребителю, права решения вопросов о том, кто и что будет получать гражданин от государственного сектора. Зашаталась и еще одна опора старой веберовской бюрократической модели рационализации, связанная с принципом отчетности всех уровней власти снизу доверху. Рыночные методы в государственном секторе ослабили в совокупности традиционные формы ответственности, дополнив их отчетностью сверху донизу перед потребителями. Все названные процессы с неизбежностью сказались на принципах организации систем государственной службы, которая всегда представляла собой специфическую форму занятости, имеющую большие отличия от работы в частном секторе. При всех различиях на уровне отдельных стран и правовых систем кадровая политика определялась сходными нормами и правилами с большой ролью служения, призвания, моральных установок и кастовости. Организационные изменения под влиянием кадрового менеджмента в частном секторе привели к отказу от многих старых принципов подбора кадров и служебной карьеры, требований к профессиональному и культурному уровню государственных служащих, введению оплаты за службу по результатам выполненной работы, а не согласно занимаемой должности, резкому сокращению государственного аппарата до уровня «необходимой достаточности». Идеал беспристрастного чиновника постепенно уступает место служащему с навыками и умениями менеджера, способного проявлять энергичность и деловую хватку для достижения целей своей организации. Вместе с тем названные авторы обращают внимание на связанный с концепцией менеджеризма «новый партимониализм», означающий, что «политические руководители стремятся получить более высокую степень контроля над назначениями на должности и требуют от государственных служащих большей степени лояльности». Тенденция к политизации государственной службы не предусматривалась теоретиками «новых правых», однако проявляется особо отчетливо в странах англосаксонской традиции, прежде всего в США и Великобритании. Политические лидеры получили 133 больше прав назначать чиновников на высокие посты в органах исполнительной власти. Смена президента в США, например, означает в настоящее время замещение около 3 тыс. ключевых административных должностей лично новым президентом или с его санкции из 11 тыс. должностей Службы высших руководителей. «Тэтчеризация» в Великобритании вообще привела к ликвидации министерства государственной службы, отказу от доктрины министерской ответственности1, которая, по крайней мере, теоретически, предполагала подотчетность руководителей государственных структур перед обществом, замене ее практикой прямого назначения чиновников на высшие посты из числа лиц близких к правительству. Показательно, что с целью вывести этих чиновников из-под общественной критики, сам термин «бюрократия» исчезает из лексикона политиков и ученых. В континентальной Европе такая практика «ползучей политизации» не является большим новшеством, поскольку здесь всегда имело место значительное смешение функций политической и управленческой элит, их взаимопроникновение. Принципиальным является вопрос о степени допустимости такого рода политизации. Большинство специалистов сходятся во мнении, что «государственная служба является, может и даже должна быть политически нейтральной». Политизация сферы управления связана с частичной утратой политическими деятелями способности оказывать воздействие на органы власти, стремлением переложить вину за все провалы политического курса на подчиненных им чиновников, а не на отсутствие соответствующих управленческих способностей у них самих. С другой стороны, служащим все чаще напоминают о необходимости инициативы и деловой хватки по достижению целей организации. Подобная ситуация чревата потенциальным конфликтом. Однако не отменяет фундаментальных принципов теории государственного управления и четкого представления о границах его 1 Доктрина министерской ответственности, которой следуют в большинстве парламентских систем, служит основой цепи ответственности и подотчетности, связывающей государственных служащих через министров и законодательное собрание с обществом. Министры несут ответственность за все действия ведомства, подотчетны законодательному собранию и могут быть смещены им с должности за ошибки и неблаговидные действия своих подчиненных. 134 возможностей. При конструктивном подходе к организации государственного сектора необходимо признать, что уже созданные механизмы взаимодействия между бюрократией и демократией гораздо более действенны, чем предлагаемые сторонниками Нового государственного управления. Очевидная противоречивость этого управленческого подхода позволяет заключить, что он не является теорией в подлинном значении этого термина. Это концепция, некие общие «принципы» об управлении государственным сектором, отражающие политическое мышление текущего момента1. Оказались явно преждевременными заявления об окончательном крахе дихотомической концепции политика -- администрация. Более того, она снова стала предметом оживленных теоретических дискуссий в западных странах. Использование в государственном секторе практики менеджмента подтверждает существование дихотомии. Она сохраняется также в менталитете политиков и бюрократов, оказывается даже выгодной для обеих сторон. Если для первых из них это связано с поисками уважительных причин возможных провалов политического курса, то для вторых – служит важным стимулом повышения своей настойчивостью к государств. их По роли ней в политическом обращаются мнению, процессе. исследователи наличие границы С из между удивительной развивающихся политикой и администрацией является условием успешного политического курса на уничтожение старой бюрократической машины и создание современной политико-административной системы, жесткого контроля над бюрократией. Особо следует подчеркнуть, что административные рыночные реформы с самого начала отрицательно оценивались со стороны широкой общественности. Критиковалась их узкая либеральная направленность, отмечалось, что таким экономическим категориям, как рынок, монополия и покупатель недостает духовных измерений общественной жизни. И как только стали проявляться негативные издержки реформ и возникла угроза базовым основаниям существующих правовых институтов, реакция последовала незамедлительно. 1 См.: Политическая наука: новые направления. – М.: Вече, 1999. С. 608 – 620. 135 Еще в 1984 году противниками Нового государственного управления был принят «Блэксбургский манифест», в котором отмечалась значимость для государственного стандартов. управления Движение публичной призывало философии вернуть и понятиям нормативных общего блага, общественного интереса, профессионализма государственной службы их законное место среди демократических ценностей1. Реформы современной государственной службы были призваны обеспечить повышение ее «жизнеспособности» в условиях неблагоприятного развития социально-экономической ситуации, способность реагировать на нужды общества. Они позволили решить многие проблемы, однако не смогли ликвидировать основные причины кризисных явлений. Во многом оправдались самые худшие предположения разработчиков «Блэксбургского манифеста». В победных реляциях политического руководства многих стран о снижении государственных расходов, сокращении численности государственного аппарата, успехах в борьбе с бюрократизмом и повышении эффективности государственного сектора, других действительных и мнимых победах и достижениях в области реформ обычно «скромно» замалчиваются их негативные последствия. Связанность государственной службы с использованием общенациональных ресурсов и реализацией общего интереса требует доверия общества к ее целям, программам и действиям. Наиболее важными факторами доверия населения являются профессионализм, эффективность и способность государственной службы реагировать на нужды общества. Вместе с тем опросы общественного мнения во многих странах свидетельствуют, что проводимые реформы привели к дальнейшему обострению кризиса ее легитимности. Более того, именно кризис легитимности в ближайшем будущем станет главной проблемой этого института. Положительный облик и доверие к государственной службе связаны, в первую очередь, с количеством и качеством услуг, 1 такими ее общепринятыми нормами и принципами, См.: Сморгунов, Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис. 2003. № 4. С. 52. как 136 представительность и социальная справедливость, одинаковое отношение ко всем гражданам и доступность для них. Однако реструктуризация общественного сектора оказалась выгодной в первую очередь частным предпринимателям и элите деловых кругов. Они извлекают значительные дополнительные прибыли за счет покупки приватизированных правительственных авуаров по заниженным ценам, заказов на производство и поставку товаров и услуг. Большая часть населения недовольна новыми подходами к правительственным программам и передачей бюджетных ресурсов в частный сектор, сокращением рабочих мест в общественном секторе, финансирования образования, социальных жилищного программ в строительства, области здравоохранения, помощи неимущим. Налогоплательщики обеспокоены тем, что налоговые поступления тратятся на обслуживание интересов частного сектора и нового слоя «прорыночной» правительственной бюрократии. Превращение государственной службы в подобие частного предприятия, подмена проблем ее легитимности рыночными «деловыми перспективами», неустойчивая занятость, неадекватное жалование, лишение льгот и гарантированного продвижения по службе, практика назначения на высшие руководящие посты в государственных органах управленцев из частного сектора отрицательно сказались на мотивации государственных служащих, подорвали сам дух общественного служения. Все это неизбежно отражается на качестве услуг населению. Одной из основных причин подрыва престижа и доверия к государственной службе, по мнению общественности, является непрекращающаяся ее резкая публичная критика со стороны политических деятелей и правящих партий за предполагаемую неэффективность, некомпетентность, узость взглядов и т.п. В условиях высокого общего уровня недовольства граждан существующей политико-административной системой подобная критика, «охота на бюрократов» стала обычной практикой большинства предвыборных кампаний. Так, по оценке «Волькеровской комиссии», снижение престижа государственной службы в США в значительной степени обусловлено «битьём 137 по бюрократу» со стороны кандидатов в президенты и члены конгресса. Эту критику используют и для других вполне прагматических целей, связанных с необходимостью радикальной реформы государственной службы для усиления политического контроля над государственной бюрократией. Однако вопреки ожиданиям эти меры то же ведут к ухудшению ее работы. Рост политизации государственной службы в Великобритании, США, Франции и других странах разрушает базовые основы профессиональной государственной службы, «системы заслуг», принципы меритократии. Политические руководители активно вмешиваются в вопросы подбора кадров, дают полномочия принимать на службу и увольнять чиновников органов исполнительной власти на основе индивидуальных трудовых соглашений, краткосрочных контрактов, что в перспективе может оказаться «пирровой победой», приведет к ухудшению способности государственного аппарата решать стратегические задачи. В качестве альтернативы рыночным административным реформам предлагается осуществить комплекс мер по восстановлению доверия народа к государству и государственной службе. Для начала нужно положить конец «охоте на бюрократов», добиваться более благоприятного впечатления общественности относительно роли и целей государственной службы. «Политические лидеры должны понять, что государственная служба представляет собой основную часть государственного аппарата, и пренебрежительное отношение к ней, очернение ее облика подрывает доверие народа ко всем правительственным учреждениям, включая собственные политические партии тех деятелей, что ругают чиновников». Нужна критическая переоценка реформ в общественном секторе, которые привели к передаче народного достояния частному сектору, сокращению финансирования многих социальных программ. Особо подчеркивается, что большинство реформ были предприняты без учета мнения населения и основывались на представлении, что частный сектор работает лучше, чем государственные учреждения. Однако, как показывают опросы общественного мнения, в Великобритании, например, среди рядовых граждан такое мнение 138 разделяют по жилищному вопросу лишь 18 %, по вопросам образования -- 8, по социальному обеспечению – 4, а по работе пожарного управления и полиции только 2 %. Большинство респондентов высказались против продажи предприятий общественного сектора в частные руки. Самое поразительное в этой ситуации заключается в том, что граждане правы, интуитивно чувствуют то, о чем умалчивают их собственные прорыночные правительства. Бюрократия – типичное явление для всех организационных структур и может использоваться для любых целей. Ее неэффективность существует и в частном секторе, но часто сознательно скрывается под покровом жесткой коммерческой тайны. Административные издержки частных компаний выше государственной бюрократии, которая работает обычно дольше и за меньшую оплату. Политэкономию такой бюрократии в американском обществе, например, раскрывает М. Паренти в книге «Демократия административные для избранных» издержки (2002). государственной По его программы сведениям, медицинского обслуживания Medicare составляют менее 3 центов на один доллар затрат, в то время как в системе частного медицинского страхования они доходят до 26 центов. Руководители частных компаний желают ликвидации бюджетных организаций в своей сфере именно в силу их большей эффективности. В этом им активно помогают современные правительства, следуя достаточно странной логике. Эффективность государственных программ оценивается хорошо, когда они упразднены или сокращаются. Закономерно возникает вопрос о том, кто будет обеспечивать функционирование дорогостоящих, но бесприбыльных государственных служб, которые необходимы в любой стране для выживания общества и самого бизнеса1. В восстановлении и развитии нуждаются такие нормы государственной службы, отношение как нейтральность, ко всем беспристрастность, гражданам, равное ответственность, справедливое отчетность и представительность. Это вернет ей необходимый моральный авторитет, 1 См.: Паренти, М. Демократия для избранных. Настольная книга о политических играх США. – М.: «Поколение», 2006. С. 332 – 333. 139 отождествление службы с общим интересом. Необходимо восстановить заинтересованность и моральный дух государственных служащих. Благоприятное мнение о государственной службе, гарантированная занятость, адекватное вознаграждение и мотивация, должный уровень защищенности ее работников будут способствовать повышению эффективности оказываемых услуг и заботе о людях. Для повышения доверия общества к государственным институтам и исключения повторения переживаемых потрясений нужно определить оптимальный размер общественного сектора и государственного аппарата, его потребности в материальных и людских ресурсах, обеспечить рациональный, а не идеологизированный подход в вопросах занятости и подготовки кадров. Это позволит государственной службе эффективно заниматься современными и будущими социально-экономическими проблемами1. Следует еще раз вернуться к вопросу, связанному с передачей ряда государственных функций частному сектору. Обычно это объясняют желанием только сократить административную величину государства и бюрократический аппарат. Однако проблема гораздо серьезнее и еще не до конца осознана даже на теоретическом уровне. Разделение государственных функций между публично-правовыми и частно-правовыми институтами противоречит современному конституционализму, требует пересмотра многих положений существующей теории государства и права. Создается парадоксальная ситуация, когда единое государство выступает в двух ипостасях. Как осязаемое государство оно руководствуется принципами общественного интереса и порядка и является объектом конституционного нормирования. С другой стороны, гражданско-правовое регулирование отдельных сфер организации и функционирования последнего превращают его в «неуловимое государство». Речь идет не только о приватизации многих сфер общественной жизни, традиционно относящихся к исключительной компетенции государственных органов и служб в целях их большей экономической эффективности. 1 См.: Государственная служба за рубежом. Реформы госуправления накануне третьего тысячелетия: Реферативный бюллетень № 6 (31)99. – М.: РАГС, 1999. С. 133 – 145. 140 Свертывание государственных служб наблюдается также в области охраны порядка, обеспечения безопасности, розыска и обнаружения правонарушителей, проведения экспертизы, управления пенитенциарными центрами, архивного дела, арбитража, разработки нормативных актов и т.п. Покушение на современное государство наблюдается и со стороны наднациональных структур: международного сообщества, транснациональных корпораций, публичных учреждений частного назначения типа ООН, ВТО, многочисленных международных ассамблей, коллегиальных исполнительных, судебных и военных Средневековье, органов. испытывает на Корпоративизм, прочность имеющий национальный аналог в суверенитет, национальные границы, конституции, право, политические и личные свободы. Они становятся номинальными. Политика периода постмодерна полностью противоположна эпохе правового позитивизма. Если последняя избегала политики, то первая игнорирует право. Понятие легитимности политической системы подменено эффективностью институтов и способностью фактически осуществлять власть. Их работа подчинена обязательствам некоего высшего порядка, который все больше приобретают черты глобальной империи. Эта параллельная власть еще не отказалась от идеи демократии, но использует ее исключительно для манипуляции общественным мнением. Частная власть вслед за упразднением государства всеобщего благосостояния предпринимает активные усилия для ликвидации представительной системы и сокращения законодательной деятельности, демонтажа экономической системы и уменьшения государственного регулирования, дискредитации государственных учреждений, политиков и политики, с целью ее полного упразднения. Частная власть предпочитает действовать тайно, но все чаще отказывается от конспирации, чтобы напомнить о своем существовании и целях. Хаос в мировой политике, дискредитация неугодных политических режимов и государственных деятелей, государственные перевороты, военные конфликты, нескончаемая общественным мнением психологическая война и манипулирование де-факто свидетельствуют о возрастающей силе 141 неуловимого государства. Делегитимация всех существующих общественных и государственных институтов рассматривается в качестве основного источника легитимности этой пока еще неуловимой и неперсонифицированной власти. Эти положения и выводы во многом отражают общую политическую и интеллектуальную атмосферу в начале нового тысячелетия. С одной стороны, признается, что дух всеобщего обновления политических систем – это не мода, а следствие реальных проблем и трудностей, с которыми нельзя справиться старыми методами. Отсюда готовность и открытость большинства стран для принятия и адаптации лучшего мирового опыта по перестройке механизмов власти и управления. С другой стороны, подчеркивается, что специфические особенности системы государственного управления и устоявшиеся традиции не так легко изменить, «подогнать» под ценности бизнеса и его деловую практику. Модернизация на таких основаниях ставит фундаментальный вопрос соотношения между рыночной логикой и нуждами граждан, обнаруживает кажущуюся непримиримой дихотомию: согласовать требования законности и результата, основных конституционных прав и эффективности государственного управления, найти самый оптимальный способ разграничить мир прав и мир денег. Многочисленные примеры из опыта реформ дают основание предполагать, по заключению отдельных авторов, что это возможно только путем таких политических компромиссов, которые, в конечном счете, ведут к ущемлению обоих принципов1. Повышение общественного интереса бытия, граждан эффективности к фундаментальным и социальной вопросам ответственности политических институтов свидетельствует обычно о начавшейся в обществе переоценке ценностей и приближении перемен. В 80 – 90 годы ХХ столетия в политической философии западных стран сложилась самостоятельная школа социальной и политической мысли под названием коммунитаризма, который превратился в достаточно влиятельную идеологию современности. Его теоретики (М. Сандел, М. Уолцер, А. Макинтайр, Ч. Тейлор и др.) отмечают, 1 См.: Государственная служба за рубежом. Реформы госуправления накануне третьего тысячелетия: Реферативный бюллетень № 6 (31)99. С. 156 – 157. 142 что современное западное общество, включая все социальные и политические институты, априори считается наиболее рациональным и эффективным, активно предлагается в качестве образца другим странам. Вместе с тем, современная культура Запада бюрократична и потому учиться у него уже нечему. Правительство и корпорации оплели общество и превратили его во множество административных машин. Однако политико-административные структуры заботятся преимущественно о собственном воспроизводстве, а не об обществе. Базовые понятия демократии такие, как государство, гражданское общество, права человека, консенсус, оппозиция, польза, успех превратились в комплекс юридических и политических фикций. Появился феномен глобальной исчерпанности политики, которая выродилась во множество пустых и бессодержательных ритуалов. Современное общество стало объектом манипулирования и произвола со стороны политиков, управленцев и ученых одновременно. Однако установившиеся способы социального управления, не связаны ни с какими особыми успехами. А мера ответственности за отсутствие такой способности даже не сформулирована ни в одной системе конституционного и уголовного права. «Наш социальный порядок лежит за пределами любого контроля. Обществом не руководит никто, поскольку никто не в состоянии этого сделать». В качестве выхода из сложившейся ситуации коммунитаристы предлагают, в отличие от цитируемых ранее японских исследователей, разрыв преемственности всей системы социальных наук с традициями Просвещения и противостояние общества государственным аппаратам, а не сращивание с ними, как было до сих пор1. Однако глубина и тотальность теоретической критики современного общества в трудах представителей этого направления пока, к сожалению, несоизмерима с их усилиями в области разработки конкретных политических программ по оздоровлению административных отношений. 1 См.: Макаренко, В.П. Главные идеологии современности. – Ростов н/Д: Феникс, 2000. С. 258 – 333. политико- 143 Во что выльются эти общественные настроения, зависит от усилий реформаторов. Особо следует подчеркнуть, что в настоящее время идеи Нового государственного управления уже основательно потеснены сторонниками новой концепции политических сетей. Исходная их установка схожа с позицией предшественников: административному государству все труднее обеспечить постоянно растущие общественные ожидания и потребности. Однако не дают этой возможности и рыночные методы. В качестве альтернативы предлагается активное развитие демократической практики в области принятия политических решений и выработки политической линии. Утверждается, что в современном обществе государство и его институты важный, но не единственный центр принятия политических решений. Наряду с ним повышенную активность проявляют многочисленные общественные и частные структуры, количество которых постоянно растет по мере развития гражданского общества. Отсюда понятие «политические сети». Публичное управление рассматривается как взаимодействие равных участников, включенных в процесс обмена своими ресурсами для решения общественных проблем. Идея «управление без правительства» или «руководство без правительства» реализуется путем развития отношений общественной коммуникации, дискуссии, договора, совместной ответственности за положение дел в обществе. Но уже сейчас отдельные исследователи бьют тревогу по поводу интерпретаций понятия власти в современной постмодернистской мысли и последствий реализации этих идей. Так, по мнению Бейме, «власть должна анализироваться как нечто, что нигде не имеет своего «институционального центра» в виде какого-либо организационного механизма, именуемого высшим, а функционирует в цепи, в сетевой структуре» 1. Создается впечатление, что сторонники консоциативной демократии в целях ограничения роли государства готовы пожертвовать конституционализма. 1 этим Идея Валадес, Д. Контроль над властью. С. 219. институтом, разрешения а заодно конфликтов принципами и устранения 144 напряженности в политической системе только посредством достижения общественного согласия рассыпается обычно при первом серьезном столкновении с реалиями политической жизни. Получила широкое развитие в настоящее время концепция нового способа управления. Конкретная взаимосвязь политики и управления в той или иной сфере общественных отношений является, по мнению ее сторонников, результатом динамического процесса, который определяется как «логика руководства», принципиальные особенности которого описываются через понятие «governance». Оно переводится как руководство, регулирование, общее управление, политическое управление, означает способ, посредством которого осуществляется управление экономическим и социальным развитием. Несколько иную трактовку термина дают эксперты ООН. Говоря о «хорошем управлении», они рассматривают «governance» в качестве практики экономической, политической и административной власти по управлению государством на всех уровнях. Это понятие объединяет механизмы, процессы и институты, через которые граждане и группы выражают свои интересы, реализуют законные права, выполняют обязанности и балансируют между различиями. К его ключевым характеристикам относятся: участие (все граждане обладают голосом в принятии решений прямо или посредством легитимных представительских институтов; такое широкое участие основано на свободе ассоциаций и слова, способности к конструктивному диалогу); верховенство права (честность и беспристрастность правовых структур, особенно тех, которые обеспечивают соблюдение прав человека); прозрачность (свобода информации, ее полнота и доступность для всех, кто в ней заинтересован); чувствительность (все институты чутко реагируют на потребности граждан); ориентация на согласие (соблюдение баланса интересов для достижения широкого консенсуса по вопросу о том, что более всего отвечает потребностям 145 группы и каким способами, с помощью каких процедур этого следует добиваться); справедливость (все граждане имеют возможность улучшить свое благосостояние); результативность и действенность (максимально эффективное использование ресурсов для удовлетворения потребностей граждан); подотчетность (правительство, частный бизнес и структуры гражданского общества подотчетны общественности и институциональным носителям прав); стратегическое видение (лидеры и общественность исходят из долговременных перспектив управления и развития личности, отчетливо представляют себе те меры, которые необходимы для их реализации)1. Новая концепция административных реформ нацелена на восстановление и более полный учет политических и моральных аспектов администрирования при сохранении роли государства как одного из главных агентов принятия решений. В докладе Комитета по публичному менеджменту ОЭСР отмечается, что, «несмотря на громоздкость и сложную структуру, правительство остается единственным органом, оно действует в соответствии с конституцией и в пространстве административного права, а результаты управления зависят от слаженной работы таких затрагивающих правительство в целом рычагов, как выработка политики, бюджетный процесс, управление гражданской службой и подотчетность, в рамках соответствующей политико-административной культуры»2. Таким образом, старая проблема взаимодействия политики и управления снова склонилась в сторону управления, однако на совершенно новом уровне их взаимоотношений и при достаточно активной роли граждан и институтов гражданского общества. Особо следует государственной остановиться службы и сути на последствиях новых механизмов политизации политико- административного взаимодействия. С одной стороны, бюрократии по1 См.: Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 1. Концепции и проблемы государственной политики и управления. – М.: РОССПЭН, 2006. С. 249 – 250. 2 См. Там же. С. 251 – 252. 146 прежнему отведено строго определенное место в механизмах властвования: проведение в жизнь законов, принятых законодателями, и решений органов исполнительной власти. С другой стороны, на практике она оказывает очень сильное влияние на политический процесс. Источниками этого влияния являются стратегические позиции чиновников в механизмах государственного управления, тесное взаимодействие с верхушкой исполнительной власти, высокий общественный статус, квалификация и профессионализм. За государственным аппаратом сохраняется роль блюстителя государственного интереса, особенно на крутых поворотах истории и в условиях политических кризисов. Не удивительно, что о чиновниках часто говорят в настоящее время как о «несменяемых политиках». Вместе с тем политизация государственной службы имеет и отрицательные последствия. Общая тенденция к сокращению государственных расходов и государственного аппарата, урезание роли государственных органов до их «ключевых» функций, появление независимых исполнительных агентств, разрушают некогда единую политико-административную систему, принципы ее организации и контроля. Расширение практики политических назначений на государственную службу, активная «идеологизация» особенно ее высшего звена вступают в противоречие с принципами профессионализма, нейтральности и стабильности этого института. Передача части государственных задач на контрактной основе частным структурам подрывают дух и смысл общественных услуг, культуру и традиции государственной службы, связанные с идеями общественного блага и национального интереса, ведут к возникновению такого недемократического процесса, как «торг между политической и бюрократической элитами», появлению новых форм злоупотреблений властью и видов коррупции. Подмена социальной ответственности государственного аппарата финансовой отчетностью, бурное развитие аудиторских фирм и наделение их правом выносить, в том числе, политические заключения, значительные усилия по формированию профессиональной этики не решают проблемы. 147 Неконтролируемая бюрократия – прямое отрицание принципов представительного и ответственного правительства. Создается так называемый «демократический дефицит», который выражается в отчужденности основных государственных институтов от общества. Новые формы политического контроля в виде создания специальных парламентских комитетов для анализа работы государственного административные суды аппарата, и судебного трибуналы, системы контроля через омбусменов и контрбюрократии, повышения роли СМИ и организованных групп граждан ведут к усилению не столько роли общественности, сколько политиков, которые внедряют эти новые управленческие технологии. Современная демократическая республика рассматривается в идеале как такая форма организации общества и власти, которая позволяет создать «разумный баланс между эффективностью управления и демократическим контролем». Однако на фоне давно отмечаемого процесса бюрократизации партий и избирательных систем, характерной чертой современных обществ является кризис этих институтов. Искажается сам процесс доступа и осуществления власти, суть и природа представительной системы. Возникли условия для манипуляции избирателями. Парламенты превращаются в отражение плюралистических партийных систем, неустойчивую коалицию политических сил, что блокирует способность государства осуществлять последовательную политику. Чем сплоченнее партия, тем меньше простора оставляет она своим представителям в законодательном органе. Самостоятельность партийного депутата пресекается жесткостью партийной дисциплины. Не лучше обстоят дела в сфере исполнительной власти. Часто партии подменяют деятельность правительства. Принципиальные решения принимаются партийными органами и лидерами. Полностью искажается сущность политического контроля деятельности администрации. Классическим примером является парламентская система, где в законодательном органе и правительстве господствует одно партийное большинство. С этим связан 148 кризис партийного строительства, постоянное усиление роли неправительственных организаций, групп давления, которые в отдельных странах завоевывают доверие граждан, претендуют на то место, которое традиционно принадлежало партиям. Подмена легитимности государственного аппарата его деловыми перспективами не позволила решить главную политическую составляющую современных административных реформ – дефицит основным демократическим реформы создали институтам. серьезный доверия населения к Административные дисбаланс в западных рыночные политико- административных системах, породили власть меньшинства, большой разрыв между формально действующими механизмами классической демократии и реальным механизмом власти и управления. Рационалистический дискурс о власти, совершенствовании механизмов управления часто подменяется борьбой за власть или борьбой против власти. В погоне за голосами избирателей многочисленные кандидаты, политические партии и команды политтехнологов не обращают внимания на средства, борются не столько со своими конкурентами и их программами, сколько против власти вообще. Господствующими стереотипами являются идеи ее трактовки в манихейских категориях добра и зла, света и мрака, дуализма друга – врага в политике (Шмит), товара, награды для победителя. Формируется устойчивое непринятие власти как таковой, дискредитируется политика, государственные институты, аппарат управления. По оценкам американского исследователя Ф. Закария, система представительной демократии, присущие ей сдержки и противовесы в организации государственной власти, при всем их несовершенстве, выполняли свои функции, связанные с социальной ответственностью политических институтов. Сейчас власть оказалась в руках теневых элит. Они формируются по не вполне определенным признакам, ни перед кем не несут ответственности, не отзывчивы на чужие нужды и часто вообще не озабочены общественными интересами. Неустойчивость таких элит порождает стремление извлечь из своего положения максимальные выгоды. Современные полиархии перестают 149 выполнять функции интеграции общества, превратились в «неуправляемые хаотические сообщества». Тем не менее, в своем стремлении расширить «зону демократии» США активно навязывают их в качестве образцов для подражания 1 . Подобная ситуация характерна не только для признанного лидера западного мира, но и других западных других стран. Многие ответственные ученые заявляют о наступлении конца знакомого мира. Несколько гиперболизируя ситуацию, они отмечают, что ближайшие годы станут временем распада существующей социальной системы и перехода к пока еще не ясной альтернативе. 3. ЛИБЕРАЛЬНАЯ ДЕМОКРАТИЯ: ЭКСПОРТНЫЙ ВАРИАНТ Образцовость образца никогда не является образцовостью примера Ж. Деррида Вся история европейской цивилизации, по крайней мере, последних 500 лет, связанна с экспансией. Ей было постоянно тесно в своих собственных пределах. Начиная с эпохи Великих географических открытий, она активно осваивала пространство планеты. Повод всегда был благовидный. Открывались новые материки, торговые пути в экзотические страны, рынки дешевой рабочей силы и сырья. Любили порассуждать и об особой цивилизаторской миссии просвященного Запада на отсталом Востоке и в других регионах. Были созданы гигантские колониальные империи, эксплуатация которых давала баснословные прибыли, заложила основы нынешнего богатства и процветания многих западных государств. ХХ век – не исключение. Более того, неравномерность капиталистического развития, борьба за передел уже поделенного мира вызвала нескончаемые войны и военные конфликты, неисчислимые жертвы и разрушения. Если первые мореплаватели, купцы и миссионеры везли в 1 См.: Закария, Ф. Будущее свободы: нелиберальная демократия в США и за их пределами. – М,: Ладомир, 2004. С. 183, 215, 251, 279. 150 отсталые государства свои товары и слово Божее, то современные их последователи оставляют после себя голод, холод, нищету и унижение человеческого достоинства представителей этих более древних, чем Европа цивилизаций. Апогеем подобного рационализма и прагматизма, которыми так гордятся европейцы, стали две мировые войны, итальянский и немецкий фашизм, изобретение и применение оружия массового уничтожения, раскол мира на две противоположные системы, долгие десятилетия политики «холодной войны» и балансирования на грани ядерного самоуничтожения. До сих пор ученые спорят о том, что уберегло человеческую цивилизацию и заставило остановиться на краю пропасти. Эти споры подогреваются тем, что, по большому счету, многие старые противоречия не только не разрешены, но приобретают катастрофический характер. Только полностью отстраненные от действительности люди могут утверждать, что после краха социалистической идеи и развала СССР восторжествовала «единственно верная и прогрессивная идеологическая концепция политического существования человеческого сообщества»1. Что этот «дивный новый мир» желает и способен стать хранителем подлинной демократии и прогресса. Более того, развитие событий на рубеже тысячелетий подтверждает самые мрачные прогнозы. Постмодерн, новый мировой порядок и глобализация, эта блестящая упаковка, придуманная «давоскими мудрецами» для старой империалистической политики, полностью изменяют прежнюю конфигурацию демократических механизмов власти и управления в угоду эгоистическим интересам Запада. Особенно показательны эти явления в странах Центральной и Восточной Европы, на просторах которых испытываются модели построения однополярного мира. Удивительно быстрый развал мировой социалистической системы и СССР нельзя приписывать исключительно усилиям западного мира. Победа последнего не прогнозировалась даже учеными-аналитиками. Более того, стала для них полной неожиданностью. Известно, например, что в 1989 году 1 См.: Лощилов, П.Г. Демократия постмодерна: истоки и проявления // Власть. 2005. № 10. С. 22. 151 президент США Дж. Буш потребовал экспертной оценки происходящего и в течение нескольких месяцев воздерживался от комментариев, боясь попасть впросак. Лучшие аналитики и эксперты Белого дома заподозрили в действиях руководства СССР свойственную ему византийскую политику, фантастический блеф и феноменальный обходной маневр. Подлинные причины этих событий и основные действующие лица еще не названы. Однако после поражения коммунизма Запад стал особенно самоуверен и догматичен в отстаивании своих политических интересов. Присутствие таких политических интересов не нуждается в особых доказательствах. Тайное всегда становится явным. Уже администрация Президента США Б. Клинтона ввела в политический лексикон понятие «расширение зоны рыночной демократии», который в концентрированном виде характеризует глобальную активность американской политики. «Соединенные Штаты должны предотвращать стремление крупных индустриальных наций бросить вызов нашему лидерству или попытаться изменить политический или экономический порядок», -- отмечалось в одной из директив Пентагона. Госсекретарь М. Олбрайт заявляет: «Мы будем сохранять наше присутствие всюду, где есть необходимость в защите наших интересов». Инструментами для достижения этих целей, по ее утверждениям, являются: «простая логика, экономические стимулы, техническая помощь, новые соглашения, обмен информацией, насилие, угроза насилием, санкции, угроза санкций, - и любая комбинация перечисленного». Она предупреждает: «Те международные лидеры, которые настаивают на том, что мир является – или должен быть многополярным, обязаны следить за тем, чтобы их собственная роль была согласована с их ответственностью… Эффективные коалиции являются следствием, а не альтернативой лидерству США»1. В соответствии с названными политическими установками заявления лидеров постсоциалистических стран о проведении демократических и рыночных преобразований были встречены щедрыми предложениям западного 1 Уткин, А.И. Американская стратегия для XXI века. – М.: Логос, 2000. С. 19 – 20. 