О.В. Шишкина, к.полит.н., ст.преп. кафедры МО и ВП России, МГИМО(У) МИД России Статья подготовлена для сборника Конкуренция и конфликтность в мировой экономике и политике. Мировое развитие. Выпуск 10. М.: ИМЭМО РАН, 2013. Ред. Ф.Г. Войтоловский, Ю.Д. Квашнин, А.В. Кузнецов, Н.В. Тоганова, С.В. Уткин. Публикуется на Портале МГИМО в авторской редакции. Конкуренция России и ЕС как ключевых внешнеполитических партнеров Беларуси, Молдовы, Украины Россия и ЕС – основные партнеры Украины, Беларуси и Молдовы в сфере экономики, политики, общественных связей. Однако с середины 2000-х гг. сохраняется положение, при котором сближение с одним из партнеров (Россией или ЕС) для этих трех государств автоматически влечёт за собой охлаждение отношений со вторым крупным партнером. Ситуация конкуренции между Россией и ЕС за право стать основным внешнеполитическим партнером Беларуси, Молдовы и Украины возникла после восточных расширений ЕС в 2004 и 2007 гг. Именно тогда ЕС вплотную приблизился к границам постсоветских государств, которые Россия считала сферой своих особых интересов с момента распада СССР. Беларусь, Молдова и Украина стали «общими соседями» ЕС и России. Будучи заинтересованными в тесном сотрудничестве с соседями, Россия и ЕС соревновались в создании внешнеполитических проектов для сближения. К началу второго десятилетия 2000-х гг. пророссийские инициативы включали в себя малоактивное Содружество независимых государств (СНГ, 1991 г.), неудавшийся проект Единого экономического пространства России, Беларуси, Казахстана и Украины (ЕЭП, 2003 г.), Таможенный союз ЕврАзЭС (ТС, 2009 г.) и Единое экономическое пространство ЕврАзЭС (ЕЭП, 2012 г.). Среди инициатив ЕС – запущенная с помпой в 2003 г. Европейская политика соседства (ЕПС, 2003 г.) и её адаптированная для постсоветских государств версия – Восточное партнерство (ВП, 2009). Условия, в которых проходит конкуренция внешнеполитических инициатив России и ЕС, нельзя назвать равными и постоянными. У ЕС в середине 2000-х гг. сохранялся набранный еще в 90-е годы внешнеполитический потенциал, основанный на эффективной демократической модели развития и успешно развивающейся рыночной экономике, с возможностью получения 1 дополнительных преимуществ от участия в экономической интеграции. Россия, которая сама прошла через период тяжелых демократических преобразований и болезненных рыночных реформ, таким потенциалом привлекательности не обладала и никаких альтернативных моделей развития предложить не могла1. С началом мирового финансово-экономического кризиса условия проведения Россией и ЕС внешней политики в отношении Беларуси, Молдовы и Украины начинают меняться. Привлекательность ЕС как успешного интеграционного объединения и перспективного финансово-экономического партнера снижалась по мере того как разрастался кризис и все более очевидными становились трудности Евросоюза. Снижение привлекательности ЕС создало условия для увеличения привлекательности России как внешнеполитического партнера Беларуси, Молдовы и Украины, которые сильно пострадали от кризиса и нуждались в поддержке. В случае успешного использования нынешней ситуации у России может появиться шанс получить больше преимуществ от сотрудничества с этими тремя государствами и укрепить свое положение в качестве регионального лидера. Сложный характер двустороннего взаимодействия между ЕС и Беларусью, ЕС и Украиной и ЕС и Молдовой, а также чередование периодов сближения и расхождений между Россией и Беларусью, Россией и Украиной и Россией и Молдовой позволяют говорить о том, что теоретически к началу 2013 года возможны три варианта выхода из сложившейся ситуации конкуренции между Россией и ЕС: А) принятие на себя Беларусью, Молдовой и Украиной обязательств, гарантирующих долгосрочное сотрудничество с одним из партнеров; В) сближение позиций России и ЕС и выработка ими общих подходов к Беларуси, Молдове и Украине; С) отказ России и ЕС от укрепления взаимодействия с Беларусью, Молдовой и Украиной. Принимая во внимание положения Концепции внешней политики России 2013 г., а также ожидаемое подписание уже согласованного Соглашения об ассоциации между ЕС и Украиной в ноябре 2013 г. (и продолжающиеся переговоры по аналогичному документу с Молдовой), вариант С маловероятен. Недостаточный уровень взаимодействия между Россией и ЕС также позволяет 1 Пожалуй, исключением можно считать российскую модель «управляемой демократии», созданную после «цветных революций» в Грузии, на Украине и Киргизии. 