Доступность услуг, социальная защита и участие
реклама
За дальнейшей информацией об этом и других документах, подготовленных ОЭСР/Секретариатом СРГ ПДООС, просьба обращаться в Отдел стран, не входящих в ОЭСР, Экологический директорат, ОЭСР, 2 rue André Pascal -75775, PARIS CEDEX 16, France Доступность услуг, социальная защита и участие общественности в процессе реформирования сектора водоснабжения и канализации в странах Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии: Ключевые аспекты и рекомендации За разрешением на частичное или полное воспроизведение этих материалов следует обращаться по адресу: Head of Publication Service, OECD, 2 rue André Pascal - 75775, PARIS CEDEX 16, France Авторское право ОЭСР 2003 ОРГАНИЗАЦИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА И РАЗВИТИЯ В соответствии со Статьей 1 Конвенции, подписанной в Париже 14 декабря 1960 г. и вступившей в силу 30 сентября 1961 г., Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) способствует осуществлению политики, направленной на: − − − достижение наивысшего устойчивого роста экономики и занятости и повышение уровня жизни в странахчленах ОЭСР при сохранении финансовой стабильности и тем самым на обеспечение вклада в развитие мировой экономики; обеспечение вклада в оздоровление экономического роста как в странах-членах ОЭСР, так и в странах, не входящих в ОЭСР в процессе экономического развития; а также обеспечение вклада в расширение мировой торговли на многосторонней недискриминационной основе в соответствии с международными обязательствами. К числу первоначальных членов ОЭСР относятся Австрия, Бельгия, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Канада, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Соединенное Королевство, Соединенные Штаты, Турция, Франция, Швейцария и Швеция. Ниже перечисленные страны стали членами ОЭСР позднее, путем присоединения, даты которого указаны в скобках: Япония (28 апреля 1964 г.), Финляндия (28 января 1969 г.), Австралия (7 июня 1971 г.), Новая Зеландия (29 мая 1973 г.), Мексика (18 мая 1994 г.), Республика Чехия (21 декабря 1995 г.), Венгрия (7 мая 1996 г.), Польша (22 ноября 1996 г.), Корея (12 декабря 1996 г.) и Республика Словакия (14 декабря 2000). Комиссия Европейских Сообществ принимает участие в работе ОЭСР (Статья 13 Конвенции ОЭСР). ЦЕНТР ПО СОТРУДНИЧЕСТВУ СО СТРАНАМИ НЕ ВХОДЯЩИМИ В ОЭСР Центр ОЭСР по сотрудничеству со странами не входящими в ОЭСР способствует и координирует проводимую ОЭСР политику диалога и сотрудничества со странами, не входящими в пространство ОЭСР. В настоящее время ОЭСР осуществляет политику сотрудничества примерно с 70 странами не входящими в ОЭСР. Основная цель программ сотрудничества Центра со странами не входящими в ОЭСР - обеспечить заинтересованным странам доступ к богатым и разнообразным возможностям ОЭСР. Например, к разработанным в течение многих лет уникальным рабочим методам сотрудничества; разнообразному опыту в области практической государственной политики в странах-членах; постоянному политическому диалогу между высокими должностными лицами, упроченному взаимной поддержкой сторон; и опыту разработки проблем на стыке наук. Все это опирается на накопленные веками сведения и высокий аналитический потенциал Секретариата. Одновременно, страны-члены ОЭСР обогащаются опытом специалистов и официальных лиц из стран не входящих в ОЭСР. Программы Центра охватывают те области компетенции ОЭСР, которые представляют насущный интерес для стран не входящих в ОЭСР. Сюда входят: экономический мониторинг, структурализация путем использования политики разделения на секторы, торговая политика, международное инвестирование, реформы финансового сектора, международная налоговая политика, проблемы окружающей среды, сельское хозяйство, рынок труда, социальная политика и образование, а также научно-технический прогресс. Издано на английском языке под названием: KEY ISSUES AND RECOMMENDATIONS FOR CONSUMER PROTECTION: Affordability, Social Protection, and Public Participation in Urban Water Sector Reform in Easter Europe, Caucasus and Central Asia OECD 2003 2 АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ Данный Аналитический документ разработан в рамках проекта по социальным аспектам реформирования городского водоснабжения и канализации для Группы старших должностных лиц по реформированию городского водного сектора в странах Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии (ВЕКЦА), которая работает при Специальной рабочей группе по реализации ПДООС /ОЭСР. Руководитель проекта и подготовки Аналитического документа - Ольга Савран, СРГ/ОЭСР. Руководитель коллектива консультантов-разработчиков документа - Александр Кучеренко, ПАДКО Украина / Агентство США по международному развитию (АМР США). Ведущие авторы и ответственные за подготовку отдельных глав Аналитического документа: • Ольга Романюк, Академия государственного управления при Президенте Украины (Глава 1) • Александр Кучеренко, ПАДКО Украина / АМР США (Глава 2) • Анна Цветкова, проект “Питьевая вода в Украине”, Всеукраинская экологическая общественная организация “Мама-86” и Полина Крючкова, Конфедерация обществ потребителей, Россия (Глава 3) Алена Бабак и Антон Левицкий (ПАДКО / АМР США) принимали участие в подготовке отдельных разделов документа, посвященных определению стоимости услуг водоснабжения и канализации, а также принципов и критериев предоставления социальной помощи. Наталья Кравченко (ПАДКО / АМР США) оказала существенную помощь в сборе информации. Анри Сметс (Водная академия, Бельгия/Франция) обобщил опыт стран ОЭСР в предоставлении социальной помощи (Приложение 9). Статистику по отдельным странам ВЕКЦА предоставили: Мубариз Раджабов и Яшар Паша (Азербайджан), Асмик Гукасян (Армения), Виктор Тамашевич (Беларусь), Иване Циклаури (Грузия), Нина Колышпаева (Казахстан), Елена Родина (Кыргызстан), Валентин Борденюк и Татьяна Собкович (Молдова), Сергей Сиваев (Россия), Бахром Мамадалиев (Таджикистан), Юрий Яновицкий (Туркменистан), Одил Курбанов (Узбекистан), Наталья Шапран и Валентина Проскурнина (Украина). Пол Хэрингтон ( Лейсестерский университет, Великобритания), Александр Мартусевич (КОВИ Москва), Томаш Кайзер (г.Познань, Польша), Алексей Родионов (Институт экономики города, Россия) предоставили полезные комментарии к документу. Брендан Гиллеспи, Питер Борки и Александр Даниленко, СРГ/ОЭСР, оказали содействие в руководстве проектом и предоставили комментарии к документу. Азиза Насырова, СРГ/ОЭСР, оказала эффективную помощь в реализации проекта. 3 Проект выполнен при финансовой поддержке Министерства жилищной политики, территориального планирования и охраны окружающей среды Нидерландов, а также Комиссии Европейского Союза. 4 СОДЕРЖАНИЕ АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ........................................................................................................................ 3 РЕЗЮМЕ ........................................................................................................................................................ 9 СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ ......................................................................................................................... 23 ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................................................................. 25 ГЛАВА 1. ДОСТУПНОСТЬ УСЛУГ ВОДОСНАБЖЕНИЯ И КАНАЛИЗАЦИИ ................................ 27 1.1 Рамки обсуждения доступности: определения и подходы............................................................ 27 1.1.1 Основные причины возникновения проблемы доступности............................................... 27 1.1.2 Экономические, социальные и политические аспекты доступности ................................. 34 1.2 Оценка экономической доступности............................................................................................... 36 1.2.1 Технический доступ, качество и цена услуг водоснабжения и канализации .................... 36 1.2.2 Анализ платежеспособности потребителей .......................................................................... 42 1.2.3 Платежеспособность населения страны в целом.................................................................. 43 1.2.4 Платежеспособность определенных групп населения......................................................... 50 1.2.5 Анализ готовности потребителей платить больше за услуги лучшего качества .............. 