152 опыта и знаний. На встрече «большой семерки» в Хьюстоне в июле 1990 года ее участники обратились к МВФ, МБ, ЕБРР и Комиссии Европейских Сообществ выработать рекомендации в отношении реформ экономики и критерии предоставления экономической помощи Запада. Вскоре обстоятельный доклад был подготовлен. Его основу составляли три основных элемента, которые получили название «Вашингтонского консенсуса» и были использованы в 80-е годы в Латинской Америке для преодоления кризиса, создания динамичного частного сектора и стимулирования экономического роста. Это так называемая микроэкономическая стабилизация; скорейшая и всеобъемлющая отмена контроля над ценами, переход к пропорциям мировых цен и либерализации внешней и внутренней торговли, приватизация государственной собственности. Отмечалось, что как только данные задачи будут решены, государство уйдет с дороги, а рынок эффективно распределит ресурсы и обеспечит экономический рост. Все просто, элегантно и убедительно. Своеобразно отреагировали на вызовы времени западные интеллектуалы. Предлагая читателям свою новую книгу «Третья волна. Демократизация в конце ХХ века» (1991) известный американский специалист С. Хантингтон отмечал, что написал ее поскольку «демократия – это само по себе хорошо и что она имеет… позитивные последствия для индивидуальной свободы, внутренней стабильности, мира во всем мире и Соединенных Штатов Америки». В этой связи, подчеркивает он, «я отказался от роли обществоведа в пользу политического демократизаторам»1. О консультанта подлинной и набросал роли кое-какие подобных «Советы консультантов, «целеустремленных демократических Макиавелли», как называет себя С. Хантингтон, свидетельствует недавнее не менее красноречивое высказывание еще одного крупного американского специалиста Ф. Фукуямы в интервью газете «Гардиан»: «После крушения СССР неоконсерваторы выступили с идеей о том, что Соединенным Штатам следует использовать свою преобладающую 1 Хантингтон, С. Третья волна. Демократизация в конце ХХ века. – М.: РОССПЭН, 2003. С. 10. 153 мощь для установления своего рода «благожелательной мировой гегемонии»… Эта политика основывалась на идее, что Соединенным Штатам позволено применять силу тогда, когда другим этого делать нельзя, потому что они обладают неким «нравственным превосходством» над всеми остальными странами. Идея «благожелательной гегемонии» строится на постулате о том, что гегемон обладает не только добрыми намерениями, но и необходимой компетентностью». Тем самым в современной политической теории и практике сложилась парадоксальная ситуация. Признавая формально разнообразие современного мира и политических систем, исследователи и аналитики разделяет государства почти исключительно на страны «развитой» и «развивающейся» демократии. Существующий ныне образец западного политического устройства рассматривается как высшая форма демократии вообще, который не нуждается в дальнейшем совершенствовании и развитии. Последнее предписывается только «новобранцам» в качестве универсальной модели. Для подкрепления «демонстрационного эффекта» задействованы мировые средства массовой информации, многочисленные международные организации, группы политических советников и огромные финансовые вливания. Все напоминает скорее хорошо отрежисированный спектакль, в котором населению «новых демократий» отводилась даже не роль зрителей (зрителями были организаторы), а галерки со всеми вытекающими последствиями. Однако эффективных есть все основания демократических утверждать, правительств, что именно дееспособных создание политико- администра-тивных систем стало одним из наиболее затяжных и болезненных процессов трансформации. Единый сценарий демократического транзита с самого начала столкнулся с серьезными препятствиями. Одни аналитики связывают причины плохого функционирования новых механизмов власти и управления со слабостью институтов, которые плохо запроектированы, другие – с «недостатками человеческого фактора», правящих политических и административных элит. Причины имеют, на наш взгляд, более глубокие корни. 154 Специфика демократического транзита При оценке политических явлений и процессов, связанных с общественным выбором и созданием новых политико-административных систем легко поддаться искушению объяснять все простым стечением обстоятельств или волей отдельных политических лидеров, а не объективной природой отношений. Все революции и коренные реформы создают свою мифологию, за которой трудно рассмотреть подлинные их причины и движущие силы. Особое значение приобретает в этой связи анализ особенностей политической модернизации и политики конкретных государств в контексте «третьей волны» демократизации. Постановка «диагноза времени» имеет принципиальное значение для формирования современной «повестки дня» политики. Реформирование политико-административной системы является только одним из аспектов политической модернизации. Однако на этапе общественных перемен ее роль и значение значительно возрастают. Легитимные и эффективные механизм власти и управления влияют на весь набор политик, обеспечивают адаптивность их работы в новых условиях, успех политики реформ. Это, в свою очередь, положительно сказывается на общественных настроениях, легитимности всей политической системы. «Третья» волна демократизации и связанный с ней оптимизм по поводу будущего мировой демократии в условиях отсутствия, по мнению апологетов глобализации, всех иных «жизнеспособных системных альтернатив», позволили Западу взять под свой контроль весь политический процесс. «Узкий коридор возможностей», завышение зрелости развития современной демократии чисто формально-юридическими критериями и идеологическими штампами превратили неолиберальный проект реформ во многих развирающихся обществах в «демократическую мифологию», квазирелигию, символ веры, в рамках которых демократия воспринималась как набор догм, а не как развивающийся процесс. Метафоры подменили реальность. Вместе с тем еще М. Вебер подчеркивал фундаментальность феномена власти, вторичность по отношению к ней государственно-правовых институтов. Любая формально 155 выстроенная система власти может оказаться неэффективной в результате вмешательства закономерностей и факторов, которые лежат вне плоскости только правовых решений. Представители старого и нового институционализма сходятся во мнении, что любое общество стремится к созданию структуры социальных институтов, которые в состоянии решать его основополагающие проблемы. Перечень таких институтов в основе своей один и тот же. Однако бесплодными оказались все попытки создания теории о «вечных механизмах власти». Конкретные основы ее организационного дизайна, структурной композиции, условий реализации оказываются разными для различных исторических эпох и типов государства, представлены множеством специфических форм. Выяснение общего и особенного различные в институциональной стадии процесса динамике позволяет преобразований, анализировать определить тенденции и приоритеты развития. Задача эта достаточно сложная, несмотря на большой объем накопленного эмпирического материала. Процессы становления и развития новых политико-административных систем далеки от своего завершения. Незавершенность процессов и неопределенность результатов перемен заставляет судить о будущем на основании того, что эти системы представляют собой в настоящее время и в недавнем прошлом. В качестве критериев оценки закономерности достигнутых развития результатов демократических используется опыт и политико-административных систем. На начальном этапе политической модернизации в странах Центральной и Восточной Европы воспринимались создание всеми как новых демократических своеобразное институтов выравнивание мирового политического ландшафта по меркам и ориентирам либеральной демократии. Либеральная демократия рассматривалась как «конечный пункт идеологической эволюции человечества», «окончательная форма правления в человеческом 1 обществе», которую улучшить нельзя1. В этой связи Фукуяма, Ф. Конец истории и последний человек. – М.: ООО «Издательство АСТ: ЗАО НПП «Ермак», 2004. С. 7 – 8. 156 конституционализм, демократизация, свободные демократические выборы, разделение властей, многопартийность, парламентаризм оценивались не столько как существующие политические технологии создания новых механизмов власти и управления, сколько набор готовых к употреблению образцов. В силу названного обстоятельства проблемы становления и развития «новых демократий» «догоняющей» сводились модернизации к и довольно примитивным методологии вариантам институционального детерминизма. Согласно стандартным теоретическим концепциям бедные страны должны расти быстрее, чем богатые (приблизительно на 2% в год), постепенно сокращая разрыв. Развивающимся государствам легче использовать новую технику и технологии, чем промышленно развитым странам их создавать. Капитал, профессиональные знания и навыки должны, по идее, перетекать из богатых стран, где они в избытке, в бедные страны, испытывающие недостаток в этих ресурсах, и где они могут использоваться еще более продуктивно. Все названное, дополненное надлежащим пакетом политических мер, способствующих ускорению темпов роста, в силах изменить ситуацию и открыть всем странам дорогу в будущее 1. Тем самым политическая модернизация, составной частью которой является создание новых политикоадминистративной систем, ставится в один ряд со структурными преобразованиями в экономической и социальной сферах. Более того, принципиальные изменения в этой области рассматриваются не как причина, а следствие других аспектов либерализации. Отсутствие у правительств большинства постсоциалистических стран собственного научно обоснованного плана преобразования заставило их следовать предложенной стратегии. Не учитывалось, что для этого необходимы соответствующие социальные, экономические, политические и духовнонравственные условия, определенная подготовка основных участников. Реализация 1 политики «Вашингтонского консенсуса» в условиях общего См.: На пороге XXI века. Доклад о мировом развитии 1999/2000 года. – М.: Изд-во «Весь мир», Мировой банк, 2000. С. 12. 157 ослабления государственности на этапе общественных перемен обернулась глубоким внутренним кризисом. Попытка создать рынок вопреки государству, всячески разрушая его институты, вызвала неуправляемость, стихийность реформ, дикие формы первоначального накопления капитала, рост социального напряжения, крах идеологии и ценностной системы. В условиях системного кризиса главной угрозой и врагом перемен стал уже не коммунизм и советский строй, а формальность и нестабильность новых политических систем. В решении слабо структурированных и неструктурированных политических проблем, связанных с демонтажем старых и созданием новых политикоадминистративных систем, особою угрозу представляют господствующие стереотипы мышления и следование существующим аналогам. Не случайно, что в одном из докладов Мирового банка отмечалось, что в последние пятьдесят лет концептуальные рамки развития были излишне сосредоточены на поиске некоего универсального «ключа» к развитию. И когда «двери» развития не всегда открывались, этот «ключ» откладывался в сторону и начинался поиск нового. Реальная ситуация в развивающихся странах потребовала поиска взаимодополняющих стратегий и, прежде всего, переосмысления роли государства и других политических институтов, национальных политикоадминистративных элит. Разработана к настоящему времени и соответствующая теоретическая база. Для более глубокого понимания сути и динамики исследуемых процессов особое внимание следует обратить на следующие принципиальные положения. Постсоциалистические страны трудно отнести к категории традиционных обществ. За период советской истории они добились значительного прогресса в своем развитии, превратились в индустриальные государства с относительно высоким уровнем урбанизации и образованности населения. Поэтому большим упрощением являются утверждение, что современные события в этих странах аналогичны изменениям, которые имели место в свое время в государствах Южной Европы, Латинской Америки, Юго-Восточной Азии. Постоянно 158 возникают серьезные аналитические трудности при сопоставлении их опыта с демократическим развитием в других регионах мира. Немецкий теоретик Клаус фон Бейме, например, отделил «революции 1989 г.» от моделей демократического транзита стран Южной Америки и Южной Европы в 70-х годах, назвав их крахом коммунистических режимов в СССР и Восточной Европе. По его мнению, это уникальные мирные «революции», связанные с беспрецедентным одновременным преобразованием экономических и политических систем. Тем самым перевернуты все существовавшие ранее представления об экономических предпосылках, необходимых для успеха политической демократизации. Поэтому совершенно неслучайны попытки применения к их анализу теории хаоса и синергетики. Оценивая перспективы этих «революций» Бейме считает, что движение к демократизации в переходных обществах идет. Однако маловероятно, что его окончательным итогом в ближайшее время станет полноценная демократия. Эти страны нарушают последовательность этапов демократического транзита: либерализация, демократизация, консолидация. Во время перехода возможно формирование немалого числа так называемых анократий, т.е. режимов, сочетающих в себе элементы анархии и автократии. Можно ожидать и попятного движения в процессе демократического развития1. Впрочем, существует и другая точка зрения. Европейские исследователи Т.Л. Карл и Ф. Шмиттер в своей статье «Размышления по поводу применимости транзитологической парадигмы при изучении посткоммунистических трансформаций» (2002) пытаются доказать, что концепты, постулаты и гипотезы, осмысленные в ходе изучения опыта Южной Европы и Латинской Америки, могут оказаться весьма полезными и при сравнительном исследовании происходящего на Востоке. «Действительно, между странами каждого региона имеются серьезные различия, но это отнюдь не означает, что они обязательно должны существовать между регионами в целом. Хотя коммунизм и не похож на другие формы автократического правления, специфика по1 См.: Мир политической науки. Учебник. В 2 кн. Кн. 1. Категории. – М.: Просвещение, 2004. С. 235 – 236. 159 сткомму-нистических стран не настолько велика, как полагают некоторые». И тот факт, что отдельным из этих странам не удалось перейти к демократии, отнюдь не свидетельствует о неадекватности парадигмы транзита. «Скорее он указывает на потребность в более четком определении демократии и ее параметров», требует «разработать совокупность теоретически обоснованных и эмпирически выверенных критериев режимных изменений». И далее названные авторы подчеркивают, что в любом случае изменение режима следует рассматривать в качестве особой предметной области. Одни называют такие изменения «транзитом», другие предпочитают термин «трансформация». Если отвлечься от терминологических тонкостей, то изменение режима принято трактовать как самостоятельный (хотя и не изолированный) этап политического развития соответствующих стран, как период известной протяженности, для которого характерна высокая степень неопределенности, когда действия сложно предугадать, а выбор недостаточно ясен. В такие периоды «аномальной политики», когда любое решение может оказаться случайным, события внезапны, акторы нетипичны, риски неизбежны и от них нельзя «застраховаться», обычные инструменты общественных наук чаще всего бесполезны. Они требуют особой концептуализации. В первую очередь речь идет о значительном потенциале методов компаративного анализа, используемых для описания и объяснения сходств и различий условий и результатов развития исследуемых явлений в различных странах. При этом в сфере внимания исследователей должны быть не только сравнения посткоммунистических режимов между собой, но и вопросы режимных изменений в целом, в том числе в странах «эталонных демократий»1. Разделяя, во многом эту точку зрения, мы считаем, что результаты подобных научных разработок превращаются в разновидность политических и социальных технологий по реализации современных стратегий общественных преобразований. История повторяется. Мы строим образы будущего точно так же, как образы прошлого. Более чем вековое развитие науки государственного 1 См.: Карл, Т.Л., Шмиттер, Ф. Размышления по поводу применимости транзитологической парадигмы при изучении посткоммунистических трансформаций // Полис. 2004. № 4. С. 8 – 9. 160 управления, казалось бы, решило все принципиальные проблемы политикоадминистративных отношений. Классические вопросы получили в свое время классические ответы. Однако реальная практика в начале нового тысячелетия не вкладывается в наработанные теоретические схемы и модели. Причем не только в развивающихся обществах, но и в самих западных странах. Основные субъекты политико-административных отношений остались те же. Однако взаимоотношения между ними постоянно трансформируются, возрождая в качестве побочного результата усилий по рационализации и повышению эффективности систем управления постиндустриальным обществом старые вопросы взаимоотношений между демократией и эффективностью, выборными политическими деятелями (политиками) и назначаемыми государственными служащими (бюрократами). Очевидно, что поиск новых ответов на старые вопросы, а главное их результаты объективно скажутся на формировании, структуре и содержании деятельности политико-административных систем в «новых демократиях». Следует обратить внимание и еще на один существенный недостаток схем «идеальной» модернизации, слабость которых проявилась уже на этапе второй волны демократизации, но была проигнорирована в современных условиях. Она рассматривается как полный разрыв развивающихся обществ со своим прошлым, с культурой и традициями национальной государственности, как отказ от всякой преемственности. Выбор пути всегда альтернативен. В политике, как и в жизни, мало прямых дорог. Можно, например, полностью дискредитировать социалистическое наследие и взять на вооружение опробованные западные образцы. Можно попытаться построить демократическое правовое государство и соответствующие ему институты на традициях II Польской Республики, провозгласить себя наследниками тысячелетней дореволюционной российской государственности, гетманщины, Великого княжества Литовского. А можно просто все забыть и начать «с чистого листа». Однако национальная идентичность и правопреемство не абстрактная идея. История – это единый, непрерывный процесс. Выбрасывая целые ее пласты, 161 выдергивая отдельные нравящиеся нам периоды, события и имена, мы уходим от объективности, лишаем себя истории вообще. Рискуем при этом попасть в «ловушку» несовместимости политико-административных систем. Дело в том, что государственные институты и структуры, унаследованные от прежних политических режимов, не только во многом отличаются от идеальных моделей демократии и бюрократии, но и основаны на совершенно ином историческом фундаменте. Новые механизмы власти и управления создаются на базе общественных институтов, которые прочно вросли в социально-политическую структуру общества. Поэтому на этапе перехода действуют старые и новые законы, в области политико-административных отношений воспроизводятся традиции и элементы советской и новой демократической государственности. Вне системного анализа особенностей этих отношений нельзя понять как вектора изменений, так и оценить достигнутый прогресс. Названные уточнения теории и генезиса демократии позволяют сделать принципиальный вывод о том, что посткоммунизм – это нечто значительно большее, чем просто переход к демократии. Это революция, простирающаяся на политику, экономику и общественную жизнь. Ее уникальность заключается в том, что пока не существует единой модели перехода от плановой к рыночной экономики, от социализма к некой форме капитализма. В соответствии с исторически сложившимися закономерностями капитализма являлось предпосылкой правления. Рыночная экономика постепенное развитие установления демократических форм предшествовала возникновению демократических институтов. В своем желании перейти одновременно к демократии и рынку постсоциалистические страны пытаются изменить эту схему, взаимозависимость экономических и политических преобразований. Новая ситуация не дает оснований для однозначных выводов и прогнозов о перспективах такого «двойного перехода». Нет единого мнения и среди ученых. Каждое пятое исследование обнаруживает статистически значимую зависимость между экономическим ростом и демократией. Примерно столько же авторов отстаивают противоположную точку зрения, а остальные еще не 162 определились1. Демократия является настолько общим понятием, что им трудно объединить все разновидности форм правления и механизмы властвования, ответить на вопрос о том, какие из них в наибольшей степени благоприятствуют социально-экономическому развитию. Во всех схемах аргументации выводы авторов чаще всего сводятся к необходимости наличия адекватного стратегического курса и политической воли нового руководства. Если единых методов преодоления названной «несовместимости» просто не существует, их нужно искать с учетом национально-исторического, социальноэкономического и культурного своеобразия условий и обстоятельств конкретных стран, базовых характеристик национальных моделей управления. Тем самым значительно возрастает роль социального творчества, наличия у национальных политико-административных элит необходимого опыта и навыков управления процессами перемен. Экономические и политические реформы имеют свою особую специфику и логику развития, могут, как сдерживать, так и ускорять друг друга. Либерализация и демократизация требует наличия в обществе консенсуса в отношении направленности трансформационных процессов, который должен быть хорошо «организован и институционализирован». Стремление к политической демократии и рациональному ведению экономики вызвало во многих переходных странах, отмечает А. Пшеворский, желание ускорить создание необходимых демократических институтов. Однако проблема в том, что нет однозначного ответа на вопрос о том, какие институты должны лежать в их основе, и будет ли новая демократия стабильной? Конечные результаты зависят от пути. Путь детерминирован скорее целями, чем страновыми различиями. Новые институты обязаны соответствовать условиям конкретных стран. Со статической точки зрения, они должны быть справедливыми, а динамической -- эффективными. Государство, которое проводит непоследовательные реформы, оказывается в результате основным фактором нестабильности. Через какое-то время все приходится начинать 1 См.: Отчет о мировом развитии 1997. Государство в меняющемся мире. Выборочные показатели мирового развития. – МБРР/МБ, 1997. С. 178. 163 сначала. В то же время важные институциональные проблемы вряд ли найдут свое окончательное решение в переходный период1. Таким образом, прежняя точка зрения о возможности ускорения процесса трансформации лишь политическими средствами оказалась опасной иллюзией, что потребовало пересмотра направлений реформ, особенно в экономической и социальной сферах. В настоящее время общепризнанно, что вмешательство государства в процессы перемен необходимо и оправдано. Рынок не всегда действует эффективно, особенно в условиях «провалов рынка». Государство и частный сектор взаимосвязаны. Первое выступает в качестве дополнения ко второму и эффективного катализатора социальных инноваций. Особо важна роль государства в создании институциональной среды преобразований на основе учета стартовых условий развития страны, ее истории, культуры, традиционных общественных и жизненных укладов. Оно должно соизмерять свои задачи и возможности, активно использовать рынок и рыночные механизмы, стремиться удовлетворять интересы и потребности своих граждан, делая их сопричастными проводимой политике. Многие из этих идей, по мнению Дж. Стиглица, старшего вице-президента и главного экономиста Мирового банка, могут составить основу нового поствашингтонского консенсуса и новой стратегии развития2. Мировым банком был предложен вариант такой комплексной стратегии в качестве инструмента планирования и управления в процессе координации усилий по выполнению задач развития. В соответствии с ее базовыми положениями хозяевами конкретной стратегии должны быть выполняющие ее страны, а не оказывающие им содействие организации. Они же определяют цели, график и последовательность программ развития. Правительства находятся в тесном контакте с частным сектором и гражданским обществом для содействия в их развитии. Институциональным, структурным и социальным вопросам следует придавать не меньшее значение, чем макроэкономическим и 1 См.: Пшеворский, А. Демократия и рынок. Политические и экономические реформы в Восточной Европе и Латинской Америке. – М.: РОССПЭН, 2000. С. 8 – 13, 57, 64. 2 См.: Стиглиц, Дж. Многообразнее инструменты, шире цели: движение к поствашингтонскому консенсусу // Вопросы экономики. 1998. № 8. С. 4 – 34. 164 финансовым, одновременно решая те и другие, что обеспечивает поддержку населения, расширяет социальную базу реформ. Постсоциалистическим странам важно сосредоточиться на решении фундаментальных проблем, которые отягощают развитие, навести порядок во власти. Системная трансформация общества требует обновления и укрепления государства, новых моделей политико-административных отношений, строгого отбора и повышения профессионализма государственных служащих, искоренения бюрократизма, освоения новых форм и методов государственного регулирования социально-экономическими процессами. Основной вопрос государственной политики вовсе не в масштабах государства, а в его роли. Ряд традиционных функций национального государства в условиях глобализации объективно вышли сегодня за его границы, приобрели межгосударственный характер. Другие остаются, наполняясь новым содержанием. В соответствии с законом необходимого разнообразия создание эффективной системы государственного управления требует, чтобы она была более разнообразной, чем объект управления – общество. Управление является динамичным и ситуационным, а процессы в обществе имеют тенденцию к ускорению и усложнению. Эффективное их разрешение достигается опережающим уровнем управления, адекватностью направлений, форм и методов деятельности государства, состоянием государственной службы и подготовки государственных служащих. Принципиально новым является вывод современной теории посткоммунизма о том, что трансформация в постсоциалистических странах является не просто объективной тенденцией современного этапа мирового развития. Она во многом детерминирована и факторами субъективного характера, представляет собой ряд «революций сверху». С этим нельзя не согласиться. Хотя очень трудно выстроить систему аргументации, понять, откуда в недрах старой системы берутся деятели, способные осознать необходимость перемен, постичь всю глубину и сложность поставленных задач. Все старые теоретические концепции были посвящены поиску факторов стабильности существующих 165 политических систем и их институтов. На современном этапе большое значение приобретает выявление условий, способствующих их трансформации, причин, обстоятельств и движущих сил радикальных политических перемен, оценки роли субъективного фактора в современных политических процессах. Закономерностью всех подлинных революций является смена правящих элит. Это необходимое условие перехода от одной общественно-политической системы к другой. В большинстве развивающихся стран такой смены не произошло. Более того, на момент исторического перелома во многих из них не оказалось реальных политических сил, способных идейно и организационно возглавить демократическое переустройство общества. Не могли претендовать и тем более выполнить эту миссию малочисленная политическая эмиграция, небольшие группы диссидентов, либеральная интеллигенция, другие слои и группы. Польские социологи часто цитируют, в этой связи, широко известное изречение одного из лидеров «Солидарности» А. Михника: «Мы отлично знаем, чего не хотим, но чего мы хотим, никто из нас точно не знает»1. Не могла сыграть эту роль и старая партийно-государственная номенклатура. Впрочем, в этом вопросе позиции исследователей расходятся. Многие оценки и выводы не лишены эмоциональности и партийных пристрастий их авторов, однако весьма полезны для наших дальнейших рассуждений. Так, российскими исследователями отмечается, что государство в России в лице ее верховной власти всегда жестко контролировало процессы модернизации. Поэтому вполне естественно, что новая власть фактически свернула на традиционный путь реформирования – «волевым порядком и по вертикали сверху вниз». Трансформация самой власти выразилась в институционализации и легализации тех отношений собственности и власти, предпосылки которых были созданы при старом режиме. Изобретение тезиса «об административно-бюрократической узурпации классового господства в советском обществе» позволило рассматривать социализм 1 как «бюрократический», «государственный», «казарменный», Кара-Мурза, С.Г. Экспорт революции. Ющенко, Саакашвили… -- М.: Изд-во Алгоритм, 2005. С. 34. 166 «феодальный», «военно-феодальный» строй. По этой схеме объясняют и процессы модернизации. Для определения их содержания используются как синонимы термины «реформа», «революция», «демократический транзит». Новое качественное общества оценивается с помощью «трансформация», состояние российского адекватных формулировок: «но- менклатурный капитализм», «номенклатурная демократия», «фасадная демократия», «авторитарная демократия», «полудемократия», «делегативная демократия», «управляемая демократия», «суверенная демократия», «постноменклатурный патронат» и др. Понятно, что все они не могут быть признаны исчерпывающими. Однако в совокупности эти определения характеризуют не только политические позиции их авторов, но и наблюдаемые тенденции развития, подкрепляют, в известной мере, сформулированную в свое время концепцию о «номенклатурной приватизации государства» и «мятеже номенклатуры», смене системы на Востоке Европы именно по инициативе бюрократической элиты1, призванную объяснить сущность перемен и трудности упрочения новых демократических режимов. Однако, по нашему мнению, вовсе не следует демонизировать старый партийно-государственный аппарат, приписывать не свойственные ему качества, тайные замыслы и устремления. Чиновники, по определению М. Вебера, являются плохими политиками. Имеется достаточно оснований утверждать, что их «революционность» была временной, действия не всегда продуманными, а их последствия разрушительны как для общества, так и для самого аппарата. Маколи Мэри, доктор политологии, преподаватель Оксфордского университета, например, прогнозируя процессы становления новой российской государственности, писал в свое время, что при исследовании посткоммунистического общества особое внимание должно быть уделено элитам. Имея доступ к основным ресурсам, они призваны сыграть решающую роль в создании нового государства, будь оно авторитарным или демократическим. Однако роль элит в таком обществе можно оценить по1 См.: Кагарлицкий, Б.Ю. Восстание среднего класса. – М.: Ультра. Культура, 2003. С. 18. 167 разному. Не исключено, что она будет более важной, чем обычно, так как посткоммунистическое общество слишком плохо организовано, чтобы защитить себя от элит. Возможно, наоборот. Общая неопределенность сказывается и на способности элит добиваться реализации своих интересов. Однако в любом случае элиты остаются в числе главных действующих лиц, а процесс их формирования и взаимодействия требует пристального изучения. Не меньшее воздействие на процесс развития окажет и чиновничество. В то время как центральная политическая элита большей частью сменялась, государственный аппарат оставался тем же. И хотя бюрократия была несколько сокращена и некоторые ее представители перешли в новые коммерческие структуры, огромный аппарат чиновников, привыкших выполнять указания партии, а ныне не уверенных в том, кому они должны подчиняться и каково их будущее, попрежнему занимает кабинеты. Взяточничество и коррупция являются необъемлемым элементом их повседневной практики. Вопрос о том, можно ли сделать из них лояльных слуг нового государства, осознающих различие между своей ролью как государственных служащих и своими частными интересами, остается открытым1. Прогнозы английского исследователя оказались во многом пророческими. Влияние старой политико-административной элиты на переходные процессы в постсоциалистических странах приобрело в основном негативный характер. Ее приверженность ценностям демократии и рыночной экономики на вербальном уровне далеко не всегда гарантировала следование им в реальной жизни. Отсутствие собственной стратегии реформ, неспособность определить приоритеты в ходе преобразований, конфликтность поведения и идейная нетерпимость к соперникам, жажда власти и привилегий, установки и стереотипы господствующей в ее среде старой политической культуры подтвердили сформулированный еще в 70-х годах Д. Ростоу своеобразный феномен рождения «демократии без демократов». Такая элита, по его мнению, может поддержать демократию не как самоценность, а как «меньшее зло». Ос1 См.: Маколи, Мэри. Становление новой российской государственности: опыт прогноза // Полис. 1993. № 3. С. 38 – 39. 168 новной причиной подобного выбора является обычно «негативный консенсус», который выражается в массовом недовольстве прежним режимом, осознании большей частью населения провала старых экономических и политических институтов. На этапе разрушения старого этого может оказаться достаточно, чтобы сохранить свое руководящее положение. Однако дальнейшее развитие преобразований требует возникновения «позитивного консенсуса» в виде общественного согласия в отношении целей и направленности реформ, желаемых форм нового общественного устройства1. Формирование названного консенсуса идет с особыми трудностями. Успех реформ редко приходит случайно. Политико-административной элите большинства государств так и не удалось выработать единую точку зрения в отношении путей и методов проведения системных преобразований. Нет ее и в современной политической науке. По-прежнему рассматриваются две альтернативные модели переходных процессов. Первая модель под названием «путь исторических траекторий» или стратегия «длинного пути» (Б. Бур, С. Роккан, С. Панкратов, С. Глазьев и др.) основана на убеждении, что, приняв ключевое политическое решение, необходимо последовательно идти по заданному пути без революций и эксцессов, используя в своей деятельности мягкое экономическое мышление и пошаговую стратегию. Вторая модель «демократического прорыва» или стратегии разрыва (Р. Даль, Д. Ростоу, Е. Гайдар и др.) предполагает решительный разрыв с прошлым, требует «шоковой терапии» и динамичных инноваций. Подобная неопределенность в отношении динамики реформ переводит вопросы политической модернизации в плоскость реальной политики, сопровождается постоянно звучащими требованиями пересмотра политического курса. Развивающиеся общества демонстрируют до настоящего время сложное переплетение названных моделей транзита и альтернативных политических технологий. Потенциальной опасностью политики реформ в постсоциалистических странах являлось отсутствие их широкой социальной базы. Уверовав в свою 1 См.: Ростоу, Д.А. Переходы к демократии: попытка динамической модели // Полис. 1996. № 5. С. 5 – 15. 169 особую миссию, усвоив старую привычку недооценивать общественные настроения и роль народных масс, реформаторы шли напролом. Однако поддержка или сопротивление преобразованиям возникают уже на стадии формулирования их целей. Все социальные группы населения взвешивают ожидаемые преимущества и потенциальные опасности нового курса через свой личный интерес. Озабочены, в первую очередь, слои, принадлежавшие к социальной базе старой власти. Малейшая, даже гипотетическая, опасность изменения их статуса толкает большинство из них в лагерь противников реформ. Обеспокоены широкие массы населения, которые в отличие от реформаторов хорошо усвоили, что всякие потрясения в государстве несут ухудшение их материального положения, что издержки в краткосрочной перспективе всегда выше обещанных преимуществ. Поскольку негативные социальные и экономические последствия, связанные с проведением реформ, компенсировать обычно не удается, обеспокоенность сменяется апатией и полным разочарованием в новой власти. В свое время Н. Макиавелли предупреждал: «Надо знать, что нет дела, коего устройство было бы труднее, ведение опаснее, а успех сомнительнее, нежели замена старых порядков новыми. Кто бы ни выступал с подобными начинаниями, его ожидают враждебность тех, кому выгодны старые порядки и холодность тех, кому выгодны новые». Болезненная реакция населения на последствия экономического кризиса и материальные тяготы реформ, глубокое разочарование и недовольство властью дополняется низким уровнем ответственности политиков, ошибками нового демократического руководства, его очевидной неспособностью обеспечить управляемость общественными процессами. Институциональный детерминизм, на который так рассчитывали, не сработал. Становление и развитие новых политических институтов происходило не столько путем «прорастания» снизу, сколько за счет формирования и насаждения «сверху». Эффективность демократических структур по традиции считается самоочевидной. Однако в условиях переходных обществ ее приходилось не только обосновывать, но и доказывать. Доказательства часто оказывались не в 170 пользу новых институтов. Некомпетентность и неэффективность, господство узких корпоративных интересов, коррупция, ослабление и разложение политико-административных систем обнаруживаются почти во всех развивающихся обществах. Поэтому, по оценке многих ведущих экономистов и социологов, муки реформ в Центральной и Восточной Европе можно было бы значительно облегчить, если бы мы обладали лучшей теорией организации институтов. Ситуация усугублялась тем, что процессы институциональной динамики сопровождались драматической трансформацией нравственно- духовных ценностей социума, кризисными явлениями в области общественной морали, росте насилия, всепроникающей бедности. Симптомы «усталости от бесцельных реформ» проявляются в утрате их поддержки со стороны общества, кризисе политического транзита и снижении легитимности власти. Следует обратить внимание еще на одно важное обстоятельство. Давно подмечено, что профессионализм государственного аппарата всегда снижается после революций, переворотов, коренных общественных преобразований. Причины этого достаточно очевидны. Часто именно старый государственный аппарат рассматривается как главный враг перемен и подлежит немедленному разрушению. Новым структурам и работникам, которых обычно никто и нигде не готовит заранее, нужно время и огромные усилия, чтобы обеспечить просто нормальную работу государственного механизма. Поэтому успех структурных политических и экономических реформ зависит от предварительных или одновременных изменений в кадровой политике и государственной службе. К сожалению, и эта взаимозависимость не была учтена в постсоциалистических странах. «Громы и молнии» против старой партийно-государственной номенклатуры, призывы к демократическому обновлению государственного аппарата и необходимости административной реформы на начальном этапе перемен свелись почти к полному отсутствию серьезных позитивных сдвигов в сфере развития «человеческого капитала» государственной службы. Более того, по мере создания и относительной стабилизации новых механизмов власти идея изменений уступила место принципу преемственности, появлению 171 многочисленных адаптационных стратегий. Современные политико- административные и кадровые системы во многом стали повторять старые образцы, несколько отретушированные под новые условия деятельности. Накапливаясь, эти проблемы превращались в дополнительные препятствия в реализации политики реформ. Одновременно приходило осознание важности системного подхода, понимание того, что повышение эффективности и профессионализма государственного аппарата следует рассматривать и осуществлять в общем контексте реформ государственного сектора. Системная организация общества предполагает и обусловливает системную организацию государства и государственного управления. Как особый тип управления оно обеспечивает сохранение и развитие общества, требует адекватных его целям структур, механизмов формирования и практической реализации, имеет специфические модели, схемы, классификацию, типологию и семантику, тенденции развития, закономерности построения и функционирования. Все это закрепляется в правовом статусе государственных органов и государственных должностей, а государственная служба выступает как особый публичный социально-правовой институт, основу которого составляют специально подготовленные и профессионально занятые в государственном аппарате работники. Институциональное государство – это всегда определенный общественный выбор, означающий связанность государства правом и законом. Институты, опосредующие поведение людей, воздействуют не только на деловую среду, но и общее развитие государства. Особая роль в институционализации государственности принадлежит государственной службе. Основанная на законе и урегулированная институциональным образом, она придает прочность иным институтам, компенсирует недостатки, как политиков, так и самих государственных служащих. Решение текущих проблем носит в значительной степени ситуативный и личностный характер. Строительство будущего является институциональной проблемой. Вместе с тем хорошо известно, что новые государственные ин- 172 ституты легче создать, чем изменить старые. Еще Аристотель предупреждал, что совершенствование нового государственного строя задача не менее сложная, чем его первичное установлений. Переучиваться бывает не легче, чем учиться с самого начала. Идеальное состояние политико-административной системы – стабильность, надежность и целостность. Она способна амортизировать значительные внутренние и внешние воздействия, не меняясь по сути. Что, собственно, и наблюдается во многих постсоциалистических странах. Для успеха преобразований, перехода от одного качественного состояния к другому необходимо объединить стабильность с гибкостью, надежность с открытостью, целостность со способностью к адаптации. А еще, как советовал А. Токвиль, учиться демократии. Во введении к ХII французскому изданию «Демократии в Америке», описывая задачи власти в условиях нового политического режима, а также новой политической науки, являющейся частью этого режима, он отмечал: «Обучать людей демократии, возрождать, насколько это возможно, демократические идеалы, регулировать демократические движения, постепенно приобщать граждан к делам управления государством, избавляя их от неопытности в этих вопросах и вытесняя их слепые инстинкты осознанием своих подлинных интересов; изменять систему правления сообразно времени и месту, приводя ее в соответствие с обстоятельствами и реальными людьми, -- таковы важнейшие из обязанностей, налагаемые в наши дни на тех, кто управляет обществом. Совершенно новому миру необходимы новые политические знания»1. Становление новых политико-административных систем зависят от многих обстоятельств. Эксперты Всемирного банка, например, постоянно отмечают, что, несмотря на отсутствие проблем с квалифицированными кадрами в бывших советских республиках, для прогресса в этой области не менее важны действенные механизмы их использования 2. В отдельных странах процесс создания таких механизмов занял десятки и даже сотни лет. Понятно, 1 Токвиль, А. Демократия в Америке. М.: Прогресс, 1992. С. 30. См.: Отчет о мировом развитии 1997. Государство в меняющемся мире. Выборочные показатели мирового развития. С. 101. 