2 исключить вариант В, хотя он, вероятно, был бы наиболее благоприятным для Беларуси, Молдовы и Украины. Остается вариант А, и именно на этом направлении конкурируют Россия и ЕС. Условия современной системы международных отношений предполагают, что конечный результат конкуренции будет определяться выбором Беларуси, Молдовы и Украины. У этих восточноевропейских постсоветских государств к 2013 году, с одной стороны, осталось мало общего, помимо пока не столь давнего прошлого в составе СССР и нынешнего географического расположения между Россией и ЕС. С другой стороны, именно это общее является исходной точкой для формирования сходных критериев выбора внешнеполитического партнера. Как представляется, они включают в себя, вопервых, ориентир на более успешно развивающегося партнера с целью заимствования действующей эффективной модели политического и социальноэкономического развития. По этому показателю Европейский союз однозначно лидировал до начала финансово-экономического кризиса. Старые члены ЕС демонстрировали, как можно организовать экономическую и политическую жизнь государств и обеспечить высокие стандарты жизни. Пример новых 12 членов ЕС, которые в первые несколько лет после присоединения сумели существенно повысить свой уровень жизни,2 вдохновлял Беларусь, Молдову, Украину. Второй критерий выбора внешнеполитического партнера – возможность получить значительные экономические выгоды от сотрудничества. Для Беларуси, Молдовы и Украины к этому добавляется заинтересованность в осуществлении модернизации и решение проблемы высоких расходов на энергоресурсы для функционирования энергоёмких экономик. По данным внешнеторговой статистики за 2011 г., у Беларуси на Россию приходится 46,5%, на ЕС – 25,2% от всего внешнеторгового оборота, у Украины на Россию – 31,6% на ЕС – 28,6%, у Молдовы на Россию – 18,4%, на ЕС – 45,3%3. То есть, и Россия, и ЕС жизненно необходимые внешнеторговые партнеры, особенно с учетом того, что Россия – основной поставщик энергоресурсов, а ЕС обладатель современных технологий. В-третьих, противоречить выбор внешнеполитического национальной идентичности партнера государства, не должен представлениям 2 3 Орлик И.И. Стала ли Восточная Европа Западной? // Мир перемен, №1, 2012. С. 88. EU Bilateral Trade and Trade with the World. Belarus, Moldova, Ukraine. DG Trade, 29.11.2012. 3 граждан о месте государства в мире, его союзниках и угрозах существованию. Этот критерий во взаимосвязи с убеждениями находившихся у власти элит периодически препятствовал развитию сотрудничества, например, России и Украины, но способствовал институционализации взаимодействия России и Беларуси4; он создает определенные трудности во взаимодействии Молдовы и Румынии, но упрощает взаимодействие Украины и Польши. Общим для трех новых независимых государств стало возникновение запроса на демонстрацию (с разной степенью резкости) отличий от бывшего союзного центра, Москвы. Наконец, в-четвертых, проект сближения с партнером должен иметь понятные государствам цели и очевидные, легко просчитываемые результаты и преимущества. Например, снижение цен на энергоресурсы с российской стороны или доступ на общий рынок стран ЕС. Положительно влияет на принятие решения наличие успешного примера сотрудничества и интеграции. На постсоветском пространстве долгое время такого примера не было. Любопытно, что часть политических и экономических элит Беларуси, Молдовы и Украины вообще не заинтересованы в участии в каких-либо интеграционных международных проектах, т.к. это неизбежно приведет к потере полного контроля над ресурсами и территорией, который есть сейчас. С их стороны прослеживается стремление сыграть на противоречиях между Россией и ЕС, на их стремлении стать основными партнерами Беларуси, Молдовы и Украины с целью получить более выгодные условия для сотрудничества. Каковы же были возможности России и ЕС при осуществлении внешней политики в отношении Беларуси, Молдовы и Украины и какие внешнеполитические ресурсы были ими задействованы? Возможности и ресурсы внешней политики России Возможности осуществления Россией активной внешней политики были долгое время ограничены внешнеполитических отсутствием интересов и понимания наличием Россией внутренних своих социально- экономических и политических проблем. В дальнейшем, российская модель сильной центральной власти с опорой на перераспределение доходов от торговли природными ресурсами если и казалась привлекательной, то была 4 Имеется в виду процесс создания с середины 90-х гг. Союзного государства России и Беларуси. 