55 1.3 Рекомендации .................................................................................................................................... 60 ГЛАВА 2. СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА ПОТРЕБИТЕЛЕЙ ....................................................................... 65 2.1 Принципы и критерии социальной защиты.................................................................................... 65 2.1.1 Принципы и критерии социальной защиты потребителей воды ........................................ 65 2.1.2 Опыт ОЭСР в области социальной защиты .......................................................................... 67 2.2 Меры по снижению цен на услуги водоснабжения/канализации................................................. 69 2.2.1 Бюджетное финансирование водоканализационных предприятий .................................... 69 2.2.2 Перекрестное субсидирование ............................................................................................... 72 2.2.3 Льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг............................................................... 74 2.3 Меры по повышению платежеспособности домохозяйств ........................................................... 78 2.3.1 Жилищные субсидии............................................................................................................... 78 2.3.2 Программы помощи малообеспеченным семьям ................................................................. 85 2.4 Юридические, технические и другие меры .................................................................................... 89 2.4.1 Управление задолженностью ................................................................................................. 89 2.4.2 Отключение неплательщиков................................................................................................. 91 2.4.3 Альтернативное водоснабжение ............................................................................................ 91 2.4.4 Тарифные меры защиты и специальные водные программы.............................................. 92 2.5 Рекомендации .................................................................................................................................... 93 ГЛАВА 3. УЧАСТИЕ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И ОБЩЕСТВЕННОСТИ В РЕФОРМИРОВАНИИ ВОДОКАНАЛИЗАЦИОННОГО ХОЗЯЙСТВА....................................................................................... 97 3.1 Основные права потребителей и общие принципы участия общественности ............................ 97 3.1.1 Конфликты интересов потребителей и водоканализационных предприятий.................... 97 3.1.2 Основные права потребителей ............................................................................................... 98 3.1.3 Принципы участия общественности...................................................................................... 98 3.1.4 Основные действующие лица................................................................................................. 99 3.2 Информирование лиц, принимающих решения, и потребителей................................................. 99 3.2.1 Изучение предпочтений потребителей.................................................................................. 99 5 3.2.2 Информирование потребителей .......................................................................................... 100 3.2.3 Информационно-разъяснительная работа среди населения.............................................. 102 3.3 Участие общественности в принятии решений........................................................................... 103 3.3.1 Принципы действенного участия общественности............................................................ 103 3.3.2 Общественные слушания и консультации .......................................................................... 104 3.3.3 Участие общественности в административных механизмах и официальных процедурах .......................................................................................................................................... 107 3.4 Доступ к правосудию и разрешение конфликтов ........................................................................ 109 3.4.1 Неопределенность договорных отношений ........................................................................ 109 3.4.2 Разрешение споров ................................................................................................................ 110 3.5 Рекомендации .................................................................................................................................. 111 СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ......................................................................................................................... 115 ПРИЛОЖЕНИЕ 1. ПОКАЗАТЕЛИ КАЧЕСТВА УСЛУГ ВОДОСНАБЖЕНИЯ И КАНАЛИЗАЦИИ....................................................................................................................................... 117 ПРИЛОЖЕНИЕ 2. МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПОКАЗАТЕЛИ В СТРАНАХ ВЕКЦА, 2001 Г. .. 118 ПРИЛОЖЕНИЕ 3. СЕКТОР ВОДОСНАБЖЕНИЯ И КАНАЛИЗАЦИИ В СТРАНАХ ВЕКЦА, 2001 Г.......................................................................................................................................................... 119 ПРИЛОЖЕНИЕ 4. СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА ПОТРЕБИТЕЛЕЙ ЖИЛИЩНОКОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ В СТРАНАХ ВЕКЦА, 2001 Г. ............................................................... 122 ПРИЛОЖЕНИЕ 5. ДОХОДЫ И РАСХОДЫ ДОМОХОЗЯЙСТВ В СТРАНАХ ВЕКЦА, 2001 Г..... 123 ПРИЛОЖЕНИЕ 6. ФОРМЫ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ............................................................. 124 ПРИЛОЖЕНИЕ 7. МЕРЫ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ К НЕПЛАТЕЛЬЩИКАМ ........................................... 125 ПРИЛОЖЕНИЕ 8. ПОЛНОЕ ВОЗМЕЩЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СТОИМОСТИ УСЛУГ ........ 126 ПРИЛОЖЕНИЕ 9. СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА В СЕКТОРЕ ГОРОДСКОГО ВОДОСНАБЖЕНИЯ И КАНАЛИЗАЦИИ В СТРАНАХ ОЭСР........................................................... 127 ВВЕДЕНИЕ ................................................................................................................................................ 127 Таблицы Таблица 1.1. Индекс потребительских цен и индекс тарифов на жилищно-коммунальные услуги в некоторых странах ВЕКЦА (1993-2001 гг.).................................................................................... 28 Таблица 1.2. Плановый уровень возмещения населением России затрат коммунальных предприятий в соответствии с Концепцией реформы 1997 г. на период 1997-2003 гг.............. 30 Таблица 1.3. Возмещение населением затрат на услуги водоснабжения и канализации по регионам Украины в 2001 году........................................................................................................ 31 Таблица 1.4. Уровень возмещения бытовыми потребителями реальной стоимости услуг водоснабжения и канализации ......................................................................................................... 32 Таблица 1.5. Бедность и коэффициенты Джини в странах ВЕКЦА ....................................................... 33 Таблица 1.6. Обеспечение населения стран ВЕКЦА услугами централизованного водо-снабжения и канализации по состоянию на 2001 г. (доля в общей численности населения, %).................. 37 Таблица 1.7. Показатели качества услуг водоснабжения и канализации .............................................. 39 Таблица 1.8. Бремя расходов домохозяйств на услуги водоснабжения и канализации как доля в совокупных доходах/расходах домохозяйств в странах ВЕКЦА (2001 год)............................... 45 Таблица 1.9. Бремя расходов домохозяйств на услуги водоснабжения и канализации как доля в совокупных доходах/расходах домохозяйств в отдельных странах ОЭСР ................................. 46 Таблица 1.10. Бремя расходов на услуги водоснабжения и канализации для групп домохозяйств с различными доходами в отдельных странах ОЭСР....................................................................... 47 Таблица 1.11. Начисления за жилищно-коммунальные услуги в г. Хмельницком .............................. 