руководство для поддержки правительством проектов гчп

РУКОВОДСТВО ДЛЯ ПОДДЕРЖКИ ПРАВИТЕЛЬСТВОМ
ПРОЕКТОВ ГЧП
Оле Стин Ольсен
Активная поддержка правительством ГЧП проектов имеет важное значение для их
развития и привлечения инвесторов на высококонкурентном рынке. Участие частного
сектора в развитии инфраструктуры на основе моделей ГЧП не означает, что эти
проекты будут для правительства в качестве "спальных подушек". Как следует из
названия "Государственно-частное партнерство", ГЧП является партнерским
соглашением, где требуется активная поддержка со стороны государственных органов
частному сектору в разработке инфраструктурных проектов, в частности, до начала
фазы строительства проекта.
Не существует общего рецепта для активной государственной поддержки проектов
ГЧП. Каждое правительство должно реалистично оценивать привлекательность своей
страны для местных и иностранных частных инвесторов. Поскольку каждое
правительство должно принять решение какими активными мероприятиями нужно
поддержать инвестиции частного сектора и развитие инфраструктурных проектов, и
какие препятствия могут быть устранены, негативно влияющие на проекты.
В целом, однако, следует ожидать поддержку ГЧП проектов правительством, в числе
других, следующими способами:
1.
НАДЛЕЖАЩАЯ ПРАВОВАЯ БАЗА ДЛЯ ГЧП ПРОЕКТОВ.
Национальные нормативно-правовые рамки должны предусматривать, в частности:
(i)
Юридический орган для присуждения и утверждения проектов ГЧП;
(ii)
Возможные инфраструктурные сектора для ГЧП и одобренные структуры
ГЧП;
(iii)
Административную координацию и услуги;
(iv)
Отбор и организацию пертнеров частного сектора/компаний;
(v)
Создание обычных форм безопасности проектных активов и конкретных
механизмов безопасности ГЧП учитывая интересы кредиторов проекта;
(vi)
Минимальные требования в отношении содержания контрактов по ГЧП;
(vii)
Обязательную защиту национальных интересов в отношении
обременительных условий в контрактах по ГЧП, в том числе,
исключительные условия, обременительное распределние риска и
одностороннее прекращение контракта;
(viii)
Право на обмен местной валюты на иностранную валюту и перевода за
границу иностранной валюты на оффшорные счета( смотри ниже, параграф
9);
(ix)
Защиту инвесторов от экспроприации, негативных последствий изменений в
законодательстве и других политических мероприятий; и
(x)
Защиту прав и средства правовой защиты в рамках контрактов ГЧП,
безопасность документации, влючая разрешение споров на основе
международно признаного арбитражного разбирательства.
Рекомендуется иметь такое законодательство до осуществления ГЧП проектов. Как
показал проект Нам Теун 2, контракты по ГЧП не подходят в качестве показателя
адекватного законодательства.
2.
ОТБОР ПРОЕКТОВ ПОДХОДЯЩИХ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО
ПАРТНЕРСТВА.
Именно правительство определяет и выбирает инфраструктурные проекты
подходящие для использования ГЧП. Два вопроса особенно важны для такого отбора:
Во-первых, правительство должно оценить сможет ли данный инфраструктурный
проект быть жизнеспособным в финансовом отношении при организации ГЧП.
Это особенно важно в рамках ГЧП концесии/СЭП договоренности, где существенный
долг частных инвесторов выплачивается кредиторам из доходов получаемых только
от проекта ("ограниченного ресурса" или "проектного финансирования"). Для
привлечения частных инвесторов и их кредиторов, нужно показать, что проект ГЧП
сможет приносить доход в течении прогнозируемого срока концессии, достаточный
для погашения расходов на строительство, эксплуатацию и содержание, а также для
обеспечения коммерческой приемлемой нормы прибыли на капитал.
Не рекомендуется практика, принятая правительствами некоторых стран, чтобы
отобрать наиболее жизнеспособные и надежные инфраструктурные проекты для
осуществления государственным сектором, и оставить менее привлекательные
проекты для частного сектора.
Во-вторых, правительство должно оценить, насколько клиенты способны и готовы
платить за инфраструктурные услуги с участием частного сектора.
Если тарифы, сборы, пошлины и тд., которые будут оплачивать потребители за
электроэнергию, обслуживание дорог и водоснабжение, уменьшаться при
использовании ГЧП, тогда нет никаких вопросов. Если, однако, это не тот случай, то
общественный спрос и "желание платить" за более дорогие инфраструктурные услуги
может быть ключевым фактором при отборе проекта ГЧП.
Опыт также показывает, что механизмы ГЧП могут спровоцировать политические и
социальные проблемы, связанные с приватизацией инфраструктуры, находящейся в
иностарнной собственности, боязнь рабочих, что их уволят и тд.
