Комарова В.В. * Непосредственное народовластие и

POLITICS AND ECONOMY
В.В. КОМАРОВА,
доктор юридических наук,
профессор кафедры конституционного и муниципального права
Московского государственного юридического университета
им. О.Е. Кутафина (МГЮА),
член Ассоциации Comitas Gentium France;
членкорреспондент Российской академии естествознания (РАЕ)
по секции «Юридические науки»
Email: http://www.famousscientists.ru/11275/
НЕПОСРЕДСТВЕННОЕ НАРОДОВЛАСТИЕ
И ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ
Общественные объединения в системе
непосредственного правления занимают
специфическое место. Правовой статус
общественных объединений в системе
прямой демократии зависит от многих
факторов. Общественные объединения
участвуют в реализации форм прямой де%
мократии путем инициирования; учас%
тия в подготовке и проведении; контро%
ля за подготовкой и проведением; взаимо%
действия с органами власти и иными ин%
ститутами гражданского общества в
процессе реализации решений, принятых
с использованием форм прямого народов%
ластия. Автор, развивая тезис о взаимо%
связи вида общественного объединения и
его правового статуса и места в механиз%
ме подготовки и проведения форм прямой
демократии, остановился на характери%
стике современного законодательства в
обозначенном вопросе.
Ключевые слова: прямое народовлас%
тие, общественные объединения, правовой
статус, инициирование, гражданское об%
щество.
Теория демократии, учредительной
власти и механизмов ее реализации акту
альны в современной России [Комарова
В.В. Учредительная власть: теория и ме
ханизм ее реализации // Евразийский
юридический журнал. 2011. № 4. С. 6165].
Общественные объединения в системе не
посредственного правления занимают спе
цифическое место. С одной стороны, поли
тические партии и избирательные объеди
нения сами являются формой прямой де
мократии, с другой – участвуют в осуще
ствлении иных форм в качестве субъекта
[Комарова В.В. Механизм народовластия
современной России. М.: Формула права,
2006. С. 76].
Система форм прямой (непосредствен
ной) демократии сегодня достаточно раз
ветвлена и сложна в силу многообразия,
обусловленного различными функциями
[Комарова В.В. Формы непосредственной
демократии в России: Учеб. пос. Доп. и пе
рераб. М.: 2010. С. 17]. Ее специфические
особенности проявляются (в том числе) и в
особом месте общественных объединений
в механизме реализации форм прямой де
мократии. Правовой статус общественных
объединений в системе прямой демокра
тии, его наполняемость зависят от многих
факторов, в том числе от организационно
правовой формы, наличия статуса юриди
ческого лица и, безусловно, от группы форм
непосредственной демократии, в реализа
ции которой участвует общественное
объединение, от наличия представитель
ства в законодательном органе власти.
Общественные объединения участвуют
в реализации форм прямой демократии
– 97 –
Международный академический журнал Российской академии естественных наук № 4 2013 г.
путем инициирования; участия в подготов
ке и проведении; контроля за подготовкой
и проведением; взаимодействия с органа
ми власти и иными институтами граждан
ского общества в процессе реализации ре
шений, принятых с использованием форм
прямого народовластия.
Развивая тезис о взаимосвязи вида об
щественного объединения и его правового
статуса и места в механизме подготовки и
проведения форм прямой демократии, ос
тановимся на характеристике современно
го законодательства в обозначенном вопро
се. Общеизвестно, что на федеральном
уровне правом выдвигать списки кандида
тов в депутаты Государственной Думы
Федерального Собрания РФ обладают
только политические партии, таким обра
зом, они являются базовым субъектов из
бирательного процесса при формировании
Государственной Думы. Законодательно
закреплено право партий выдвигать кан
дидатов на должность главы государства.
Согласно нормам Федерального закона
от 12 июня 2002 г. № 67ФЗ (в ред. от 5 ап
реля 2013 г., с изм. от 22 апреля 2013 г.) «Об
основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граж
дан Российской Федерации» [СЗ РФ. 2002.