2 173 что в развивающихся обществах это будет то же эволюционный процесс, рассчитанный на достаточно продолжительный отрезок времени. Главное условие решения задачи заключается в том, чтобы не повторять старых и не делать новых ошибок. В этой связи следует, очевидно, придерживаться общих тенденций эволюции государства, механизмов власти и управления, опираться на отечественный и зарубежный опыт, избавляясь от иллюзий управлять не столько по закону, сколько по усмотрению. Российский исследователь Н.М. Казанцев, например, отмечая особенности модернизации в России, писал: «Наиболее общей характеристикой комплекса проблем из века в век переходящей незавершенности правовой формы российского государства, пожалуй, является институционная направленность норм на неинституциональное осуществление процессов государственной службы и государственного управления. Имеется в виду, что юридические институты государства регулируются законом таким образом, чтобы узаконить произвольный характер осуществления власти и исполнения государственных должностей»1. Институционализация и нормативно-правовое регулирование деятельности государственных структур является важнейшим условием прогресса в области создания новой политико-административной системы, повышения эффективности государственного управления, становления и развития демократического правового государства. Проблемы институциональной динамики Все устойчивые политические сообщества основываются на «институциональном доверии». Базовые институты легитимны в той мере, насколько согласуются с интересами общества и выполняют волю народа. С точки зрения процедурной концепции, легитимность механизмов властвования, которые появляются в результате политической модернизации, представляет собой исход процесса конфликта и компромисса в отношении способности новой политической системы определять и реализовывать общие интересы. Рационализация структур власти выступает, в этой связи, не только как цель 1 Казанцев, Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционно-функциональный анализ. – М.: РАГС, 1999. С. 6. 174 модернизации, но и средство обновления политики государства, повышения его способности проводить социальные и экономические реформы. В своем стремлении решить одновременно проблемы демократизации власти, экономического развития, социальной мобилизации, а часто и национальной интеграции современные развивающиеся общества призваны воспользоваться теми преимуществами, которые обеспечиваются созданием жизнеспособных политических режимов. Вместе с тем, модернизация это многогранный процесс, связанный с коренными изменениями во всех сферах общественной жизнедеятельности. В Западной Европе и Северной Америке она растянулась на несколько столетий, была связана с подрывом основ прежних социально-экономических и политических отношений, сменой установок и ценностей, психологических связей и ожиданий людей, заменой их новыми отношениями и связями. При этом государство часто отставало от процессов эволюции общества. Разрушение старых политических институтов и структур не обязательно сопровождалось созданием новой демократической политической системы. Более того, часто наблюдалась «эрозия демократии», когда основные политические институты попадали в полосу хронической нестабильности, мучительного вырождения старых политических режимов, раскола и борьбы политических элит, распада административных систем, разгула коррупции и других беспринципных форм обогащения. Трудности политической модернизации и несбалансированность институциональной эволюции в развивающихся обществах вызваны целым комплексом объективных и субъективных факторов. Однако в первую очередь степень прогресса модернизации зависят от состояния и уровня институционализации политической системы, что сказывается на направленности преобразований и предопределяет динамику перемен. Современный институционализм берет свои истоки с античной традиции (Платон, Аристотель) сравнения различных форм правления с целью ответа на вопрос о том, какие политические институты могут обеспечить создание 175 лучшего типа общества и личности. Подобные вопросы волновали и вдохновляли многих выдающихся мыслителей на протяжении тысячелетий, стали важнейшей составной частью политической науки как академической дисциплины. Представители классического институционализма едины во мнении, что справедливые политические институты способствуют построению справедливого общества. А не наоборот, справедливое общество создает справедливые институты. В этой связи одной из задач политического управления является формирование таких социальных условий и институтов, при которых люди убеждены в справедливости основополагающих структур их общества. На этом основании большинство представителей названной традиции сходятся во мнении, что институты являются образованиями двойственной природы: эмпирической и нормативной. Их невозможно понять и объяснить, если нормативные основы остаются пустыми и незаполненными глубоким социальным содержанием. Всплеск повышенного интереса и активизации исследований институтов наблюдался в 80-е годы ХХ века и был связан с рядом факторов, внешних по отношению к науке. К этому времени обнаружился полный крах первых теорий модернизации, которые были предложены странам «третьего мира» в качестве моделей развития. Их метагипотеза сводилась к тому, что все эти страны будут развиваться в одном направлении к универсальной цивилизации по западному образцу. Однако на практике обнаружились устойчивые и даже усиливающиеся различия. Типичные страны этого региона по-прежнему слаба индустриализированы, не имеют своей национальной промышленности. Узкая прослойка компрадорской буржуазии организует разграбление природных ресурсов. Валютная выручка находится в зависимости от экспорта сырья и одного-двух видов товаров, в основном сельскохозяйственного производства. Не обладая необходимыми капиталами и технологиями эти «банановые» государства не могут изменить свое положение в международном разделении труда, становятся жертвами несправедливых условий торговли. Большая часть 176 населения живет на грани нищеты, страдает от болезней, которые современная медицина давно победила. Следование заимствованным западным образцам повлекло за собой уничтожение традиционных общественных институтов и жизненных укладов. Широкое распространение получили диктаторские и авторитарные режимы. Возникли новые формы религиозного фундаментализма, национализма, фракционизма и регионализма. Отнесение этих различий к отклонениям, как предлагали представители поведенческого подхода, ничего не объясняло. Ответы на возникающие вопросы можно было получить только на основе анализа различий институтов, в рамках которых протекал политический процесс. Тем самым институциональный анализ вернул себе основное место в политологии, активно используется в настоящее время в экономике, социологии, психологии, правоведении, государственном управлении. В современных исследованиях институты рассматриваются как вид инфраструктуры, который облегчает (или затрудняет) людям возможность координировать и распределять свой ресурс. Они функционируют как своего рода контекст рациональности, не только определяют и ограничивают набор видов деятельности для индивидов, но одновременно формируются ими для лучшего взаимодействия. Институты выступают в качестве своеобразной социальной конструкции, системы добровольно разделяемых и принудительных норм и ожиданий, которые стабилизируют деятельность и делают поведение людей более предсказуемым. Институты состоят из познавательных, нормативных и регулирующих структур и видов деятельности, «стандартных рабочих процедур», которые придают общественной деятельности и поведению устойчивость и значимость. Особо подчеркивается их роль в применении надежных знаний к осуществлению повседневной деятельности, которую сообщество признает важной. Представители всех школ институционального анализа считают важнейшей характеристикой институтов длительность их существования. Они создавались в различные периоды времени разными агентами, которые руководство- 177 вались своими интересами. Преемственность исторического процесса подсказывает, что на конкретном этапе развития можно преобразовать только отдельные переменные характеристики существующих институтов. Часто они сохраняются даже в случаях, когда оказывают на общество и власть деструктивное влияние. Как своеобразные точки равновесия, «правила игры», устраивающие всех или большинство, институты обладают даже способностью к самоусилению. Аргумент «потраченных денег» объясняет подобную ситуацию уже затраченными усилиями и понесенными расходами, непредсказуемостью и неопределенностью новых институциональных преобразований. Институциональная стабильность является также следствием «подстраховки» власти. Задача сохранения и упрочения любого политического режима решается, в том числе, за счет поддержки значимых для него институтов. Институты не стоят особняком. Они прочно встроены в систему институтов общества. Изменение правил в одном из них означает, что правила в других институтах должны к этому приспосабливаться. Намеренное вмешательство в сложные процессы эволюции институтов посредством их «проектирования», а также попытки межнациональной и межкультурной «передачи институтов» обязаны учитывать это обстоятельство. Встроенность каждого из них в систему институтов общества, «клубковая» природа институтов создают многочисленные трудности в институциональном проектировании и строительстве. Исследования в этой области на примере различных стран дают как многочисленные примеры возможности структурирования людьми своего политического будущего и создания дееспособных институтов, так и повышенного риска провала подобных попыток. Подводя своеобразный итог, современный институционалист М. Рутерфорд отмечал: «Индивиды могут проектировать или изменять институты (часто в соответствии с тем или иным коллективным решением) с целью выполнения или лучшего выполнения определенной функции. В то же время институты могут возникать и сохраняться в весьма несовершенном виде как непреднамеренный результат намеренных действий. То, что институты могут быть намеренно спроектированы и установлены, но 178 могут также эволюционировать в качестве незапланированного «спонтанного» процесса, признается как прежним, так и современным институционализмом» 1. В условиях демократизации политико-административных систем и создания новой государственности многое будет зависеть от углубления знаний о природе и сущности институтов, способах их построения и модификации. Общая оценка политико-административных систем в странах Центральной и Восточной Европы накануне демократических преобразований достаточно противоречива. характерен особый тип Для каждого типа политической политико-административных системы отношений, взаимодействия политиков и государственных служащих. Однако анализ социалистического наследства в этой области вызывает определенные трудности. Более того, признавая, так или иначе, наличие института государственной службы, например, исследователи вынуждены использовать прилагательные «своеобразная», «идеологизированная» и т.п. А известный российский специалист Г.В. Атаманчук в одной из своих последних книг вообще предлагает задуматься над тем, а было ли то, что обозначалось в советский период словом «государственный», действительно таковым, и как оно соотносилось с тем, что над всем «государственным» находилась руководящая и направляющая структура в лице КПСС 2. Вопрос получился, в известной мере, риторический. Гораздо ближе к пониманию существа проблемы находятся исследователи (Й. Шумпетер, Ф. Хайек, Я. Корнаи и др.), которые высказывали в своих трудах идею естественного отбора институтов во всех политических системах, что, в конечном счете, значительно их укрепляет и консолидирует. Я. Корнаи писал: «Возникает любопытный «естественный отбор»: новые институты, правила, обычаи, моральные и правовые нормы, легко согласующиеся с природой системы, выживают и укрепляются, а чуждые ей – отторгаются… Заранее, до появления первой социалистической системы, никто не предполагал, что решение кадровых вопросов – назначение, перевод, 1 Политико-административные отношения: кто стоит у власти? С. 411 – 414. См.: Атаманчук, Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. – М.: РАГС, 2002. С. 31 -32. 2 179 увольнение – будет жестко централизовано. В первоначальных «проектах» социализма мы не встретим идею создания иерархического аппарата, в котором все кадровые решения на любом уровне будут зависеть от соответствующей партийной организации, полицейских органов, проверяющих политические взгляды людей, либо от официального государственного, хозяйственного или общественного руководителя в данной области. Эта мощная инсти- туциональная система с ее строгими формами управления кадрами возникла постепенно, путем проб и ошибок, нащупывая свой путь в ходе постоянных реорганизаций. Впервые она стала неотъемлемой частью системы в Советском Союзе, а затем появилась в более или менее сходной форме во всех других социалистических странах. В результате никакая другая общественная система не осуществляла столь строгий контроль над жизненным путем человека, как социализм с его единым, централизованным аппаратом управления кадрами. Наш пример показывает, как специфические формы и институты органично вырастают внутри системы»1. Своеобразие политико-административного взаимодействия и советской модели государственной службы вытекает из марксистско-ленинского понимания государства, его роли и функций на этапе перехода от капитализма к коммунизму. Буржуазное государство трактовалось исключительно как аппарат классового насилия, господства, принуждения, подавления, которое необходимо разбить и уничтожить. Новое пролетарское государство замысливалось как «рабочая корпорация», орган самоуправления трудящихся. Идея о такой форме народовластия вытекает из положения о полном суверенитете народа. Профессиональный аппарат управления станет просто не нужен и его можно отправить на свалку истории. Управление останется, но как функция общества. Основным признаком социалистической системы права являлся принцип целесообразности действий государственных органов. Поэтому деятельность государственного аппарата долгое время оставалась вне сферы правового 1 Корнаи, Я. Социалистическая система. Политическая экономия коммунизма. – М.: НП «Журнал Вопросы экономики», 2000. С. 394 -- 395. 180 регулирования. Система государственной службы не имела четких параметров и систематизированного законодательства. Советская политико-административная система просуществовала почти без всяких изменений до конца 80-х годов и характеризовалась следующими основными чертами. Формально законодательная, исполнительная и судебная власть существовали как отдельные институты при доминировании на практике исполнительной власти. Гарантом деятельности государственного аппарата в интересах всего народа являлся контроль со стороны коммунистической партии. Для этого она создала собственный аппарат, существовала параллельная партийная и государственная иерархия. Коммунистическая партия, как ядро политической системы, являлась органом принятия политических решений. Государственные органы представляли собой придаток партии, выполняли ее решения. В этой связи централизация и бюрократизация достигли очень высокого уровня. Советская система по определению являлась исключительно административным обществом. Всепроникающий партийный контроль наблюдался особенно в вопросах кадровой политики и назначении на ключевые посты в государственном аппарате, карьерном продвижении служащих. При этом партийная и государственная иерархии в значительной мере совпадали. Партийные лидеры были одновременно высшими должностными лицами государства, давали указания и советы государственным служащим. Чиновники политизировались и в силу существования в государственных органах первичных партийных организаций и партийных комитетов. Традиционный государственный аппарат был окончательно ликвидирован, а появление корпуса профессиональных государственных служащих было невозможно в принципе. Государственная служба, будучи формально вне политики, оказалась полностью политизированной. Она служила не государству или обществу, а исполняла решения коммунистической партии. В свое время это дало основание Л. Троцкому в своей работе «Преданная революция» (1937) заявить о «бюрократическом вырождении» государства. Анализируя основы сталинского режима, он писал, что сочетание российской отсталости и 181 политической неопытности пролетариата привело к «эманации бюрократии», ее чудовищному разрастанию и формированию политического режима, полностью оторванного от масс. Позднее М. Джилас в книге «Лицо тоталитаризма» (1957) на основе исследования механизмов власти в социалистических режимах, рассматривает бюрократию как «новый класс», под контролем которого находятся все рычаги власти и влияния. Переплетение партийной и административной системы, отсутствие неполитических должностей, деления на политическую элиту и бюрократию вело в формированию единой суперэлиты. Тем самым чиновники относились к привилегированному социальному слою, были мощной силой по отношению к гражданам. Но традиционно они считали себя не способными конкурировать с партийными работниками, особенно в сфере принятия политических решений. Кроме того, всякие попытки создания или сохранения своей профессиональной корпоративности, обособленного существования государственной службы активно пресекались. Хорошо известные регулярные антибюрократические кампании и чистки использовались как средство борьбы против автономизации управленческой власти. Партия постоянно напоминала о том, «кто в доме хозяин», часто перекладывая на бюрократию и ответственность за свои собственные ошибки, создавая негативный ее имидж в общественном сознании. В большинстве стран Центральной и Восточной Европы системы государственной службы начали формироваться со второй половины XIX века на континентально-европейских принципах, в основном под влиянием немецкой и австрийской традиций. В первые годы независимости от османского ига Болгария испытывала сильное влияние России, а Румыния – Франции. Кодификация систем и принятие законов о государственной службе произошло после Первой мировой войны. Однако установление авторитарных режимов в начале 1930-х годов задержало развитие профессиональных систем государственной службы. Лояльность чиновников политическим режимам ставилась выше необходимых профессиональных качеств. Широкое 182 распространение получила политизация государственного аппарата и коррупция. После Второй мировой войны системы государственной службы большинства государств были перестроены на основе марксистско-ленинских принципов. Полное подчинение структурам коммунистических партий, создание параллельной партийной и государственной бюрократии, унификация условий занятости всех работников превратили государственный аппарат в технических исполнителей партийных директив. Только особый политический курс руководства Югославии позволил сохранить в этой стране политизированную версию национальной системы государственной службы, которая развивалась ближе к традициям континентальной Западной Европы. На этапе трансформации, относительного согласия в отношении направленности преобразований на ценности демократического правового государства проблемы совершенствования и оптимизации политико- административных отношений составляют основной нерв эволюции политикоадминистративной системы. Переход к новому общественно-политическому устройству влечет изменение старого типа взаимоотношений и взаимодействия между политикой и управлением, политиками и государственными служащими. Сила и прочность политического сообщество зависят от степени поддержки его организации и процедур. В этой связи институцианализация нового типа политико-админист-ративных отношений рассматривается как процесс, в ходе которого организация и процедуры приобретают ценность и стабильность. Эволюция политико-административных систем зависит от стратегического курса политического руководства. От стратегии зависит и выбор институтов, норм и принципов, форм и методов их деятельности. Модели политико-административных систем связаны с господствующими в обществе представлениями о государстве, его роли, целях и функциях, существующей системой политической власти, зависят от специфики правовых систем, взаимодействия государства и институтов гражданского общества. Большое влияние на их формирование и развитие оказывают также 183 национальный контекст и институциональные особенности отдельных стран, культурные влияния, состояние и тенденции развития национальных систем образования. Каждая страна избирает свой собственный подход к выбору политикоадминистративных систем. Однако опыт государственного строительства обнаруживает как закономерность, что во многих странах выход из кризиса начинался с установления государства как правового института. Кроме необходимого правового минимума, важнейшей предпосылкой создания эффективной системы политико-административных отношений является объединение обычно многочисленных инициатив в единую стратегию реформ. При всей сложности определения генеральной линии поведения в условиях трансформации общественных отношений она необходима как средство обеспечения последовательности и системности преобразований. Интересными представляются в этой связи рассуждения бывшего Премьер-министра Великобритании М. Тэтчер. Она отмечает, что многие левоцентристские и реформированные коммунистические правительства всеми правдами и неправдами стремятся к внедрению рыночных механизмов. Они сознают, что нет иного альтернативного пути создания богатства общества. Однако, как это ни странно, но существо капитализма понимают далеко не все. Капитализм, основанный на свободном предпринимательстве, представляется настолько простой системой, что в нем не видят системы вообще. Мало кого интересуют другие неотъемлемые атрибуты капитализма, в том числе система моральных и социальных ценностей, существование которых он предполагает. Подобное расчленение опасно. «Системы, которые принимаются просто из-за того, что они «работают», не укореняются»1. Названная взаимозависимость не была полностью учтена. Отсутствие системности стало во многих странах основной проблемой реформ и трудностей политической модернизации. Основное внимание было уделено вопросам институционального заимствования. Показательны в этом отношении усилия со стороны ОЭСР, ЕС 1 Тэтчер, М. Искусства управления государством. Стратегия для меняющегося мира. – М.: Альпина Паблишер, 2003. С. 443. 184 и других международных организаций. С их помощью и финансовой поддержкой были реализованы специальные программы содействия развитию систем государственной администрации для ускорения и повышения эффективности трансформационных процессов. Многочисленные программы помощи и поддержки реализовывались в рамках межправительственных соглашений, по инициативе неправительственных организаций и фондов. На каком-то этапе стала заметна даже своеобразная конкуренция между отдельными западными странами и борьба за сферы влияния. Десятки и сотни иностранных экспертов и профессоров проводили семинары и презентации в государственных учреждениях, высших учебных заведениях и учебных центрах подготовки государственных служащих постсоциалистических стран. Сотни и тысячи государственных служащих, студентов и слушателей посещали ведущие западные страны для закрепления полученных знаний в области основ демократии, рыночной экономики, государственного управления. Результаты этой своеобразной «миссионерской» деятельности и образовательного «туризма» оценить сложно. Тем более, что объемы помощи и поддержки отдельным странам значительно различались. Поражает другое. Все иностранное воспринималось всерьез, без учета национальных традиций и достижений, специфики правовых и образовательных систем, закономерностей и принципов государственного управления. Демократизация политической системы в странах региона рассматривалась не столько как результат развития, сколько его предварительное условие. Однако широко разрекламированные программы поддержки развития демократии и государственной администрации в развивающихся странах, реализация проектов USAID, ТACIS, PHARE, TRANSFORM, SIGMA/OBCE, несмотря на значительные организационные усилия и финансовые затраты, не дали ожидаемых результатов. Неудачными были и попытки простого копирования западных образцов. Новые системы власти и управления не приживались, подготовленные кадры не были востребованы. Иная социальнополитическая и культурная среда, традиции государственности отторгали 185 нововведения. Западное понимание роли политики и государственной администрации, политиков и государственных служащих не совпадали с местными национальными условиями и представлениями. Системная трансформация подтвердила, что процессы политических перемен нельзя искусственно ускорить, отменив тем самым законы естественно-исторического развития. Быстрая политическая модернизация вызывает искусственные и неглубокие преобразования, может повлечь за собой дискредитацию новых демократических институтов. А утвердившиеся несовершенные политикоадминистративные системы бывает нелегко заменить. Между тем фактор времени в период реформ имеет принципиальное значение. Именно с ним, а, точнее, отсутствием запаса времени, часто связаны многочисленные общественные трагедии и личные драмы многих реформаторов. «Человек нетерпелив, - писал в свое время русский историк Т.Н. Грановский. – Он думает, что с падением одного тотчас начинается лучшее, но история не торопится. Разрушая один порядок вещей, она дает сгнить его развалинам, и разрушители прежнего порядка никогда не видят своими глазами той цели, к которой они шли»1. Системность не менее важна как методология анализа положения в отдельных странах. Первые попытки трансформации политических систем, приспособления институциональной структуры к условиям строительства демократического государства сопровождались как определенными позитивными сдвигами, так и серьезными неудачами. Ситуационный анализ проблем развития государственности позволяет оценить эти процессы во всей их сложности и противоречивости. Старый государственный аппарат однозначно рассматривался как главный тормоз демократических перемен. Общественное мнение положительно воспринимало заявления о намерениях обновления политико-административных систем. Это позволило политической элите приступить к необходимым реформам. Разрабатывались и принимались новые Конституции, законы, концепции и программы административных 1 Грановский, Т.Н. Лекции по истории средневековья. – М.: Наука, 1987. С. 9. 186 реформ. Возникали и исчезали многочисленные государственные структуры, менялись кадровые процедуры и технологии, руководители и исполнители. По оценкам экспертов SIGMA, развитие «человеческого капитала» государственной службы было признано руководством постсоциалистических стран решающей категорией и долго недооцениваемым «препятствием» для коренных общественных преобразований1. Однако нет и достаточных оснований утверждать, что политика была определена четко и однозначно. В каждом отдельном нескоординированных случае она являлась институциональных, следствием процедурных и часто кадровых преобразований, была отягощена множеством старых и новых противоречий. Формирование новых институтов власти и управления Давно подмечено, что в сознании почти всех революционеров и реформаторов быстрый крах старого общественного и экономического строя является своеобразной гарантией будущего. Но правы обычно те, кто считает, что революция это вовсе не начало новой жизни, а конец старой. Первоначальные надежды и оптимизм сменяются осознанием всех трудностей и противоречий переходных процессов. Практика преобразований требует постоянной оценки ситуации с целью уточнения стратегии реформ, разработки государственной политики и программ деятельности властных структур, определения приоритетов развития. Эксперт программы SIGMA-OECЕ Дж. Гес считает, что реформы в развивающихся странах должны пройти несколько этапов развития. В течение первой фазы трансформации разрушается старый правовой, политический, социальный и экономический порядок и начинают формироваться новые структуры. Общий пересмотр институтов государственного сектора завершается попыткой заново создать весь государственный механизм. Последствия такого развития часто бывают разные и фрагментарные. В следующий период, который можно назвать процессом консолидации, возрастает политическая стабильность. Это позволяет применять более систем1 См.: Развиток эфективности i професiоналiзму у державнiй службi. – К.: УАДУ, 2000. С. 22. 187 ный подход к разгосударствлению, приватизации и маркетизации. И хотя процесс институционального строительства еще не завершен, появляется возможность перехода от «ударных» методов к разработке и реализации более конкретной политики. Названная политическая стабильность способствует разработке среднесрочных программ реформ и приводит к третьему периоду – модернизации. Для него характерен пересмотр институциональных преобразований и поиск «самой лучшей политики» во всех других сферах. Четвертым периодом реформирования, который частично перекликается с предшествующим, является фаза адаптации к условиям работы в государственном секторе по образцам западных стран и требований, связанных с вступлением в ЕС. Перечисленные этапы трансформации, консолидации, модернизации и адаптации следует воспринимать, по словам автора, как условные аналитические модели для исследования. Более того, их последовательность может не иметь указанной «логики», временной непрерывности и одинакового содержания в различных странах. В каждом отдельном случае все будут зависеть от множества обстоятельств, в том числе исторического наследства, государственных традиций, специфики административной культуры1. Развитие ситуации в развивающихся обществах полностью подтвердило именно последний тезис Дж. Геса. Процесс становления новых политико-административных систем характеризуется разной степенью прогресса и не вкладывается в единые схемы. В первую очередь следует обратить внимание на недостатки исключительно регионального анализа проблемы. Дело в том, что Центральная и Восточная Европа – это десятки стран, которые значительно различаются по уровню развития государств, своему историческому и социокультурному опыту. Они выбрали разные модели транзита, добились различных результатов. В одних странах учреждение новых политических структур и институтов произошло относительно быстро. В других – существуют лишь отдельные элементы демократии. Новые политико1 См.: Системы пiдготовки державних службовцiв у зарубiжных краiнах. – К.: УАДУ, 2000. С. 19 – 21. 188 административные системы формируются с большим трудом, находятся до настоящего времени в процессе перемен. Хотя прослеживаются и некоторые общие тенденции и схемы развития политических процессов. Необходимо обратить внимание на «перманентный транзит» в отдельных странах (Россия, Украина, Грузия, Молдова, Киргизия, Сербия, Хорватия и др.) в выборе типа политического режима. Процессы демократических преобразований и формирования новых политических систем сопровождались распадом ряда государственных и международных структур (СССР, Югославия, Чехословакия), образованием новых суверенных государств. И хотя этот процесс носил в основном мирный характер, политической элите не всегда удавалось выработать консенсус в отношении будущего государственного устройства, путей и методов проведения системных преобразований. Это приводило к частому пересмотру политического курса, направлений реформ. Стремление ускорить процессы трансформации лишь политическими средствами, отсутствие прочных основ конституционного строя и административной структуры государства негативно сказывалось на политической и социально-экономической ситуации. Общим «отказом государственной машины» были вызваны экономические кризисы в Болгарии, Чехии и России. «Усталость от бесцельных реформ», социальные потрясения и беспомощность политического руководства спровацировали волну так называемых «цветных» революций в Югославии, Грузии, Украине, Киргизии, результатом которых стала новая смена правящих элит. По оценкам многих аналитиков эти государства во многом потеряли свой суверенитет, являются, по существу, управляемыми США территориями. Интересно, что 18 мая 2005 года Президент США Дж. Буш заявил о намерении создать в структуре своей администрации специальное управление по распространению демократии. Сознательный выбор многих стран в пользу членства в ЕС и НАТО имел принципиальное значение для относительной стабилизации внутриполитической обстановки и консолидации политических сил. Условия членства и контроль со стороны международных структур заставили их 189 ускорить демократические преобразования, соблюдать общепринятые западные стандарты и демократические правила игры. Гарантом перемен выступают названные международные конституционных основ организации. новой Однако политической формирование системы, механизмов функционирования органов законодательной, исполнительной и судебной власти на принципе разделения властей сопровождалось достаточно длительным периодом взаимной «притирки» государственных институтов. Баланс властей складывается по-разному, что отражает все сложность и противоречивость переходной политики. Практически во всех странах приняты и действуют демократические Конституции. Проводятся всенародные свободные выборы. Сформированы сильные однопалатные парламенты, что способствовало относительной консолидации представительной власти. Центром исполнительной власти является правительство, которое в соответствии с Конституциями проводит внутреннюю и внешнюю политику. Установлена парламентская процедура назначения правительства. Премьер-министра формально предлагает Президент страны. Но его выбор и персональный состав министров правительства определяется партийным составом парламента. Наблюдается совмещение постов премьера и руководителя правящей партии. Установлена политическая ответственность правительства перед парламентом. Однако наиболее видимой и узнаваемой политической фигурой в большинстве государств является Президент. В Албании, Венгрии, Чехии, Сербии и Черногории он избирается парламентом, а в остальных странах – в ходе прямых и всеобщих выборов. Поэтому реальные политические позиции и возможности президентов разные. В парламентских системах их полномочия ограничены, в основном, функциями верховного представителя страны и гаранта непрерывности государственной власти, ролью политического арбитра и координатора деятельности государственных органов. Идеальная база для сотрудничества ветвей власти и государственных органов в такой системе власти возникает, если большинство в парламенте, 190 правительстве и Президент относятся к одним политическим силам. Однако это довольно редкая ситуация. В 2004 году она наблюдалась только в Польше, Словении, Румынии, Македонии и Черногории. Раздробленность партийных систем ведет к формированию коалиционных правительств, когда в их составе находятся представители в среднем 2 – 4 партий, частым их отставкам, парламентским кризисам, смене правящих элит. Только в Польше, например, за период транзита сменилось пятнадцать правительств и правящих коалиций. Парламентская система по традиции считается наиболее демократической. Но это достаточно хрупкий инструмент в условиях переходного периода. Не являются прочной гарантией для баланса властей даже конституционные преимущества парламентов над исполнительной властью. Изменить его пытались в свое время Президенты Л. Валенса в Польше, В. Гавел в Чехии, Ж. Желев в Болгарии, С. Бериша в Албании. Активное сопротивление политических элит позволило нейтрализовать эти попытки. Только в Хорватии и Югославии в ситуации войны и военного положения Ф. Туджману и С. Милошевичу удалось получить больше власти. К настоящему времени эти преимущества ликвидированы. Гипертрофия исполнительной власти часто принимала форму премьерского всевластия В. Мечиара в Словении, В. Орбана в Венгрии, З. Джинджича в Сербии. В качестве превентивных мер для сохранения основных институтов представительной демократии в Болгарии, Венгрии, Польше, Словении и Чехии осуществлен переход от сильного парламента и слабого правительства на первом этапе переходного периода, к более сильному правительству при относительно сильном парламенте в настоящее время. Как особый пример решающего влияния внешнего фактора на процессы институционального строительства, следует оценивать ситуацию в Албании, Боснии и Герцеговине, Крае Косово и отчасти Македония. Они, по оценкам исследователей, превратились в страны с искусственно насаждаемой демократией. Институты международного сообщества в лице Верховного представителя Генерального секретаря ООН, Миссии ООН по делам временной 191 администрации Косово играют решающую роль в разработке законодательства, реформировании исполнительной власти и судебной системы, подборе и обучении национальных кадров управления. На основе западных стандартов осуществлена реформа конституционного, хозяйственного, гражданского и уголовного права. С помощью американских юристов подготовлена Конституция Боснии и Герцеговины. Однако эта модель демократии и система законодательства не отвечают ни структуре общества, ни состоянию умов, являются слабой основой для демократической консолидации. Особой динамикой характеризовалось развитие политического процесса в республиках бывшего СССР, которые унаследовали однотипные политико-экономические и административные системы. Господствующей тенденцией на первом этапе перемен было движение этих стран в направлении представительной демократии. Это проявлялось в высокой политической активности населения, децентрализации власти, расширении производственного самоуправления и выборности руководителей предприятий, становлении многопартийности, формировании легальной оппозиции, введении альтернативных выборов народных депутатов. Широкий размах приобрело использование в решении важнейших проблем государственного строительства механизмов плебисцитарной демократии. По подсчетам исследователей в 1991 – 2000 гг. на территории бывшего СССР состоялось 111 референдумов и опросов, в том числе 1 общесоюзный, 57 республиканских, 9 – в непризнанных республиках, 27 – в автономных образованиях Российской Федерации, 15 – в других субъектах Российской Федерации и 2 региональных референдума 1. Выступая, с одной стороны, в качестве высшего воплощения народовластия, формы и методы плебисцитарной демократии, с другой стороны, дали политической элите широкие возможности манипулирования волеизъявлением народа. В отдельных случаях результаты референдумов просто игнорировались, в том числе референдума 17 марта 1991 года по вопросу о сохранении СССР. Чаще они служили удобным средством для легализации 1 См.: Смолин, О.