Роль Конституции в политико- государственном проектировании

Научная дискуссия*
Роль Конституции в политикогосударственном проектировании
современной России
М.В. Вилисов
Конституция Российской Федерации, если рассматривать ее с междисциплинарных позиций, представляет собой документ политико-правового характера, существенно влияющий на формирование, развитие и прекращение многих
политических, государственно-управленческих и правовых процессов в нашей
стране, определяющих отношение к ее прошлому, оценку настоящего и проектирование (планирование) будущего.
В контексте настоящей статьи политико-государственное проектирование
понимается как деятельность по созданию и реализации проектов политикоуправленческого характера (политико-управленческих проектов) в сфере государственного управления1.
Сами же такого рода проекты предлагается понимать как модель желаемого
будущего в сфере ответственности государства и/или субъекта политической
власти, содержащую прогноз и план реализации в конкретной исторической
и социально-экономической ситуации конкретными субъектами, обладающими для этого определенными ресурсами.
Целью настоящей статьи является рассмотрение Конституции Российской
Федерации как политико-государственного документа, выполняющего не только регулятивные правовые функции, функции основного закона, общественного договора, но и функции внутри- и внешнеполитической самоидентификации, целеполагания и мобилизации.
Такой подход позволяет рассмотреть единство политического и административного (государственного) управления, рассмотреть динамику государственного управления и развития в изменяющемся мире, увидеть возможную
роль Конституции в политико-государственном проектировании как специфической деятельности, направленной на сознательное изменение политико-госу*
В рубрику вошли материалы конференции «Развитие России и конституционное строительство:
теория, методология, проектирование», проведенной по инициативе Центра проблемного анализа
и государственно-управленческого проектирования (21 октября, 2011г., Москва).
1
Вилисов М.В. Политико-государственное проектирование как управленческая технология / Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации: Материалы 8-й международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова; 26–28 мая 2010 г.: в 3 ч.
Часть 3 / Отв. ред. И.Н. Мысляева. М.: Издательство Московского университета, 2011. С. 148.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
81
Научная дискуссия
дарственной и политико-правовой реальности в соответствии с установленными теми или иными политическими акторами целями и ценностями.
Исходя из такой постановки, можно сделать следующие основные допущения:
1. У каждого государства должен быть свой проект преобразования действительности, как внутри себя, так и в мире — это важный аспект самоидентификации и самостоятельного развития. Этот проект может быть и охранительным, т.е. направленным на сохранение статус-кво, когда существующее
положение вещей удовлетворяет основные властные силы.
2. Конституция любого государства имеет не только правовую, но и политическую нагрузку, которая формально выражается в закреплении принципов
формы государства и политического режима, в определении порядка формирования и взаимодействия государственных органов, в установлении принципов
получения и отправления государственной, а в некоторых случаях — и политической власти. Это необходимый минимум политического содержания в Конституции. Помимо этого, в некоторых конституциях закрепляются определенные
ценностные положения (в явном или неявном виде они присутствуют в любой
Конституции), а также стратегические, долгосрочные цели, фиксирующие вектор государственного и общественного развития.
3. Государственный проект преобразования действительности может и не
находить отражения в Конституции. Этому могут быть несколько причин:
1) предполагаемые изменения незначительны с точки зрения закрепленной
в конституции модели общественно-государственного устройства;
2) предполагаемые изменения в ходе реализации политико-государственного проекта государства направлены в основном вовне, что не требует их отражения в конституции страны как внутреннем документе государства;
3) существует постоянный разрыв между нормативно закрепленной в Конституции моделью общественно-государственного устройства и тем, что существует и реализуется на практике.
Последняя ситуация наиболее характерна для российской истории, в том
числе современной политико-правовой практики. Это выражается, в частности, в принципиальных характеристиках сложившейся в современной России
политико-административно-финансовой системы, которые существенно отличаются от нормативно закрепленной в Конституции системы органов власти
и управления2.
Таким образом, в современной России наблюдается разрыв между нормативно предписанным (в Конституции) состоянием политико-государственных
институтов и систем и тех систем и институтов, которые сложились и эффективно действуют на практике. Каковы последствия такого разрыва и как они
влияют на роль Конституции как основного документа не только правового, но
и политического характера?
Конституция как основной закон в правовом государстве (в отличие от
традиционного общества и клерикального государства) может и должна отра2
Вилисов М.В. Кризис политико-государственного проектирования как причина проблем бюджетного планирования // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование.
2010. № 6. С. 95–97.
82
Выпуск 2 2012
М.В. Вилисов
жать не только некую статику, но и движение вперед, т.е. опережать реальность
и форматировать будущее. Почему в традиционном обществе и клерикальном
государстве не возникает этой задачи для Конституции? Потому что в таком
обществе и государстве существует ценностное единство, определяющее целеполагание, и это находит свое закрепление чаще всего за пределами права,
в иных нормах — социальных регуляторах. Россия в своем развитии уже далеко
ушла от традиционного общества, равно как и от клерикального государства.
Ввиду этого основным, более того — единственным, инструментом регулирования в современном российском обществе и государстве является право. Именно оно, как легитимизированный государством результат общественного консенсуса, должно определять не только статику, но и динамику — в противном
случае эта функция оказывается узурпированной отдельными социально-политическими группами, что приводит к росту внутренних противоречий и утрате
общественного единства.