№ 24. Ст. 2253; 2013. № 14. Ст. 1648] субъек
тами избирательного процесса могут быть
следующие общественные объединения:
избирательное объединение (полити
ческая партия, региональное отделение
или иное структурное подразделение по
литической партии, имеющая согласно
федеральному закону право участвовать в
выборах соответствующего уровня);
общественное объединение, устав кото
рого предусматривает участие в выборах
и которое создано в форме общественной
организации либо общественного движе
ния и зарегистрировано согласно закону на
уровне, соответствующем уровню выбо
ров, или на более высоком уровне, или со
ответствующее структурное подразделе
ние указанного общественного объедине
ния, но только при проведении выборов
депутатов представительных органов му
ниципальных образований по одномандат
ным и (или) многомандатным избиратель
ным округам, глав муниципальных образо
ваний, избирательным объединением яв
ляется также иное.
При этом указанное общественное
объединение либо внесенные в его устав
изменения и дополнения, предусматрива
ющие участие в выборах федерального
уровня, должны быть зарегистрированы не
позднее, чем за один год до дня голосова
ния, а в случае назначения выборов в орган
местного самоуправления в связи с досроч
ным прекращением его полномочий не
позднее, чем за шесть месяцев до дня голо
сования. При назначении выборов в зако
нодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта Федера
ции или в исполнительный орган государ
ственной власти субъекта Федерации, в
орган местного самоуправления в случае
досрочного прекращения полномочий со
ответствующего органа – не позднее, чем
за шесть месяцев до дня голосования.
В настоящее время, как показывает
анализ законодательства, общественное
объединение вправе самостоятельно выд
вигать кандидатов только на должности
глав муниципальных образований и в де
путаты в одномандатных и (или) многоман
датных избирательных округах при про
ведении выборов по мажоритарной изби
рательной системе.
При наличии договора между полити
ческой партией (либо ее региональным от
делением) и общественной организацией о
создании объединения или союза для уча
стия в муниципальных выборах по пропор
циональной избирательной системе воз
можно совместное с политической парти
ей выдвижения списка кандидатов в депу
таты (при закреплении в договоре соответ
ствующих условий). Фактически речь идет
о создании предвыборных блоков, деятель
ность которых была запрещена в апреле
2004 г. В свою очередь, политические
партии являются обязательными участни
ками избирательного процесса, кроме фе
дерального уровня, при формировании
выборных органов и должностных лиц ор
ганов государственной власти субъектов
Федерации. Федеральный законодатель
обязал формировать представительный
орган субъекта Федерации не менее 50% по
пропорциональной системе, а с апреля
– 98 –
POLITICS AND ECONOMY
2013 г. закрепил возможность участия по
литических партий в формировании дол
жности высшего должностного лица
субъекта Федерации (руководителя выс
шего исполнительного органа государ
ственной власти субъекта Федерации) пу
тем предложения кандидатур на эту дол
жность.
Отметим, что этим правом обладают не
все политические партии, а только пред
ставленные в законодательных органах.
Так, предложения о кандидате Президен
ту РФ вправе вносить политические
партии, списки кандидатов которых были
допущены к распределению депутатских
мандатов в действующем законодательном
(представительном) органе государствен
ной власти субъекта Федерации; полити
ческие партии, федеральные списки кан
дидатов которых допущены к распределе
нию депутатских мандатов депутатов Го
сударственной Думы Федерального Собра
ния РФ. В качестве инициатора импера
тивных форм непосредственной демокра
тии общественные объединения встреча
ются редко. Исключение составляют мест
ные референдумы, которые могут быть
инициированы согласно Федеральному за
кону от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ (в ред.
от 5 апреля 2013 г.) «Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации» [СЗ РФ. 2003. №
40. Ст. 3822; 2013. № 14. Ст. 1663] по иници
ативе, выдвинутой избирательными объе
динениями, иными общественными объе
динениями, уставы которых предусматри
вают участие в референдумах и соответ
ствуют требованиям, установленным фе
деральным законом. Аналогичную норму
закрепляет законодательство Курганской,
Московской областей, где инициатива про
ведения местного референдума принадле
жит избирательным и иным общественным
объединениям.