53 6 Таблица 1.12. Расходы на оплату услуг водоснабжения и канализации в % от совокупных расходов домохозяйств, 2001 год (в децилях по среднедушевому доходу) ............................... 54 Таблица 2.1. Бюджетные дотации водоканализационному хозяйству Украины в 2000-01 г.г........... 70 Таблица 2.2. Размер субсидий и льгот населению на оплату услуг водоснабжения и канализации в 2000-2001 г.г. .................................................................................................................................. 70 Таблица 2.3. Доля расходов по разделу “Жилищно-коммунальное хозяйство” в консолидированном бюджете субъектов Российской Федерации (%) ........................................ 71 Таблица 2.4. Средние тарифы на услуги водоснабжения и канализации для различных категорий потребителей в Украине (гривен/м3, 2001 г.)................................................................................. 73 Таблица 2.5. Льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг в странах ВЕКЦА, 2001 г. ............... 77 Таблица 2.6. Максимально допустимая доля расходов на жилье и коммунальные услуги в совокупных доходах семьи (стандарт Росиийской Федерации)................................................... 80 Таблица 2.7. Основные показатели программ жилищных субсидий в странах ВЕКЦА, 2001 г. ....... 84 Рисунки Рисунок 1.1. Составляющие показателя доступности услуг водоснабжения и канализации .............. 34 Рисунок 1.2. Тарифы на услуги водоснабжения и канализации для населения в странах ВЕКЦА, 2001 год ($/м3).................................................................................................................................... 41 Рисунок 1.3. Стоимость услуг водоснабжения и канализации в странах ВЕКЦА в 2001 году ($/чел/мес.) ......................................................................................................................................... 42 Рисунок 1.4. Структура расходов домохозяйств, 2001 год (%)............................................................... 48 Рисунок 1.5. Доля расходов на услуги водоснабжения и канализации в совокупных расходах домохозяйств по состоянию на 2001 год ........................................................................................ 51 Рисунок 1.6. Доля расходов на питание в совокупных расходах домохозяйств, 2001 год .................. 52 Рисунок 1.7. Распределение домохозяйств по размеру начислений за услуги водоснабжения и канализации как доли в их совокупных доходах (2001 г. и при удорожании воды на 50%)..... 54 Рисунок 1.8. Готовность платить за услуги лучшего качества в Калининграде ................................... 57 Рисунок 1.9. Готовность платить больше за услуги водоснабжения и канализации в зависимости от размера и доходов семьи (Луцк, Украина, 2001 год) ................................................................ 58 Рисунок 1.10. Зависимость готовности платить больше от наличия в составе семьи пенсионеров и детей в возрасте до 3-х лет, г. Луцк, Украина (в % к общему числу опрошенных семей) ........ 58 Рисунок 1.11. Зависимость готовности платить больше от размера семьи, г. Луцк, Украина (в % к количеству семей каждой группы) .................................................................................................. 59 Рисунок 2.1. Пути повышения доступности услуг водоснабжения/канализации................................. 68 Рисунок 2.2. Сравнительный анализ двух моделей жилищных субсидий............................................. 81 Рисунок 2.3. Расчет жилищных субсидий в соответствии с постановлениями Правительства РФ от 18.06.96 № 707 и от 2.08.99 № 887.............................................................................................. 82 Вставки Вставка 1.1. Сколько стоит кубометр воды в странах – членах ОЭСР? ................................................ 41 Вставка 1.2. Как расходует свой бюджет среднестатистическая семья в Беларуси?............................ 49 Вставка 1.3. Сценарии развития водоканализационного предприятия .................................................. 56 Вставка 3.1. Информация о качестве питьевой воды в США и в Нидерландах.................................. 101 Вставка 3.2. Участие общественности в обсуждении тарифов в США, Чили и Казахстане.............. 104 Вставка 3.3. Сельские ассоциации потребителей воды в Кыргызской республике........................... 105 Вставка 3.4. Опыт Венгрии в приватизации городского водного сектора и вовлечении общественности............................................................................................................................... 106 Вставка 3.5. Советы потребителей при Водном управлении в Великобритании................................ 107 7 РЕЗЮМЕ Исходная информация В данном Аналитическом документе рассматриваются социальные вопросы реформирования городского водоканализационного хозяйства, в частности, проблемы, вызванные ростом цен на услуги водоснабжения и канализации. Представленные в документе практические рекомендации по решению этих проблем предназначены лицам, принимающим решения на государственном и местном уровнях. Аналитический документ был разработан для Группы старших должностных лиц по реформированию городского водного хозяйства в странах Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии (ВЕКЦА) при содействии ОЭСР / Секретариата Специальной рабочей группы по реализации ПДООС. Предложенные рекомендации основаны на статистических данных и информации по странам ВЕКЦА, касающихся работы городского водоканализационного хозяйства, доходов населения, мероприятий по социальной защите, направленных на поддержание соответствующего уровня потребления воды домохозяйствами, и результатах анализа практики привлечения общественности к деятельности в этой сфере. В рекомендациях учитывается опыт государств-членов ОЭСР и других стран. В данном резюме представлены основные выводы и рекомендации. Доступность услуг водоснабжения и канализации для домохозяйств Расходы на услуги водоснабжения и канализации составляют относительно малую долю расходов домохозяйств. Однако во многих регионах мира, в том числе и в странах ВЕКЦА, вопрос ценообразования на эти услуги является политизированным. В странах ВЕКЦА наблюдается значительное политическое сопротивление повышению цен на воду, особенно со стороны национальных и местных выборных органов, что является серьезным препятствием для реформирования сектора. Услуги водоснабжения и канализации традиционно считались социальными услугами и предоставлялись по крайне низким ценам, поэтому потребителям сложно смириться с быстрым повышение цен на услуги, особенно если их качество ухудшается. Например, в Украине в период с 1992 по 2001 г. цены на жилищно-коммунальные услуги росли приблизительно в 16 раз быстрее, чем цены на другие потребительские товары и услуги вместе взятые, а качество питьевой воды и услуг водоснабжения и канализации за этот же период заметно снизилось. Ситуация в регионе усугубляется высоким уровнем бедности и увеличивающейся неравномерностью распределения доходов, что снижает способность населения в целом и в особенности отдельных групп граждан оплачивать эти жизненно важные услуги. В случае чрезмерного удорожания услуг, населению возможно придется снизить потребление воды ниже социально приемлемого уровня (отрицательным последствием чего может стать рост заболеваний, вызванных некачественной питьевой водой), или же потребители окажутся неспособными оплачивать услуги. Тревожным симптомом в странах ВЕКЦА является низкая платежная дисциплина потребителей коммунальных услуг. В Армении, например, общая задолженность бытовых потребителей Ереванводоканала достигла в 2002 году 21 млрд. драм (37,85 9 млн. долларов США), в то время как годовая стоимость предоставления услуг составляет около 6 млрд. драм. В то же время, политические дебаты по поводу социальной неприемлемости высоких тарифов на воду часто носят спекулятивный характер, поскольку в странах ВЕКЦА отсутствует практика оценки реальной экономической доступности услуг для домохозяйств, не существует стандартных методик или законодательных требований о проведении таких исследований на государственном или местном уровнях. Готовность платить больше за услуги более высокого качества Результаты тех немногих исследований, которые проводились в странах ВЕКЦА международными финансовыми учреждениями (МФУ) и организациями-донорами с целью оценки “готовности платить” (ГП) за услуги водоснабжения и канализации, позволяют предположить, что большинство потребителей