Н. Политический процесс в современной России: учеб. пособие. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С. 194. 192 новых моделей общественного и государственного устройства, привели к установлению в отдельных государствах демократических по форме, но авторитарных по содержанию политических режимов. Конституции и законы в большинстве суверенных и независимых государств провозгласили демократические принципы государственного устройства и государственного управления, но они существуют только на бумаге. Политико-админист- ративные системы сохранили многие черты предшествующего советского режима. Они характеризуются высокой степенью централизации и участия государства в регулировании всех общественных процессов, командной системой управления. Реализация в большинстве стран концепции сильной президентской власти нарушила принцип разделения властей, привели к аккумулированию основных властных полномочий в руках Президентов, ограничению функций парламентов и слабой судебной системе, появлению новых центров власти и управления, которые не могут быть отнесены ни к одной из трех классических ветвей. Это дало повод отдельным исследователям ввести в научный «исполнительной оборот вертикали», понятия а «президентской» возникшие ветви политические власти, режимы определяются как «управляемая демократия». При всей тавтологичности этого понятия, оно отражает отмеченную специфику системы власти и управления. Существуют и другие способы типологии и дифференциации развивающихся обществ по моделям транзита. Известная американская организация «Дом Свободы» использует трехчленное деление на свободные, частично свободные и несвободные страны. За модельную матрицу взята так называемая электоральная демократия, в соответствие с которой основной процедурой демократии считается избрание лидеров управляемыми ими людьми путем всеобщих, честных, соревновательных выборов. Однако более информативной представляется в рамках нашего исследования классификация, предложенная Даймондом и расшифрованная в отношении постсоциалистических государств: 1) Либеральные демократии (73 страны), в том числе Чехия, Венгрия, Польша, Словакия, Словения, Эстония, Латвия, 193 Литва, Болгария, Хорватия, Румыния; 2) Амбивалентные (двойственные) режимы (31 страна), в том числе Молдова, Югославия, Албания; 3) Конкурентный авторитаризм (21 страна), в том числе Босния и Герцеговина, Россия, Беларусь, Украина; 4) Гегемонистский электоральный авторитаризм (25 стран), в том числе Азербайджан, Казахстан, Кыргыстан, Таджикистан, Узбекистан; 5) Политически закрытый авторитаризм (25 стран), в том числе Туркменистан1. Попытки типологии политических режимов имеют важное познавательное значение. Однако чаще они ведут к известной схематизации политического процесса, к его упрощению. Простое сравнение президентской формы правления в Российской Федерации при Президентах Б. Ельцине и В. Путине, в Белоруссии при А. Лукашенко, в Украине при Л. Кучме и В. Ющенко, в Грузии при Э. Шаварнадзе и М. Саакашвили, в Казахстане при Н. Назарбаеве, в Киргизии при А. Акаеве, в Туркмении при С. Ниязове, в Узбекистане при И. Каримове позволяет увидеть, как сходства, так и многочисленные различия. Отдельным президентам удалось стать подлинными лидерами нации, сформулировать четкий стратегический курс, национальные модели развития, добиться успехов в реализации напряженных планов социально-экономического преобразований, обеспечить политическую и социальную консолидацию общества, устойчивые темпы развития. В других государствах радикальные реформы стали одной из главных причин разрушения политико-экономических систем, ухудшения экономической ситуации и роста недовольства народа. Политическая модернизация имеет часто поверхностный характер, не сопровождалось революцией социальной. Наиболее ярко отмеченные негативные тенденции проявилась в бюрократических тенденциях новейших демократических революций. Отдельные исследователи предпочитают даже более жесткие формулировки, называя революцию в России, например, бюрократической по форме и главным движущим силам2. Утверждается, что, несмотря на революционную риторику, 1 2 См.: Мир политической науки. Учебник. В 2 кн. Кн. 1. Категории. – М.: Просвещение, 2004. С. 267. См.: Смолин, О.Н. Политический процесс в современной России. С. 173. 194 страна переживает не новое состояние системы, а новый этап эволюции старой. Прежняя номенклатура не только не сошла с политической сцены, но, напротив, значительно упрочила свои позиции. В качестве доказательств бюрократического характера российской революции используются следующие аргументы. В отличие от большинства восточноевропейских стран, где на этапе демократических преобразований преобладала модель корпоративного замещения правящей элиты, в России были реализованы три основные модели трансформации элит: воспроизводства через конверсию, прямого воспроизводства и замещения. По данным Института социологии РАН более 75 % политической и 61 % бизнес-элиты являются выходцами из старой партийно-советской номенклатуры. Наблюдается постоянный численный рост управленческого аппарата при одновременном значительном увеличении общих затрат на содержание государственного аппарата. За годы перемен численность чиновников в России возрастала в среднем на 14 % в год, увеличилась вдвое и составляет в настоящее время, по более или менее официальным данным, около 2 миллионов (без «силовиков») человек. Расходы на содержание органов государственного управления к 1997 году выросли на 62 %1 по сравнению с советским периодом. И хотя по уровню официальной оплаты труда российские должностные лица уступают своим западным коллегам, их реальные доходы часто значительно выше. Активное участие государственной и производственной бюрократии в приватизации государственной собственности позволило многим из них конвертировать власть и влияние в собственность и капитал. Запрещенное законом, но широко распространенное на практике совмещение государственной службы с предпринимательской деятельностью стало возможным благодаря отсутствию жесткого контроля за государственным аппаратом. Решениями новой власти упразднен народный контроль. Отсутствует в соответствие с конституцией контроль парламента над исполнительной властью, контроль избирателей над депутатами. Все сказанное предопределило феномен «договорного характера» 1 См.: Архипова, Т.Г., Румянцева, М.Ф., Сенин, А.С. История государственной службы в России. XVIII – XX века: Учеб. пособие. – М.: Российск. гос. гум. ун-т, 2001. С. 210 – 211. 195 новейшей революции и связанную с ним легкость победы. Старая элита при отсутствии хорошо оформленной контрэлиты успешно разделила власть с новой буржуазией и бизнесменами, активно противостоит углублению демократических преобразований, обновлению государственного аппарата и механизмов власти. Не менее противоречивые процессы наблюдались в других бывших советских республиках. Украине, например, не удалось избежать своеобразной «детской болезни» государственности. Абсолютизация суверенитета и независимости украинской государственности как основного фактора и стимула перемен причудливо сочеталась с отсутствием реальных шагов по ее строительству и укреплению. В государственном устройстве на первом этапе возникло уникальное сочетание элементов парламентской республики, президентского правления и советской власти. Подобный симбиоз оказался нежизнеспособным. Во многих случаях новые политические институты выглядели, по оценкам самих украинских политиков и исследователей, как пародия на соответствующие структуры нормального общества. Наблюдалась сильная диффузия основных источников власти. Постоянная конфронтация между ветвями власти, отсутствие единой вертикали исполнительной власти, ее неэффективность, разрыв должностных полномочий и ответственности за результаты деятельности не способствовали росту авторитета властных структур. Не удивительно, что в 1992 году в ответах на вопрос социологов «Кто в Украине определяет социально-политическое развитие?» 47 % опрошенных назвали мафию, 40,8 % -- Президента, 31 % -- Кабинет Министров и 22 % -Верховный Совет. Представителей Президента на местах считали реальной властью только 9 % населения, 7 % -- видели реальную власть в местных Советах. Подобную ситуацию трудно назвать даже кризисом власти. Власти как таковой просто не было. Никто ни за что не отвечал. Все преследовали свои собственные интересы, мало задумывались об интересах общества и государства. А если и задумывались, то не могли ничего серьезного предложить. 44,1 196 % населения считало некомпетентность и безответственность руководителей всех уровней главной причиной трудностей, которые переживала страна1. Для такой оценки были достаточно веские основания. Трансформация элиты в Украине так же, как и в России, была осуществлена по модели корпоративного воспроизводства, дополненной моделью замещения. На институционально-персональном уровне это происходило путем активизации представителей традиционных для советского общества корпоративных групп (партии, комсомола, промышленного директората) с одной стороны, а с другой – посредством ассимиляции представителей внесистемной оппозиции (правозащитных и оппозиционных организаций, части творческой и научной интеллигенции). Основой для объединения являлась идея независимости и самобытности Украины. Сотрудничество и последующая диффузия старой номенклатуры с новыми демократами стали тем «гумусом», на котором выросла современная украинская административно-политическая элита2. Отмеченный консенсус несколько стабилизировал политическую ситуацию в стране, однако имел и отрицательные последствия. Государственная бюрократия не только успешно пережила все трудности начала 90-х годов, но и с очевидной выгодой для себя использовала многие результаты общественной трансформации. Несмотря на устранение номенклатурной системы, сохранились многие ее элементы. Одновременно наблюдалась известная недооценка комплексной реформы государственной службы, отсутствие ее среди приоритетов развития. Основной акцент в политико-административных отношениях был сделан на завоевание и удержание власти, узко понимаемую институционализацию. Главным инструментом перестройки стало новое законодательство. В течение 90-х годов законы о государственной службе были приняты в большинстве государств. Однако они не сыграли большой роли и не смогли остановить чехарду политических отставок. Многие законы пересматривались еще до начала их 1 См.: Кремень, В.Г., Табачник, Д.В., Ткаченко, В.М. Украiна: альтернативи поступу (критика iсторичного досвiду). – К.: АRC-UKRAINE, 1996. С. 477 – 478. 2 См.: Конончук, С., Пiховшек, В., Тищенко, Ю. Полiтичный процесс в Украiнi. Сучаснi тенденцii та iсторичний контекст. – К.: Агентство Украiны, 1999. С. 67. 197 реализации. В Албании действие закона было приостановлено из-за внутриполитических проблем. В Польше закон о государственной службе 1996 года был отменен решением правительства, которое пришло к власти осенью 1997 года. Исключение составляют прибалтийские государства Эстония, Латвия и Литва, где совершенствование системы управления с самого начала провозглашения независимости было уделено повышенное внимание. Законы о государственной службе, принятые в 1994 – 1995 гг., и меры по их реализации позволили добиться известной стабилизация политико-административных систем и государственной службы. С целью закрепления и развития достигнутого успеха в Латвии и Литве в 1999 и 2000 гг., соответственно, приняты новые законы о государственной службе. По мере преодоления трудностей первого этапа демократических и рыночных преобразований, относительной стабилизации политической и социально-экономической ситуации административным реформам было уделено больше внимания. Поспешные перестройки государственного аппарата уступили место поиску системных решений и более прагматическим управленческим технологиям развития инструментального потенциала власти. Польша определилась с приоритетами в 1994 году, когда парламентом была принята долговременная программа правительства «Стратегия для Польши». В ней подчеркивалось, что реформирование государственной службы является основной предпосылкой для успеха экономических и социальных реформ. Казахстан сделал это в 1997 году, выделив в отдельный приоритет «Стратегии развития Казахстана до 2030 года» задачу создания профессионального правительства. Словакия приступила к реформам после выборов 1998 года. В 1998 году «Программу создания современной административной системы в Республике Болгария» разработало правительство этой страны. В качестве образцов для создания новых систем государственной службы использовались в большинстве стран европейские карьерные системы. Важным стимулирующим фактором административного являлись пространства. стандарты Подобный единого подход европейского совпадает с 198 рекомендациями большинства зарубежных исследователей и экспертов Мирового банка. По их мнению, для переходных стран, в которых происходят коренные политические, экономические и социальные изменения, наиболее подходят закрытые кадровые системы государственной службы. Такой выбор предопределен не только спецификой правовых систем названных стран, большинство из которых развиваются в рамках романо-германской традиции, но и традициями государственности, унаследованными от прошлого. Особенно популярной является немецкая модель. Внимательно изучается и адаптируется к национальным условиям французский опыт создания политических кабинетов. В прибалтийских государствах использовалась шведская система, новозеландский опыт административных рыночных реформ. В заявлениях отдельных политических государственной лидеров администрации и программах прослеживается реформирования стремление активно использовать в ходе преобразований англосаксонские принципы, опыт и результаты административных реформ в Великобритании и США под лозунгами Нового государственного управления. Однако заимствуются только отдельные их элементы в качестве механизмов повышения эффективности государственного сектора, профессионализации государственного аппарата и подготовки кадров, совершенствования технологий управления персоналом. Хотя есть и другие примеры. Комиссия по подготовке концепции административной реформы в Российской Федерации, созданная в 1997 году, предложила, по словам руководителя группы разработчиков А.В. Оболонского, вариант создания впервые в истории России публичной гражданской службы, перечень основных принципов которой достаточно отчетливо указывает на англосаксонский подход к решению этой сложной задачи. Среди них называются: статусное разделение политических и карьерных должностей; приоритет профессиональных качеств; компенсируемые ограничения; приоритет «живых» денег над «теневыми» льготами; перевод значительной части государственной службы на хозрасчет; прозрачность; ориентация на 199 клиента; служебная лояльность; внимание к этическим регуляторам поведения; системность подготовки и переподготовки кадров. Неудачи реформы, даже после подробного изложения ее основных положений в Послании Президента Федеральному Собранию на 1998 год, цитируемый автор объясняет следующим образом: «Причины, как ни странно, во многом похожи на причины неудач либералов: «объект реформирования», т.е. чиновничество, не было с самого начала вовлечено в процесс подготовки, и им к тому же не было объяснено, что реформа не носит антиаппаратного характера, а скорее напротив, придав ему современные и отвечающие общественным потребностям качества, объективно улучшит положение работающих в нем людей, в том числе – и в материальном отношении. И хотя реформа укрепила бы статус квалифицированных кадров, определенные силы ее, тем не менее, заблокировали». Оценивая перспективы административной реформы уже при новом Президенте Российской Федерации В.В. Путине он пишет: «К сожалению, делается это в стиле советских аппаратных традиций закрытости от общества. Повторяется ошибка, которую несколько лет назад допустили мы в своей попытке реформирования: увлекшись сначала выстраиванием идеальной… концепции, а потом – борьбой за ее принятие на высшем уровне власти, мы «пропустили» период ее «обкатки» как в самом аппарате, так и в общественном мнении. Мы не создали «партии реформ» внутри аппарата, что… является условием необходимым… Поскольку мало кто знал о планах реформы и тем более – об ее содержании, никто не заметил и ее отмены»1. Общая атмосфера административных реформ и настроения в правительственных и научных кругах переданы достаточно откровенно. Очевидно, именно этими обстоятельствами было вызвано решение руководства Российской разработчиков Федерации и административной 1 пригласить консультантов реформы в качестве очередной, экспертов уже Мирового основных третьей банка научных по и счету других Оболонский, А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. – М.: Дело, 2002. С. 151 --152. 200 международных организаций. Утвержденная указом Президента федеральная программа «Реформирования государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 годы)» имеет целью создание компактной федеральной государственной гражданской службы, обладающей необходимыми навыками и экспертными знаниями, ориентированной на обслуживание клиентов, эффективное функционирование и достижение конкретных результатов, стойкой перед коррупцией и пользующейся уважением граждан. В Послании Федеральному Собранию в апреле 2005 года Президент Российской Федерации В.В. Путин отмечал, что для современной России ценности демократии не менее важны, чем стремление к экономическому успеху или социальному благополучию людей. Но для этого крайне необходимо эффективное государство. «Наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса… Наша недобросовестная часть бюрократии – как федеральной, так и местной -- научилась потреблять достигнутую стабильность в своих корыстных интересах, стала использовать появившиеся у нас наконец благополучные условия и появившийся шанс не для роста общественного, а собственного благосостояния. Кстати сказать, партийная и корпоративная бюрократия в этом смысле ведет себя не лучше бюрократии государственной». Заметное влияние на процессы политической модернизации и реформ оказывает и социалистическое наследство в области политико-административных отношений. Политизация государственного аппарата, требования лояльности служащих существующим политическим режимам, их слабое участие и даже отстранение от разработки политики, роль простых технических исполнителей – эти и другие устойчивые стереотипы мышления и поведения чиновников затрудняют усвоение новых принципов, создание политически нейтральной и профессиональной государственной службы. Функции выработки политики и политического консультирования реализуются часто без участия государственных служащих. И хотя в большинстве государств принят 201 на вооружение немецкий подход, в соответствии с которым политические консультации должны предоставлять обычные служащие и политические чиновники, по принципиальным вопросам стратегии реформ руководство предпочитает иметь дело с консультантами «со стороны», в том числе западными экспертами и советниками (Болгария, Польша, Румыния, Украина, Россия, Грузия и др.). На каком-то этапе это превратилось даже в весьма доходный бизнес. Однако привлечение сторонних консультантов и их использование вне существующих систем ответственности и контроля, отрицательно сказывается на развитии демократических механизмов государственного управления и качестве политических программ. Усиление роли государственных служащих в выработке политики связано также с необходимостью повышения уровня их специальной подготовки в этой сфере. Отсутствие традиций демократического правления и соответствующей правовой культуры сказывается на содержании политико-административных отношений, однако, не решающим образом. По мнению большинства исследователей, проблемы государственной службы связаны скорее с затянувшейся политической поляризацией переходных обществ. Она оказалась более стойкой, чем предполагали аналитики. Каждое новое правительство с недоверием относится к старому государственному аппарату, сформированному их предшественниками, заранее подозревая его в не лояльности. Взаимодействие строится на повиновении и увольнении в первую очередь чиновников, занимающих ключевые посты. Массовые и периодические превентивные «чистки» чиновников (Литва, Польша, Россия, Украина и др.) стали почти повсеместным явлением, подрывают административную стабильность и преемственность управления. Одним из основных инструментов перестройки политико-административных отношений в переходных обществах являлся нормативный подход. Вопросы взаимодействия политиков и государственных служащих рассматриваются исключительно как политико-правовая проблема, которую необходимо решать юридическими способами. Принятие соответствующих 202 законов и подзаконных актов, четкое определение полномочий государственных органов, обязанностей должностных лиц устанавливает в государстве механизмы административных эффективности взаимодействия отношений, деятельности между способствуя субъектами одновременно государственного политикоповышению аппарата. При всех достоинствах названного подхода, необходимо учитывать, что исключительно юридические методы решения проблем имеют свои ограничения. Законодательные акты часто игнорируют социальный и культурный контекст функционирования политико-административной системы, искусственно вырывают ее из общей стратегии развития общества. Не удивительно, что в условиях переходных политических систем законодательные инструменты ограничены в своих возможностях, часто не оправдывают связанные с ними ожидания. Это объясняется как несовершенством законодательной базы, неясностью и непоследовательностью отдельных правовых норм, так и прямым игнорированием или не выполнением принятых нормативных актов. Чаще всего берут верх политическая конъюнктура и «революционная» целесообразность. Новое законодательство о государственной службе отразило специфику ситуации, своеобразный компромисс между старым и новым в политикоадминистративных системах развивающихся обществ. Недостатки существующей нормативно-правовой базы не только задержали формирование государственной службы как правового института, но и ухудшили профессиональный состав государственных служащих, снизили социальный престиж службы, привели к провалу многочисленных попыток административных реформ. Государственный аппарат постоянно пытаются рационализировать применительно к условиям демократического правового государства, частной собственности, рыночной экономике, новой системе общественных отношений на основе общепризнанных международных принципов и стандартов. Однако никто до настоящего времени так и не смоделировал насколько они адекватны уровню развития социума, какие 203 структуры, цели, функции и механизмы реализации властных полномочий в наибольшей степени отвечают требованиям современности. Абсолютное большинство населения не имеют представления о цели и задачах ад- министративных реформ, сдержанно оценивают их шансы на успех. Более того, некоторые негативные тенденции в государственном аппарате, связанные с его политизацией, бюрократизацией и коррупцией приобретают обвальный характер, становятся факторами дестабилизации политической и социально-экономической обстановки, снижают международный авторитет демократических государств. Динамика развития типов политико-административных отношений в развивающихся обществах имеет свои особенности, которые не вкладываются в традиционные модели. Широко используемая в западной политологии классификация этих моделей, предложенная американским исследователем Г. Питерсом, это своеобразный континуум от формально-правовой модели до модели административного государства. В формально-правовой модели политики и бюрократы ведут себя в соответствии с нормативно установленной структурой власти. В модели административного государства роли несколько меняются. Исполнительная власть отказывается от своих полномочий в пользу административного аппарата. Между этими двумя крайностями Питерс помещает еще три модели. Модель «сельская жизнь» характеризуется высокой степенью интеграции политиков и бюрократов для спокойного функционирования исполнительной ветви власти. Модель «функциональная сельская жизнь» проявляется в условиях, когда институциональное устройство государства благоприятствует функциональной расстановке исполнительной элиты, ее вертикальной интеграции в рамках определенной сферы политики, тесным связям с организованными группами в соответствующем секторе управления. Недостаточная профессиональная мобильность государственных служащих, характерная для этой модели, заставляет их в значительной степени отождествлять собственные интересы с другими субъектами политикоадминистративных отношений в своей сфере ответственности. Последняя 204 «антагонистическая» модель предполагает наличие постоянного конфликта между политиками и бюрократами, борьбу за контроль над государственной политикой. Оба противостоящих лагеря стараются добиться, прежде всего, контроля над институциональными средствами. В качестве основных факторов, влияющих на выбор той или иной модели развития политико- административных отношений, Питерс называет конкретные вопросы текущей политики, степень заинтересованности общества в их решении, личные качества политиков и государственных служащих, их образование и подготовку, специфику корпоративной культуры и др1. Простое сравнение этих моделей с особенностями переходных политикоадминистративных систем позволяет заключить, что движение в сторону идеальных моделей «сельской жизни» и «функциональной сельской жизни» прослеживается только административных как тенденция. Для оценки результатов реформ более информативной является, по нашему мнению, концепция «сделок с государственной службой» английского исследователя К. Худа разработанная им с целью объяснения результатов реформ в демократических государствах Запада. Это, по определению автора, «некая реальная или подразумеваемая сделка, заключенная между государственными служащими и другими действующими лицами политической системы, касающаяся их прав и обязанностей и выраженная в виде соглашения, либо сочетания того и другого». Очевидно, что подобные сделки носят виртуальный характер, но удобно предполагать, что «политики и государственные служащие поступают так, как если бы такая сделка действительно имела место». Худ выделяет два вида сделок, которые варьируются в зависимости от масштаба соглашения и имеют свои подвиды. Во-первых, это «системные» сделки с государственной службой в отношении конституционного устройства государства. Во-вторых, «прагматические» сделки по поводу функций, обязанностей 1 и рабочих взаимоотношений См.: Политико-административные отношения: кто стоит у власти? С. 66 – 67. между политиками и 205 государственными служащими. В результате таких соглашений (сделок) политики получают профессиональный аппарат, преданный в партийном или личном отношении, в ответ на гарантии доверия, анонимности, конкурсного отбора, постоянного срока пребывания в должности, правовой и социальной защищенности, других традиционных принципов и особенностей государственной службы. В ходе политического процесса договаривающиеся стороны могут переходить от одного типа сделок к другому, что, по идее, отражает динамику реформ и их реальные результаты. При этом гораздо труднее изменить системные сделки, которые знаменуют институциональную точку отсчета и направленность административной реформы, предопределяют типы «прагматических» сделок. Перезаключение сделок предпринимается политиками обычно для уменьшения трансакционных издержек, присутствующих в старых соглашениях. Однако их содержание зависит от возможностей каждой из сторон. Приходится учитывать еще и возможности обмана с обеих сторон или с одной стороны1. Ситуационный анализ политического процесса показывает, что вполне возможным результатом именно такого рода «сделки» является очевидное согласие старого административного партийно-советского аппарата подчиниться требованиям нового демократического руководства в обмен на сохранение своего статуса и положения в обществе. Это нашло свое отражение в содержании нормативно-правовой базы и регулировании государственно-служебных отношений на первом этапе преобразований. После относительной стабилизации ситуации и принятия законов о государственной службе политико-административные системы вступили в новую стадию экспериментальных соглашений, связанных с выполнением действующего и принятием дополнительного законодательства. Конечной целью этого процесса является или, по крайней мере, декларируется публично-правового института создание самостоятельного государственной службы, способного инициировать и выполнять реформирование собственной системы. Эта 1 См.: Политико-административные отношения: кто стоит у власти? С. 69 – 71. 206 тенденция, ориентированная на развитие инструментального потенциала исполнительной власти прослеживается в настоящее время в большинстве развивающихся государств. «Демократия периферии» Название книги известного польского философа и социолога З. Краснодембского «Демократия периферии» (2004), которое вынесено в название следующего раздела нашего исследования, несколько диссонирует со сложившимися на Западе оценками хода и результатов демократического транзита. Однако для подобных суждений есть веские обстоятельства. Социологические опросы по линии «New Europe Barometr» в десяти странах Центральной и Восточной Европы, например, показывают устойчивое падение среди населения уровня удовлетворенности действующей демократией и качеством деятельности демократического государства. В 2001 году только 2 % опрошенных респондентов высказали свое полное удовлетворение. Особенно быстро нарастает недовольство состоянием демократии в Польше. Свою приверженность демократическим ценностям в 1993 году декларировали около 60 % поляков, в 1997 году – 55 %, а в 2001 году – только 35 %. Интересно, что в 2003 году всего 31 % граждан считали, что демократия имеет преимущества над всеми иными формами власти, а 40 % согласились с утверждением, что «для людей, таких как я, не имеет значения, является власть демократической или недемократической»1. Не менее противоречива ситуация на территории бывшего СССР. Если в среднем в странах ЕС недовольство демократией выражают примерно 50 % граждан, то в среднем по СНГ – 75 %, а в России – 80 % населения. В 2001 году только 2 % российских граждан считали, что живут в демократическом государстве, а 21 % полагали, что страна движется в этом направлении. Действующему правительству доверяли полностью 7 и частично 24 % , парламенту соответственно 2 и 14 %, политическим партиям – 7 и 24 %2. 1 См.: Демократическое правовое государство и гражданское общество в странах Центрально-Восточной Европы. С. 23. 2 См.: Саква, Р. Путин: выбор России. – М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2005. С. 130. 207 Не менее показательны сдвиги в сознании интеллектуальной элиты, которая в свое время активно поддержала демократические перемены. В процессе трансформации не столько Запад пространства, сколько Восточная Европа осваивал для себя новые открывала Западную. Не воображаемую землю обетованную, созданную десятилетиями упорных духовных поисков образца общественного развития, а реальную, союзницу и партнера в строительстве глобальной демократии. Результаты этого открытия вызвали известное разочарование. В очень интересной книге американского историка и культуролога Л. Вульфа «Изобретая Восточную Европу: Карта цивилизации в сознании эпохи Просвещения» (1994), посвященной так называемым «ментальным картам» или воображаемой географии, подчеркивается, что Восточная Европа была изобретена западноевропейскими мыслителями и путешественниками еще эпохи Просвещения. Конструирование ее образа связано с характерным для западной мысли самоизобретением Запада. Собственный образ цивилизованной Европы, европейского общества и человека формировался как антитеза восточному обществу и восточному человеку. Оппозиция «цивилизация – варварство», Запад – Восток имела не только познавательные, но и вполне прагматические цели. Долгое время служила основой идеологического и психологического обоснования колониализма, отношений господства и подчинения. Восточной Европе, в отличие от классического Востока, повезло чуть больше. Общей характеристикой стран и народов этой части континента становится их переходное состояние между цивилизованностью и варварством со всеми вытекающими из этого последствиями. Самовлюбленность и вера в собственную исключительность, характерные для западного самосознания, подкреплены и ныне господствующими дискурсами. Образ полуварварской Восточной Европы в сознании западного обывателя формирует снисходительное отношение к своим соседям, соответствующие общественные настроения и курсы политики1. Они часто задевают национальные и 1 См.: Вульф, Л. Изобретая Восточную Европу: Карта цивилизации в сознании эпохи Просвещения. – М.: Новое литературное обозрение, 2003. С. 5 – 6. 208 патриотические чувства, вызвали волну протестов и «новое издание» дискурса в начале 90-х годов прошлого столетия. Интеллектуалы Венгрии, Чехии, Польши и других стран пытались доказать свою европейскость и определить место в воображаемой географии Европы. С этим связано появление понятия Центральная и Восточная Европа, где центр, надо понимать, чуть-чуть ближе к западу, а восток остался востоком, но сами границы европейского континента так и остались открытыми. Создается впечатление, что из политических расчетов в его состав скорее включат Турцию, США, например, чем Беларусь или Россию. Таковы истоки и направления интеллектуальной и политической экспансии. Остановимся на анализе результатов, в оценках которых аналитики занимают часто противоположные позиции. Одни опьянены «головокружением от успехов», другие пророчат окончание имперского цикла демократической американской сверхдержавы и закат христианской Европы, крах «вселенской демократии». В каждом из тезисов присутствует своя логика и система аргументации. Последние события, действительно, не внушают оптимизма. Общее обострение международной ситуации вызывает обоснованные опасения за судьбу демократии в современном мире. Внутриполитическая обстановка в большинстве развивающихся стран то же дает повод для раздумий. Более двух десятилетий транзита достаточное основание для подведения некоторых итогов. По оценке венгерского политолога А. Божоки «идея либерального, конституционного государства и парламентской демократии стала лишь фасадом»1, за которым разыгрываются сложные политические комбинации, которые плохо вписываются в логики демократических перемен. Доктрина и практика демократического правового государства пока не совсем соответствуют названным критериям. Своего рода «институциональная революция», навязанная сверху, позволила относительно быстро сформировать конституционные основы государственности. Однако они оказались очень хрупким образованием. Сложный процесс налаживания 1 Демократическое правовое государство и гражданское общество в странах Центрально-Восточной Европы. С. 17. 209 функционирования новых политических институтов, медленное развитие демократических традиций и внедрения западных правовых стандартов, недостаточность общественного опыта в сфере демократии и рыночной экономики привели к несовершенной стабильности. Одной из самых сложных проблем была и остается перестройка механизмов власти и управления. Политическая нестабильность потянула за собой нестабильность административную. Переплетаясь с экономическими трудностями и кризисами, они предопределили особую динамику политического процесса. Не успев оправиться от рецидивов прежней командно-административной системы, новая политико-административная система оказалась инфицированной почти всеми слабостями и болезнями ее западных моделей. Возникла так называемая процедурная демократия и элитарная модель власти. Роль народных масс в такой системе почти повсеместно ограничена участием в выборах. Полностью обеспечена регулярность их проведения. Они в основном хорошо организованы. Соблюдаются демократические стандарты, правила и процедуры голосования и подсчета голосов, объявления результатов. В проблемных странах (Босния и Герцеговина, Албания, Край Косово) выборы проводились международным сообществом. Широкое распространение получил институт международных наблюдателей за ходом избирательного процесса. Вмешательство международных институтов типа ОБСЕ, ангажированность наблюдателей, политика двойных стандартов, непризнание отдельных выборов и формулировки «свободные, но не справедливые» часто подогревают политическую обстановку в отдельных странах, провоцируют беспорядки, дискредитирует неугодные политические режимы, создают почву для «цветных» революций. Раньше это называлось вмешательством во внутренние дела. Сегодня оценивается развитыми западными странами как продвижение свободы и демократии, активно пропагандируется, финансируется и поддерживается, в том числе с помощью Пентагона и НАТО. Использование тезиса об угрозе и борьбе с международным терроризмом 210 позволяет объявлять неугодные политические режимы террористическими, использовать военное вмешательство практически без всяких ограничений. «Войны за демократию» пытаются легитимировать ссылками на наполеоновские революционные войны против монархической Европы в начале XIX века, подчеркиванием особой роли военной администрации в демократизации и восстановлении послевоенной Германии и Японии. Однако издержки подобной стратегии очевидны. Несмываемым пятном позора для такой демократии надолго останется военная операция против Югославии. Война в Афганистане и Ираке спровоцировали по существу столкновение цивилизаций, превратились в опасный фактор радикализации ислама, что обострило обстановку на Среднем и Ближнем Востоке, вызвало крупные политические кризисы во многих странах Европы. Что касается способности экспертов военного ведомства в области решения послевоенных проблем и помощи в утверждении демократических режимов, то пример того же Ирака весьма показателен. Сегодня американцы не знают, как оттуда выйти, не потеряв лица. Примерно так же следует оценивать ситуацию на Балканах, в Сербии, Боснии и Крае Косово, где заметной демократии не возникло, несмотря на проведение выборов и деятельность новых институтов, которые были созданы вопреки воле народов этих стран. Особенно показательны примеры «высасывания инфраструктуры» в Восточном Тиморе, где представительство ООН, руководившее этой страной, так не решилось высадиться на берег, предпочитая встрече с населением страны безопасный военный корабль в гавани за пределами столицы государства Дили1. Использование в основном пропорциональной системы выборов потянуло за собой целый шлейф проблем. Она способствовала бурному развитию многопартийности, участию в выборах большого количества мелких партий, зависимости депутатов от партийного руководства, росту финансовых расходов на избирательные кампании. Мировая общественность была поражена, например, сообщениями некоторых международных наблюдателей о 1 См. Фукуяма, Ф. Сильное государство: Управление и мировой порядок в XXI веке. – М.: АСТ: АСТ МОСКВА: Хранитель, 2006. С.165. 