В порядке отзыва выборного главы
субъекта Федерации общественные объе
динения обладают некоторыми полномо
чиями. Так, например, политические
партии, их региональные отделения, иные
общественные объединения вправе обра
титься в суд с заявлением об установлении
фактов, необходимых для инициирования
отзыва. Как правило, возможность обще
ственных объединений инициировать пря
мую форму непосредственной демократии
закреплена за ними в актах, регламенти
рующих группу регулятивных, в основном
консультативных форм непосредственной
демократии.
Так, согласно Федеральному закону от
6 октября 1999 г. № 184ФЗ (в ред. от 5 ап
реля 2013 г.) «Об общих принципах орга
низации законодательных (представи
тельных) и исполнительных органов госу
дарственной власти субъектов Российской
Федерации» [СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005;
2013. № 14. Ст. 1663] право законодатель
ной инициативы в законодательном (пред
ставительном) органе государственной
власти субъекта Федерации может быть
им предоставлено общественным объеди
нениям. Данным правом воспользовались
некоторые субъекты Федерации (напри
мер, Брянская и Белгородская области,
КабардиноБалкарская и Удмуртская
Республики) [Комарова В.В. Проблемы те
ории и практики демократизации законо
дательного процесса // Представительная
власть XXI век: законодательство, ком
ментарии, проблемы. 2010. № 4 (99)].
Встречается фрагментарное наделение
правом законодательной инициативы оп
ределенных общественных объединений.
Например, право законодательной иници
ативы в законодательном органе соответ
ствующего субъекта Федерации принад
лежит Алтайскому краевому совету проф
союзов, consultantplus://offlineref=F5038
AAF42C23E7CED0BD3C1014FAB73CF557597
FC837D5433D37FEEFFF2C02EEC8E3480853
BECA2E4F43EtCK2G в Архангельской об
ласти областным объединениям профес
сиональных союзов по вопросам их веде
ния; в Курской областной Думе – обще
ственной организации «Федерация проф
союзных организаций Курской области»; в
Сахалинской области – представителю ко
ренных малочисленных народов Севера
при областной Думе по вопросам их веде
ния и областным объединениям профсою
зов по вопросам, затрагивающим трудовые
и социальноэкономические права и инте
ресы населения Сахалинской области; в
Ульяновской области – Ульяновскому ре
– 99 –
Международный академический журнал Российской академии естественных наук № 4 2013 г.
гиональному отделению Общероссийской
общественной организации «Ассоциация
юристов России».
Перечень субъектов правотворческой
инициативы согласно нормам Федерально
го закона от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ (в
ред. от 5 апреля 2013 г.) «Об общих прин
ципах организации местного самоуправле
ния в Российской Федерации» [СЗ РФ.
2003. № 40. Ст. 3822; 2013. № 14. Ст. 1663] не
содержит общественное объединение, но
может быть расширен уставом муници
пального образования. В соответствии с
нормами Федерального закона от 19 июня
2004 г. № 54ФЗ (в ред. от 8 июня 2012 г.)
«О собраниях, митингах, демонстрациях,
шествиях и пикетированиях» [СЗ РФ. 2004.
№ 25. Ст. 2485; 2012. № 24. Ст. 3082] обще
ственные объединения могут быть органи
заторами публичных мероприятий. Ана
логичные нормы встречаются в законода
тельстве субъектов Федерации. В Москов
ской, Калужской областях общественные
объединения могут инициировать опрос в
муниципальных образованиях, участвуют
в комиссии по проведению опроса, взаимо
действуют с ней и присутствуют на засе
даниях комиссии, а также во время прове
дения опроса при подсчете голосов на уча
стках и установлении результатов опроса.
Общественные объединения вправе
быть участниками общественных обсуж
дений (республики Башкортостан, Мордо
вия; Архангельская, Воронежская облас
ти). Общественные объединения вправе
беспрепятственно вести агитацию за или
против осуществления народной законо
дательной инициативы, за или против со
ответствующего проекта нормативного
правового акта; в допускаемых законом
формах и законными методами вести аги
тацию за проведение опроса или против его
проведения, за участие в опросе или про
тив участия в нем, за или против вопроса,
выносимого на опрос.
В публичных слушаниях вправе уча
ствовать представители общественных
объединений, осуществляющих деятель
ность на территории Новосибирской, Вол
гоградской областей.