готовы платить более высокую цену за более качественные услуги, в том числе за воду лучшего качества и отсутствие перебоев в обслуживании. Исследования ГП, проведенные в Луцке, Украина, свидетельствуют, что 22% домохозяйств согласились бы на 10% повышение тарифов. Однако следует отметить, что готовность платить не является одинаковой для различных групп потребителей: она выше в семьях с более высоким уровнем доходов и в семьях с детьми, в то время как пенсионеры в меньшей степени готовы к повышению цен. Для проведения анализа готовности платить больше за услуги лучшего качества в странах ВЕКЦА может быть рекомендован метод заявленных предпочтений. Этот метод направлен на выявление доли домохозяйств, согласных платить больше за услуги лучшего качества. Он основан на проведении опроса отдельных домохозяйств с целью выяснения их отношения к предлагаемым сценариям реформирования системы водоснабжения/канализации. Результаты такого анализа позволяют определить оптимальный баланс между ценой и качеством услуг водоснабжения/канализации, а также наиболее важные с точки зрения потребителей усовершенствования. Результаты могут быть использованы для разработки конкретных инвестиционных проектов, а также в качестве аналитической базы для пересмотра тарифов. Поскольку имеющихся статистических данных недостаточно для оценки готовности платить, то применение метода заявленных предпочтений требует проведения специального исследования. Это связано со значительными затратами времени и других ресурсов. По этой причине сфера его применения в странах ВЕКЦА будет, вероятно, ограничена лишь наиболее важными инвестиционными проектами. Способность платить населения страны в целом («макродоступность») Даже если домохозяйства декларируют свою готовность платить больше за услуги лучшего качества, их фактическая способность платить может оказаться недостаточной. Чтобы оценить платежеспособность домохозяйств, в ходе разработки настоящего аналитического документа было проведено сопоставление существующих средних цен на услуги водоснабжения/канализации и доходов/расходов домохозяйств в странах ВЕКЦА. Наиболее высокие значения этого соотношения наблюдаются в Молдове и Украине, где на оплату услуг водоснабжения/канализации домохозяйства вынуждены расходовать соответственно 4,48% и 3,07% семейного бюджета; наиболее низкие – в Туркменистане и Беларуси – соответственно 0% (в Туркменистане услуги водоснабжения и канализации предоставляются населению бесплатно) и 0,62%. Для сравнения, среди стран-членов ОЭСР самые низкие показатели наблюдаются в Ирландии и США (0% и 0,5 %, соответственно), а самые высокие – в Венгрии и Польше (от 2,1% до 2,4%). Эти результаты показывают, что даже при нынешнем низком уровне возмещения потребителями стоимости услуг, почти все показатели макродоступности в странах ВЕКЦА равны показателям стран – членов ОЭСР или даже превышают их. В Молдове, например, уже сегодня расходы домохозяйств на услуги водоканалов превышают 4%-й “порог доступности”, который часто 10 используется МФУ при анализе инвестиционных проектов. По мере возрастания уровня возмещения стоимости услуг относительная доля расходов населения на их оплату может стать чрезвычайно высокой, и значительная часть домохозяйств может столкнуться с серьезной проблемой финансовой недоступности услуг. Центральным органам власти следует регулярно оценивать показатели макродоступности для отслеживания хода реформ в этой отрасли. Их изменение может при определенных обстоятельствах служить признаком обострения или смягчения проблемы доступности услуг для населения страны в целом. Результаты подобного анализа могут помочь центральным и местным органам власти установить “критерий доступности”, т.е. максимально возможную долю расходов на услуги водоснабжения и канализации в общих расходах домохозяйств. Кроме того, показатели макродоступности могут использоваться для сравнения ситуации в разных странах. Критерий доступности Критерий доступности может быть полезным инструментом для принятия решения о том, является услуга доступной или нет. Такой критерий может быть определен как максимально допустимая доля доходов (расходов), которую домохозяйства могут потратить на оплату услуг водоснабжения и канализации без ущерба для потребления других жизненно важных товаров и услуг. Следует отметить, что сегодня отсутствует единый или международный критерий доступности, поскольку невозможно определить показатель, который бы удовлетворял все страны и регионы. Мнения специалистов по этому вопросу расходятся, поэтому на практике используются различные критерии. Например, ряд экспертов считает, что в странах ОЭСР услуги водоснабжения и канализации являются доступными, если расходы на их оплату не превышают 1,5% расходов домашних хозяйств, и очень дорогими, если домохозяйства вынуждены тратить на оплату счетов от 3% до 5% своих расходов. Управление по охране окружающей среды США (USEPA) при определении доступности услуг водоснабжения и водоотведения исходит из того соображения, что на оплату услуг домохозяйство с медианным доходом должно тратить не более 2-2,5% своих доходов до вычета налогов. Международные финансовые учреждения, включая Мировой банк и ЕБРР, часто используют другой критерий – средний размер начислений за услуги водоснабжения и канализации не должен превышать 4% среднего дохода домохозяйства. Данный Аналитический документ не предлагает к использованию конкретный критерий доступности для всех или отдельных стран ВЕКЦА. Определение такого критерия требует проведения глубокого и комплексного эмпирического анализа. Эта задача должна решаться на уровне отдельных стран. Способность платить отдельных групп потребителей («микродоступность») Показатели макродоступности следует использовать осторожно, поскольку они не отражают потенциально важные различия между группами потребителей с разным уровнем доходов, не учитывают региональные различия в стоимости услуг и уровне ее возмещения потребителями. Например, в Армении и Кыргызстане уровень возмещения стоимости услуг составляет 20% и 48% соответственно, а среднее бремя начислений за услуги водоснабжения и водоотведения - 2,75% и 2,22%. Однако, даже при существующих ценах 18,5% домохозяйств в Армении и 9,7% в Кыргызстане на оплату этого вида услуг уже тратят более 4% всех своих расходов. Анализ микродоступности в г. Хмельницком (Украина) показал, что в 2002 г. 22% домохозяйств вынуждены были расходовать на оплату услуг водоснабжения и канализации более 4% своего дохода. Если услуги подорожают на 50%, доля домохозяйств в этой категории достигнет 43%. Определение того, к какой категории по своим доходам относятся домохозяйства с “высоким” уровнем расходов на услуги водоснабжения и канализации, может помочь оценить “остроту” проблемы и выяснить, для какой части населения эти расходы приближаются к порогу 11 доступности, как бы он ни был определен. Это, в свою очередь, могло бы служить основой для разработки эффективной политики ценообразования и оценки потребности в финансировании государственных программ социальной помощи. Вместе с тем, определение уровня расходов на оплату услуг водоснабжения и водоотведения в конкретном городе может помочь местным органам власти установить соответствующий тариф и разработать местные программы социальной помощи. Анализ микродоступности предполагает «разбивку» показателей макродоступности по определенным группам потребителей. Наиболее подходящими для оценки уровня микродоступности в странах ВЕКЦА представляются следующие методологии: (а) оценка уровня расходов на услуги водоснабжения/канализации для групп домохозяйств с разным уровнем доходов и (б) оценка уровня расходов домохозяйств на услуги водоснабжения/канализации в конкретном городе (или же оценка доли расходов потребителей конкретного водоканализационного предприятия). Первый подход – оценка “бремени расходов” за услуги водоснабжения/канализации по группам домохозяйств с разным уровнем доходов – может использоваться только при наличии подробных данных о расходах/доходах населения, полученных в ходе регулярно проводимых на национальном уровне выборочных обследований доходов и расходов домохозяйств. Этот анализ помогает определить удельный вес домохозяйств, которые вынуждены расходовать на оплату услуг водоснабжения и водоотведения “слишком много”, т.