211 том, что финансовые расходы партий на проведение предвыборной кампании в Румынии в 2000 году были в 6 раз больше, чем в Германии. Чрезмерная многопартийность вела к фрагментации парламентов, постоянным внутрикоалиционным торгам, неустойчивым коалиционным правительствам. Росту разочарования процессы избирателей клиентелизм, способствуют фаворитизм, взятки и сопровождающие другие эти финансовые злоупотребления, необоснованные привилегии для дельцов и финансистов из «приятельского круга» близких правительству группировок. Уменьшение значения национальных парламентов связано и с влиянием внешних факторов. Со вступлением в ЕС до 60 % их функций переходят в ведение наднациональных структур. И хотя маргинализация национальных парламентов вписывается в общеевропейскую тенденцию, под сомнение ставится сама идея и практика народного представительства. Излишняя опека и давление со стороны международных организаций, особенно в определении внешней политики государства, экономики, обороны, защиты окружающей среды подрывают доверие общества к институтам представительной власти. «Партизация» государства, размеры которой превзошли все мыслимые и немыслимые пределы1, втянула большинство развивающихся стран в порочный круг выборной карусели. Преобладает инструментальное отношение к политике, как способу овладения властью, обогащения и влияния. Дефицит идей и способностей представителей правящего класса ставить стратегические цели и мобилизовывать общество на их реализацию компенсируется ожесточенной предвыборной мифотворчеством, демократия, по черным оценкам борьбой пиаром аналитиков, и претендентов, агрессивностью, компроматом. Многопартийная ведет к созданию партократии итальянского типа, узкой группы партийных кадров и обслуживающих их чиновников, что ведет к коллапсу государства. В ходе адаптации западной практики не учитывается одно важное обстоятельство. Развитые демократические политические системы меньше 1 По официальным источникам в Албании зарегистрировано 38 партий, Болгарии – 85, Венгрии – около 200, Польше – 130, Румынии – 80, Сербии – 326, Словакии – 111, Чехии – более 100 партий и движений. 212 зависят от их функциональной легитимности. В неэффективности принято обвинять руководителей и специалистов, а не систему. Замена руководства и исполнителей ведет к обновлению системы, а не к ее замене. В развивающихся обществах ситуация совсем иная. Нарушается преемственность политического курса и основных государственных программ, усиливаются сбои в работе государственного аппарата, падает его служебная роль по отношению к обществу. Выборы обычно приводят к смене правительств, перераспределению стратегических министерских портфелей. Государственные посты и должности превращаются в партийную добычу. Для государств СНГ характерны досрочные смены правительств не в результате очередных выборов, а по инициативе обладающих огромной властью Президентов. Однако, как в первом, так и во втором случаях обновление находящихся у власти политических сил и смена руководства исполнительной власти вызывает массовые увольнения и перестановки в государственном аппарате. Единственным фактором, который сдерживает подобную практику, является боязнь окончательной потери управляемости. При таком подходе профессиональная государственная служба и независимость государственной администрации превращаются в фикцию. Государственный аппарат становится заложником избирательной карусели и правительственной чехарды. Постоянные его перестройки и неразбериха в области полномочий Неустойчивость ведет к конституций непоследовательность правовых разбуханию и норм структур законов, не и институтов. несовершенство позволяют служащим и четко определиться со своими правами и обязанностями. Право часто ассоциируется с силой, функцией политики и диктата правящей партии. Требование следовать закону и установленным бюрократизма. Широкое антиконституционная манипулирование процедурам практика, правом со расценивается развитие получает стремление обойти стороны, как как проявление неформальная, закон, правящей постоянное элиты, так и государственного аппарата. Отсутствие контроля обязательств по линии 213 национальной власти ведет к снижению служебной роли аппарата по отношению к обществу, к эрозии государственных институтов и человеческого капитала государственной службы. Коррупция на всех уровнях власти и управления превратилась в базовую характеристику стран региона, приобрела системный, институциональный характер. Падает вера в эффективность функционирования демократических институтов. Люди не доверяют ни партиям, ни политикам, ни чиновникам. Дефицит доверия между политиками и чиновниками проявляется и в других не менее разрушительных формах. После отмены монополии коммунистических партий и серьезных изменений структуры политической системы, соотношении влияния ее институтов, ранее единый статус номенклатуры был трансформирован в разделение ролей и функций между политической элитой и бюрократией. Однако этим уточнением статусов воспользовались в первую очередь для «разборок» в рамках нового правящего класса на предмет сотрудничества со старым режимом. Новая политическая элита отказалась от декоммунизации в ее жесткой форме, принципиально не разделяя идею коллективной ответственности. Известно, что почти в половине случаев демократизация была начата лидерами существующих политических режимов. Другим и, пожалуй, главным препятствием для преследований был всеохватывающий характер коммунистического режима, огромное количество людей, которые ему служили, боязнь того, что может открыться в ходе расследования и суда. Поэтому решающее влияние на развитие событий оказали не правовые и нравственные соображения, требования истины и справедливости, а политический расчет. Существовали вполне обоснованные опасения, что жесткие меры могут отравить жизнь новых демократий, привести к консолидации сопротивления посткоммунистов. Однако Агентство для выявления принадлежности избранных функционеров и государственных служащих, включая профессоров и учителей, к сотрудникам секретной полиции действовало в Восточной Германии. Законодательные акты о люстрации были приняты в Чехословакии, Польше, Венгрии. Призывы со стороны отдельных 214 политических сил к необходимости ее проведения звучали в Латвии, Литве, Эстонии, Беларуси и др. В самом большом объеме декоммунизация имела место в Румынии, Чехии и Болгарии. В Венгрии она служила, скорее, орудием политической борьбы, жертвами которой были как правые, так и левые политики. В Литве до настоящего времени сменяющие друг друга правительства пугают своих политических оппонентов угрозами публикации огромных архивов КГБ. Исследователи давно обратили внимание на кризис политического лидерства и бюрократизацию государства в большинстве стран Центральной и Восточной Европы. Пассивность и деполитизация основной массы населения привела к забвению общественного интереса. Преобладают избирательные или кадровые партии, узкие партийные интересы, связанные с созданием клиентеллы и завоеванием широкого электората. Общественный консенсус в отношении демократических и рыночных реформ привел к отсутствию принципиальных программных различий между партиями. Дефицит новых идей и идеологических ценностей компенсируется популизмом и прагматизмом. Господствует чисто инструментальное отношение к политике, как способу овладения властью. Политическая карьера рассматривается как ключ к карьере экономической, превращается в инструмент обогащения за счет государства, средство хорошего заработка и общественного положения. В добычу правящих партий превращаются государственные посты, ключевые должности в государственном секторе экономики. Господствует так называемая политическая целесообразность. Предпочтение отдано старой традиции неправового регулирования общественных отношений. Право рассматривается как функция политики, а закон ассоциируется с силой власти, диктатом правящей партии. Заложниками подобной ситуации становятся не только основная масса населения, но политических и государственный потрясений и аппарат. перестроек, В условиях неразберихи в постоянных полномочиях, пренебрежения законами и процедурами, следование которым рассматривается 215 часто как проявление бюрократизма, он не в состоянии эффективно функционировать. Служебная роль государственной администрации по отношению к обществу сведена к минимуму. Ее полная зависимость от политического руководства, недостаток опыта в сфере регулирования рыночной экономики и демократии ведут к медленной эрозии институтов, норм и процедур на фоне большого социального и материального расслоения, обнищания основной массы населения, поляризации общества на сильных и слабых, богатых и бедных. Ожесточенная борьба многочисленных политических партий, отсутствие общественного диалога, мифотворчество и неспособность новой власти ставить стратегические цели и добиваться их реализации дополняется почти полной девальвацией норм морали и нравственного поведения, всеобщей коррупцией. При этом коррупция нарастает почти во всех странах региона, становится частью новой политической культуры, является базовой характеристикой, а не побочным продуктом переходных политических систем. Для описания этого феномена в странах Центральной и Восточной Европы эксперты Мирового Банка используют выражение «захват государства капиталом». Тем самым подчеркивается, что коррупция не столько уголовная проблема, а, скорее, связана с недостатками функционирования политико-административных систем. Коммерциализация и приватизация государственной собственности, переплетение частного и государственного секторов в экономике, государственной власти и политических партий, бизнеса и политики, клиентелизм внутри властных структур и торговля влиянием в условиях почти полного отсутствия общественного контроля создали питательную среду для использования государственной власти в интересах личного обогащения. Первые попытки обуздать коррупцию в развивающихся обществах были связаны со старым испытанным способом создания институтов и механизмов, способных заставить политиков и государственных служащих соблюдать законы. Основное внимание уделялось мерам по повышению государственноправовой, гражданско-правовой, уголовной, административной и 216 дисциплинарной ответственности государственных органов и должностных лиц, ужесточению действующего законодательства. Однако это не позволило улучшить ситуацию. Проблема осложнялась тем обстоятельством, что по многочисленным опросам общественного мнения именно сами парламентарии и судьи являются одним из наиболее коррумпированных слоев общества. Соблюдение стандартов европейского административного пространства в сфере борьбы с коррупцией, на основании которых было даже отложено вступление отдельных стран в состав ЕС, заставили пересмотреть подходы. Обширные антикоррупционные стратегии и национальные программы борьбы против коррупции были приняты в Чехии (1999), Словакии (2000), Болгарии (2000), Хорватии (2002). В Румынии, например, реализация антикоррупционной стратегии потребовала пакета из 17 законов, которые были приняты парламентом страны. Законы о конфликте интересов появились в Словакии (1995), Венгрии (1996), Румынии и Хорватии (2003). Изменения и дополнения в декларировании законы о государственной имущественного службе положения, об обязательном обнародовании личной собственности высших должностных лиц, введении кодексов поведения были внесены в Чехии, Болгарии, Румынии и Польше. Особое внимание уделялось повышению качества функционирования государственных органов и соблюдению стандартов государственных услуг, увеличению прозрачности деятельности государственной администрации. В Венгрии, например, был принят специальный закон (2003) о повышении прозрачности публичных фондов, в котором введено понятие «информация об общественном интересе», заново определены границы коммерческой тайны, реализуется программа прозрачности общественной жизни. Во многих странах приняты нормативные акты о доступе к информации государственных органов для граждан и СМИ. Создаются специальные веб-сайты правительства и местных администраций. Урегулированы вопросы лоббирования и прозрачности финансирования партий. Ориентация на демократические 217 принципы и этические стандарты рассматривается в качестве ключевого фактора прочности, динамизма и эффективности государственной власти. В этой связи несколько удивляет реакция на теорию «сервисного государства» со стороны ученых на постсоветском пространстве. Российский исследователь Г.В. Мальцев, например, считает, что «идея служения государства и его аппарата народу, обществу великолепна как абстрактная идея и может быть использована для характеристики определенных ценностей». Но дело в том, что государственная служба «служит, вообще говоря, конституции и установленному ею конституционному строю». Поэтому «нет ничего более неверного и опасного, чем представлять современное государство учреждением, оказывающим индивидам, за которыми признаны права человека и гражданина, социальные, политические и иные услуги, т.е. «учреждением сферы услуг». Если то, что государство способно и должно делать для людей, -это услуги, значит в условиях рынка лучшие из них могут получить отдельные люди за отдельную плату. Кто видит в государстве учреждение услуг, готовит тем самым оправдание коммерциализации государственного аппарата. Отсюда один шаг до оправдания взятки. Тогда коррупция – это вовсе не коррупция, а система стимулов и вознаграждений в обмен на чиновничьи услуги. «Служение государства человеку, как оно может быть представлено в духе конституционализма вообще… состоит в утверждении нормативной ценности человека, его прав и свобод»1. Теория сервисного государства оценивается как современная форма негативной государственной идеи, непригодная для внедрения на российской почве. Впрочем, позиции ученых часто не совпадают с мнением политиков и общества. Очевидно, что смена приоритетов в деятельности государства требует переосмысления и пересмотра не только базовых принципов организации государственного аппарата, но и отказа от научных догматов, на которые они опираются. Вопрос о том кому служит государственная служба и критериях ее эффективности трудно свести только к юридическим и 1 См.: Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. – М.: РАГС, 1997. С. 42 – 44. 218 лингвистическим тонкостям. Люди, которые живут в неэффективных государствах, испытывают на себе все последствия медленных темпов экономического роста и социального развития. Промедление с реформами, политическая и социальная нестабильность ведут к государственному коллапсу, к цепной реакции распада, последствия которого почти всегда ложатся на плечи простых людей. Создание государственного строя на принципах демократии, верховенства закона, уважения и защиты прав и свобод человека предполагают, как минимум, выход из «порочного круга» отсталости и бедности. Комплексной характеристикой подобного типа государственности является понятие «социальное государство», идея которого заключается в торжестве равенства и свободы, в поднятии низших классов до уровня богатых и сильных. Государство должно осуществлять экономический и общественный прогресс всех его членов, так как развитие одного, является условием и следствием развития другого и в этом смысле мы говорим об общественном или социальном государстве. В настоящее время социальное государство существует в трех основных формах и его можно анализировать на трех уровнях: научном, как идею и ее развитие; нормативном, как правовой принцип, закрепленный в конституциях многих стран; эмпирическом, как реальную практику деятельности государственных институтов по решению социальных проблем общества. Приоритет социальности во взглядах на государство и его роль в развитии расширяет не только рамки демократии, но и изменяет вектор преобразований политико-административных реформирования становится формирование систем. новых Целью базисных их основ функционирования государственного аппарата, обеспечивающих практическую направленность его деятельности на реализацию интересов общества и человека, исключающих всякую возможность подмены общественного интереса корпоративным интересом власти или личным интересом политиков и чиновников. политических, Основу социальных административных, механизмов правовых, составляют комплекс организационных, 219 экономических, финансовых инструментов повышения эффективности государственных органов в решении проблем общественного развития. В одном из докладов Всемирного банка, посвященных развитию государства в современном мире, отмечается: «Хорошее правительство – это не роскошь, а жизненно необходимое средство развития». Прирост в социальной эффективности государства должен сопровождаться повышением уровня жизни, что, в свою очередь, прокладывает дорогу для новых реформ и дальнейшего развития. Напряженность между демократией и социальной эффективностью подрывает доверие народа к новым государственным институтам и проводимому политическому курсу. При этом следует согласиться с мнением исследователей, которые подчеркивают, что общество страдает, обычно, не от государства и демократии, а кризиса систем управления, институционального упадка, потери административного ресурса. Ассиметрия и искажения в структурах власти и управления оказывают значительное влияние на становление новых политико-административных систем и государственной службы как правового и социального института. Укрепление государства и создание общества, в котором власть возвращается под контроль его граждан является фундаментом любой демократической системы. Идеальная модель политико-административного регулирования общественных процессов остается, по-прежнему, предметом дискуссий. Однако общепризнанно, что неотъемлемой характеристикой Моделирование высокий уровень государственной такого хорошо регулирования управляемого администрации и является общества. системы административного права, характерное для единого европейского пространства, предполагает несколько взаимосвязанных этапов. Первый из них связан с общественно-политическим выбором курса развития, определением ценностей и норм, на которые должны опираться политико-административные отношения. На этой основе создаются институты и процедуры, способные перевести эти ценности и нормы в конкретные юридические правила. Надежные политико- 220 административные структуры призваны, с одной стороны, содействовать правительству в разработке и реализации государственной политики и программ, а с другой – обеспечивать адекватное и справедливое обслуживание граждан, своих клиентов. Решение первой задачи связано с эффективностью государственной администрации, а второй – с вопросами уважения прав и свобод личности. Юридическое измерение государственной администрации вытекает из принципа законности. Она должна действовать в рамках закона. Отношения между административным органом и гражданином не могут зависеть от воли и настроений должностных лиц. Все административные органы подлежат контролю со стороны других органов власти. Нормы административного права устанавливают для государственных органов не только параметры выполнения полномочий, но и содействуют повышению качества исполнительской деятельности. Такие нормы как гласность в государственном управлении, уважительное отношение к людям, беспристрастность государственных служащих, исключение дискриминации, обоснованность решений и возможность их обжалования, независимый суд создают юридическое поле деятельности государственной администрации, позволяют ей легко приспособиться к реальным процессам в обществе. Закон, тем самым, становится составной частью социальной реальности, в значительной мере влияет на деятельность государственных органов и государственных служащих, четко определяет ее социальный контекст. Такая модель не является исключительно европейским изобретением, лежит в основе административного права США, Австралии, Канады и других стран Британского Содружества, активно заимствуется государствами Центральной и Восточной Европы. Выбор в пользу демократической модели развития и консенсус в отношении фундаментальных основ политико-административной системы не исключает большого разнообразия в подходах и результатах реформ. Государственная служба создается с учетом состояния страны, ее интересов и возможностей. Условия членства и стандарты ЕС для стран-кандидатов, 221 например, заставили многие государства предпринять активные усилия по преодолению препятствий в виде несовместимости старых институтов и процессуальных режимов, характерных для советского периода, с демократической правовой системой. Показателен в этом отношении опыт прибалтийских государств, прежде всего Литвы, где реформа государственного управления и государственной службы приобрела наиболее радикальный характер. В литовском Законе «О государственной службе» она определяется как «комплекс правовых отношений в сфере государственной службы, регулируемых государственными правовыми актами, определяющими полномочия, изменение или утрату статуса государственного служащего». Государственная служба основывается на принципах верховенства закона, равенства, политического нейтралитета, открытости, возможности продвижения по службе. Социальная направленность института обеспечена соответствующей интерпретацией этих основных принципов. Так, в соответствии и принципом политической нейтральности, служащий обязан служить людям непредвзято, независимо от его политических взглядов. Принцип открытости предполагает, что любая деятельность государственного служащего во время нахождения на службе должна быть общенародной, доступной, понятной и открытой. В соответствие с принципом профессионализма, набор лиц на государственную службу и продвижение по службе проходит на конкурсной основе, с учетом объективной оценки их профессиональной компетенции, квалификации и заслуг. В присяге верности, которую принимают при поступлении на должности кадрового государственного служащего, служащие клянутся преданно служить Литовской Республике и ее народу, уважать и соблюдать Конституцию и Законы, честно исполнять свои обязанности. Реализация социальной направленности деятельности государственной администрации, приоритет прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами государства обеспечивается принципом подконтрольности и подотчетности государственных служащих, их личной ответственности за 222 неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, превышение своих полномочий. В советский период государственная администрация находилась под контролем партии и самой исполнительной власти, считалась инструментом достижения их целей. Никаких внешних контрольных органов перед падением режима уже практически не существовало. Контроль законности деятельности административных органов осуществляла прокуратура. Прокурор имел полномочия заводить дело по собственной инициативе или на основании жалоб граждан. Однако его прямая ответственность перед правящей партией сдерживала инициативу. Все эти факторы предопределили закрытый характер государственной администрации. Отношения гражданина и административного органа не имели характера приобретенного права. Обжалование первичного решения передавалось по иерархии высшим административным органам, а не каким-либо внешним инстанциям. Основными аргументами в пользу внешнего контроля деятельности государственной администрации в демократических политико- административных системах является принцип ответственности. Каждый орган власти должен отвечать за действия, которые он осуществляет в отношении других органов и граждан. Более того, граждане в праве знать, как администрация выполняет свои обязанности. С помощью внешних форм контроля улучшается качество норм управления, эффективность административной деятельности. Каждый орган внешнего контроля имеет свои особые интересы, цели и методы. Их общей чертой является независимость от административных органов, за которыми осуществляется контроль. Часто компетенция контрольных органов и их задачи накладываются друг на друга. Но подобное дублирование функций, в известной мере, неизбежно и даже приветствуется для исключения случаев присвоения права эксклюзивного контроля за отдельными аспектами деятельности администрации. Наличие внешних контрольных органов не исключает всего разнообразия форм качественного внутреннего контроля собственной деятельности. 223 Единым подходом для всех стран Центральной и Восточной Европы является расширение судебного контроля за деятельностью администрации. Право на судебный контроль закреплено в конституциях и законах. Предпринимаются активные усилия по созданию административной юстиции и специализированных судов по административным вопросам. Однако в большинстве стран в настоящее время эта функция передана в ведение судов общей компетенции. С некоторыми оговорками в Венгрии, Польше, Словакии, Словении, Чехии и Хорватии практикуется подача жалоб граждан на решения органов исполнительной и судебной власти в конституционный суд. Деятельность администрации открыта для судебного разбирательства на предмет соответствия критериям нарушения закона или его неправильного толкования и применения, защиты основных прав граждан. На практике суды ограничены в возможности судебного контроля и изучения деятельности административных органов по сути действий и решений. Ссылками на слабое знание судами придерживаются сути администрирования, мнения, что апелляция большинство по содержанию стран и пока основам деятельности должна оставаться в рамках административной системы, которая лучше всего приспособлена для исправления недостатков и ошибок собственной деятельности. Кроме того, по оценкам экспертов сама судебная система остается наименее реформируемой ветвью власти. Модернизация судов и повышение профессионализма судей являются необходимым условием прогресса в области создания действенных механизмов реализации принципов правового и социального государства. В области контроля и разрешения индивидуальных жалоб граждан наиболее привлекательным в большинстве стран является институт уполномоченного по правам человека -- омбудсмена. Лишенный в силу своего статуса административно-властных полномочий этот институт гражданского общества оказывает важное воздействие на государственную администрацию в силу своего общественного авторитета и публичного характера расследований. Функции омбудсмена ограничиваются часто сферой конституционных прав и 224 свобод граждан. Однако есть и исключения. В Польше, где эта должность была учреждена еще в 1987 году, он имеет более широкие права и может обжаловать подзаконные акты и судебные приговоры в Конституционном, Верховном, Высшем административном судах и в Верховном суде по уголовным делам. В Венгрии собрания избраны по три омбудсмена: гражданским правам, уполномоченный Государственного уполномоченный Государственного собрания по правам национальных и этнических меньшинств и омбудсмен по защите данных. В Словении действуют уполномоченный по гражданским правам и омбудсмен по публичной информации. Законы о создании института уполномоченного по правам человека приняты в Боснии и Герцеговине (2001). Чехии (1997), Румынии (1997), Албании (1999), Словакии (2001) Македонии (2003) и т.д. Особые меры институционального Многочисленные предпринимаются контроля счетные палаты, за по совершенствованию государственными министерства, расходами. агентства, комитеты, инспекции государственного и финансового контроля обеспечивают аудит в государственном секторе, контроль за использованием бюджетных средств, борьбу с коррупцией. В законах, которые определяют направления, функции и задачи их деятельности, предусмотрены мероприятия по усилению прозрачности государственной администрации, постоянному мониторингу ее деятельности, проверки законности и профессионализма принятых решений. Законы о доступе к информации об общественном интересе, публичные торги при распределении государственных заказов, новые границы определения коммерческой тайны, специальные правительственные программы прозрачности общественной жизни позволяют получить интересующую информацию о деятельности государственных органов всем заинтересованным, СМИ и гражданам. Важная роль отводится национальным парламентам и парламентским комиссиям. В западных демократических государствах на них возложены основные обязанности в области контроля деятельности исполнительной 225 власти. В «новых демократиях» эту их функцию пока следует рассматривать скорее как потенциальную возможность, чем реальную практику. Такие формы парламентского контроля как вопросы депутатов, интерпелляции (запросы), слушания, создание комиссий по расследованию находятся, в основном, на стадии становления. Кроме того, слабые места в структурном построении властей в парламентских демократиях, связанные с формированием ответственного правительства на основе парламентского большинства, не позволяют в принципе рассчитывать на настоящий контроль над исполнительной властью. Повышение роли национальных парламентов и их комиссий с точки зрения изучения и надзора за органами государственной администрации связано с консолидацией демократических режимов, преодолением раздробленности существующих партийных систем, появлением реальной системы сдержек и противовесов, взаимоограничения ветвей власти. Следует обратить внимание и на еще одно важное обстоятельство. В силу особенностей современного демократического транзита и важной роли внешнего фактора в процессах демократических перемен часто источники легитимности новых политических режимов находятся в компетенции Совета Европы, Европейского парламента, Парламентской ассамблеи и США. Манипулируя индексами демократизации и соблюдением прав и свобод личности, которые еще во времена президентства Б. Клинтона были поставлены выше суверенитета национальных государств, они открыто вмешиваются во внутренние дела отдельных стран, заставляют их следовать в русле проамериканской политики, принимать непопулярные у населения решения. Наблюдается неизбежная в этих условиях эрозия демократических институтов, норм и процедур. Нарастает незаконная и антиконституционная практика. Падает доверие к власти, действующей демократии и результатами ее функционирования. Призыв бывшего Президента Польши А. Квасьневского на научной конференции «Диагноз состояния польского государства и общества после 14 лет трансформации» активно поддерживать демократические институты, превратить их из игрушки элит или места словесной литургии в 226 инструмент организации общества и его активности, отражает существующее состояние и проблемы формирования прозрачной и подотчетной обществу системы власти и управления. Поиск альтернатив Анализ процессов и первых результатов политической модернизации в странах Центральной и Восточной Европы постоянно подводит исследователей к выводу, что ситуация в этих странах принципиально не нова, имеет аналоги в истории политического развития. Она во многом напоминает события конца ХIХ – начала ХХ веков, связанные с процессами колонизации стран тропической Африки. Именно на просторах этого континента были впервые отработаны и применены на практике основные идеи и технологии включения традиционных обществ в мировую экономику. Отсутствие в большинстве стран названного региона основ капиталистического способа производства, не позволяло метрополиям использовать методы прямого экономического принуждения. Предпочтение было отдано внеэкономическим методам путем создания соответствующих политико-административных систем, формированием которых занимались специальные министерства по колониям. Одновременно практические задачи управления потребовали активного подключения потенциала науки, способствовали появлению целого научного направления – социальной антропологии. Главным камнем преткновения для ученых-антропологов и практиков колониальной администрации было отношение к старым доколониальным структурам. В отличие от европейских государств, где механизмы власти и управления основаны на системе права и деятельности бюрократического аппарата управления, в традиционных обществах основным регулятором общественных отношений была традиция. Столкновение этих противоположных систем объективно сказалось на особенностях политического развития. Учеными были предложены две научные концепции прямого и косвенного управления. При прямом управлении традиционные структуры разрушались, уступая свое место новым административным органам, 227 создаваемым по европейским образцам. Косвенное управление предполагало использование старых властно-управленческих структур, их приспособление к новым условиям деятельности. Различия в подходах были вызваны не столько особенностями отдельных африканских государств, сколько политическими традициями стран-метрополий. В отличие от французских администраторов, которые исповедовали концепцию прямого управления, политическая культура англичан отличалась большим консерватизмом. С этим связана их склонность к использованию в процессе развития потенциала африканских политических институтов. На это обстоятельство следует обратить особое внимание в связи с тем, что дихотомия в теории редко применялась на практике. Французская администрация чаще всего проводила политику косвенного управления. У англичан подобная практика была возведена в ранг государственной политики. Идейным вдохновителем политики косвенного управления был англичанин Ф. Лугард. Большой опыт работы на высших должностях в колониальной администрации позволил ему обосновать и предложить систему управления, которая была введена на 16 африканских территориях. Традиционные местные политические институты рассматривались им как аналоги европейских феодальных структур. Задачи колониальной администрации заключались в их адаптации к новым условиям и контролю за традиционными племенными вождями. Авторитет последних использовался для легитимации колониального управления по эксплуатации местного населения в интересах метрополии. Опора на «туземные институты» повышала эффективность управления, а главное требовала меньших затрат, чем содержание огромной армии белых чиновников. Большинство европейских исследователей дают в основном положительную оценку политики и практики косвенного управления. Благодаря ему, по их мнению, «удалось дать Африке достижения западной цивилизации, не разрушая африканские политические институты» 1. Изменение функций традиционных институтов позволило приспособить их к новым социально1 Антропология власти. Хрестоматия по политической антропологии: В 2 т. / Сост. и отв. ред. В.В. Бочаров. Т. 2. Политическая культура и политические процессы. – СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2007, с. 74. 228 экономическим условиям и отношениям, привело к созданию особого типа политической структуры, которую принято определять как «колониальное общество». Ее уникальность заключается в сочетании общественных систем с глубокими стадиальными различиями. Все рассуждения сводились, таким образом, к успеху цивилизаторской миссии европейцев. Сама Африка и африканские государства рассматривались и рассматриваются исключительно как пассивные объекты этого грандиозного контролируемого эксперимента. Эти обстоятельства предопределили, в конечном итоге, деградацию политики и практики косвенного управления, почти все современные проблемы этого континента. Развитие политической ситуации вовсе не сводилось только к влиянию внешних факторов и обстоятельств. Решающее значение имела внутренняя логика эволюции институтов доколониального периода. Многие традиционные вожди были не менее изощренными политиками в реализации собственных интересов. Они умело боролись за власть и влияние, оставались скорее временными союзниками колониальной администрации, а не ее чиновниками. Используя колонизаторов для устранения своих конкурентов, они затем вступали в конфликт с европейцами, отказывались служить им в качестве неформальных лидеров и средства легитимации антинародной политики. В конечном итоге деятельность колониальной администрации вела к разрушению прежних политических структур, механизмов власти и управления, устранению старых вождей и традиционных лидеров. «Туземной власти» отводилась исключительно роль послушных исполнителях воли своих заокеанских хозяев. Это вело к социальной деградации отдельных вождей. Как ставленники иноземных завоевателей, они лишались опоры в массах и традиционной политической культуре. Потеря влияния и авторитета со стороны соплеменников компенсировалась часто многочисленными злоупотреблениями своим служебным положением и жаждой личного обогащения. Не случайно, что одним из элементов политики косвенного управления была переподготовка традиционных лидеров, воспитание у них новой шкалы ценностей. 229 Специальные школы для сыновей эмиров в странах-метрополиях могли, очевидно, научить отдельных из них управлять, привить новую политическую культуру. Однако не менее сложная проблема заключалась в том, чтобы заставить их соплеменников им подчиняться. Постоянно присутствующий конфликт между традиционной политической культурой и политической культурой метрополий вел к закату политики косвенного управления. Общественная практика опровергла вывод политических антропологов о способности традиционных институтов эффективно функционировать в новых социально-политических и экономических условиях. Развал в середине ХХ века всей колониальной системы опровергает и аргументы сторонников прямого управления покоренными странами и народами. Однако не сокращает, к сожалению, количество претендентов и попыток навязать мировому сообществу собственное видение перспектив развития государств «позднего старта». Развитые западные страны грешили этим, предлагая в свое время бывшим колониальным странам Азии, Африки и Латинской Америки первые концепции модернизации и основанные на них теории отставания, догоняющего и зависимого развития, дуалистические и стратегические теории, теории «стадий экономического роста» и «полюсов развития». Их анализу посвящена опубликованная нами в 2002 году работа «Политическая модернизация: историко-политологический анализ». В ней подчеркивалось, что большинство авторов этих теорий, несмотря на неоднородность и различия исследуемых государств, пытались обосновать единые механизмы социальных изменений на пути к прогрессу и благосостоянию народов, неизбежность повторения опыта развитых западных стран. Однако все варианты «догоняющей» модернизации дали, за редким исключением, результаты прямо противоположные ожидаемым. Большинство стран, целые континенты превратились в деградирующие в экономическом и политическом отношении территории1. 1 Герменчук, В.В. Политическая модернизация: историко-политологический анализ / Научные труды Академии управления при Президенте Республики Беларусь. Вып. 2. – Минск: Академия управления при Президенте республики Беларусь, 2002, с. 134 – 135. 230 При этом не обошлось и без манипуляций с теоретическим наследием М. Вебера. Теоретики модернизации разорвали внутренние связи между модерном и историческим контекстом западного рационализма. В результате веберовское понятие «модерн» превратилось в абстракцию и образец для процесса социального развития вообще, нейтрализованный в пространственно-временном отношении. Поэтому, по оценке Ю. Хабермаса, процессы модернизации отныне не воспринимаются в качестве рационализации, как историческая объективизация разума1. Человечество постоянно сталкивалось с проблемами неравномерности развития отдельных народов и государств. Однако именно в ХХ веке, в том числе благодаря теории модернизации, неравномерность развития возводится в императив современного мироустройства. Деление стран на «постоянно развитые» и «постоянно отсталые» нуждается в дополнительных исследованиях и осмыслении. Вызывает сомнение сама методология определения слаборазвитости через понятие «развитие», особенно когда мы хотим определить «степень развития», - писал в свое время шведский экономист Мюрдаль. Проблема в том, что слаборазвитость характеризуется отсталостью особого типа. Она неизменно воспроизводится даже при значительном экономическом росте развивающихся стран, но на другом, более высоком уровне слаборазвитости. Проявляется не только в экономике, но и в политических отношениях, культуре, идеологии и т.