Представители общественных объеди
нений участвуют в качестве членов комис
сий по подготовке областного народного
обсуждения Иркутской области и в агита
ционных мероприятиях.
Общественные объединения вправе на
значать наблюдателей в процессе подго
товки и проведения выборов и референду
мов различных уровней; участвовать в
агитационных мероприятиях; в финанси
ровании; участвовать в формировании из
бирательных комиссий, комиссий рефе
рендума; обладают правом на обществен
ный контроль.
В императивных формах, наиболее
действенных в силу наличия у них меха
низмов реализации, общественные объе
динения могут участвовать на стадиях
подготовки, реализации решения и могут
осуществлять контроль. Отметим, что наи
более сущностное полномочие по участию
в избирательном процессе – выдвижение
кандидатов и списков кандидатов в пред
ставительные органы и на выборные дол
жности есть по действующему законода
тельству не всем видам организационно
правовых форм общественных объедине
ний. Как показывает анализ действующе
го законодательства, в избирательном, ре
ферендумном, отзывном процессе обще
ственные объединения, как правило, –
субъект вспомогательный.
Безусловно, даже в случае отсутствия
в законодательстве указания на возмож
ность участия общественного объединения
в качестве субъекта той или иной формы
народовластия, той или иной стадии, даже
без наличия особого статуса коллективно
го субъекта их участие возможно без за
явления статуса юридического лица, без
указания общественного объединения.
Участником форм непосредственной де
мократии может быть народ, группа граж
дан, инициативная, агитационная группа,
гражданин, общественное объединение
может участвовать посредством использо
вания этих статусов без заявления о соб
ственном статусе.
Отсутствие легального статуса коллек
тивного субъекта (общественного объеди
нения) в различных ФНД и на различных
стадиях их осуществления скорее минус,
чем плюс. В современной правовой дей
ствительности, например, привлечь к от
– 100 –
POLITICS AND ECONOMY
ветственности юридическое лицо (напри
мер, штраф) проще, чем физическое. У
последнего больше возможностей уклоне
ния как фактического, так и юридического
(начиная с отсутствия по месту регистра
ции, отсутствия финансовых поступлений,
наличие иных предусмотренных законода
тельством легальных возможностей укло
нения или отсрочки штрафа и т.д.). Тогда
как статус юридического лица упрощает
эту процедуру. Отсутствие легальной воз
можности общественному объединению
показать «лицо» в той или иной инициати
ве, обозначить участие в различных фор
мах и стадиях подготовки и проведения
форм прямой демократии отрицательно
влияет на имидж общественного объеди
нения, не позволяет популяризировать
себя и зарабатывать положительное обще
ственное мнение, электоральную поддер
жку. Новейшим примером выравнивания
и узаконивания правового статуса обще
ственных объединений может быть их пра
во на обращения в органы публичной влас
ти. Как известно, нормами Федерального
закона от 2 мая 2006 г. № 59ФЗ «О поряд
ке рассмотрения обращений граждан Рос
сийской Федерации» [СЗ РФ. 2006. № 19.
Ст. 2060; 2010. № 31. Ст. 4196] было закреп
лено право граждан на коллективные об
ращения, но субъектом обращения обще
ственное объединение названо не было.
Постановлением Конституционного
Суда РФ от 18 июля 2012 г. № 19П «По делу
о проверке конституционности части 1 ста
тьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Феде
рального закона “О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федера
ции” в связи с запросом Законодательного
собрания Ростовской области» [СЗ РФ.
2012. № 31. Ст. 4470] упомянутые нормы
были признаны не соответствующими Кон
ституции РФ в той мере, в какой они пре
пятствовали распространению положений
Федерального закона на отношения, свя
занные с рассмотрением органами государ
ственной власти и органами местного само
управления обращений объединений
граждан, в том числе введению законом
субъекта Федерации положений о воз
можности рассмотрения обращений таки
ми учреждениями и организациями.
Отметив, что в отличие от федерально
го законодателя, законодатели субъектов
Федерации внесли соответствующие из
менения в свое законодательство во испол
нение упомянутого Постановления КС РФ.
Например, в Законе Республики Башкор
тостан от 12 декабря 2006 г. № 391з (в ред.