Такие вопросы должны решаться правительством и желательно до начала
осуществления проекта ГЧП.
3.
СТАВИТЬ СООТНОШЕНИЕ ЦЕНЫ И КАЧЕСТВА КАК ЦЕЛЬ, А НЕ КАК
ТРЕБОВАНИЕ ДЛЯ ГЧП.
В соответствии с законодательством или политикой некоторых стран, ГЧП должно
быть принято в качестве опции при закупках, если задокументировано, что подход ГЧП
предоставит соотношение цены и качества, по сравнению с традиционными методами
закупок. Поэтому оценка соотношения цены и качества, проводимая правительствами,
стала очень важной в принятии решения о приемлемости проекта ГЧП в таких
странах.
Хотя вопрос соотношения цены и качества является важной целью для любого
правительства использующего ГЧП, однако, не рекомендуется ставить эту цель и
оценку соотношения цены и качества, как юридическое требование для принятия
проектов ГЧП.
В связи с ограниченным государственным капиталом, немногие развивающиеся
страны имеют возможность выбора между государственным или частным
финансированием инфраструктурных проектов.
Методы оценки соотношения цены и качества, включая использование методов
финансового компоратора, используемого, в частности, в Великобритании, являются
сложными и трудоемкими и не дают качество результатов с высокой степенью
опеределенности, чем качество данных, на которых основаны оценки. Поэтому оценка
соотношения цены и качества должна быть использована после тщательного анализа.
В частности, оценка соотношения цены и качества не должна делать процесс отбора
проекта ГЧП настолько сложным, чтобы государственные органы избегали ГЧП.
Иными словами: Теоретическое совершенство не должно становиться врагом
практичекого хорошего, как это случилось в ряде развивающихся стран, чьи
программы ГЧП никогда не смогли быть осуществлены.
4.
ПРОЗРАЧНЫЕ, КОНКУРЕНТОСПОСОБНЫЕ И УПОРЯДОЧЕННЫЕ
ПРОЦЕДУРЫ ЗАКУПОК.
Правительство определяет метод закупок для ГЧП, управляет процедурами закупок и
определяет критерии для отбора партнеров частного сектора в ГЧП.
Упорядоченные и прозрачные процедуры закупок, являются основным условием
привлечения частных инвестиций в инфраструктуру. Серьезные частные инвесторы
крайне неохотно вкладывают средства в странах, где система закупок является
недостаточно приемлемой, приводящая к отсутствию транспарентности,
неэффективности и злоупотреблению. Следует также признать, что закупки проектов
ГЧП отличаются по ряду аспектов от традиционных государственных закупок работ,
товаров и услуг.
Правительствам рекомендуется содействовать конкретным положениям о закупках
для ГЧП, предпочтительно в соответствии с установленными международными
принципами и руководящими принципами для закупок по ГЧП.
Как правило, частные инвесторы ГЧП и их кредиторы, включая банки развития,
предпочитают конкурентные (одноступенчатые или двухступенчатые) тендера.
Конкурсные торги также обеспечивает лучшую защиту государственных интересов, так
как соотношение цены и качества, главным образом, достигается за счет
конкурентного процесса на основе принципа наиболее экономически выгодного
предложения.
Согласно общепринятой точке зрения добровольно предоставленные предложения по
ГЧП это способ предоставления инициативы для частного сектора. Но это не тот
случай. Опыт показывает, что подавляющее большинство добровольных предложений
являются попыткой избежать конкуренции. Рекомендуется, чтобы правила закупок по
ГЧП определили предоставление таких предложений, при условии прозрачности и
конкурентности процедур торгов.
5.
ОПТИМИЗАЦИЯ ГЧП ПРОЕКТОВ.
Общий опыт показывает, что временные и операционные издержки для разработки
проектов ГЧП могут быть значительными, особенно в развивающихся странах.
Часть высоких издержек на время и работу вызвано объемным процессом разработки
контрактов по ГЧП.
Контракты по ГЧП, как правило, разработываются юридическими фирмами по своему
опыту в данном вопросе, и отдельно для каждого проекта. Предложения по контракту
составленные одной юридической фирмой, как часть тендерной документации, будут
сопровождаться поправками и длительными переговорами с юридической фирмой
другой стороны (и юридическими фирмами, нанятых кредиторами проектов), каждая
юридическая фирма, естественно, будет отстаивать интересы своих клиентов.
Время и стоимость этого процесса разработки контракта может быть чрезмерным.
Например, понадобилось 6 лет, чтобы разработать контрактный пакет проекта Нам
Теун 2, со стоимостью юридических услуг превысивших 30 миллионов долларов США.