д. Выступает как триединство отсталости, зависимости и эксплуатации. Раньше каждое из названных явлений было относительно автономным. Современный мировой порядок объединил их в особый вид всесторонней зависимости, лишив тем самым многие страны всяких надежд на будущее. Разговоры о постоянной помощи и цивилизаторской миссии западных стран призваны только скрыть это явление от мирового общественного мнения. Категорическим императивом западных демократий является забота о собственных интересах, увеличении собственного национального богатства, 1 Хабермас, Ю. Философский дискурс о модерне. – М., 2003, с. 8. 231 охране своего образа жизни. Простое сравнение двух встречных финансовых потоков из развивающихся стран в развитые государства и в противоположном направлении позволяют сделать вывод об истинном положении вещей. В одном из докладов Римского клуба ежегодные потери развивающихся стран в виде вывоза капиталов и дешевого сырья в начале 70-х годов прошлого века оценивались в размере 50 – 100 млрд. долларов. Встречный поток из развитых государств в качестве «программ помощи» составлял 15 – 20 млрд. долларов. «Возникает законный вопрос: в каком направлении действительно осуществляется чистое движение денежных средств и, следовательно, кто кому фактически помогает?»1, - писал позднее руководитель названного научного проекта Я. Тинберген в своей книге с красноречивым названием «Пересмотр мирового порядка». «Свободным людям нужны рабы», - писал по этому поводу Р. Дебре в нашумевшей в свое время книге «Левые силы и «третий мир» 2. Констатация очевидных фактов и злая ирония на несовершенство мира, сочетались в этих словах с озабоченностью интеллектуала поиском новых путей и политических практик, предоставляющих всем народам шанс на успешное будущее. Однако критика идей и практики модернизации вовсе не пошатнула ее базовых оснований. Теории неомодернизации и постмодернизма, предложенные постсоциалистическим странам в качестве моделей развития, страдают теми же недостатками и ведут, в принципе, к тем же результатам. Единственное, что смущает их теоретиков – это смена господствующего идеологического климата в «обществах-моделях» развитого Запада. Эра послевоенного «триумфа современности» с ее процветанием и оптимизмом ушла в прошлое. Доминантой социального сознания и реальной политики становятся не прогресс, а кризис, признание тупиковости западной политической и экономической модели развития. Политические потрясения, экономические и финансовые кризисы, отказ традиционных механизмов власти и управления в решении проблем 1 См.: Попов, Ю., Зиглер, Ж. Год 2000: гибель человечества? Диалог Восток-Запад. – М.: Прогресс, 1986. С. 141 – 142. 2 См.: Там же, с. 131. 232 мирового терроризма, религиозного фундаментализма, национализма, фракционизма и регионализма заставляют действовать более обдуманно, но не менее агрессивно. Поиски принципиально нового типа общественного устройства, теории постиндуствиального, технотронного и информационного общества причудливо сочетаются с концепцией «золотого миллиарда», желанием оправдать и увековечить свое доминирование в современном мире. В этой связи, имеет смысл еще раз обратимся к работам американского философа, социолога и футуролага Ф. Фукуямы, многие книги которого стали бестселлерами не только с США, но и во многих других странах. Призвание и ремесло исследователя позволяют ему одновременно служить в качестве главного пропагандиста внешнеполитической доктрины и политики уже нескольких администраций президентов США. В книге «Сильное государство: Управление и мировой порядок в ХХI веке» (2004) он утверждает, что построение сильного государства является одной из наиболее важных проблем мирового сообщества. Слабость и разрушение государственности, некомпетентные или несуществующие правительства служат источниками многих серьезных проблем, особенно в развивающемся мире. Поэтому те, кто выступает за «сумерки государственности», резкое сокращение государственного регулирования и вмешательства государства в экономическое развитие в интересах поборников свободного рынка, допускают серьезную ошибку. Они должны, как минимум, объяснить, что именно заменит силу суверенных национальных государств в современном мире. Для отдельных обществ и для мирового сообщества уничтожение государства – это прелюдия не к утопии, а к катастрофе. И далее, самые важные для нашего исследования умозаключения. «Нам остается только вернуться к суверенному национальному государству и снова попытаться понять, как сделать его сильным и успешным». «Страны должны быть в состоянии создавать государственные институты не только внутри собственных границ, но и в других, менее организованных и более опасных странах». «В любом случае искусство построения государства будет ключевой 233 составляющей национальной силы, столь же важной, как способность развертывать военную мощь для поддержания мирового порядка». Раньше, как известно, ведущие мировые державы просто вторгались в слабые страны и административно добавляли их к своим империям. «Теперь, - советует Фукуяма, - мы настаиваем на содействии демократии, самоуправлению и правам человека и на том, что любая попытка управлять другими народами просто временная мера, а не империалистическое устремление»1. Подбор цитат напоминает скорее не мысли известного исследователя, а выдержки из секретных директив своим внешнеполитическим и военным ведомствам, которые западные правительства раньше хранили в строжайшем секрете от посторонних глаз и собственных народов. Сегодня все, действительно, наоборот. В открытую не только говорят, но и действуют, провозгласив весь мир сферой своих национальных интересов. В этой связи приведем еще одно не менее красноречивое признание Ф. Фукуямы из его книги «Америка на распутье» (2006). Практически не замечая реальных проблем в странах Центральной и Восточной Европы, он писал: «Одним из самых эффективных двигателей институциональной реформы явился процесс вступления в Европейский союз (ЕС) новых членов, в результате которого изменился институциональный пейзаж в Восточной Европе и за ее пределами. Действие названного механизма оказалось столь успешным благодаря тому, что расширение ЕС – это форма обусловленности, которая позволила избежать многих подводных камней, существующих при предоставлении займов на структурное регулирование. Членство в ЕС является мощным политическим и экономическим стимулом для реформ; оно полностью оправдывает себя, страны – члены ЕС оказываются вознагражденными, когда реформа завершается»2. Таким образом, круг замкнулся. Используя методы прямого и косвенного управления, современные последователи старой колонизаторской политики просто поглощают ранее независимые государства. В 1 идеальном варианте американских стратегов весь остальной Фукуяма, Ф. Сильное государство: Управление и мировой порядок в ХХI веке: [пер. с англ.] / Френсис Фукуяма. – М.: АСТ: АСТ МОСКВА: ХРАНИТЕЛЬ, 2006. С. 197 – 200. 2 Фукуяма, Ф. Америка на распутье: Демократия, власть и неоконсервативное наследие / Френсис Фукуяма; пер. с англ. А. Георгиева. – М.: АСТ: АСТ МОСКВА, 2008. С. 195. мир 234 превращается в 51-й штат США со всеми вытекающими из этого последствиями. В подобной ситуации под прессингом США и его многочисленных стратегических партнеров действительно трудно решиться на самостоятельный курс развития, воспользоваться историческим шансом для построения собственного, суверенного и процветающего государства. Однако названная тенденция пробивает себе дорогу через все преграды имперской политики: угрозы, шантаж, ограничения, «цветные революции», неисчислимые жертвы «войн за демократию». Своим путем идут в будущее страны Юго-Восточной Азии, дальневосточные «тигры» или «драконы», «новейшие индустриальные страны», как их с оттенком зависти часто называют западные исследователи и журналисты. Отдельным аспектам их развития будет посвящен следующий раздел нашей книги. Собственную стратегию социально-экономического развития, не смотря на постоянное давление с запада и востока, со стороны своих более сильных соседей выбрала Республика Беларусь. Обычное среднеевропейское государство с 10-ти миллионным населением Беларусь имеет более чем тысячелетнюю историю, которая восходит ко временам Киевской Руси. Полоцкое и ТуровоПинское княжества, первые государственные образования на белорусских землях, имели свои княжеские династии, часто не уступали по уровню развития, богатству и влиянию большинству древнерусских княжеств. Восточные славяне вместе укрепляли свое древнерусское государство. Приняли христианство, свою письменность от равноапостольных Кирилла и Мефодия, разделили общую судьбу под ударами татаро-монголов и крестоносцев. Эти события надолго разделили три братских народа – белорусов, украинцев и русских, но не подорвали их веру в справедливость божьего промысла. Белорусские земли и население составили основу политического, экономического и военного могущества Великого Княжества Литовского. Белорусы пережили смутные времена Кревской и Брестской уний, не растворились на просторах многонациональной Речи Посполитой в результате 235 политики полонизации и окатоличивания. Сохранили свою веру, родной язык, национальные традиции и культуру. Стали народом, лучшие представители которого внесли значительный вклад в сокровищницу мировой культуры. Белорусы вместе с великим русским народом стонали под самодержавием и крепостным правом Российской империи. Совершили Февральскую и Великую Октябрьскую социалистическую революцию, буквально в течение месяца передав власть в белорусских губерниях в руки Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Они получили из рук советского правительства право на создание собственного государства – Белорусской Советской Социалистической Республики, отстояли ее независимость в ожесточенной гражданской войне и иностранной интервенции. Одними из первых высказались за объединение с другими братскими народами в Союз Советских Социалистических Республик. Самоотверженным трудом превратили свою республику в индустриальное государство с высоким уровнем развития промышленности, сельского хозяйства и культуры. Отстояли честь и независимость Родины в борьбе с немецким фашизмом, принеся на алтарь победы и спасения Европы и всего мира от коричневой чумы жизни каждого третьего своего жителя. Колокола Хатыни и пепел более двухсот белорусских деревень, которые были сожжены оккупантами вместе с их жителями, всенародное партизанское движение против врага всегда будут напоминать потомкам о страшной цене претензий отдельных государств на мировое господство, мужестве людей, защищающих свое человеческое достоинство и право «людьми называться». Поколение победителей в Великой Отечественной войне выполнило и не менее важную миссию восстановления разрушенного народного хозяйства. Советская Белоруссия превратилась в одну из наиболее экономически развитых республик СССР с передовой промышленностью, развитым сельским хозяйством, культурой и исключительно высоким научным и кадровым потенциалом. По доле высоко технологичных отраслей промышленности в структуре ВВП на момент провозглашения независимости и развала СССР она 236 относилась к числу самых индустриальных стран мира. В силу названных обстоятельств, белорусам с самого начала не нравилась идеи перестройки и развала СССР, прикрываемые броскими лозунгами о тоталитаризме, огосударствлении, империи и оккупации со стороны великого восточного соседа – Российской Федерации. Именно из уст своих «демократических» недоброжелателей Беларусь получила оскорбительное для народного самосознания определение «вандеи перестройки». Первые прививки принципов либерализма и классических западных моделей развития к советской политико-экономической системе вскоре дали свои плачевные результаты. Вместо обещанного «экономического чуда» население республики получило давно стертые в народной памяти явления в виде резкого спада производства, инфляции, снижения уровня жизни, криминализации общества, девальвации традиционных ценностей и общественной морали, потери управляемости в государстве. Задачи выхода из этого тупика активизировали поиск альтернативных путей развития, концепции «третьего пути» между моделью либерально-демократического государства и ностальгическими проектами возвращения к старым вариантам развития. Политическое руководство и научная общественность Беларуси внимательно анализировала опыт Японии и Китая, популярные на этом этапе развития модели рыночного каркаса, периферийного рынка, «капитализма турецкого образца», смешанной и социально-ориентированной экономики. Определенной популярностью пользовались идеи народного капитализма, рыночного и демократического социализма. Внимательно изучались труды Л. Эрхарда, опыт развития скандинавских стран. Постепенно наблюдается отказ от представления об обществе как «абсолютно пластичной, податливой для управляющих воздействий среде», чем грешило первое поколение реформаторов. Политико-экономическая система любой страны неразрывно связана со всей общественной системой, ее историческими и культурными особенностями. Радикально пересматривается также положение о взаимоотношениях между государством и рынком, месте 237 государственного управления в процессе реформ. На смену тезису о максимальном ограничении вмешательства государства в экономику и другие сферы общественной жизни приходит положение о необходимости укрепления государства и повышения его роли в трансформационных процессах. Чисто абстрактные принципы хозяйствования и управления в условиях рыночной экономики должны получить свое конкретное оформление в новой общественной системе с учетом ее специфических особенностей и исходных предпосылок реформ. При этом наиболее сложным объектом реформирования являются не хозяйственные и политические отношения, а, прежде всего, человек, выросший и воспитанный в условиях старой системы. Содержание, адаптивность и конструктивность политического курса, перспективная модель общественного развития призвана обеспечить органическое соединение преимуществ современной высокоразвитой рыночной экономики и соблюдение социальной защиты граждан, улучшение благосостояния белорусского народа, должны соответствовать коллективной ментальности всех народов, населяющих Республику Беларусь. Развивая эти идеи, доктор экономических наук, профессор А.Г. Шрубенко, выступая на научной конференции, посвященной идеологии белорусской государственности, коллективной практицизм ментальности и известный отмечал, белорусского конформизм что такие народа, диктуют составные как в черты традиционализм, качестве стратегии общественного развития проведение в жизнь принципов последовательности, постепенности, поиска средних комбинированных вариантов решений, практической направленности любых государственных проектов и программ. Не получат, по его мнению, одобрения и поддержки у нашего народа исключающие альтернативы «прыжка в рынок», «шоковой терапии», сомнительные «макроперспективы» и прочие губительные примеры из практики других стран. Основными параметрами стратегического управления обществом на этапе общественной трансформации, по его мнению, должны быть: 238 в государственно-правовой сфере: сильное и эффективное государство, мир, стабильность, политический консенсус, общественное согласие; в экономической области: ориентация на смешанные, коллективночастные формы собственности; государственная поддержка с помощью инвестиций, льготных кредитов и других форм избирательного патронажа предприятий с акционерной собственностью; расширение сети техноемких совместных предприятий в свободных экономических зонах; выбор партнеров по принципу организационно-экономической, технологической и ментальной совместимости; в социальной сфере: государственная поддержка социально незащищенных слоев населения; поощрение всех форм профессиональной деятельности и предпринимательства при их реальном вкладе в развитие национальной экономики; превращение тонко дифференцированной оплаты труда в главный стимул роста его производительности; формирование среднего класса из представителей все социально-профессиональных групп; постоянный мониторинг общественного мнения как основания социальной политики; в национальной политике: установка на всестороннюю консолидацию наций и национальных культур; формирование образцово-нормативной системы общенациональной культуры, в которой белорусская культура будет играть роль доминанты и коммуникатора; в области науки и образования: создание единой интегрированной системы «наука – образование – технологии», придание этой системе статусе общественного приоритета; развитие массового среднего и высшего образования в сочетании с элитарным для особо одаренных представителей из всех слоев населения; гуманизация и гуманитаризация образования; в области искусства: развитие общенациональной художественной культуры; поддержка приоритетных направлений отечественного искусства, прежде всего его профессиональных форм и образцов, уходящих корнями в языческо-христианское белорусов; мировоззрение и восточнославянский фольклор 239 во внешней политике: «географический плюрализм», политика открытых дверей; приоритет экономических интересов; взвешенные отношения с соседями и другими странами мира; расширение партнерства с ментально совместимыми странами; развитие сети туристических, телевизионных и компьютерных коммуникаций; проведение сбалансированной хозяйственнорегиональной политики по созданию совместных транзитных транспортных развязок, торгово-экономических и финансовых союзов; укрепление Союза Беларуси и России в рамках обновленного СНГ и прочее1. Эти идеи и настроения, активный поиск собственной модели развития сказались на динамике политического процесса. Около четырех лет продолжалась подготовка текста новой конституции. Основными проблемами ее разработчиков были вопросы выбора формы государственности и отношение к частной собственности. Они так и не получили своего окончательного разрешения даже с формальным принятием новой Конституции Республики Беларусь в марте 1994 года. Понадобились еще несколько лет общественных дискуссий и ожесточенной политической борьбы, чтобы по результатам всенародного референдума 1996 года окончательно определиться по принципиальным вопросам государственного строительства и особенностям национальной модели развития. Таким образом, за несколько лет независимости «талерантныя, памяркоуныя конституционного строя: i разважлiвыя» парламентская трижды меняли республика, основы президентская республика, полупрезидентская республика. И это не случайно. В настоящее время, как отмечалось выше, в большинстве стран Центральной и Восточной Европы наблюдается тенденция к созданию смешанной по своему характеру и формам государственности. Все большее количество государств идут по пути формирования полупрезидентских и полупарламентских республик, пытаясь соединить необходимую стабильность правительства в президентской республике с выгодами парламентаризма, создавая тем самым уникальные 1 Шрубенко, А.Г. Государственное управление в контексте идеологии белорусской государственности / Идеология белорусской государственности: Материалы научной конференции 12 ноября 1998 г. – Мн.: ИСПИ, 1998. С. 22 – 23. 240 государственные структуры, адекватные новому этапу и выбранной модели социально ориентированной рыночной экономики. Завершение конституционной реформы, укрепление основных институтов новой политической системы и, прежде всего, вертикали исполнительной власти позволили обеспечить социально-политическую стабильность в обществе, спокойствие и уверенность людей. Это положительно сказалось на экономической ситуации. Были преодолены основные кризисные явления в обществе, а наметившаяся экономическая стабилизация успешно переросла в динамичное и устойчивое развитие. Это немедленно заметили зарубежные эксперты и оппоненты власти внутри страны, которые первыми заговорили об особой «белорусской модели» развития. К основным характерным особенностям этой модели, по словам первого Президента Республики Беларусь А. Г. Лукашенко, относятся: Сильная и эффективная государственная власть, чтобы обеспечить безопасность граждан, социальную справедливость и общественный порядок, вытянуть экономику из бездны экономического кризиса. Частный сектор может и должен развиваться наряду с государственным. Однако не в ущерб национальным интересам. Национальные интересы государства должны быть главным приоритетом и главной целью, во имя которой работает каждый гражданин, предприятие или бизнесмен, основавший свое производство на частной форме собственности. Приватизация не самоцель, а средство найти заинтересованного инвестора, создать эффективного собственника. Интеграционные процессы со странами СНГ, в первую очередь с Россией. Сильная социальная политика – краеугольный камень нашего политического курса1. Формулируя эти основные особенности белорусской модели развития, Президент постоянно подчеркивает, что она является не столько продуктом 1 См.: Стратегия экономического развития Республики Беларусь на современном этапе. Материалы постоянно действующего семинара руководящих работников республиканских и местных государственных органов 21 – 22 марта 2002 г. –Минск, 2002. С. 28 – 39. 241 кабинетного творчества ученых, сколько результатом совместных усилий народа и власти, полной драматизма практики социально-экономических преобразований первых лет независимости Республики Беларусь. Важнейшими направлениями совершенствования «белорусской модели» должны быть всемерное повышение эффективности управления, адаптация кадрового корпуса к современным условиям. «При этом на основе национальной модели общественного развития необходимо сформировать и соответствующее государственное мышление наших кадров»1. Сегодня на мрачном фоне кризиса мировой финансовой системы, который стал следствием концептуальных просчетов неолиберальной рыночной модели и сокращения роли современного государства, стали особенно очевидны преимущества методологии белорусской модели развития. В 1990 – 1995 годах ВВП Беларуси сократился на 35 %, а промышленное производство – на 41 %. Благодаря активной макроэкономической политике республика смогла восстановить докризисный уровень ВВП путем мягкого вхождения в рынок за 13 лет, то есть быстрее, чем почти все постсоветские страны. За периодом стабилизации и формирования современной рыночной институциональной среды (1996 – 2000) последовал период экономического роста, основу которого составили базовые отрасли – машиностроение, нефтехимия, микроэлектроника, сельское хозяйство. В результате за последние 10 лет Беларусь обеспечила рост ВВП в 2,3 раза, продукции промышленности – в 3, инвестиций – в 3,7, реальных денежных доходов населения – в 4,7 раза. Созданная в Республике Беларусь социально ориентированная модель развития позволила повысить душевой ВВП (по ППС) с 16,6 % от уровня стран Западной Европы в 1996 году до 32 % в 2007 году2. Приводя эти данные, Председатель Президиума Национальной академии наук Беларуси М.В. Мясникович отмечает, что руководство страны и ученые 1 Стратегия экономического развития Республики Беларусь на современном этапе. Материалы постоянно действующего семинара руководящих работников республиканских и местных государственных органов 21 – 22 марта 2002 г. С. 42. 2 Мясникович, М.В. Становление новой экономики в Республике Беларусь / Проблемы управления. 2008. № 4. С. 35. 242 считают, что на современном этапе развития на смену прямым методам госрегулирования экономики, которые были эффективны в период стабилизации и восстановительного роста, должны придти стимулирующие инструменты макроэкономической политики, основанной на раскрепощении инициативы и активном инновационном процессе. С 2001 года одним из приоритетов социально-экономического развития страны становиться научноинновационная деятельность. Содержание новой парадигмы связано с переходом от экономического роста к экономическому развитию. Таким образом, в конце ХХ века история еще раз предоставила белорусскому народу шанс реализовать многовековую мечту о собственной государственности, достойной жизни нынешних и будущих поколений. В идее национальной государственности в эпоху глобализации заложен глубокий философский смысл. Уже первые великие государства древности воспринимаются нами не просто как политические и социально-экономические, но как духовно-нормативные образования. Именно в таком качестве они были субъектами и двигателями мировой истории, в них воплощался дух народа, их создавшего. Это означает, что белорусское государство должно состояться, прежде всего, как государство национальное. Лишенная национального своеобразия страна может лишиться и своего места в современной цивилизации и мировой культуре. Русский философ И.А. Ильин очень тонко подметил, что государство представляет собой «положительно-правовую форму Родины», а Родина есть та вершина, с которой человеку и народу открывается мировое сообщество. Подводя своеобразный итог затянувшегося спора с нашими западными оппонентами о наиболее предпочтительных путях и современных моделях развития, Президент Республики Беларусь А.Г. Лукашенко в одном из посланий белорусскому народу и Национальному собранию отмечал, что благодаря своему историческому выбору суверенная Беларусь состоялась. Мы стали сплоченной, энергичной, сильной духом нацией, островком стабильности и спокойствия гордого и независимого народа, который живет на своей земле и 243 строит свою жизнь. Создан прочный фундамент, который позволяет эффективно и энергично развиваться по всем направлениям. Четко сформулированные и адекватные нашим возможностям цели, достаточные средства их реализации позволили не просто гнаться за ходом истории и мировой экономики, а создать основы эффективной и конкурентоспособной национальной экономики, стать привлекательными для иностранного капитала, надежным торгово- экономическим партнером на мировом рынке. Это дает возможность ставить перед страной еще более амбициозные задачи. «Концептуально сохраняя выработанную модель нашей экономики, надо продолжать качественно ее усовершенствовать, переходить на следующий, более высокий уровень. У нас есть все для того, чтобы занимать ведущие позиции в мировой экономике»1. Есть все основания не сомневаться в конечном положительном результате предпринимаемых усилий. Республика Беларусь отвергает всякий диктат со стороны других государств в выборе модели политического и экономического развития, не приемлет навязываемый ей ложный выбор между Западом и Востоком. Белорусский народ готов в полной мере использовать свой исторический шанс, превратить особенности географического положения страны в центре европейского континента, которое было в прошлые века историческим проклятием, в экономическое благословение на основе равноправного сотрудничества между государствами. ВОСТОЧНЫЙ СИНДРОМ Напрасно обучение без мысли, опасна мысль без обучения Конфуций 1 Послание Президента Республики Беларусь А.Г. Лукашенко белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь. Здоровье государства – это благополучие человека, согласие в обществе, целеустремленность нации. – Минск 29 апреля 2008 года. С.44. 244 Процессы глобализации социально-экономического мировой развития экономики и сопровождаются неустойчивость в большинстве государств интенсивными поисками новых стратегий развития и эффективных систем государственного управления. При всех различиях в содержании, направленности и результатах современных реформ, прослеживаются некоторые общие закономерности. Концепция административного государства уступает место концепции эффективного правительства. Новое государственное управление, основанное на использовании в государственном секторе идей и практики управления в частном секторе, как уже отмечалось, еще не оформилось в четкую теоретическую концепцию. Однако научные споры о «приемлемой теории и правильной практике» не помешали внедрению новых подходов. Ставка на экономичность, энергичность и эффективность государственного сектора оказывают глубокое воздействие на современное понимание роли государственного управления в развитии общества. Смесь успехов и неудач административных реформ на основе менеджмента в большинстве западных стран и развивающихся обществах не смущают сторонников данной концепции. Рыночная риторика, формы и методы частного управления в государственном секторе явно доминируют, навязываются в качестве универсальной, либеральной модели развития. Более того, по оценкам отдельных исследователей, на Западе происходит не просто административное реформирование, а по существу революция во взаимоотношениях государства, государственного управления и общества. По своим последствиям она может быть не менее значимой научно-технической революции ХХ века. Поэтому «только сумасшедший или морально ущербный человек может не быть либералом». Убедив себя, западный мир пытается убедить всех остальных в собственной исключительности и основанном на этом праве учить других. При этом просто не замечается, а чаще всего игнорируется опыт других стран, прежде всего Юго-Восточной Азии. М. Вебер доказывал в свое время, что это совершенно иной мир, где власть и собственность не обособились, а 245 религия по-прежнему задает тон в общественной жизни и политике, что конфуцианская культура и традиция противоположны всему, что ведет к успешному развитию капитализма и общества. Нерасчлененность рационального и иррационального, как оказалось, вовсе не повод для исторического пессимизма. Ученые и политические аналитики отмечают беспрецедентные темпы роста экономики Китая, Южной Кореи и Японии в последние десятилетия ХХ века. Если в начальный период индустриализации Великобритании и США потребовалось около 50 лет для увеличения вдвое производства на душу населения, то Китай и Южная Корея добились этого примерно за 10 лет. Уже через 20 лет «неправильно устроенный» и «нелиберальный» Китай опередит, по многочисленным прогнозам, США по большинству экономических показателей и станет первой державой мира1. При этом успехи в развитии рыночной экономики стали возможны без кардинального политического переворота, слома старой политической системы и отказа от руководящей роли коммунистической партии, что не удалось повторить ни в одной другой стране. Образцом современной поражающего Японии. воображение Трудолюбивые и успеха является история дисциплинированные японцы, исповедующие свой особый и исключительный образ жизни, отказавшись от политики «блестящей изоляции», превратили страну в процветающее государство, занимающее второе место в мире по своему экономическому развитию и по общепринятым меркам более чем в 4 раза превосходят экономику Китая2. Поражают не только высокие темпы, но и их достижение при очень низком стартовом уровне модернизации, скудости ресурсной базы. Успех приходит не случайно, обусловлен множеством причин. Однако некоторые факторы и элементы развития названных стран являются структурообразующими для их стратегий. Среди них следует назвать активную 1 См.: Бжезинский, З. Великая шахматная доска. Господство Америки и его геостратегические императивы. – М.: Междунар. отношения, 1998. С. 183.; Панарин А.С. Стратегическая нестабильность в XXI веке. – М.: Алгоритм, 2003. С. 22. 2 См.: Тэтчер, М. Искусство управления государством. Стратегия для меняющегося мира. – М.: Альпина Паблишер, 2003. С. 154. 246 роль государства в регулировании национальной экономики, создание компетентной и некоррумпированной бюрократии. Государственная служба Японии, Китая и Южной Кореи при всей ее открытости и адаптивности к современным процессам мирового развития, уникальной способности использовать научные открытия и опыт других стран сохраняет свою самобытность. Совокупность принципов, объединенных едиными подходами к роли и значению человеческого фактора, заставляет исследователей говорить об особом восточном синдроме, который привлекает повышенный интерес теоретиков и практиков государственного управления. Знакомство с их характерными чертами и технологиями имеет важное научно-практическое значение для разработки моделей эффективного государственного управления и динамичной кадровой политики. В дополнение к сказанному и в поисках ответа на вопрос о том, что является основой для прогресса и непрерывно ускоряющегося развития стран названного региона, воспользуемся полезным советом А. Токвиля: «Просто проверьте, поощряет ли закон этого народа стремление к успеху, дает ли свободу действий, способствует ли развитию чутья и навыков его поиска, дает ли возможность пожинать плоды». У истоков «японского чуда» Обращение к японскому опыту организации государственной службы продиктовано многими обстоятельствами. Япония является одной из самых высокоразвитых стран, признанным лидером в сфере экономики, высоких технологий и систем управления, успешно конкурирует со своими американскими и европейскими партнерами на мировых рынках. По мнению исследователей, секреты «японского чуда» связаны, в первую очередь с правильно выбранным вариантом восстановления и развития страны и ее экономики после сокрушительного поражения во второй мировой войне. Составной частью этой стратегии являются уникальные и эффективные социальные технологии и механизмы управления человеческими ресурсами, мотивации и заинтересованности работника в результатах своего труда, что превратило их в активные факторы экономического роста. Большой вклад в этот процесс вносит государственная 247 служба, способная профессионально влиять на экономическое и социальное развитие своей страны. Во многих отношениях государственная служба Японии мало чем отличается от подобных институтов в других странах. Она достаточно компактна и составляет только 8,1 % к общему числу работающих. Для сравнения этот показатель в Германии, США, Великобритании и Франции равен соответственно 15,1, 15,5, 19,4 и 22,6 %. Давно ушли в прошлое формы и методы отбора и назначения государственных служащих по принципу «дележа добычи», что называлось в Японии «охотой за официальной должностью». Подбор кадров на основе их особого вклада в победу правящей партии на парламентских выборах отрицательно сказывался на профессионализме государственного аппарата и его эффективности. В соответствии с Законом о государственной службе она основывается на принципах: по приоритетам (в соответствии с итогами вступительного экзамена или аттестации); по способностям (на основе экзамена для вновь принимаемых, проверки – для уже работающих, наличия дипломов, аттестатов, свидетельств и т.п.); нейтральности (государственным служащим не запрещается иметь собственные политические убеждения, но они не имеют права вести в соответствии с ними свою профессиональную деятельность); равных возможностей (для всего населения страны); равенства (ко всем, кто принят на службу). Лишены права претендовать на государственную службу недееспособные, неправоспособные, лишавшиеся или лишенные свободы, уволенные ранее с работы в дисциплинарном порядке, участвующие в деятельности подрывных организаций. Все государственные служащие делятся на две категории. Первую из них составляют служащие правительственных (центральных) органов, которые в свою очередь разделены на две больших группы: особых государственных служащих, участвующих в принятии решений и постановке задач; обычных государственных служащих, реализующих принятые решения. Ко второй категории отнесены государственные служащие местных органов власти. Об- 248 служивающий персонал органов государственного управления принадлежит к категории производственных государственных служащих. Являются государственными служащими учителя, врачи, военнослужащие, полицейские, пожарные и другие работники, чья деятельность осуществляется за счет налогоплательщиков. По приоритетности они тоже подразделяются на ряд категорий. В сфере образования, например, к высшей категории относятся преподаватели вузов; ко второй – преподаватели старших школ; к третьей – преподаватели начальных школ; к четвертой – преподаватели шестилетних технических школ. Категории не зависят от величины школ и численности обучающихся. Внутри каждой из категорий служащие делятся на группы в зависимости от должности, квалификации, профессии. Общая численность государственной службы – около 5 млн. человек. Из них 25,8 % заняты в центральных и 74,2 % в местных органах управления. Административные государственные служащие составляют 509 тыс. человек. Наибольшее их количество трудится в системе министерства просвещения (27,11 %), министерства здравоохранения и социального обеспечения (14,91 %), министерства финансов (14,1 %), министерства юстиции (9,53 %), министерства сельского хозяйства, лесной и рыбной промышленности (7,43 %), министерства транспорта (7, 41%) и т.