е. чьи платежи превышают установленный критерий доступности. Его результаты помогают оценить масштаб проблемы и могут быть использованы для разработки мер по социальной защите домохозяйств, характеризующихся низким уровнем доступности услуг. Второй подход – анализ “бремени расходов” домохозяйств за услуги водоснабжения/канализации на уровне города или предприятия – требует наличия данных, которые можно получить в ходе специального обследования потребителей услуг. Этот метод представляется особенно полезным для разработки и утверждения новых тарифов. Его основной принцип заключается в том, что если тарифы устанавливаются на местном уровне, то должностные лица, определяющие тарифную политику, должны быть информированы об обременительности расходов на услуги для потребителей не только и не столько на уровне страны, но, что гораздо важнее, на уровне города, в котором пересматриваются тарифы. Поэтому анализ доступности услуг должен быть ориентирован на конкретную группу потребителей из числа местного населения, иначе его результаты будут недостаточно надежными и показательными. Важно отметить, что в исследованиях микродоступности следует пользоваться данными о размерах начислений предприятия за услуги водоснабжения и канализации, а не сведениями о фактических платежах потребителей. Это объясняется тем, что первый показатель отражает суммы, которые должны быть уплачены потребителем, в то время как второй показатель меньше первого на сумму задолженности населения по оплате услуг. Для выполнения анализа микродоступности необходима достоверная и достаточно подробная информация о доходах и расходах домохозяйств (в том числе расходах на услуги водоснабжения/канализации) на уровне региона и/или города. Такая информация может быть получена только в ходе проведения в стране выборочных обследований доходов и расходов домохозяйств при условии, что выборка домохозяйств является репрезентативной, и что результаты таких обследований могут быть надлежащим образом спроецированы на социально-экономическую характеристику обследуемого региона/города. В тех случаях, когда такая “проекция” не представляется возможной, необходимо проведение специального обследования потребителей услуг водоснабжения/канализации на местном уровне. Ответственность за выполнение анализа доступности Чтобы создать фундамент для политической дискуссии и вооружить должностных лиц необходимой информацией, анализ доступности услуг водоснабжения и канализации должен стать 12 неотъемлемой частью политики ценообразования. Ответственность за проведение анализа доступности должна быть возложена на органы исполнительной власти, устанавливающие тарифы. Иными словами, если тарифы в стране устанавливаются на государственном уровне, то анализом доступности услуг следует заниматься представителям центральных органов исполнительной власти; если же ответственность за установление тарифов возлагается на местные органы власти, то и анализ доступности услуг должен выполняться на уровне местных органов. Возлагая ответственность за проведение анализа доступности услуг на орган, устанавливающий тарифы, следует учитывать, что сам по себе этот орган объективно не способен его выполнить. Функцию фактического выполнения анализа доступности следует делегировать специализированным учреждениям – консалтинговым компаниям, научно-исследовательским институтам и другим компетентным организациям в данной области. Кроме того, на государственном уровне могут быть установлены требования к проведению подобного анализа или принята типовая методика. Поскольку выполнение анализа доступности, особенно применение методов микродоступности и готовности платить, требуют значительных ресурсов, не все органы исполнительной власти могут профинансировать работы, связанные с выполнением анализа. Чтобы обеспечить финансирование в достаточном объеме, орган, ответственный за выполнение анализа, может обратиться за финансированием к водоканализационному предприятию, потенциальному инвестору, правительству или же ограничиться в проведении анализа лишь теми исследованиями, результаты которых необходимы для принятия наиболее важных решений по пересмотру тарифов. В этой связи можно дать следующие рекомендации: • • • • • Анализ доступности услуг водоснабжения и канализации должен стать обязательной и неотъемлемой составляющей процедуры пересмотра тарифов и разработки стратегических планов развития водоканалов; Результаты данного анализа могут быть использованы для пересмотра нормативов потребления воды, а также уровня и качества предоставляемых услуг; Оценка доступности должна включаться в требования к проведению технико-экономического обоснования крупных инвестиционных проектов с тем, чтобы ответить на вопрос, готов ли потребитель услуг оплатить тот инвестиционный доход, на который рассчитывает инвестор; Результаты анализа доступности и готовности платить служат ценным источником информации, необходимой для разработки программ социальной защиты населения и для установления критериев назначения социальной помощи; Результаты анализа доступности и готовности платить должны быть положены в основу политических дебатов и общественных слушаний по вопросам изменения тарифов, что поможет преодолеть сопротивление политических оппонентов, учесть интересы всех сторон и обеспечить понимание и поддержку со стороны местного населения. Цели и принципы социальной защиты малообеспеченных потребителей услуг водоснабжения и канализации Вода является жизненной потребностью человека и товаром в экономическом понимании. Во всех странах правительство несет ответственность за предоставление доступа к безопасной воде всем членам общества. В связи с низким уровнем платежеспособности и необходимостью повышения тарифов в поддержку реформирования водоканализационного хозяйства, из и без того скудного государственного бюджета приходится выделять дополнительные средства на защиту наиболее уязвимых слоев населения и для обеспечения социальной приемлемости реформ. При разработке программ социальной помощи, направленных на поддержание определенного уровня потребления воды населением, государству следует соблюдать следующие принципы: 13 • • • • • • • Социальная защита в отношении потребителей воды должна обеспечивать равную доступность воды в соответствии с необходимыми физиологическими и гигиеническими потребностями, независимо от материального состояния; Система социальной защиты должна быть адресной, то есть обеспечивать социальную поддержку тем гражданам, которые в ней наиболее нуждаются; Система социальной защиты должна быть эффективной, то есть гарантировать достаточный минимальный уровень потребления для малообеспеченных семей; Программы социальной защиты должны быть реалистичными, т.е. финансово обоснованными исходя из реальных возможностей бюджета; Программы социальной защиты должны быть простыми и недорогими с точки зрения административного управления, прозрачными и доступными для контроля. Ответственность за проведение всех мероприятий по социальной защите населения должно возлагаться на государство; Социальная защита должна обеспечивать создание условий и предпосылок для экономного потребления воды; Социальная защита должна способствовать уменьшению социальной напряженности в обществе, не вызывая при этом побочных эффектов в виде нарушений рыночных механизмов в экономике. Меры по социальной защите можно разделить на две основные группы: (а) меры, направленные на уменьшение размеров платежей за услуги водоснабжения/канализации малообеспеченных домохозяйств и (б) меры, направленные на увеличение доходов малообеспеченных домохозяйств. Ранее страны ВЕКЦА использовали в основном механизмы первой группы: (1) государственные дотации водоканализационным предприятиям, (2) перекрестное субсидирование, при котором население субсидируется за счет промышленных потребителей, (3) сниженные или нулевые тарифы для так называемых “льготных” групп потребителей. Устоявшаяся практика неплатежей за полученные услуги также может рассматриваться как косвенная форма субсидирования. В процессе перехода к рыночной экономике правительства стран ВЕКЦА столкнулись с необходимостью сокращать бюджетные расходы и реформировать программы социальной помощи. Бюджетное финансирование водоканализационных предприятий и перекрестное субсидирование Стремясь сократить бюджетные расходы на водоснабжение и другие коммунальные услуги, органы власти большинства стран ВЕКЦА (за исключением Туркменистана) решили отказаться от финансирования водоканализационного хозяйства из государственного бюджета, т. е. за счет средств налогоплательщиков, и перейти к финансированию за счет потребителей услуг водоснабжения/канализации. В некоторых странах были достигнуты значительные сокращения бюджетных