Кроме того, сомнительно, что этот процесс переговоров является подходящим, для
выработки наиболее приемлемого контракта для проектов ГЧП. Как отмечается в
отчете королевской комиссии по проектам ГЧП в нефтяном и газовом секторах:
"Основные условия договора, включая условия о распределении рисков, слишком
сложны и слишком важны, чтобы быть решены путем перетягивания каната
переговоров и специальными решениями, от проекта к проекту" (NOU 99.11).
Чтобы уменьшить время и стоимость проектов по ГЧП и содействовать более
целесообразным контрактам ГЧП, правительству рекомендуется разработать модель
или типовой контракт ГЧП согласно международно признанным принципам
коммерческих договоров и структур. Международные контрактные принципы,
основанные на международном опыте, как правило, имеют высшую юридическую силу
и высшее юридическое качество, чем договорные условия контракта составленные
юридическими фирмами. Международно-признанные принципы договоров, как
правило, считаются справедливыми и сбалансированными для обеих сторон.
Эта рекомендованная контрактная методология применялась, предварительно, на
контракты по СЭП проекту водоотчистного завода B в Чэнгду и позднее была
адаптирована для проектов ГЧП в странах Азии и Африки. Этот метод значительно
сократил время и операционные расходы по проекту Чэнгду и был одной из главных
причин того, что проект получил ряд международных наград в 1999 – 2000 годах.
Метод разработки контракта примененный в проекте ГЧП по водоочистному заводу В в
Чэнгду рассматривается подробно в Приложении 1 к примеру по изучению Чэнгду.
6.
НАДЕЖНАЯ И ЭФФЕКТИВНАЯ АДМИНИСТРАТИВНАЯ СТРУКТУРА ДЛЯ
ПРОЕКТОВ ГЧП.
Правительство должно создать надежную и эффективную административную
структуру для поддержки своих ГЧП стратегий. Сложные административные
процедуры, отсутствие полномочий у администраторов, для принятия решений и
отсутствие консенсуса между министерствами и местными властями часто приводятся
в качестве серьезных препятствий для ГЧП.
Не существует ни одной совершенной административной структуры для ГЧП, которую
можно было бы рекомендовать. Каждая страна имеет свои собственные системы
управления и административную культуру. Эффективная административная
поддержка ГЧП, однако, может включать:
(i)
Создание административного координатора для планирования и
координации соответствующих программ ГЧП, и проектов ГЧП в
сотрудничестве с исполнительными министерствами, правительственными
учреждениями и местными органами власти. В первую очередь
административный координатор должен обеспечить консенсус между всеми
органами государственной власти, прежде чем проект ГЧП будет
осуществляться. Государственные органы должны говорить одним голосом
с партнерами из частного сектора.
(ii)
Несколько стран, и большинство частных инвесторов ГЧП, предпочитают
так называемую систему «единого окна» в качестве эффективной и
экономной по времени и затратам административной поддержки проектов
ГЧП. При такой системе частный партнер по ГЧП должен будет иметь дело
только с одним государственным учреждением для получения и продления
утверждений (см. ниже, параграф 7), для получения информации по стране
и ускорения решения проблем, связанных с реализацией всех крупных
инфраструктурных проектов.
(iii)
В некоторых странах были созданы национальные подразделения ГЧП
занимающиеся вопросами проектов ГЧП. По мере накопления опыта и
навыков, роль таких подразделений ГЧП будет состоять в оказании помощи
при выборе возможностей по ГЧП, процедур закупок и подготовке
тендерных документов, помощи в проведении переговоров с участниками
торгов, в прдвижении вопроса соотношения цены и качества и обеспечении
политической поддержки.
Опыт показывает, что компетентные национальные подразделения ГЧП, играют
ключевую роль в создании профессионального доверия частных инвесторов ГЧП,
которые, в свою очередь, позволяют создать эффективные и устойчивые партнерские
отношения.
7.
ПОМОЩЬ В ПОЛУЧЕНИИ И ВОЗОБНОВЛЕНИИ ОДОБРЕНИЙ, ЛИЦЕНЗИЙ И
РАЗРЕШЕНИЙ.
Ожидается, что правительства будут поддерживать проекты ГЧП путем
предоставления одобрений, лицензий и разрешений на проекты, при условии, что
частные партнеры будут выполнять свои обязательства. Государственная помощь
может включать в себя:
(i)
Предоставление полной информации о том, какие согласования, лицензии и
разрешения, необходимы для частного инвестора ГЧП, в том числе для его
строительства и для подрядчиков по эксплуатации и содержанию, при
реализации проектов;
(ii)
Для ускорения реализации проекта, правительство, по мере возможности,
может подготовить и согласовать получение одобрений, лицензий и
разрешений на проект заранее, то есть, в периоде между присуждением и
окончательным подписанием контракта ГЧП;
(iii)
Координацию и поддержку инвестора ГЧП в получении одобрений, лицензий
и разрешений и их своевременное продление.