4 неприменимой в Беларуси, Молдове и на Украине ввиду абсолютно иных исходных условий. У России отсутствовал опыт достижения своих интересов методами постбиполярного мира и отсутствовал опыт взаимодействия с Беларусью, Молдовой и Украиной как независимыми государствами. Необходимость срочно оказать воздействие на внешнеполитические приоритеты этих государств привела к использованию внешнеполитических ресурсов5, которые могли дать быстрый результат. Такими ресурсами были экономические (внешнеторговые и энергетические как их составная часть). Внезапная активизация политики России при недостаточном разъяснении её целей породили в Беларуси, Молдове и на Украине обвинения в «неоимпериализме». По мере осознания интереса к модернизации экономики, росла и заинтересованность сохранялся научный в реинтеграции потенциал для постсоветского пространства, где осуществления «модернизации по креативному типу»6. Осознание того, что интеграция с ЕС может навсегда вычеркнуть эти государства из числа российских партнеров и осложнить модернизацию экономики России, оказалась хорошим стимулом для активизации интеграционных усилий, которая происходит с созданием Россией, Беларусью и Казахстаном сначала Таможенного союза в 2009 г., а затем и Единого экономического пространства в 2012 г. с перспективой создания в будущем Евразийского союза. В качестве преимуществ постсоветской интеграции были предложены доступ на ёмкий российский рынок, более мягкие условия конкуренции по сравнению с европейским рынком и, что было, наверное, наиболее существенно, снижение цены на российские энергоресурсы в случае принятия на себя обязательств по интеграции на постсоветском пространстве. Несмотря на преобладание условий, оказывавших негативное влияние на применение российских внешнеполитических ресурсов, были и факторы, которые способствовали развитию сотрудничества между Россией, Беларусью, Молдовой и Украиной. В их числе – сохранявшийся с советских времен высокий уровень «контактов между людьми», близость менталитетов и культур. Общие исходные условия создания постсоветских государств привели к 5 Весь потенциал, который можно использовать для достижения внешнеполитических целей. Подробнее об этом: Шишкина О.В. Внешнеполитические ресурсы. Россия и ЕС на пространстве “общего соседства”, М., 2013. -158 с. ISBN 978-5-7567-0657-4 6 Вардомский Л.Б. Модернизация экономики в странах СНГ: типы, ресурсы, инструменты. / Вардомский Л.Б., Шурубович А.В. Экономическое обозрение ЕврАзЭС+. 2008. №1 (13). 5 формированию отмечают, во что многом это похожих упрощает режимов. коммуникацию Западные между исследователи представителями постсоветских государств на всех уровнях, особенно в бизнес-среде7. Упрощает её и широкое распространение в Беларуси, Молдове и на Украине русского языка, русскоязычных СМИ. Правда, можно говорить о двойственном влиянии фактора языка. С одной стороны, русский язык повышает уровень информированности граждан о России, повышает их способность адаптироваться к жизни в России. С другой стороны, периодически он создает дополнительную напряженность в двусторонних отношениях, когда высказывания представителей российских политики, экономики, культуры, предназначенные для «внутреннего пользования», получают широкую известность в Беларуси, Молдове и на Украине. Важный внешнеполитический ресурс России – это ее взаимозависимость с Беларусью, Молдовой и Украиной в сфере трудовой миграции. Она необходима России, испытывающей недостаток рабочей силы и в большей степени заинтересованной в миграции из близких в культурном плане государств. Трудовая миграция важна для Беларуси, Молдовы, Украины, т.