расходов. Например, в Украине доля государственных средств в общем объеме финансирования жилищно-коммунального хозяйства, включая услуги водоснабжения и канализации, сократилась с 4,4% ВВП в 1994 г. до 0,6% ВВП в 2000 г. В ряде стран уровень бюджетного финансирования остается неизменным. Так в России общий объем расходов на этот сектор оставался на уровне 7% ВВП в 2000 г. В большинстве стран ВЕКЦА государственный бюджет не в состоянии удерживать низкие цены на услуги водоснабжения/канализации для всех потребителей за счет государственных дотаций водоканализационным предприятиям. В то же время бюджетное финансирование будет и в дальнейшем играть важную роль в финансировании этой отрасли. На переходный период предлагаются следующие рекомендации: 14 • • • Осуществлять ограниченное финансирование водоканализационного хозяйства из государственного бюджета, направленное на развитие отрасли; разработать четкие стратегические направления такого финансирования; Обязать органы, ответственные за установление тарифов (как правило, это местные органы самоуправления), компенсировать разницу между себестоимостью услуг водоснабжения и канализации и установленными тарифами; Установить сниженную или нулевую ставку НДС на услуги водоснабжения и канализации для населения (в наибольшей мере это касается услуг канализации и очистки сточных вод, общественная значимость которых является более высокой). Перекрестное субсидирование между промышленными и бытовыми потребителями приводит к значительным искажениям на рынке коммунальных услуг, поэтому сегодня происходит постепенное свертывание такой практики. В целом это положительная тенденция, однако отмена перекрестного субсидирования должна осуществляться поэтапно с учетом способности населения оплачивать цены на основе полного возмещения себестоимости услуг и финансового состояния водоканализационных предприятий. Перекрестное субсидирование малообеспеченных потребителей за счет домохозяйств с высокими доходами является приемлемым методом, если только при этом не возникает нежелательных экономических и природоохранных последствий. Льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг В большинстве стран ВЕКЦА продолжают существовать льготы по оплате жилищнокоммунальных услуг, т.е. определенным категориям граждан в зависимости от их социального или профессионального статуса (например, инвалидам и нетрудоспособным, сотрудникам правоохранительных органов, судьям и пожарным) коммунальные услуги предоставляются по сниженным ценам или бесплатно. Несмотря на наличие среди получателей льгот малообеспеченных граждан, льготы не являются целевыми и поэтому в большинстве случаев не могут быть оправданы ни экономически, ни социально. Однако попытки отменить льготы вызывают политическое сопротивление, даже в условиях, когда бюджеты не в состоянии финансировать такие программы. До сих пор лишь несколько стран (Армения, Казахстан и Молдова) предприняли решительные шаги по отмене или реформированию льгот, прежде всего профессиональных. В силу исключительной политической сложности немедленной отмены существующих льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг для населения большинство стран пошли по пути постепенного реформирования систем льгот. Для этого может быть рекомендован подход на основе следующих мер: • • • Замена профессиональных льгот работающим гражданам денежными выплатами по месту работы; Замена льгот различным категориям социально незащищенных граждан социальной помощью, назначаемой исходя из их материального состояния (на основании результатов проверки нуждаемости); Освобождение водоканализационных и других коммунальных предприятий от функций администрирования льгот по оплате коммунальных услуг с передачей этих функций органам социальной защиты. Следует отметить, что в некоторых случаях может оказаться целесообразным сохранить льготы определенным категориям населения. Если принадлежность к той или иной категории, определяемой по социальному либо профессиональному признаку, является надежным критерием права на адресную социальную помощь, предоставление льгот может быть предпочтительным по сравнению с более сложным, а оттого и более дорогим в администрировании, методом проверки нуждаемости. 15 Жилищные субсидии В ряде стран ВЕКЦА “всеобщие” дотации, предназначенные всем потребителям, были заменены целевыми субсидиями, направленными малообеспеченным слоям населения. Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия и Украина разработали и внедрили программы жилищных субсидий. В рамках программы жилищных субсидий государство компенсирует часть расходов домохозяйств на жилищно-коммунальные услуги (в том числе услуги водоснабжения/канализации), если такие расходы превышают определенную долю совокупного дохода домохозяйства (например, в Украине эта доля составляет 20%, в России – 22%, в Казахстане – 30%). В 2001 году 11% домохозяйств Украины получали жилищные субсидии в летний период и 17% – в зимний, а годовая сумма субсидии одному домохозяйству составляла в среднем 100 долларов США. Субсидии одиноким пенсионерам составляли в среднем 49.2% от размера пенсии. Жилищные субсидии как форма целевой социальной помощи малообеспеченным домохозяйствам на оплату жилищно-коммунальных услуг, включая услуги водоснабжения и канализации, позволили достичь значительной экономии бюджетных средств. Поскольку помощь в рамках программы оказывалась лишь наименее обеспеченным гражданам, коммунальные предприятия смогли сохранить относительную стабильность в условиях резкого повышения цен и сокращения государственного финансирования. C этой точки зрения можно утверждать, что программы жилищных субсидий успешно зарекомендовали себя в России и в Украине. В то же время остаются нерешенными вопросы обеспечения целевого характера субсидий и стимулирования получателей субсидий к экономному потреблению воды. В частности, предоставление помощи в безналичной форме путем перечисления средств из бюджетов водоканализационным предприятиям, не стимулирует домохозяйства к сокращению своих расходов на коммунальные услуги. Сегодня сложно выяснить, насколько действенной является программа жилищных субсидий в Казахстане, поскольку применяемый там критерий права на жилищные субсидии (30%) является достаточно высоким, что обусловливает небольшую численность получателей помощи. Ввиду неполноты информации не представляется возможным оценить программу жилищных субсидий в Кыргызстане, где необходимо выполнить дополнительные исследования. Количество заявителей на получение жилищных субсидий в Беларуси остается невысоким в связи с низким уровнем возмещения себестоимости услуг населением. В то же время программа жилищных субсидий может стать важным средством социальной защиты потребителей, если правительство Беларуси возобновит реформирование жилищно-коммунального хозяйства. Опыт стран ВЕКЦА показывает, что жилищные субсидии являются действенным инструментом защиты малообеспеченных потребителей услуг в условиях непрекращающегося роста цен на услуги. Предлагаются следующие пути усовершенствования программ жилищных субсидий в странах ВЕКЦА на основании изложенных выше принципов: • • • Повышение адресности путем усовершенствования процедур определения и проверки доходов домохозяйств (введение института социальных инспекторов, ужесточение имущественных критериев при определении права на субсидию); Предоставление субсидий не на основе фактических объемов потребления услуг и фактически занимаемой площади жилья, а на основе социальной нормы площади жилья и минимальных нормативов потребления услуг. Это не только улучшит целевой характер субсидий и повысит справедливость при назначении государственной социальной помощи, но и послужит дополнительным стимулом бедным семьям для экономного потребления услуг; Предоставление субсидий в денежной форме путем перевода средств на специальные счета потребителей, с которых эти средства могут расходоваться исключительно на оплату жилищнокоммунальных услуг. Это упростит механизм предоставления субсидий и повысит ответственность граждан за оплату услуг. Введение субсидий в денежной форме возможно лишь при условии своевременного перечисления денег из бюджета. 