д. Авторитет государственной службы в обществе достаточно высок. Быть служащим почетно и престижно. Поэтому вступительные конкурсы часто достигают до 100 человек на одну вакансию. Существует возрастной ценз – 18 – 28 лет. Конкурсные экзамены проводятся с целью проверки наличия у претендентов необходимых качеств для выполнения функциональных обязанностей. Учителя, медики, техперсонал, водители транспорта назначаются в систему государственной службы способом отбора, в ходе которого проводятся собеседования, тестирование, заполняются анкеты. Государственные служащие в соответствии с Конституцией страны являются слугами всего народа, а не какой-то его части. При поступлении на службу они принимают присягу, клянутся соблюдать требования государст- 249 венной службы, выполнять японские законы и указания вышестоящих чиновников, хранить служебную тайну, в том числе после ухода со службы. Все рабочее время служащего должно быть посвящено выполнению должностных обязанностей. Существуют ограничения на политическую деятельность (кроме особых государственных служащих). Они не имеют права на забастовки и митинги. Запрещено заниматься коммерческой деятельностью. Административным государственным служащим в порядке исключения разрешена преподавательская деятельность. Карьера государственного служащего бывает скоростной, средней и медленной. Типичная «карьера в гору» для преподавателя вуза, например, выглядит следующим образом: ассистент, лектор, доцент, профессор. Существует и так называемая «карьера с горы», когда служащего переводят на более низкую должность по его собственному желанию, состоянию здоровья или инициативе администрации. Действуют два механизма прекращения государственной службы: простая отставка и освобождение. Организация государственной службы Японии достаточно типична для большинства развитых стран. Это вовсе не случайно. Императорская Япония Мэйдзи разработала свою Конституцию еще в XIX веке по образцу имперской Германии. Такое избирательное заимствование европейских ин- ституциональных моделей отвечало японской специфике и было связано с особенностями местной социальной структуры, которая строилась на идее коллективного целедостижения. После 1945 года наметился решительный поворот к либеральной адаптивно-интегративной функциональной модели. Однако речь не идет об абсолютном копировании американской модели. Структура власти в Японии основана на особом историко-этническом и культурном базисе, который во многом отличается от других современных обществ, однако оказался удивительно отзывчивым на требования модернизации и рационализации. Уникальная социокультурная система, не знающая себе равных по адаптивной способности, и является основным источником и причиной так на- 250 зываемого «японского чуда» -- вхождения Японии в состав самых высокоразвитых стран мира. Фундаментом названного «чуда» в сфере государственной службы и кадровой политики являются пять великих японских систем: система пожизненного найма; система кадровой ротации; система репутаций; система подготовки на рабочем месте; система оплаты труда. Основанные на философии народа и его традициях, они составляют единый сложный комплекс, формируют особую мотивационную среду, в которой человеку интересно работать лучше и больше, полностью реализуя свои физические, интеллектуальные и творческие способности. С одинаковым успехом эти системы применяются как на государственной службе, так и на крупных предприятиях всех секторов экономики, обеспечивают рост производительности труда, конкурентные преимущества, высокий жизненный уровень населения. Система пожизненного найма юридически не оформлена. Речь идет скорее о джентельментском соглашении между нанимателем и работником, реальной заинтересованности последнего длительное время трудиться на конкретном предприятии, связать с ним всю свою жизнь. Со стороны нанимателя это обеспечивается дополнительной оплатой труда за выслугу лет, премиями, различными социальными льготами, неформальной заботой о сотруднике и его семье. Экономическая эффективность подобной кадровой политики достигается за счет того, что, вкладывая значительные средства в обучение и профессиональное развитие персонала, соответствующее потребностям предприятия, руководство может использовать эти кадры практически до предельного возраста. При этом необходимо учитывать, что до 90-х годов в Японии просто не было предельного возраста для всех категорий и групп государственных служащих. В настоящее время он введен и составляет 60 лет (для некоторых служащих – 63 – 65 лет, преподавателей вузов – 63 года). Подобная мера, по мнению японских специалистов, очень важна с точки зрения планирования кадровых процессов и обновления микроклимата на государственной службе. Широко распространенная во всем мире контрактная система отношений с «пра- 251 вом на свободный прием и увольнение» не устраивает в Японии ни нанимателей, ни служащих. Система ротации состоит в обязательном перемещении служащих через каждые 2 – 3 года выполнения функций на определенном рабочем месте. Это обеспечивает гибкость рабочей силы, повышает уровень ее квалификации, способствует расширению кругозора и развитию более широкого взгляда на задачи и возможности своего учреждения. После нескольких перемещений работника по горизонтали, изучения этих участков работы и всей технологической схемы, следует обязательное повышение в должности. Новые руководители, как правило, хорошо справляются с обязанностями, так как предварительно ознакомлены с ними достаточно обстоятельно. Типичная карьера государственного служащего японского министерства, например, выглядит следующим образом: новички (выпускники вузов и школ) – 18 – 28 лет; сотрудники – 18 – 30 лет; начальники секторов – 28 – 30 лет; заместители начальников отделов – 35 лет; начальники отделов – 40 лет; заместители начальников департаментов – 50 лет; начальники департаментов – 55 лет. Добросовестное, качественное и творческое отношение специалиста к выполнению служебных обязанностей на каждом рабочем месте гарантирует система репутаций. На каждого из них при перемещении составляется письменная характеристика. Она достаточно лаконична, однако содержит необходимые сведения обо всех достоинствах и недостатках служащего. Ее объективность обеспечивается ежедневными проверками сотрудников в форме опроса коллег, подчиненных, начальников и клиентов. Характеристики следуют за человеком на всех этапах его службы, влияют на репутацию и дальнейшую карьеру, дают каждому шанс ее улучшить. Эту цель преследует также система подготовки на рабочем месте. В отличие от практики найма в Западной Европе и США японские учреждения и предприятия не требуют от претендентов на должность специальной подготовки. Основное внимание обращается не на объем знаний и умений, а на способность к обучению и адаптационные качества. Обучение персонала, 252 приобретение специальных знаний и навыков, нужных учреждению или предприятию, обеспечивается внутрифирменной подготовкой на рабочем месте. Периодической подготовкой центральных государственных служащих вне рабочего времени занимается Институт повышения квалификации при Управлении по делам персонала. Государственные служащие местных органов управления проходят переподготовку и повышение квалификации в Академии самоуправления. Характерно, что переподготовку и повышение квалификации в Японии проходят государственные служащие до уровня начальника отдела министерства, ведомства, управления и заместителя мэра провинции. Должностные лица более высоких категорий занимаются только самоподготовкой и самообразованием. Учитывается при этом, что на всех стадиях ротации они неоднократно обучались на рабочих местах и в учреждениях образования. Системы ротации и подготовки на рабочем месте в совокупности обеспечивают хорошую мотивационную среду, формируют творческого работника, обеспечивают его карьеру с максимальной пользой для организации. Не менее показательна и эффективна система оплаты труда. В государственном и частном секторе Японии действуют десятки таких систем как мощные факторы стимулирования экономического роста и высокого уровня жизни. При всем их многообразии и неповторимости можно выделить несколько основных особенностей. Оплата труда зависит от стажа и возраста работника. Такая система способствует прикрепление человека к предприятию и предполагает, что его квалификация растет пропорционально возрасту и непрерывному стажу работы. Таким образом, платят не за возраст и выслугу лет, а за квалификацию и профессионализм. Прослеживается прямая зависимость оплаты труда от фактического трудового вклада и реальных результатов работы. Оплата по результатам составляет в настоящее время более 60 % в совокупной заработной плате и эта тенденция постоянно усиливается. 253 Размер оплаты труда зависит также от так называемых жизненных пиков, которых в жизни человека насчитывается 5 – 6 (поступление на работу, женитьба, рождение ребенка, покупка жилья и т.п.). В соответствии с законами и традициями достижение этих пиков отмечается значительным повышением заработка. Оплата труда менеджеров через систему «плавающих окладов» находится в прямой зависимости от итогов работы предприятий. Кроме того, система пожизненного найма и дух «семьи», который царит на большинстве предприятий, предполагают, что все трудности и проблемы должны перекладываться на руководство, а не рабочих. Не удивительно, что в Японии наблюдается одна из самых низких в мире дифференциация в оплате труда между руководством и работниками – 1:4 или 1:5. Для сравнения, в США – 1:15, Российской Федерации – 1:12,6 и самая низкая в Швеции – 1:3. Размер оплаты труда государственных служащих определяется двумя составляющими: градацией (разрядом), соответствующей должности служащего; ступенью, определяемой стажем работы. В типовых сетках насчитывается 11 градаций и 32 ступени. Новая, более высокая ступень присваивается, как правило, через каждые 2 – 3 года. Результаты труда определяются периодичностью перевода служащего из одной градации в другую. Кроме того, для них предусмотрены традиционные для страны дополнительные выплаты и некоторые виды специальных пособий: семейное пособие, в том числе на детей; транспортное пособие или оплата стоимости бензина личного автомобиля; региональные пособия; пособия за особые условия труда. Пять должностных окладов в год выплачиваются в виде бонусов (0,8 – в марте, 2 – в июле, 2,2 – в декабре). Управление по делам персонала ежегодно изучает уровень оплаты труда государственных служащих, сравнивает его с заработками работников частного производственного сектора экономики. Законом о статистике определено 38107 частных предприятий с численностью работающих более 100 человек, от достоверной информации которых по заработной плате зависит динамика и 254 размер оплаты труда служащих. Рост зарплаты в производственной сфере и увеличение макроэкономических показателей страны создают экономическую и моральную основу для повышения окладов государственным служащим. В августе каждого года рассчитываются ее размеры, а решение принимается обычно парламентом. В случае экономических трудностей зарплата корректируется в сторону уменьшения. Все перечисленные условия и обстоятельства позволили создать одну из лучших по критериям эффективности систем государственной службы, привлечь на службу государству «лучшие мозги нации», способствовали становлению Японии как мировой супердержавы. Изменение мировой экономической ситуации в начале XXI века, усиление процессов глобализации капитала и интернационализации хозяйственных связей, задачи сохранения за страной ее лидирующего положения остро ставит вопрос о структурной реорганизации всех сфер жизни общества. Современные административные реформы необходимы для создания комплексной, прозрачной и гибкой системы государственного управления, способной эффективно реагировать на изменения политико-экономической ситуации. Формирование политики и курса реформ идет под контролем бюрократического аппарата. Не стыдясь своей национальной идентичности, он не пошел по пути дерегуляции и либерализации, характерной для большинства западных стран. Предпочитает проводить перемены постепенно, создавая гибридную систему, способную усилить конкурентоспособность экономики. При этом сохраняется элитарная бюрократическая система руководства «догоняющего периода» с ее приоритетами на улучшение благосостояния производителей и использование регулируемых рынков для обеспечения политической и социально- экономической стабильности в обществе. Только будущее определит лучшую из стратегий развития и назовет победителей. Китайский вариант История нового Китая начинается с конца 1978 года. Это связано с решением Коммунистической партии Китая (КПК) о приоритете экономического 255 развития и начале рыночных реформ, строительстве социализма «с китайской спецификой» на основе объявленных новым лидером страны Дэн Сяопином «четырех модернизаций» в области науки, сельского хозяйства, промышленности и вооруженных сил. Китайцы на деле подтвердили мнение, что они самые предприимчивые люди в мире. Особенно когда речь идет об успехах собственной страны. Экономические достижения просто фантастичны. 8% ежегодных средних темпов роста, начиная с 1979 года, позволили догнать по объему национального дохода США, опередить по величине экономического потенциала Японию. Объем международной торговли вырос почти в 4 раза и составляет около 36 % ВВП 1. Современный активный национализм подпитывается глубокими историческими корнями. Неотъемлемой составной частью национально-государственного самосознания китайцев является идея национального величия страны. Само название государства «Китай» переводится как «срединное королевство» и рассматривается народом как естественный центр мира. Рыночная трансформация экономики социалистического типа в Китае сопровождалась проведением административной реформы. Старая система государственного управления, созданная для централизованной плановой экономики, отличалась сложностью и неэффективностью дублирующих друг друга государственных государственного и аппарата партийных органов. осуществлялось с Кадровое помощью обеспечение «разнарядки» партийных комитетов всех уровней, что отрицательно сказывалось на его профессионализме и авторитете в обществе. Основной целью реформы было провозглашено повышение эффективности государственного управления путем перехода от прямого административного контроля к косвенному контролю и макрорегулированию, создание к 2015 году «небольшого правительства в большем обществе», адекватного современной рыночной экономике. Административная административного 1 реформа мышления», развивалась с постоянной в парадигме «мягкого перестройкой аппарата См.: Тэтчер, М. Искусство управления государством. Стратегия для меняющегося мира. С.193. 256 управления по модели живого организма, способного гибко реагировать на новые запросы китайского общества. Реструктуризация государства в соответствии с изменениями в характере экономической системы проходила постепенно, в обстановке острой борьбы за власть. Реформы проводились постоянно, но неравномерно. В начале XXI века завершился уже седьмой этап преобразований системы управления. Основными вехами и результатами этого процесса являются принятие новой Конституции КНР, разделение некоторых функций партии и правительства, совершенствование правовой системы, значительное сокращение масштабов государственных учреждений и численности их персонала, рационализация деятельности государственного механизма в интересах рыночной экономики. Усилились функции и органы макроэкономического производственные управления функции многих и регулирования. Экономические правительственных департаментов переданы предприятиям. В 1987 году объявлена реформа государственной службы. В следующем году для ее проведения создано Министерство кадров, функции которого ранее выполняло Министерство труда и кадров. Однако основные усилия по созданию нового института государственной службы были предприняты, начиная с 1993 года, что связано с принятием Временного положения о государственных служащих. Это положение действует и в настоящее время в качестве основного правового акта по регулированию государственно-служебных отношений. Его появлению предшествовали эксперименты с реформой государственной службы в отдельных регионах страны, неоднократные сокращения государственных органов и служащих. О значении этого документа для успеха всего комплекса реформ и развития Китая свидетельствует тот факт, что положение было принято законодателями в 16 чтениях, которые проходили в течение почти двух лет. В самом названии документа, определяющего основные направления новой государственной кадровой политики, и особенно в его содержании отчетливо прослеживаются специфические подходы к реализации курса 257 реформ. Традиционная устойчивость восточных обществ подсказала реформаторам поэтапность и эволюционность преобразований, необходимость достаточно продолжительного переходного периода, в рамках которого старая и новая системы общественных и кадровых отношений сосуществуют и взаимодействуют, доказывая на практике свои преимущества. Следует напомнить в этой связи мнение Г. Лебона, который в книге «Психология социализма» отмечал: «Как человек не может выбрать себе возраста, так и народы не могут выбирать свои учреждения. Они подчиняются тем, к которым их обязывает их прошлое, их верования, экономические законы, среда, в которой они живут. Что народ в данную минуту может путем насильственной революции разрушить учреждения, переставшие ему нравиться, -- это не раз наблюдалось в истории. Но чего история никогда еще не показывала -- чтобы новые учреждения, искусственно навязанные силой, держались сколько-нибудь прочно и положительно. Спустя короткое время все прошлое вновь входит в силу, так как мы всецело созданы этим прошлым, и оно является нашим верховным властителем». Современная государственная служба Китая тяготеет к закрытой карьерной системе, которая характерна для большинства стран Европы. Однако основные принципы этой системы были позаимствованы европейцами в свое время из истории древнего китайского общества и связаны с именем знаменитого мудреца Конфуция (Кунцзы, ок. 551 – 478 гг. до н. э.). Она основана на идее государственной службы как «избранной элиты». Ее характерными особенностями являются разграничения служащих на классы в соответствии с уровнем образования и квалификации, ограниченная мобильность государственных служащих, старшинство как основа для повышения, высокий престиж высших уровней службы, политическая нейтральность и т.п. Время и обстоятельства вносили свои коррективы, создавая в различных странах свои часто очень специфические варианты этой системы. 258 Состав государственной службы КНР сужен до так называемых «ключевых должностей государственного управления», тех лиц, которые выполняют функции и наделены полномочиями по разработке и реализации государственной политики. Это руководители, администраторы, служащие всех административных органов. Политические должности также отнесены к категории государственных служащих. Не являются служащими персонал предприятий государственного сектора, работники образования и здравоохранения, научные сотрудники, военнослужащие. Государственная служба едина, охватывает всю вертикаль власти и составляет по численности более 5,5 млн. человек. Единство обеспечивается также общей классификацией должностей. Государственные служащие подразделяются на 15 рангов, которые определяются в соответствии с занимаемой должностью и степенью ответственности. Учитываются при этом моральные и деловые качества, практические успехи в работе и приобретенный опыт. Согласно Временному положению система «разнарядок» при приеме на службу заменена открытыми конкурсами, также примененными впервые в древнем Китае и составляющими основу современной системы заслуг в практике организации государств. Определен государственной следующий службы порядок большинства зачисления на развитых вакантные должности: публикация сообщения о вакансиях; проверка компетентности претендентов и открытый экзамен для прошедших эту проверку; для сдавших экзамен – дополнительная проверка по политическим, идеологическим и моральным качествам, способности к работе и другим аспектам. В первую очередь учитываются заслуги человека. Дополнительным критерием является моральная устойчивость, которая трактуется как преданность политике КПК. Политическая нейтральность не приветствуется. Однако политические, идеологические и моральные качества играют решающую роль при назначении на должности в партийных комитетах. Для структур исполнительной власти способности и производственные достижения кандидата. 259 Результаты всех проверок и испытаний претендентов представляются в соответствующие отделы кадров народных представительств для рассмотрения и принятия решений. В результате децентрализации системы принятия государственных решений путем делегирования полномочий тем, кто лучше информирован, в то числе и в кадровых вопросах, территориальные партийные комитеты и государственные органы назначают руководящих работников только одного нижестоящего административного уровня (раньше было двух). Зачисляемые на посты особого значения, утверждаются Министерством кадров. Однако законами предусмотрены и исключения из общих правил, более упрощенный порядок отбора и назначения на должности, другие методики оценки претендентов. В этой связи следует обратить особое внимание на роль КПК в китайском обществе. Партия по-прежнему обладает высшей политической властью и играет доминирующую роль в государственном управлении. Для принятия всех важнейших государственных решений требуется одобрение партийных инстанций. Так, за административную реформу отвечает Государственный комитет КПК по реформе государственного сектора. Он функционирует под председательством Премьер-министра и выполняет задачи по разработке политики реформирования системы государственного управления, планов реорганизации центральных органов государственной власти, организационных и кадровых учредительных квот (штатов) для центральных и провинциальных государственных ведомств, проектов административных нормативных актов и др. В структуре ЦК КПК действует отдел по организационным вопросам, который руководит деятельностью всех лиц, занимающих значимые посты, и государственных служащих, которые составляют особый номенклатурный слой. Центральный комитет по надзору за дисциплиной является главным государственным органом по борьбе с коррупцией и злоупотреблениями служебным положением. Номенклатурная система позволяет КПК управлять го- 260 сударственной службой напрямую, оказывать определяющее влияние на кадровую политику и ее реализацию. Требования к государственным служащим достаточно обширны и строги. Они должны: соблюдать Конституцию и законы; исполнять службу в соответствии с законами и политикой государства; защищать безопасность, честь и интересы государства; хранить государственную и служебную тайну, быть справедливыми, честными и бескорыстными; «поддерживать тесные связи с массами, прислушиваться к их мнению, воспринимать контроль со стороны масс, всемерно служить интересам народа». Предусмотрен ряд ограничений, связанных с государственной службой. Служащим запрещено: распространять высказывания, порочащие авторитет правительства; создавать незаконные организации или участвовать в них; организовывать или участвовать в митингах, манифестациях и других действиях, направленных против правительства; организовывать забастовки или участвовать в них; противодействовать решениям и приказам вышестоящих инстанций; зажимать критику, прибегать к мести; заниматься торговлей и другими видами деятельности, приносящей прибыль. Особо оговорены запреты на действия, образующие состав преступления, в том числе казнокрадство, хищения, подкуп, взятки, использование служебного положения в своих корыстных целях, транжирование и расточительство государственных средств, посягательство на интересы масс, нанесение вреда отношениям между правительством и народом. Предусмотрены и требования морального порядка. С этой же целью во Временном положении зафиксированы некоторые превентивные меры. Например, супруги, кровные родственники по прямой и боковой линии в пределах трех поколений, близкие родственники по линии мужа и жены не могут занимать должности, находящиеся в прямом подчинении или отношениях прямого руководства. Они не могут заниматься и контрольной, ревизионной, кадровой, финансовой деятельностью в этих учреждениях. Должностные лица лишены права рассматривать дела своих родственников. Нельзя назначать служащих на руководящие посты в уездных и нижестоящих 261 органах народных правительств, если они родом из этой местности, за исключением национальных автономий. Достаточно подробно определены во Временном положении условия прохождения государственной службы, порядок повышения и понижения в должности, обучения и переподготовки, поощрения и наказания, оплаты труда, ухода в отставку. Новая политика заключается в том, что служебная карьера каждого служащего находится под постоянным контролем. Предусмотрено проведение ежегодных проверок специальными аттестационными комиссиями или группами по проверке. Итоги проверок с обязательным учетом мнения народа о каждом конкретном руководителе являются юридическим основанием для упорядочения их должностей, разрядов и заработной платы, поощрения или наказания. За оценку «отлично» и «должности соответствует» предусмотрено, например, повышение оплаты труда и премии. Однако эта система пока работает недостаточно эффективно, поскольку такие оценки получают обычно примерно 85 % служащих. Заработная плата складывается главным образом из должностного оклада, оплаты за ранг, базовой заработной платы и выплаты за выслугу лет. Она установлена на уровне оплаты труда менеджеров, выполняющих аналогичные обязанности на государственных предприятиях. Ее размеры относительно невелики, как и дифференциация, которая составляет 1 : 5,6. Значительный интерес вызывает созданная в последние годы система «кадровой ответственности». Многие государственные служащие подписывают трудовые договора, в которых четко определяются конечные цели их деятельности. По факту их выполнения выплачиваются премии. Однако и эти меры не создают особых стимулов для повышения конечных результатов деятельности и предупреждения коррупции, уровень которой остается достаточно высоким. Еще одной из целей реформы государственной службы провозглашено изменение ее возрастной структуры. Возрастной порог ухода на пенсию установлен для большинства мужчин – 60 лет, а женщин – 55 лет. В результате средний возраст министров и губернаторов снизился, например, с 65 до 55 лет 262 по сравнению с 1987 годом. Существует и институт ротации государственных служащих. Ротация означает переводы, перемещения по должности, назначения на замену должности и откомандирование для закалки. Для этого государственные органы всех ступеней имеют определенное количество вакантных мест для принятия откомандированных в порядке ротации. Направленные для закалки – это планомерный отбор служащих в низовые учреждения и организации для замещения определенных должностей, приобретения практических навыков управления. На период командировки они остаются в подчинении кадровой службы своих учреждений. Часто используется для названных целей и такое радикальное средство как сокращение государственного аппарата. С одной стороны, подобная практика вызвана рационализацией государственных ведомств в условиях развития рыночных отношений, акцентом на оптимальное и эффективное использование управленцев. С другой – массовые сокращения служащих предпринимались для пополнения рядов частного сектора, влияние в котором является предметом особого внимания партии и государственных органов. В среднем по стране количество государственных служащих уменьшилось на 20 %. К концу реформ предполагается сократить более 2 млн служащих. К названным цифрам следует относиться с осторожностью. Даже настойчивым китайцам не удается отменить действия законов Паркинсона. Последовательные усилия по сокращению аппарата часто ведут к постоянному увеличению численности сотрудников государственных учреждений. Но есть и особенности. Немало ликвидированных учреждений получили статус «общественных институтов» с фактическим сохранением своих штатов. В этом есть своя логика. Необходимо было трудоустроить значительное количество работников попавших под сокращение, сохранить их в качестве потенциального кадрового резерва и активных сторонников рыночных преобразований. Важнейшим приоритетом кадровой политики остается подготовка кадров. Национальная школа управления, Центральная партийная школа, 263 кадровые и партийные школы на всех уровнях административной иерархии значительно увеличили объемы подготовки. Программы обучения обновлены с учетом потребностей рыночной экономики. Десятки тысяч молодых людей получают образование в зарубежных странах. В настоящее время в аппарате центральных органов государственного управления уже 80% служащих имеют высшее образование. Опора на международному национальные опыту особо традиции ярко и открытость проявилась в ходе лучшему реформы государственной службы Гонконга в процессе его интеграции в состав КНР как особого административного района. Именно на государственный аппарат возложена основная ответственность за успешное бескризисное завершение переходного периода, стабильность и процветание в обществе. По замыслу реформа должна носить характер глубокой структурной перестройки с целью создания устойчивой основы для эффективной и пользующейся поддержкой населения государственной службы, способной отвечать на вызовы третьего тысячелетия. Конечная цель преобразований заключалось в том, чтобы путем повышения профессионализма и ответственности служащих вернуть доверие граждан к государственному сектору, накопить необходимый опыт для будущего реформирования государственного управления во всем Китае. С учетом специфики интеграционного периода в Гонконге были сформулированы основные принципы реформы. Процесс реформирования не должен нарушать обычную деятельность государственных структур, особенно в области обслуживания населения. Для этого предпочтение отдано постепенному, пошаговому процессу преобразований. Все предложения должны быть реальными и логичными, отвечать критериям объективности и экономичности. Конкретным мероприятиям всегда предшествует всесторонний анализ реформ, выработка единой стратегии их проведения. С учетом далеко идущих последствий этих реформ для государства и общества, все информация о них открыта и доступна для населения. Особое внимание обращено на 264 законность, совместимость реформы с законами КНР и договорными обязательствами Китая и Великобритании. Поиск резервов повышения эффективности государственной службы в Гонконге ведется в традиционных для этой сферы областях: совершенствовании механизмов поступления на службу и увольнения с нее; заработной платы и дополнительных льгот; процедуры дисциплинарных взысканий и поощрений; образования и повышения квалификации служащих. Поражает другое: стратагемность мышления инициаторов и исполнителей реформ. В системе ценностей восточноазиатских цивилизаций это качество занимает особое место, относится к величайшим достижениям философской и политической мысли. Само понятие «стратагема» означает стратегический план, в котором для противника заключена какая-то хитрость или ловушка. Стратагемность является чертой национального характера китайцев, особенностью их национальной психологии. Но это вовсе не нация одних хитрецов и обманщиков. Одновременно это понятие означает сообразительность, изобретательность и находчивость. Это народ, умеющий стратегически мыслить, составлять долгосрочные планы на государственном и личностном уровне, просчитывать ситуацию на несколько шагов вперед, предвидеть последствия и добиваться успеха. В области основных принципов получения работы в государственном аппарате определены доступность и справедливость. Это предполагает подбор кадров по образованию, опыту работы и личным качествам, ясную и устойчивую структуру карьерного роста и возможностей продвижения по служебной лестнице. Стабильность и по существу постоянная занятость на государственной службе в условиях экономических потрясений переходного периода, перспективы служебного роста для талантливых людей позволят, по замыслу инициаторов реформ, получить хороших руководителей и исполнителей. Однако слишком высокая стабильность часто отрицательно действуют на отдельных работников, может привести к противоположным результатам. Необходимо достичь разумного баланса между стабильностью и 265 гибкостью системы назначений в государственной службе, используя механизмы своевременного отсева случайных людей и пассивных работников. Подбор лучших и наиболее талантливых специалистов для работы в государственном секторе в условиях усиления требовательности к власти и ее представителям требует системы гарантий и компенсаций, в том числе в области материального стимулирования. Однако, в силу сложившихся обстоятельств, возможности увеличения размера зарплаты служащих пока отсутствуют, чем с успехом пользуются частные фирмы. Позитивными факторами, по мнению правительства КНР, являются, наряду с постоянной занятостью государственных служащих, существующие социальные льготы, бесплатное медицинское обслуживание и гарантированная пенсионная поддержка. В ходе реформы их следует развивать и закреплять. Все льготы необходимо предоставлять только сотрудникам, имеющим основные разряды. Чтобы получить основной разряд служащий обязан успешно проработать на государственной службе не менее года. По замыслу элемент конкуренции и соревнования среди этой категории служащих станет дополнительным фактором, привлекательным, в том числе для молодых талантливых специалистов, которые до настоящего времени предпочитают работать в частном секторе. Коренные изменения намечены и в практике наградпоощрений. Каждая государственная организация должна иметь специальный наградной форд для премий работникам за конкретные результаты работы. Этот фонд заменит старую систему выплаты надбавок к государственным праздникам или знаменательным событиям. Одновременно по мере преодоления трудностей переходного этапа планируются мероприятия по уравниванию размеров зарплат в бизнесе и в государственном секторе. Приоритетами в области обучения и развития специалистов для кадрового корпуса государственной службы становятся не дальнейшее развитие национальной системы образования, а значительное обновление учебных программ в соответствии с требованиями развития науки и технологий в третьем тысячелетии. Кроме того, все необходимые практические навыки 266 работы молодые специалисты должны получать непосредственно в организациях и учреждениях без отрыва от основной деятельности. Курсы повышения квалификации работают при любом крупном правительственном ведомстве. Особое внимание уделяется овладению навыками использования компьютерных технологий. Приветствуется обмен опытом через широкие контакты, межведомственные конференции и встречи, заимствование методов рационализации труда и увеличения его производительности, используемых в частном секторе. Правительство КНР рассчитывает, что эти запланированные мероприятия найдут понимание и поддержку среди государственных служащих, что положительно скажется на конкретных результатах реформ. «Смешанная стратегия» Южной Кореи Мировое сообщество почитает успех. Тем более незапланированный, добытый в упорной борьбе или труде, почти в безвыходной ситуации. В свое время страны Юго-Восточной Азии были просто отнесены к «третьему миру». Сегодня, отдавая дань уважения, этот динамично развивающийся регион образно сравнивают с «летящей гусиной стаей», где роль вожака играет Япония, за которой следуют новые индустриальные страны, восточные «тигры» или «драконы». Специалисты обычно разделяют эти страны на группу «четырех тигров» (Сянган (Гонконг), Южная Корея, Сингапур и Тайвань), которые по абсолютным и удельным показателям приблизились к развитым государствам Запада, и «новейшие индустриальные страны» (Индонезия, Малайзия и Таиланд), вступившие на путь подъема несколько позднее. К этой семерке «дальневосточных тигров» относят и несколько латиноамериканских государств. Южная Корея -- один из древнейших очагов человеческой цивилизации, первые государственные образования в котором появились еще в VIII – IV вв. до н.э. Она долгое время боролась за право на существование, находилась в тени и зависимости от своих более великих и могущественных соседей. Только в ХХ веке Корея пережала оккупацию Японией и американскими войсками, раскол страны, почти четыре десятилетия диктаторского режима. Чтобы потом, 267 опираясь на более тесную, чем в других государствах историко-культурную общность народа, его усердный труд, предприимчивость и взаимную поддержку, буквально на глазах одного поколения создать мощную экономику, приблизиться к разряду стран с высокими доходами населения. Многие аналитики поспешили объявить переход Республики Корея на демократический путь развития в 1987 году и успешные экономические преобразования своего рода «наградой» корейскому народу за долготерпение. Однако подлинные причины этих явлений и процессов, постоянного и устойчивого продвижения по пути прогресса, лежат гораздо глубже, объясняются сочетанием многих объективных и субъективных, в том числе региональных факторов. Политико-правовая система современной Южной Кореи характеризуется значительным влиянием европейской романо-германской и американской систем права, рецепция которых произошла «опосредованно» через внедрение японского и американского законодательства в период колониального господства и оккупации. В условиях независимости все законы, которые ассоциировались с иноземным господством, заменены на корейские. Сказалась определенная боязнь снова оказаться втянутыми в сферу влияния других государств. Кроме того, для правосознания и правовой культуры корейцев характерно большое конфуцианских влияние традиций общих для коллективизма, народов Восточной патернализма, Азии приоритета обязанностей над правами, обычаев и морально-этических норм над юридическими. Национальная специфика прослеживается и в экономической сфере. Страна никогда не следовала классической, либеральной модели невмешательства государства в экономику. Еще правившие в стране военные режимы проводили частнокапиталистического политику уклада и укрепления поощрения национального частной инициативы. Главными средствами достижения этих целей стала система «управляемой капиталистической экономики», государственного регулирования и 268 планирования развития хозяйства. Сегодня эти принципы закреплены в действующей Конституции 1987 года. Экономический порядок основан на уважении свободы и творческой инициативы предприятий и личности в экономических делах. Государство сохраняет за собой функции регулирования и координации для поддержки сбалансированного роста и стабильности национальной экономики, гарантий правильного распределения доходов, предотвращения монополизации рынка и злоупотреблений экономической властью, «демократизации экономики через гармонию между участниками экономических отношений». Создан режим наибольшего благоприятствования прямым иностранным инвестициям, для чего либерализированы практически все сектора экономики. Особым приоритетом, основанным на конфуцианских традициях почитания знания и системы конкурсных испытаний, является создание образованной и хорошо обученной рабочей силы, способной выпускать именно ту продукцию, которая нужна зарубежному покупателю. Инвестиции в «человеческий капитал» в виде расходов на образование составляют в среднем более 10 % ВНП. При этом если классическое конфуцианство исповедовало отвлеченное знание, а предприниматели, торговцы и работники занимали низкое место в социальной иерархии, то господствующая в современном обществе «новая конфуцианская этика» (неоконфуцианство) поощряет прикладные знания и практическую деятельность. Многие видят ее сходства с протестантской этикой в Западной Европе и ее влиянием на развитие капиталистических отношений. На 45 млн. жителей страны приходится 1,4 млн. студентов вузов. Уже в 1980 году корейские технические институты подготовили больше выпускников, чем Великобритания, Западная Германия и Швеция вместе взятые. Интерес населения к образованию связан также с постоянно обостряющейся конкуренцией на рынке труда. Оно не только повышает ценность «человеческого капитала», но и позволяет значительной части граждан воспользоваться плодами экономического подъема. Государство на практике реализует принцип «распределения отдачи от роста», в соответствие с 269 которым блага от развития должны получать все социальные слои, что поощряет их активное участие в модернизации страны. «Смешанная стратегия» как результат встречи и взаимообогащения западных и восточных тенденций развития, оказалась на удивление жизнеспособной, несмотря на сложную судьбу всех открытых экономических систем, их зависимость от ситуации на мировых экспортных рынках. Рассматривая человека в качестве главного ресурса развития, сочетая в себе постоянный государственный контроль с поддержкой частной предпринимательской инициативы, создавая условия для расцвета талантов людей и их реализации, она предполагает наличие «сильной государственной власти», дееспособного государственного аппарата. Свою роль сыграли национальные и культурные традиции: высокий престиж государственной службы, требования к чиновникам добросовестного служения на благо государства. В качестве наследства от диктаторского режима Республика Корея получила закрытую кадровую (мандариновую) систему государственной службы. Общее число государственных служащих составляет 548 318 человек. Государственная служба подразделяется на два вида: профессиональная служба и прочие служащие. Профессиональная служба (544 336 чел.) разделена на три категории. К общей службе (90 917 чел.) относятся служащие, занятые в сферах техники, научных исследований, консультаций и управления предоставлением общественных услуг общего пользования. Специальная служба (389 750 чел.) включает в себя судей, прокуроров, дипломатов, работников образования, полицейских, пожарных и пр. Каждое подразделение этой службы действует по своим особым законам, специфическим условиям найма, своей классификацией и системой оплаты труда. К технической службе (63 669 чел.) отнесены так называемые «синие воротнички», которые выполняют работу технического характера, в том числе железнодорожники, почтальоны, операторы. Прочие государственные служащие составляют только 3 982 чел. и разделена на три 270 вида: политическая служба (99 чел.); особая служба (2 402 чел.); трудовая служба (1 481 чел.). Профессиональная государственная служба основана на условиях пожизненного найма. Служащие надежно защищены законом от увольнений, в том числе и при смене правительства. Никто не может быть отстранен от должности без принятия предварительных мер дисциплинарного воздействия. Только государственные служащие высокого ранга лишены такой правовой защиты и могут быть уволены без названных формальных оснований. Своеобразной платой за подобный статус является почти полная деполитизация государственной службы. Служащие не имеют права участвовать в политической деятельности, сборе средств в поддержку любой политической партии, баллотироваться на выборные государственные должности. По оценкам многих аналитиков технократичекую основного государственный элиту, разработчика независимую национальной аппарат от представляет политической экономической собой конъюнктуры, стратегии при минимальном вмешательстве политиков и промышленных групп. Впрочем, мнение руководителей бизнеса всегда учитывается при принятии решений. Устойчивое партнерство государства и бизнеса проявляется в практике постоянных консультаций правительственных чиновников и ведущих предпринимателей. Все это имеет давние традиции. До начала 80-х годов, например, под председательством Президента республики проводились ежемесячные совещания руководителей экономических ведомств и лидеров крупнейших компаний по вопросам реализации экспортных программ. Многочисленные консультативные комиссии работали на различных уровнях управления и в других сферах. Центральным кадровым ведомством и органом управления государственной службы с 1963 года было Министерство государственного управления. С 1998 года в результате слияния с Министерством внутренних дел создано Министерство государственного управления и внутренних дел. В 1999 года для обеспечения независимого надзора и учета заслуг, внедрения и 271 реализации «системы открытого и состязательного назначения на должности» образована Комиссия государственной службы. В ее функции входит разработка основных направлений кадровой политики и систем оплаты труда, рассмотрение назначений и продвижения по службе государственных служащих высшего звена, установление квалификационных требований и отбор кандидатов для открытого конкурса, надзор за работой кадровых служб и деятельностью персонала. За объединенным министерством сохранились задачи планирования потребности в рабочей силе, анализ тенденций в сфере трудового спроса и предложения, отбор служащих более низких рангов, рассмотрение апелляций и жалоб, подготовка государственных служащих. Работающий при нем Центральный институт подготовки государственных служащих организует для высших категорий служащих курсы общей и специальной подготовки, общенациональные и международные мероприятия по обмену опытом организации и функционирования государственной службы. Названные меры по оптимизации управления кадровой работой связаны с особенностями закрытых кадровых систем государственной службы, их известной самодостаточностью, закостенелостью структур и процедур. Особенно ярко это проявилось в условиях произошедшего в 1997 году кризиса платежного баланса. В разгар самого жестокого со времен Корейской войны экономического кризиса был создан Комитет по реформе государственного административного управления. Результатом его деятельности стал утвержденный Национальным собранием 28 февраля 1998 года Закон об организации государственного управления. Он направлен на создание в стране небольшого, но эффективного правительства, ориентированного на потребителя и способного гибко реагировать на социальные трудности и перемены. В качестве образца для подражания и эффективного средства реформирования государственного управления и государственной службы были взяты либеральные рыночные административные реформы в США в начале 90-х годов. 