к. это серьезный источник доходов населения, который в том числе снимает социальную напряженность в этих государствах. Возможности и ресурсы внешней политики ЕС Привлекательная модель развития ЕС активно использовалась во внешней политике и политике расширения ЕС на протяжении всей его истории. Именно возможность приобщиться к демократическим и экономическим стандартам ЕС лежала в основе политики расширения ЕС. В Европейской политике соседства ЕС предлагал финансовую помощь и возможность участия во внутреннем рынке ЕС в обмен на болезненное построение эффективной модели политического и экономического развития. Благодаря использованию накопленного за 90-е гг. потенциала и хорошо организованному информационному сопровождению Европейская политика соседства-2003, как и Восточное партнерство-2009, были восприняты с воодушевлением Молдовой и Украиной. Однако перспективы членства в ЕС они не гарантировали, поэтому воодушевление сменилось более взвешенными оценками. Беларусь 7 Stewart, Sabine. Regionen und Oligarchen: Einflüsse auf die ukrainische Außenpolitik // SWPStudie, September 2011. S. 19. 6 фактически оказалась вне программ ЕС, который настаивал на демократизации этого государства. Финансово-экономический кризис в ЕС поколебал веру в уникальность и непогрешимость евросоюзовской модели развития. Негативные внешние условия потребовали от ЕС больших уступок по отношению к государствам Восточного партнерства. Недостаточность финансовых средств на проведение реформ (выделенных ранее на Восточное партнерство 600 млн. евро8 оказалось явно недостаточно) была компенсирована новым преимуществом. Наиболее продвинувшимся в сотрудничестве с ЕС Украине и Молдове было предложено заключить Соглашения об ассоциации с включенными в него соглашениями о создании зон свободной торговли9. Модернизация партнеров ЕС по программе Восточного партнерства при объединении усилий с ЕС была возможна, но уже по типу заимствования технологий. Как показал наглядный пример Центральной и Восточной Европы, такой тип модернизации сильно увеличивает зависимость государств от внешних игроков и не дает никаких гарантий (даже в случае членства в ЕС) по превращению отстающих в экономическом развитии государств в экономически развитые с высоким уровнем жизни. Другие ресурсы ЕС – например, доступ к участию в образовательных и научных программах – дополняли экономические и политические реформы, а также закладывали основу для будущего успешного взаимодействия между ЕС и тремя рассматриваемыми государствами. *** Конкуренция России и ЕС будет продолжаться до тех пор, пока Беларусь, Молдова и Украина не сделают свой выбор в пользу приоритетного сотрудничества с одним из участников международных отношений. Однако очевидно, что в интересах «общих соседей» – иметь возможность пользоваться преимуществами сотрудничества и с Россией, и с ЕС. Суть конкуренции России и ЕС в начале 2013 года заключается в получении гарантий долгосрочного сотрудничества, в первую очередь, с Украиной и Молдовой. Пока наиболее определившейся со своим выбором выглядит Беларусь, которая не только участвует в экономической интеграции на постсоветском 8 Vademecum on financing in the frame of the Eastern Partnership, European Commission, External Relations Directorate General, Directorate European Neighbourhood Policy, December 16, 2009. 9 Планируется подписать на саммите Восточного партнерства в Вильнюсе в ноябре 2013 г. 7 пространстве, но и является членом военно-политической Организации договора о коллективной безопасности (ОДКБ). Сложный характер взаимоотношений ЕС с режимом президента А. Лукашенко серьезно сужает возможности колебаний внешнеполитического курса Беларуси. Не имеющая общей границы с Россией Молдова в большей степени ориентирована на интеграцию с ЕС, хотя структура внешней торговли Молдовы весьма диверсифицирована по регионам; объёмы торговли с Россией также велики. Помимо этого, нерешенность вопроса Приднестровья оставляет возможность для сохранения российского политического влияния в этом государстве. Украина наиболее удачно из рассматриваемых трех государств строила отношения с Россией и ЕС, сохранив к 2013 году широкое поле для маневрирования. Внутриполитическое развитие, характеризуемое ЕС как «сворачивание демократии», пока не привело к каким-либо санкциям с его стороны. Неучастие в проектах интеграции на постсоветском пространстве не мешает Украине быть основным торговым партнером России на постсоветском пространстве (6,2% внешнеторгового оборота России; показатель Беларуси – 4,7%, Казахстана – 2,4%10). В то же время, именно «многовекторность» внешнеполитического курса Украины способствовала усилению давления на нее со стороны ЕС и России. 10 Федеральная таможенная служба. Внешняя торговля Российской Федерации по основным странам за январь-декабрь 2012. www.customs.ru 8