16 Программы жилищных субсидий необходимо рассматривать как инструмент переходного периода. Когда цены на услуги водоснабжения/канализации обеспечат высокий уровень возмещения их себестоимости, а доходы населения возрастут, программы жилищных субсидий могут быть свернуты. В дальнейшем помощь в оплате услуг водоснабжения и канализации может оказываться в рамках других программ социальной помощи, направленных на снижение уровня бедности. Такой подход будет более действенным и прозрачным с точки зрения административного управления. Программы сокращения бедности Армения и Узбекистан, а в последнее время Украина и Казахстан, приступили к реализации программ поддержки дохода семей на основе проверки нуждаемости. Эти программы, направлены на повышение уровня доходов семей в целом, а не на предоставление средств для оплаты услуг водоснабжения и канализации или других коммунальных услуг. Программы сокращения бедности являются предпочтительными по сравнению с жилищными субсидиями, когда счета за воду не составляют значительной части расходов домохозяйств. Эти программы в будущем смогут заменить программы жилищных субсидий в некоторых странах ВЕКЦА, в частности в Украине. Однако такие программы могут оказаться недостаточно действенными, когда планируется проведение крупномасштабной реформы тарифов на услуги водоснабжения/канализации при отсутствии механизмов защиты бедных от скачка цен. Например в Армении, где уровень возмещения себестоимости услуг является крайне низким, и ожидается значительное повышение цен на воду, если будет продолжена реформа жилищно-коммунального хозяйства, малообеспеченные семьи не смогут получить действенную помощь в оплате услуг водоснабжения/канализации в рамках существующей программы семейных пособий. В таких случаях правительству следует рассмотреть возможность создания специальной программы социальной помощи малообеспеченным потребителям услуг водоснабжения/канализации. Тарифные меры Во многих странах пособия, предоставляемые на основании оценки нуждаемости, являются наиболее предпочтительным инструментом оказания социальной помощи малообеспеченным гражданам. В то же время, хотя социальная помощь на основании оценки нуждаемости позволяет поддержать необходимый уровень цен и содействует осознанию ее получателями истинной себестоимости услуг, такая форма социальной помощи не стимулирует экономное потребление воды в странах ВЕКЦА, где начисления за коммунальные услуги обычно осуществляются исходя из установленных нормативов потребления, а не фактического объема потребления. В странах – членах ОЭСР тарифные меры часто используются в качестве дополнения к пособиям для малоимущих, а иногда и вместо их. Такие тарифные меры включают социальные (льготный тариф для минимального уровня потребления) и прогрессивные (ступенчато-пропорциональные) тарифы, которые обеспечивают потребления домохозяйствами воды в жизненно необходимом объеме по низким ценам или даже бесплатно и создают ценовые стимулы к предотвращению неоправданно большого потребления. Информация о применении тарифных мер в странах ВЕКЦА отсутствует. Это объясняется тем фактом, что использование таких тарифов требует индивидуальных счетчиков воды, которые не получили распространения в странах ВЕКЦА. Учитывая высокий уровень потребления воды в странах ВЕКЦА, представляется весьма желательным введение экономических стимулов к снижению потребления воды наряду с финансированием работ по устранению утечек воды и повышению эффективности систем водоснабжения и канализации. По этой причине следует поощрять установку квартирных и домовых счетчиков в тех случаях, когда эти мероприятия являются экономически обоснованными. В тех странах, где счетчиками пользуется значительная часть населения, например, в Молдове и, вероятно, Армении, органам власти и коммунальным предприятиям следует проанализировать действенность применения прогрессивных и социальных тарифов. 17 Высокий уровень расходов домохозяйств на оплату услуг водоканалов и широкое распространение приборов учета потребления воды в Молдове позволяют разработать в этой стране программу социальной защиты на основе тарифных мер. Успех такой программы может быть обеспечен только в рамках комплексной реформы коммунального хозяйства, направленной на улучшение качества услуг и расширение охвата населения услугами централизованного водоснабжения и канализации. Реструктуризация задолженности и политика отключения неплательщиков Помимо экономических механизмов, обеспечивающих соответствующий уровень потребления воды малообеспеченными слоями населения, существуют различные технические и правовые инструменты, которые можно использовать на государственном и местном уровнях, в том числе управление задолженностью, политика отключения от услуг и альтернативное водоснабжение. В связи с высоким уровнем задолженности домохозяйств, в некоторых странах ВЕКЦА используется такой метод управления задолженностью как реструктуризация долга. В большинстве стран ВЕКЦА потребителей можно отключать от водоснабжения за неуплату, однако из-за технических трудностей и политического сопротивления эта мера редко применяется на практике. Проблема задолженности и неплатежей должна быть решена на политическом уровне путем установления жесткой дисциплины платежей для всех потребителей. Законодательство должно предусматривать применение штрафных санкций за несвоевременную оплату счетов, призванных предотвратить накопление задолженности и укрепить платежную дисциплину. Вместе с тем, государство вправе требовать строгого выполнения договорных обязательств и платежной дисциплины от предприятий и их потребителей, включая граждан, только при условии, что оно само, в лице его исполнительных органов власти, будет неукоснительно выполнять взятые на себя обязательства по выполнению утвержденного бюджета. Это касается, в первую очередь, своевременности выплаты пенсий, зарплат, социальных выплат, в том числе субсидий и льгот. Только в этом случае будет действенной принятая законодательно и применяемая на практике система санкций за неплатежи или несвоевременную оплату потребленных коммунальных услуг. Проблема накопленной к настоящему времени задолженности должна решаться путем ее реструктуризации. Возможность отключения должна быть предусмотрена в законодательстве как крайняя мера против злостных неплательщиков и как мера укрепления платежной дисциплины в целом. Но ее применение должно быть ограничено. Так, недопустимо отключение многоквартирных домов, в которых наряду с неплательщиками проживают и дисциплинированные потребители. В случае отключения потребителей от услуг централизованного водоснабжения им должно предоставляться минимальное количество воды для удовлетворение основных жизненных потребностей. Основные права потребителей и участие общественности Взаимоотношения между бытовыми потребителями и водоканализационными предприятиями характеризуются глубоким кризисом недоверия. Правительствам стран ВЕКЦА необходимо обеспечить защиту прав потребителей и всячески способствовать участию общественности в реформировании городского водоканализационного хозяйства, чтобы (а) заручиться поддержкой предложенных реформ (в том числе повышения тарифов на коммунальные услуги) со стороны населения и политических сил и (б) защитить общественные интересы от волевых решений и злоупотреблений водоканализационных предприятий – монополистов, что, впрочем, можно рассматривать как задачу более широкой регулятивной реформы. В соответствии с Руководством ООН по защите прав потребителей, основные права потребителей включают защиту потребителей от угрозы их здоровью и безопасности; удовлетворение и защиту экономических интересов потребителей; обеспечение доступа потребителей к необходимой им информации; просвещение потребителей; действенное возмещение понесенного потребителями ущерба; свободу создания групп потребителей и предоставление им возможности представлять 18 свои взгляды в процессе принятия решений; популяризацию экономически обоснованных режимов потребления. Перечисленные основные права потребителей должны активно использоваться в ходе реформирования городского водопроводно-канализационного хозяйства в странах ВЕКЦА. Они должны быть закреплены законодательно и отражены в государственной политике в этой сфере. Орхусская конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам окружающей среды закладывает основу для участия общественности в процессе принятия решений по вопросам окружающей среды. Она может использоваться для содействия участию общественности в реформировании городского водоканализационного хозяйства в таких основных формах как информирование общественности, участие общественности в процессе принятия решений и обеспечение доступа к правосудию. Общественные организации, в том числе ассоциации, неправительственные организации, ассоциации домовладельцев и группы потребителей могут играть активную роль в