В связи с этим современное государство, Россия в частности, практически
с неизбежностью сталкивается с необходимостью конструировать собственное развитие, преимущественно с использованием социально-политического
и нормативно-правового инструментария. Этот подход, во многом технократический, в настоящее время является мейнстримом обеспечения эффективности
управления практически в любой сфере, в том числе и в сфере государственного управления.
Исходя из этого, основываясь на междисциплинарном подходе, можно
и нужно заимствовать инструменты и технологии из управления в области
экономики и адаптировать их для использования в политико-управленческой
сфере, с учетом особенностей этой среды. В этой связи большой интерес представляют технологии проектного управления. Данная сфера знаний основана
на обширном опыте практического применения в различных сферах управления — не только в экономике, но и в социальной сфере, а также в сфере государственного управления.
Одним из основных документов, определяющих построение и реализацию
проекта в проектном менеджменте, является т.н. устав проекта, который четко
фиксирует миссию, цели и задачи, структуру управления, ресурсы и иные правила
игры, которые команда должна соблюдать для достижения поставленной цели.
Подобная методология формирования содержания Конституции полностью применима и для современного политико-государственного проектирования. Конституция должна определять миссию, ценности, цели и задачи того
общества, для которого оно в силу определенной конвенции, санкционированной государством, является актом высшей юридической силы, она должна
мобилизовывать и звать вперед. То есть выполнять одновременно и функцию
отражения общественного консенсуса (функцию общественного договора),
и функцию организации и движения — функцию проектирования будущего.
При рассмотрении Конституции Российской Федерации с точки зрения выполнения перечисленных выше функций (фиксация миссии, определение целей и задач и их реализация, определение структуры управления и ее соответствие действительности, мобилизационная функция и др.) можно сделать вывод
о том, что она их не выполняет, являясь тем самым Конституцией статичного
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
83
Научная дискуссия
(охранительного) типа, которая призвана фиксировать определенный статускво, но ни в коем случае не мобилизовывать общество или отдельные социальные группы для новых свершений3.
Это вполне соответствует тем целям и задачам, которые ставились перед
Конституцией в момент ее принятия: она должна была вернуть политические
процессы в правовое русло, зафиксировать статус-кво в распределении сил
между различными социально-политическими группами, снять (в том числе
путем камуфлирования или отложенного решения) острые социальные, идеологические, мировоззренческие конфликты, обеспечить легитимность новой
системе государственного управления. Однако напомним, эти задачи решались
почти двадцать лет тому назад, в то время как перед страной сейчас стоят новые
вызовы, некоторые из которых как раз и связаны с необходимостью решения
ранее отложенных задач.
Таким образом, действующей Конституции как документу, определяющему
основные параметры российского политико-государственного проекта, присущи следующие системные недостатки, не дающие возможности быть документом «проектного» типа, устремленным в будущее:
1) наличие внутренних противоречий философско-мировоззренческого,
идеологического характера, политического и правового характера4;
2) принятие окончательных, а не промежуточных решений по многим переходным вопросам, в т.ч. связанным с оценкой исторического прошлого, что
приводит к фактическому и очень серьезному ценностно-идеологическому расколу общества5;
3) наличие серьезного дисбаланса между реальной и нормативной структурами государственного и политического управления и связанная с этим необходимость постоянного лавирования, выбора сомнительных с правовой,
политической и идеологической точек зрения решений с целью обеспечения
видимости соблюдения конституционных норм (наиболее показательным является пример с президентством в 2008–2012 гг.). Подобная ситуация создает
дополнительную уязвимость властной группировке при оценке ее действий
с морально-этической точки зрения, способствует негативным тенденциям раскола общества и создает питательную среду для действия различных манипулятивных деструктивных сил;
4) отсутствие в тексте и в духе Конституции РФ единого, объединяющего
и мобилизующего начала для всего российского народа как геополитического
и исторического субъекта.
Основываясь на изложенном выше, можно сделать вывод, что в конституционно-правовом строительстве России пора задуматься над документом нового типа, определяющим перспективы. Его основные характеристики:
1) четкий ценностно-целевой выбор, позволяющий сплотить общество;
2) четкость в формировании миссии, долгосрочных целей развития государства;
3
См. подробнее результаты соответствующего исследования: Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э. и др.
Научный макет новой Конституции России. М.: Научный эксперт, 2011. С. 82–257.
4
Там же.
5
Там же.
84
Выпуск 2 2012
М.В. Вилисов
3) наличие прозрачного механизма формирования целей как на политическом, так и на административном уровнях;
4) определение команды реализации общественно-государственных целей
и ответственности за их реализацию.
Отдельные всплески политической активности, произошедшие в период
думских и президентских выборов в 2011 и 2012 гг. в России, наглядно свидетельствуют о наличии вакуума в части определенности в идейно-духовной
сфере и о чувствительности всего общества и отдельных социальных групп
к несоответствию реальных политических практик и политико-государственного строительства нормам и духу Конституции. Путь эволюционного преодоления этих проблем, конструктивного проектирования будущего России,
строительства активного и созидательного гражданского общества возможен
только путем открытого политического диалога с фиксацией его результатов
в правовой сфере.
Идеальным вариантом такой фиксации с точки зрения высшей легитимности в правовом государстве является внесение изменений в Конституцию либо
принятие ее в новой редакции. Это позволит запустить новый цикл легитимности российской государственности, существенно расширить базу политической поддержки правящей элиты, создать условия для серьезных преобразований в различных сферах общественной жизни, создать политико-правовой
фундамент для реализации нового проекта для России.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
85