от 24 декабря 2012 г.) «Об обращениях
граждан в Республике Башкортостан» [Ве
домости Государственного Собрания – Ку
рултая, Президента и Правительства Рес
публики Башкортостан. 2007. № 3(249).
Ст. 82; 2013. № 3(405). Ст. 95] в качестве но
сителя права на обращения названо обще
ственное объединение, религиозное объе
динение.
Еще один проблемный аспект – не за
регистрированные общественные объеди
нения и их участие в осуществлении наро
довластия. Как известно, получение стату
са юридического лица это право, а не обя
занность общественного объединения. Тем
не менее, очевидно, что не зарегистриро
ванное общественное объединение, не об
ладающее статусом юридического лица,
проигрывает в правовом статусе зарегист
рированному общественному объедине
нию. Сегодня уже очевидно – без повыше
ния активности граждан не удастся реали
зовать те передовые идеи, которые зак
реплены в Конституции. Потребность в
обучении потенциальных кандидатов набо
ром навыков, знаний и умений, формиро
вании мотиваций будущих руководителей
(особенно уровня местного самоуправле
ния), формирование новой политической
элиты – первоочередная задача.
Несмотря на, казалось бы, обилие раз
личных программ по поддержке граждан
ской активности, не решают задачу вовле
чения в политическую и гражданскую ак
тивность значительного числа новых лю
дей, прежде всего молодежи. С точки зре
ния автора, сегодня не используется или в
недостаточном объеме используется про
светительская функция общественных
объединений, потенциал молодежных об
щественных объединений, студенческих
советов, молодежных палат не задейство
ван максимально, а ведь это – школа де
мократии. Причины этих негативных явле
ний кроются, по мнению автора, не только
– 101 –
Международный академический журнал Российской академии естественных наук № 4 2013 г.
в активности и жизнеспособности самих
общественных объединений.
Возможны объективные и субъектив
ные причины экономические, организа
ционные. Одна из причин – отставание за
конодателя в обозначенной сфере, быть
может, даже отсутствие концепции поли
тики государства в этом, несмотря ни на
что, наиболее активном институте граж
данского общества в России. В рамках обо
значенной темы можно указать на отсут
ствие законодательно закрепленных поня
тий «политическая акция», «общественная
акция». Использование их законодателем
без нормативного закрепления понятия
встречается в нескольких федеральных
законах [«О некоммерческих организаци
ях», «О политических партиях», «О собра
ниях, митингах, демонстрациях, шестви
ях и пикетированиях», «Об образовании в
Российской Федерации», «О статусе судей
в Российской Федерации»]. Отсутствие
легального определения может повлечь
сложности в правоприменении. Террито
риальное общественное самоуправление,
как известно, в соответствии с его уставом
может являться юридическим лицом и
подлежит государственной регистрации в
организационноправовой форме неком
мерческой организации. Однако Феде
ральный закон от 12 января 1996 г. № 7ФЗ
(в ред. от 11 февраля 2013 г.) «О некоммер
ческих организациях» не содержит специ
альной формы для ТОС. Существующие же
в Законе формы некоммерческих органи
заций не удовлетворяют требованиям ТОС.
Деятельность политических партий
практически не контролируема со сторо
ны избирателей: отсутствуют механизмы,
позволяющие, например, высказать недо
верие избирателей тому или иному депу
тату, потребовать отчета о выполнении
предвыборной программы и т.д. Несмотря
на значительный шаг в нормативном зак
реплении системы форм непосредственно
го народовластия и статуса общественных
объединений, российское законодатель
ство еще далеко от совершенства.
Библиографический список:
1. Комарова В.В. Механизм народовластия
современной России. М.: Формула права, 2006.
С. 76.
2. Комарова В.В. Проблемы теории и прак
тики демократизации законодательного про
цесса // Представительная власть XXI век:
законодательство, комментарии, проблемы.
2010. № 4 (99).
3. Комарова В.В. Учредительная власть:
теория и механизм ее реализации // Евра
зийский юридический журнал. 2011. № 4.
С. 61 65.
4. Комарова В.В. Формы непосредственной
демократии в России: Учеб. пос. Доп. и пере
раб. М.: «Проспект», 2010. С. 17.
– 102 –