272 Новый политический курс на укрепление «демократии, рыночной экономики и продуктивного благосостояния», повышение конкурентоспособности государства привел к трем этапам реструктуризации правительственных ведомств и государственного аппарата в 1998, 1999 и 2001 годах. В ходе реформ было значительно сокращено количество министров кабинета и государственных чиновников уровня министра. Ряд органов государственного управления сокращены или ликвидированы через приватизацию их функций. Для установления баланса между большей управленческой свободой и гибкостью, усиления ответственности за результаты деятельности при ряде линейных министерств создано 10 национальных центров (агентств), главы которых назначаются путем открытого найма по контрактам и получают оплату по результатам работы. Многие функции правительственных ведомств переданы местным органам, перестройка деятельности которых и основных производственных систем заключалась в изменении стимулов их деятельности с упором на конкуренцию и заслуги. Деятельность любого исполнительного органа рассматривается как государственное предприятие. Вслед за новым Уставом государственной службы, центральные и местные органы управления опубликовали около 600 своих уставов, где установлены цели и стандарты государственных услуг, а также компенсации на случай их невыполнения. В целях улучшения качества государственных услуг, реализуется Программа решения всех проблем граждан в одном месте (принцип «одного окна»). Комитет по реформе государственного регулирования за усовершенствовал два 2411 года из своей 11 деятельности 125 отменил действующих 5933 и административных нормативных актов. Составной частью реструктуризации стала программа беспрецедентного сокращения государственного аппарата на 15,9 % (163 599 чел). Сопротивление служащих было сведено к минимуму, в связи с еще большей безработицей в частном секторе и решительными требованиями общественности о равномерном распределении бремени экономического 273 кризиса на все слои населения. Основным способом сокращения занятости стал более ранний уход на пенсию. Каждому министру был дан один год на массовые увольнения, в течение которого запрещались все виды найма и продвижения по службе. Для регулирования кадровых процессов правительство ввело в 1998 году «тотальную систему контроля численности государственных служащих», а Президент страны установил своим указом «потолок» общего числа служащих в количестве 273 982 чел. Действовавшая с 1995 года система оценки эффективности деятельности государственных служащих была расширена и преобразована в программу оплаты труда по результатам. Для государственных служащих, занимающих должности выше уровня генерального директора, в рамках Программы ежегодного роста профессионализма и квалификации устанавливаются специальные надбавки в зависимости от эффективности деятельности каждого сотрудника. Для единовременные более низких вознаграждения. категорий В целом, служащих предусмотрены составными элементами современной оплаты труда служащих являются: основная зарплата (45 %); скидки, надбавки, пособия и прибавки (33 %); расходы на социальную сферу (22 %). Достаточно высокая оплата труда, которая составляет в среднем около 90 % от оплаты соответствующих категорий руководителей в частном секторе, выгодные условия выхода на пенсию и другие льготы способствуют привлечению на государственную службу хороших специалистов. Впрочем, реформы имели и свой национальный колорит, решали специфические проблемы корейской государственной службы. Так, для оздоровления государственного аппарата, содействия движению кадров между секторами экономики и повышению компетентности, набору сторонних кандидатов введена «система открытых должностей». Во всех ведомствах 20 % должностей 3-й и более высоких категорий отводятся под открытые конкурсы. Квалификационные требования устанавливаются по согласованию с Комиссией по государственной службе. Ведены новые процедуры подачи заявок на замещение вакантных должностей в онлайновом режиме с размещением 274 информации в Интернете, что позволяет гражданам контролировать весь процесс. Отобранные кандидаты назначаются на должности по контрактам. Подобная мера разрушила старую систему внутренних конкурсов, хотя действующим государственным служащим и разрешено участвовать в открытых конкурсах. Особые меры приняты по борьбе с коррупцией, скандалы связанные с которой периодически потрясают общество, снижают авторитет власти. Для координации политики и выработки практических мер по борьбе с этим злом создан президентский Консультативный совет. Он подготовил Закон о борьбе с коррупцией, который включает в себя кодекс поведения государственных служащих и систему защиты осведомителей. Введена в обязательном порядке процедура регистрации и публикации в печати сведений о доходах и имуществе выборных должностных лиц и высокопоставленных чиновников. Демократизации и открытости государственной службы призван содействовать Закон о раскрытии государственной информации. Граждане получили право затребовать любые государственные документы, кроме относящихся к национальной безопасности и обороне, чтобы объективно оценивать деятельность государственных органов и всех должностных лиц. Впервые в истории страны корейское правительство обратилось к научно-исследовательским учреждениям и представителям структур управления частным сектором с просьбой о разработке проекта радикальной реформы государственных функций и структур. Предложения ученых и специалистов в основном совпали с мнениями официальных должностных лиц, однако отличались большим радикализмом. Их основные рекомендации сводились к расширению до 30 % «системы открытых должностей» на высшие государственные посты и децентрализации полномочий по найму служащих более низких уровней. Предлагалось увеличить количество государственных исполнительных агентств и контрактную систему для их менеджеров и специалистов. Особо подчеркивалась необходимость ужесточения мер по борьбе с коррупцией и фаворитизмом, введение единых вступительных 275 экзаменов для кандидатов на высшие посты в дипломатической службе и административном управлении. Для становления общества, основанного на знаниях, указывалось на потребность дальнейшего совершенствования системы управления информацией и технологиями государственного управления. Амбициозность реформ и реформаторов Юго-Восточной Азии не только поражает, но и вдохновляет. Не все удается сделать, тем более в такие короткие сроки. Сопротивление преобразованиям нарастает по мере их углубления. Однако налицо желание усилить государство и государственную службу во имя прогресса и процветания общества. Подводя предварительные итоги нашего несколько затянувшегося дискурса об экспансии современной либеральной идеологии и историософии, пока робких попытках отдельных государств предложить собственное видение перспектив развития, приведем слова известного российского политолога А.С. Панарина, который, ссылаясь на проницательные суждения Х. Гадамера, писал: «История никому – никакому избранному классу, народу, цивилизационному региону – не доверяет монопольного права на выражение своей логики и своего смысла, никому из них не вручает окончательно судьбу всего человечества. Каждый исторический и социокультурный субъект отличается прискорбной односторонностью; его недостатки не являются случайным промахом, чаще всего они представляют обратную сторону его достоинств. Из этого вытекает требование терпимости, осмотрительности, а как генеральная стратегия – диалог взаимодополняющих акторов исторической драмы вместо догматического самоуверенного монолога»1. Сложен и противоречив мир современной политики и политической деятельности. Гений или демон политики, по словам М. Вебера, живет во внутреннем напряжении с богом любви, напряжении, которое в любой момент может разразиться непримиримым конфликтом. Только этика убеждения и этика ответственности в совокупности с вышколенной решительностью взгляда на реальности жизни и способностью вынести их, внутренне оставаясь на 1 Панарин, А.С. Стратегическая нестабильность в XXI веке. С.74. 276 должной высоте, составляют подлинного человека, имеющего «призвание к политике». Вызовы и угрозы нового тысячелетия требуют в каждой стране адекватной политики и ответственного политического лидерства. «Политика есть мощное бурение твердых пластов, проводимое одновременно со страстью и холодным глазомером… Но тот, кто на это способен, должен быть вождем, мало того, он еще должен быть -- в самом простом смысле слова – героем». Героем, который не дрогнет, если мир окажется слишком глуп или слишком подл для того, что он хочет ему предложить, и вопреки всему способен сказать «и все-таки!»1. Сказать и сделать «здесь и сейчас», чтобы выполнить свою миссию и остаться в памяти благодарных современников и потомков. 1 Вебер, М. Избранные произведения. С. 704 – 706. 277 ГОСУДАРСТВО И ГЛОБАЛИЗАЦИЯ (вместо заключения) По традиции от исследователя в завершение работы ждут, обычно, обобщений, выводов и предложений. Требование вполне обоснованное, хотя, по словам К. Ясперса, «эпоха еще не ясна в своей сущности». Однако парадокс современности состоит, неоригинальности. по нашему Исследования мнению, проблем в ее политики, абсолютной власти и государственного управления показывают, что каждому периоду развития общества соответствуют свои типы господства, формы правления, организации власти, специализации функций ее представителей и особые критерии их рекрутирования. Несколько тысячелетий назад власть приобрела черты государства, как основного института по управлению общественными делами. Современное государство сложилось на европейском континенте примерно 4 – 5 столетий назад. Политогенез неразрывно связан с углублением общественного разделения труда, развитием государственных структур и дифференциацией их функций, формализацией процедур и закреплением их за внешними носителями власти, выделением особой группы людей по осуществлению от имени государства управления обществом. Государственная власть приобрела признаки системы, что позволяет рассматривать смену типов властных отношений и рационализации сферы управления как составную часть социальной динамики. Подобный подход к анализу механизмов власти и управления исходит из задач оптимизации структуры и функций политической системы для обеспечения эффективного развития всех сфер общественной жизни. Объектом изучения становится собственно государственная власть как динамическая характеристика политической системы, ее принципы, институциональная схема, управленческие характеристики этого института. Фундаментальность феномена власти, вторичность по отношению к ней государственно-правовых институтов, не позволяет рассчитывать на возможность создания теории о 278 «вечных механизмах власти» и неких «идеальных схем» ее реализации. Любая из них может оказаться неэффективной в результате вмешательства факторов, которые лежат вне плоскости правовых и управленческих решений. Государство выступает одновременно как политический институт и институт управления. Поэтому, несмотря на похожий набор основных функций и определенный схематизм механизмов власти, конкретные формы ее организационного дизайна и структурной композиции связаны в первую очередь с требованиями легитимности и критериями эффективности, которые оказываются разными для различных исторических эпох, типов господства и систем управления. Задачи государственной политики в этой деликатной сфере сводятся к созданию условий, которые препятствуют политическому перерождению власти и бюрократизации государства. Однако даже идеальные «формулы власти», как показывает опыт европейской цивилизации, не устраняют такой потенциальной угрозы. Как отмечал М. Вебер, процессы разделения труда и растущая бюрократизация общественных отношений глубоко двойственны в своем влиянии на общество и человека. Рационализм демократических механизмов и технологий власти часто утрачивается в прагматизме политики и идеологии. В борьбе за политическое господство, предупреждал Гоббс, люди способны оспаривать даже законы геометрии. ХХ век постоянно давал достаточно поводов для проверки правильности подобного рода умозаключений. На его протяжении сменилось, как минимум, несколько эпох со своей спецификой. В попытках их научного осмысления прослеживаются две противоположные тенденции. С одной стороны, это теории промышленного капиталистического общества, теории промышленного общества, теории организованного капитализма. Потом связанные с ними теории менеджериального общества, корпоративного общества, массового общества, тоталитарного общества, общества всеобщего благосостояния, развитого индустриального общества. И, наконец, теории постиндустриального и информационного общества пытаются объяснять реальные процессы 279 изменения характера труда, роли систем производства, смены технологических укладов, механизмов власти и управления, научно-технический и экономический прогресс, растущее взаимодействие и взаимозависимость государств и народов. С другой, прослеживается широкий поток идей, которые часто трудно отличить от мистических пророчеств. Знаменитое «Бог умер» Ф. Ницше, «закат Европы» О. Шпенглера, «конец идеологий» Д. Белла, «конец истории» Ф. Фукуямы, «столкновение цивилизаций» С. Хантингтона, – все это далеко не полный перечень подобного рода идей. В этих, на первый взгляд, мрачных откровениях есть, очевидно, свой смысл и своя сверхзадача. Понять замысел Бога, по словам Ф.М. Достоевского, можно только в конце истории. До того представление о том, что все можно рационально осмыслить, беспочвенно. Однако есть и другая теневая сторона подобной ситуации. Эти идеи подрывают рационалистическую традицию западной мысли изнутри, оставляют современный мир без будущего, глубокой философской основы для его принципов и институтов. Запад не первый и не последний в поисках ответов на вопросы, которые ставит постсовременность. «Додумывая до конца», мы пытается понять мир, в котором живем, отыскать пути в будущее. При всей сложности и противоречивости нынешнего этапа развития, разброса мнений в отношении сущности и перспектив глобализации, исследование механизмов власти и управления имеет смысл для лучшего самопознания, как Запада, так и Востока. Это как раз та ситуация, когда ошибки в ответах одинаково опасны для всех. В центре этих дискуссий находится вопрос о судьбе демократического государства. Современность всегда осмысливалась с «государственно-центрической» точки зрения или «методологического национализма». Однако моделируя облик постсовременности, адепты и апологеты глобализации не находят места государству в ее устройстве. Подобно тому, как буржуазия, по словам К. Маркса, вырвала в свое время из-под ног промышленности национальную почву, сегодня ее преемница транснациональная буржуазия с 280 таким же успехом разрушает основы национальной государственности. Новый мировой порядок связан с пока не ясной перспективой трансформацией всей совокупности общественно-политических институтов. В этой связи может показаться, что взгляды М. Вебера на демократию, политику и управления выглядят сегодня как «преданья старины глубокой», потеряли свое значение и актуальность. Однако не следует забывать, что сам термин «демократия», который был позаимствован из античной Греции, получил широкое распространение на Западе в качестве определения желаемой формы государственного устройства только в середине XIX века. Потом понадобилось почти столетие для более или менее успешных попыток ее реализации в ряде государств. Что история государственного управления, в свою очередь, насчитывает, как минимум, несколько тысячелетий. Но только в прошлом веке оформилась и получила бурное развитие как самостоятельная отрасль научного знания, сфера профессиональной деятельности и подготовки специалистов. С этим периодом связано становление политической науки, разработка принципов рациональности в политике, механизмах власти и управления. Что вовсе не исключает, а предполагает учет вероятности иррациональных действий политических деятелей. Дело в том, что становление постиндустриальной модели развития происходит на фоне глубокого идеологического кризиса. Гомогенизация трактовки проблем глобализации, сближение позиций неолиберализма, неоконсерватизма и современной социалдемократии в отношении ее сущности и перспектив, отсутствие конкурентных идей, программ и взглядов не позволили создать в настоящее время ни одной адекватной времени философской или политической концепции позитивного развития. Более того, избыточный рационализм европейской цивилизации, об опасности абсолютизации которого предупреждал М. Вебер, в погоне за экономической эффективностью готов пожертвовать сегодня демократией, а заодно политикой и государством. Замена классических представлений о государственности в рамках либеральной доктрины беспочвенным 281 американским идеалом, миф о демократии как экстремальной форме правления, «неполитической политике» и «деполитизированном государстве», использование исключительно инструментальных теорий господства, делает эти понятия аналитически бесполезными. Демократия как форма правления, «форма организации государства» (Платон) превращается в имитацию народовластия. Сведение ее только к свободным демократическим выборам, превращает политическую власть в игрушку в руках безответственных политтехнологов, конкурирующих информационных и образовательных проектов, деятельность немногочисленного правящего класса. Очевидно, не случайно кто-то однажды определил современного политика как человека, который получает на выборах голоса бедных, а деньги от богатых за обещание защищать одних от других. Частные интересы в западных демократиях становятся основой теории и практики управления. Системы государственного управления представляют не интересы общества, а его привилегированного меньшинства, оказываются в руках космополитической бюрократии. Критерии бюрократической эффективности вытесняют смысл и стратегию общественного развития, ведут к потере ориентации населения в социальном пространстве. Бюрократия, политики и обслуживающие их ученые полностью экспроприирует суверена (народ), оставляют его без организации, без идеологии и даже без собственного языка. Когда народ безвластный источник власти, то правовая норма отчуждается от жизни и приобретает черты политического диктата. Творческий научный поиск в области оптимизации политической системы подменяется комментариями многочисленных нормативных актов, количество которых свидетельствует о несостоятельности критерия эффективности как показателя текущей деятельности бюрократической машины. Чем глубже падение государства, отмечал в свое время Тацит, тем больше у него законов. Делегитимация существующих общественно-политических институтов служит источником легитимации новой, пока еще неуловимой власти, ведет к «упразднению политики», что растворяет общественную энергию и волю 282 народов в наборе бессмысленных и дорогостоящих процедур. Основная идея либерализма во взглядах на государство «не творческая деятельность, не созидание, а устранение». Известный немецкий специалист У. Бек писал: «Глобализация говорит не столько о закате политики, сколько о том, что политическое вырывается за категорийные рамки национального государства и даже из ролевой схемы того, что считалось «политическим» и «не политическим действием»1. Интересными, в этой связи, представляется анализ положения и функций современного государства известным историком и военным теоретиком М. ван Кревельдом в его книге «Расцвет и упадок государства» (1999). Он отмечает, что государство является только одной из форм, которую исторически принимает организация правительства, и эту форму неверно было бы считать вечной. Государство изначально задумывалось в качестве инструмента для установления правопорядка в отношениях между людьми. Потом оно встретилось с пламенеющим национализмом и стало присваивать его, придавая себе этическое содержание. Со временем государство стало гораздо сильнее любой другой политической организации в Европе и на других континентах, а во второй половине ХХ века его триумф стал практически полным. В сравнении с предыдущими формами правительства важнейшими характеристиками современного государства являются полный суверенитет и власть над всеми людьми, которые живут в пределах его границ. И что самое важное, оно превратилось в абстрактную организацию. «В отличие от всех своих предшественников во все времена и где бы то ни было, государство не идентично ни правителям, ни тем, кем оно правит; оно является не человеком и не сообществом, но невидимой сущностью, известной как корпорация. Будучи корпорацией, оно обладает своей независимой личностью или юридическим лицом. Последнее признается законом и может вести себя, как если бы оно было человеком – заключать договоры, владеть собственностью, защищать себя и т.п.»2. 1 2 Бек, У. Что такое глобализация? – М.: Прогресс-Традиция, 2001. С. 9. Кревельд, М. Расцвет и упадок государства. – М.: ИРИСЭН, 2006. С. 510. 283 Благодаря этой третьей характеристике государства (обладание корпоративной личностью) первые две становятся избыточными. Основная угроза государству проистекает не от индивидов или групп, которые осуществляли функции правительства в тех или иных сообществах в разные времена. Она исходит от других корпораций, иными словами, от таких же «искусственных людей», имеющих такую же природу, как и само государство, но отличающихся от него как в отношении контроля над территорией, так и обладания суверенитетом. Далее исследователь подчеркивает, что региональные, межправительственные и неправительственные корпорации имеют политическую и неполитическую природу, часто крупнее и богаче отдельных государств, связаны с новейшими технологиями в области связи и транспорта, располагают реальными финансово-экономическими рычагами влияния на власть национальных правительств и общественное мнение. Рушится Вестфальская система национальных государств. Они вынуждены отступать, уступая свое место новым глобальным игрокам. Иногда добровольно, снимая с себя ответственность за социальную политику, передавая часть своих функций частным структурам, открывая границы в обмен на лучшие возможности в торговле и благоприятный инвестиционный климат. Чаще непреднамеренно, в результате действия мощных экономических, технологических, военных и культурных воздействий, которые находятся за пределами контроля со стороны даже самых могущественных государств. И, наконец, по умолчанию, путем медленной эрозии качества тех благ и выгод, которые государство может и должно предоставлять своим гражданам. Все это ведет к упадку государственного некоторых сектора важнейших экономики, системы институтов социальной государства: защиты и страхования, общественной безопасности, правосудия, вооруженных сил, полиции, образования, культуры, средств массовой информации, государственных служб и служащих. «Откат государства к его изначальным границам» и его внутреннее «опустошение» ускоряют процессы глобализации. «Закат суверенитета» и 284 трансформация представлений о легитимности государственной власти связаны с передачей все более широкого круга вопросов в области разработки и реализации внутренней и внешней политики на общеевропейский и мировой уровень. Уже сейчас появилась такая новая реальность как глобальная экономика, глобальная политика и глобальная культура. Это прямая угроза демократии и крах публичной власти. Наднациональные структуры, «еврократы» и международные чиновники назначаются или выбираются не народами, а правительствами. Они не укоренены в национальном политическом сообществе, полностью индифферентны к его заботам и проблемам, социальной политике и социальной справедливости. Кредо неолиберализма и глобализации сводится к утопии свободного рынка как саморегулируемой системы, господству рыночной экономики, развитие которой якобы автоматически обеспечивает демократию и процветание. Все это ведет к нарастанию неуправляемости и хаоса, кризису демократических форм правления и систем управления. Старый прогрессизм, прежний европоцентризм и формальная рациональность, об опасности которых настойчиво предупреждал М. Вебер, подошли к тому пределу, за которым они несут угрозу не только своим народам, но и всему человечеству. Современный мировой финансовый кризис стал еще одним поводом для углубления недоверия общественности к основам существующего миропорядка. Катастрофичность «конца истории», открытое будущее, не сулящее никаких положительных перспектив, заставляют обратиться к более глубокому анализу содержания неолиберального проекта глобализации и роли современного государства. Общественное мнение по этому вопросу расколото. Для одних глобализация – это объективная тенденция развития и новая судьба человечества, для других – заговор воротил финансового капитала. Обратимся к фактам. Примерно три десятилетия назад всем, кто подчинится требованиям и принципам глобализации и рыночной экономики, было обещано наделение необходимыми земными благами. Когда все станут богаче, выиграют и бедные. 285 В результате реализации этого проекта ради счастливого будущего человечества к рубежу тысячелетий полностью утерян смысл и цель прошлого «социал-демократического столетия». Экономика мирового рынка полностью изменила приоритеты политики. Концепции государства всеобщего благосостояния загнаны в глухую оборону. Глобализация проводится вовсе не в интересах основной массы населения. Постоянно расширяется пропасть между богатством и бедностью. С 1960 по 2000 год доля самых богатых 20% населения планеты выросла с 70 до 90% глобального дохода. Доля 20% беднейшего населения уменьшилась с 2,3 до 1%. 1,2 млрд. людей живут за чертой бедности, тратят менее доллара в день 1. Не менее показателен рост глобального неравенства, которое не просто увеличивается, но и узаконивается. Провалились практически все попытки реализации глобальной социальной политики, поскольку основные решения в этой сфере принимались не народами и правительствами отдельных государств, а международными организациями и банковскими учреждениями. Однако выбор содержания той или иной политики является не вопросом конъюнктуры рынка и экономико-математического моделирования, а политических ценностей. Западные государства просто-напросто переложили большинство своих проблем и риски за собственные решения на бедные страны. Новое варварство в начале ХХI века в форме отказа от гуманистических идеалов эпохи Просвещения проявляется в том, что все большее количество государств, целые континенты буквально тонут в нищете, долгах, безработице, деградации социальной инфраструктуры. Или вынуждены приспосабливаться к новой ситуации, жертвуя национальным суверенитетом в обмен на программы помощи и иностранные инвестиции, превращая себя в налоговый рай или оффшорные зоны, убежище с банковской тайной для победителей, выигравших от глобализации. Исследователи называют более 40 государств, которые обеспечивают таким путем свое паразитическое существование на мировом 1 Бек, У. Власть и ее оппоненты в эпоху глобализма. Новая всемирно-политическая экономия / Пер. с нем. А.Б. Григорьева, В.Д. Седельника; послесловие В.Г. Федоровой, Н.Н. Федоровой. – М.: Прогресс-Традиция; Издательский дом «Территория будущего», 2007. С.50. 286 рынке2. Осознание порочности нынешнего курса развития наблюдается не только на периферии, но и в цитаделях современного империализма. С переоценкой прежних подходов связаны, например, попытки создания новой всемирно-политической государственных экономии, деятелей призывы устранить наиболее углубляющийся дальновидных конфликт между капиталом и трудом, соединить признание глобализации и рынка с глобальной справедливостью. Для развивающихся стран с переходной экономикой выход из сложившейся ситуации интеллектуального застоя видится, в прежде «конце всего, истории». в преодолении Кризис традиционной политической теории можно преодолеть путем осознания целостной картины социальных сдвигов нашего времени, переоценки существующих подходов к соотношению политики и экономики, роли современного государства и его функций, разработки новой теории развития. Опыт и издержки реализации проекта глобальных рыночных реформ позволяют сформулировать несколько принципиальных тезисов этой теории. Нелинейность процессов в ходе всеобщей трансформации и перехода к постиндустриальному обществу требуют отказа от оценки современного этапа развития как эпохи полной и окончательной победы капитализма. Монополия развитых государств на глобальное видение оборачиваются претензиями на господство по собственному сценарию, желанием воспользоваться своей ведущей ролью в мире, ведет к глобализации нищеты и безнадежности для большинства населения планеты. Либеральное толкование Запада как единственного образца развития цивилизации, примат экономики над политикой вступают в явное противоречие с основными законами социальных трансформаций. Законы социальной динамики могут быть сформулированы лишь в категориях власти, которые не просто пронизывают общество, а составляют его сущность. Поэтому не отказ от государства, а возрождение сильной 2 Там же, С. 270. государственности должно стать 287 главным вопросом повестки для мировой политики. На современное государство по-прежнему возлагается основная ответственность за согласование коллективной жизни с индивидуальными идеалами граждан, справедливости с выгодой, а власти со свободой. Сегодня глобализация – это не право выбора, а новая форма колониального, империалистического либерализация и приватизация, господства. Дерегулирование, сформулированные в знаменитом «Вашингтонском консенсусе» для развивающихся стран в условиях «третьей волны демократизации», порождают «сиротскую» политическую динамику, превращают эти сообщества в деградирующие государства конкуренции и рынка, где политика подчинена логике капитала. Однако принцип максимизации прибыли в деятельности государственных структур, замена государственной монополии частной вовсе не исключают бесхозяйственности и роста затрат. Большинство населения постсоциалистических стран вполне обоснованно выражают сомнения в отношении более высокой рациональности частных предприятий, приватизированной сферы социальных услуг, непрозрачной системы прорыночной бюрократии. Мировой капитал не просто изменяет «правила игры», но и ищет самолегитимации в слиянии с государством и правом. Современные административные реформы базируются почти исключительно на рыночных теориях и технологиях, которые щедро преподносятся в качестве образцов для подражания. Для оценки достижений и качества государственного управления используются в основном стандарты и методические разработки Института Всемирного Банка и других международных организаций, которые не лишены субъективизма и политической ангажированности. Динамика индексов GRICS (Показатель государственного управления), WBES (Показатели, полученные в результате Всемирного обследования предприятий), BEEPS (Показатели, полученные экономикой), в результате Transparency обследования International предприятий (Индекс с восприятия переходной коррупции организации), Индекса экономической свободы организации «Heritage Founda- 288 tion», Индекса непрозрачности, Показателей эффективности государственного управления, измеряемых на основе обследований государственных служащих и населения и позволяет оценивать страны с высоким уровнем экономического развития и в качестве лидеров в области эффективности систем управления 1. Это упрощает понимание роли и функций национальных государств, целей и результатов современных административных преобразований. Государственное управление рассматривается как разновидность менеджмента на частных предприятиях, ориентированного преимущественно на мотивы экономической целесообразности. Более того, за различными моделями концептуализации современного государства (стратегическое государство, гибридное государство, эволюционное государство, государство-супермаркет) потенциальная возможность формирования административной экономики, административно-экономического как государства-корпорации симбиоза комплекса, прослеживается вся бюрократии деятельность и и рынка, которого сводится к максимизации экономической прибыли за счет минимизации социальных функций и обязательств2. Экспансии неолиберального проекта глобализации следует противопоставить требования ответственности и прозрачности мировой экономики и финансовой системы, продуманные меры по возвращению современному государству его исконных приоритетов деятельности в сфере благосостояния, права и безопасности граждан, реализации собственных моделей развития. Не менее важно устранить противоречие между всеобщим признанием демократии и её упадком. Основным субъектом демократии был и остается народ, а вовсе не человечество. Сохранить демократию как форму государственного устройства можно только в условиях национальных государствах. Эрозию демократии как общественного идеала, образа жизни и политической власти, однополюсную модель мирового сообщества под 1 Барциц, И.Н. Реформы государственного управления в России: правовой аспект. – М.: «Формула права», 2008. С. 96 – 102. 2 Административные реформы в контексте властных отношений: Опыт постсоциалистических трансформаций в сравнительной перспективе / Под ред. А. Олейника и О. Гаман-Голутвиной . – М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2008. С. 339. 289 руководством нескольких государств, возвращение к силовым методам мироустройства, бесчисленные попытки новой классификации политических систем нельзя расценивать как инновации в развитии и познании современного мира. Старое его деление на две противоположные системы капитализма и социализма, концепция «трех миров» при всей их условности отражали реальные политические процессы. Термины «развитые и развивающиеся государства», появление таких понятий как «глобальная демократия», «нелиберальные демократии», «новые демократии» не помогают понять действительность. Давно подмечено, что увеличение прилагательных к существительным свидетельствует не в пользу последних. Реальная, научно обоснованная политика должна строиться на учете действительных, а не желаемых или мнимых условий. Дискуссии о специфике трансформации в развивающихся обществах отражают общую обеспокоенность ходом и результатами преобразований, ведут к переосмыслению и отказу от многих прежних установок в области демократических и рыночных реформ. Особое место в этих дискуссиях занимают проблемы государственного строительства и повышения эффективности государственного управления. Развитие политической демократии и рыночной экономики предполагает не уменьшение, а увеличение потенциала государства. Задача заключается не в сокращении, а в укреплении государственных институтов, развитии адекватной нормативной и административной базы. Основой международной конкуренции давно перестали быть исключительно экономика, финансы и военная мощь. Борьба перемещается в сферу интеллектуального и организационного превосходства, форм организации общества и власти, современных технологий общественных изменений. Согласование деятельности естественного принципов современного союзника эффективности государства развитое и предполагает справедливости в гражданское качестве в его общество. Конкурентоспособность, как базовая характеристика современности, должна проявляться не только в виде прироста ВВП или экономическом росте. 290 Необходимо приспособить основные институты государства и общества к новой ситуации в мировой политике и экономике. Наращивать свои стратегические преимущества в формах организации власти и общественной жизни, в сфере социальной кооперации и партнерства. Заставить правительства заниматься тем, для чего они созданы – т.е. управлять. Это связано с задачами научного обоснования новой роли и функций современного государства, взлома монополии превращения частного государства в сектора идеального на эффективный работодателя и менеджмент, эффективного собственника. Стихии мирового рынка и негативным тенденциям социальноэкономического развития можно противостоять с помощью опытных административных и управленческих кадров, за счет постоянного роста их деловой компетенции, обученного персонала, дебюрократизации деятельности государственного аппарата, внедрения новых информационных технологий, развития частно-государственного партнерства в реализации собственных моделей развития и важнейших национальных проектов. Историю пишут победители. С этим утверждением можно согласиться только с одним очень важным для наших рассуждений уточнением. История модерна, индустриальной цивилизации, собственно говоря, уже написана. Общество без идеи социальной справедливости оказалось и без перспектив. Попытки выхода из нынешнего мирового финансового кризиса и спасения его основных виновников за счет жертв катастрофы, заставляют еще раз усомниться в возможности сохранения основ существующего миропорядка. В ситуации, когда политика советуется с историей, последняя объясняет, предостерегает, является неисчерпаемым источником опыта. По меткому выражению В.О. Ключевского «история учит даже тех, кто у нее не учится; она их проучивает за невежество и пренебрежение». Нам не дано предугадать, какие еще сюрпризы обществу и политическим институтам готовит новое тысячелетие. Какие идеи, концепции и социальные технологии позволят успешно преодолеть старые и решить новые проблемы общественного развития. Важно извлечь смысл из того исторического этапа, который мы 291 переживаем. Новый мировой порядок предъявляет повышенные требования к политике и государственному управлению, к интеллектуальному ресурсу политиков и государственных служащих, способности и деловые качества которых приобретают характер стратегического приоритета и национального богатства. Существует прямая связь между состоянием научного знания, уровнем организационной культуры, качеством политики, эффективностью государственного управления и устойчивостью социально-экономического развития государства. Расширение интеллектуальной базы политики и государственного управления позволит разработать и реализовать собственные национальные модели развития, успешно ответить на вызовы постсовременности. Это приблизит государство и общество к идеалам свободы, демократии и справедливости. Будущее еще не написано.