Для реализации этой государственной поддержки, административная система «одного
окна» определенно является наиболее эффективным подходом.
8.
ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ПРАВА НА ПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЛЕЙ, ДОСТУП К
ОБЪЕКТУ ПРОЕКТА, КОММУНАЛЬНЫЕ УСЛУГИ И ДРУГАЯ МАТЕРИАЛЬНОТЕХНИЧЕСКАЯ ПОДДЕРЖКА .
Обычно власти поддерживают реализацию крупных инфраструктурных проектов ГЧП
путем предоставления права землепользования на объект, доступа к объекту,
снабжение энергией и коммуникациями и предоставляют другую материальнотехническую поддержку.
Настоятельно рекомендуется принять меры по организации доступа к объекту проекта
до начала процесса закупок.
9.
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ БАЗА ДЛЯ СОДЕЙСТВИЯ И ЗАЩИТЫ
ИНОСТРАННОГО ИНВЕСТИРОВАНИЯ.
Большинство развивающихся стран приняли законы по иностранным инвестициям для
поощрения и содействия прямым иностранным инвестициям. Хотя масштабы и подход
иностранного инвестиционного законодательства сильно отличаются от страны к
стране, все законы предоставляют широкий спектр стимулов, налоговых преимуществ
и льгот иностранным инвесторам. Они должны быть применимы к инвестициям в
инфраструктурные проекты ГЧП, которые являются просто иной формой иностранных
инвестиций.
Что касается ГЧП правительство должно также признать, что большинство
инфраструктурных проектов не приносят прибыль в иностранной валюте. Это
приводит к двум основным вопросам по ГЧП:
Во-первых, в странах с высокими политическими рисками кредиторы потребуют
обменять доходы в местной валюте в иностранную валюту и свободного перевода
такой иностранной валюты на оффшорные счета. Иногда этому дается решительный
отпор со стороны национальных правительств, как это было, например, в случае с
Турцией.
Во-вторых, частный инвестор ГЧП может быть подвержен доходам в местной валюте и
расходам в иностранной валюте, как правило, в ситуации высокой
инфляции/девальвации. Эта проблема была решена, во многих случаях,
правительствами, согласившихся платить тарифы (доходы) в иностранной валюте, и
принимая риск иностранной валюты на себя. Если правительство не желает этого
делать, могут быть использованы другие методы в странах с развитым внутренним
рынком финансирования, такие как хеджирование или путем финансирования части
расходов по проекту в местной валюте.
10.
ВОЗМОЖНАЯ ПОДДЕРЖКА ПРАВИТЕЛЬСТВА ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ
ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТИ ПРОЕКТОВ ГЧП.
Как уже упоминалось выше, проект ГЧП должен иметь прочную экономическую
обоснованность. Это означает, что проект должен представить приемлемую норму
прибыльности для частного партнера ГЧП и покрывать долг/ кредит выданный
кредитором.
Для того, чтобы сделать некоторые инфраструктурные проекты ГЧП
целесообразными, правительство может оказать финансовую поддержку проекта в
виде денежных субсидий, займов или натуральным взносом. С помощью грантов ЕС и
финансирования ЕМБ для создания целесообразности проектов для частных
инвесторов и коммерческих кредиторов, ряд инфраструктурных проектов ГЧП в
Южной Европе были структурированы таким образом.
Большинство правительств, однако, желающие иметь проекты в области
инфраструктуры, с использованием ГЧП структуры, в то же время хотят
дистанцироваться от финансового бремени и рисков проекта. Действительно, одной
из основных причин для вступления правительства в долгосрочную ГЧП структуру
является передача другой стороне затрат и бремени по разработке проекта.
Правительству также может быть предложено оказание поддержки инфраструктурным
проектам ГЧП путем предоставления гарнтий. Существует целый ряд механизмов
предоставления гарантий правительством, которое хочет поддержать
жизнеспособность проекта, таким путем, как гарантии для исполнения
государственного клиента (обычно), долевые гарантии, долговые гарантии и гарантии
доходов. В общем, правительствам следует стремиться свести к минимуму гарантии
ГЧП проектов, учась на опыте Филиппин.
ВЫВОДЫ:
Инфраструктурные проекты ГЧП не могут быть реализованы без существенных
обязательств и сотрудничества со стороны правительства.
Опыт показывает, что активная приверженность правительства и поддержка
партнерства являются важнейшими факторами в оценке проектов ГЧП частными
инвесторами и их кредиторами. Действительно, опыт представленный целым рядом
крупных частных инфраструктурных компаний в ходе 4-го Европейского конгресса по
Участию частного сектора в инфраструктурных проектах (Франкфурт-2004) показали,
что активная и устойчивая государственная поддержка инфраструктурных проектов
ГЧП может быть решающим фактором в конкурентной борьбе за иностранные
инвестиции в такие проекты.