защите прав потребителей и содействии участию общественности в реформировании водоканализационного хозяйства. Деятельность общественных организаций должна поощряться и всячески поддерживаться. Информирование потребителей и должностных лиц, ответственных за принятие решений По мере того как население становится основным потребителем водоканализационных предприятий, владельцы и операторы систем водоснабжения и канализации должны внимательней прислушиваться к мнению и учитывать предпочтения этой категории потребителей. Обследования потребителей и опросы общественного мнения должны проводиться на местном уровне регулярно – как составная часть методологии оценки доступности услуг водоснабжения/канализации, о чем уже говорилось выше, или в дополнение к ней. Центральные органы власти и органы местного самоуправления должны улучшить информирование потребителей. В частности, они должны предоставлять полную, регулярную и достоверную информацию о ходе реформирования отрасли и сложившейся ситуации в том или ином районе. Минимальный объем информации, предоставляемой потребителям, должен включать информацию о: • • • • • • • Стандартах качества услуг, нормативах потребления услуг и разрешенных перерывах в предоставлении услуг; Уровнях цен и тарифов и правилах их установления, а также заблаговременную информацию об планируемых изменениях цен и тарифов; Правах и обязанностях потребителей, предприятий, предоставляющих услуги, и регулятивных органов; Процедурах и формах разрешения конфликтов; Показателях работы предприятий, предоставляющих услуги; Существующих льготах и субсидиях; процедурах их предоставления; документах, необходимых для получения льгот и субсидий; Сложившейся ситуации, трудностях и задачах реформирования отрасли. Информация должна предоставляться в доступной для потребителей форме. Это могут быть: • • • • • Контракты с предприятиями, предоставляющими услуги, с подробным описанием всех условий; Ежегодные отчеты о работе водоканализационных предприятий с использованием установленных показателей; Подробные информативные счета за предоставленные услуги водоснабжения/канализации; Официальные выступления и публикации в средствах массовой информации; Наглядная информация; 19 • Отделы по связям с общественностью – структурные подразделения водоканализационных предприятий. Следует отметить, что вся информация, не являющаяся коммерческой тайной, должна быть доступной независимым экспертам. Кроме того, независимая информация сама по себе играет важную роль в процессе реформирования. Право общественности на проведение публичной проверки или экспертизы водоканализационного предприятия должно быть по возможности закреплено законодательно. Государственным и местным органам власти, а также водоканализационным предприятиям следует принимать действенное участие в информировании населения о ценности воды как общественного блага и ограниченного природного ресурса. Информационно-разъяснительные кампании могут стать действенным дополнением к мерам экономического стимулирования ответственного потребления воды. Участие общественности и потребителей в процессе принятия решений Участие общественности в процессе принятия решений по вопросам водоснабжения и канализации должно основываться на следующих принципах: • • • Целевой характер. Совещательные механизмы (процедуры или органы), призванные активизировать участие общественности в принятии решений по вопросам городского водоканализационного хозяйства, должны иметь четко сформулированные функции и задачи. Совещательные механизмы создаются для решения конкретных вопросов. Представительство и участие. В консультативных механизмах должны быть представлены интересы всех сторон, в том числе водоканализационных предприятий, органов власти и групп потребителей. Механизмы участия общественности должны быть открыты для новых членов и совершенствоваться благодаря опыту участвующих в них сторон. Прозрачность. Информация о механизмах участия общественности должна быть открытой. В первую очередь, это касается информации о процедурах участия, вопросов, по которым достигнуто согласие, и вопросов, по которым заинтересованные стороны расходятся во мнениях. Такая открытость повышает ответственность заинтересованных сторон и обеспечивает поддержку реализации достигнутых соглашений. Публичные консультации и слушания являются одними из наиболее действенных механизмов участия общественности в реформировании городского водоканализационного хозяйства, и поэтому их проведение должно оговариваться законодательством в духе Орхусской конвенции. В то же время, следует заметить, что проведение публичных консультаций и слушаний требует затрат времени, финансовых и трудовых ресурсов. По этой причине их следует организовывать на стратегически важных этапах реформы. В частности, рекомендуется проводить публичные консультации и слушания по таким вопросам: • • • • Разработка законодательства и стратегических государственных программ; Подготовка и реализация планов развития территориальных общин, включая планы реформирования водоканализационных предприятий; Определение приемлемого уровня обслуживания и тарифов на коммунальные услуги; Привлечение частного сектора к сфере коммунальных услуг Административные механизмы, такие как существующие или специально созданные рабочие группы, комиссии и советы, могут служить иной формой участия общественности в реформировании городского водоканализационного хозяйства. Они включают специальные административные органы, занимающиеся вопросами водоснабжения и канализации (например, советы потребителей в системе государственного регулирования водоканализационного сектора в Великобритании; организации, выполняющие экспертную оценку проектов и программ, в том числе оценку воздействия на окружающую среду), и органы, ответственные за решение общих задач (например, комитеты по правам человека в некоторых регионах России). Участие 20 общественности в специализированных и общих административных механизмах содействует обмену информацией, улучшает качество принимаемых решений и укрепляет политическую и социальную поддержку реформирования отрасли. Доступ к правосудию и разрешение споров Недостаточно четко определенные договорные отношения между домохозяйствами и водоканализационными предприятиями препятствуют действенному предотвращению и разрешению конфликтов между ними. Как правило, конечный потребитель не вступает в прямые договорные отношения с водоканализационным предприятием. Некоторые страны ВЕКЦА практикуют введение договоров напрямую между предприятиями и домохозяйствами. В этом случае можно рекомендовать четкое юридическое определение параметров услуг, прав и обязанностей сторон, а также разработку типовых договоров на основе норм существующего законодательства. В отдельных случаях (например для жильцов многоквартирных домов) заключение «прямых» договоров не является приемлемым с практической точки зрения. Поэтому некоторые страны стали на путь создания ассоциаций жильцов и кондоминиумов. Создание кондоминиумов рассматривается как один из важнейших подходов к реформированию жилищно-коммунального хозяйства в Армении, России и Украине. Эти мероприятия могут содействовать заключению коллективных договоров и переходу к коллективной ответственности, и поэтому должны всячески приветствоваться. Организации, предоставляющие коммунальные услуги, обычно жилищно-эксплуатационные организации, действуют как посредники между потребителями и производителями услуг водоснабжения/канализации. Они могут играть важную роль в эксплуатации объектов инфраструктуры и в непосредственных отношениях с квартиросъемщиками. Однако они не отвечают за качество предоставляемых услуг или сбор платежей потребителей. Поэтому сегодня на повестке дня стоит задача поиска путей стимулирования этих организаций к совершенствованию своей работы. Разрешение конфликтов в сфере услуг водоснабжения/канализации является в странах ВЕКЦА довольно сложным процессом. Он начинается с административных процедур, как правило, продолжительных и утомительных. На следующем этапе потребители теоретически могут обратиться в суд, однако к этому средству защиты своих прав прибегает лишь незначительная часть потребителей из-за больших затрат времени и чрезмерной обременительности судебных разбирательств. Защита прав потребителей услуг водоснабжения/канализации в суде не оправдывает себя экономически, если речь идет о населении. Поэтому коллективные формы защиты прав потребителей в суде приобретают особую важность. Для ослабления напряженности в отношениях между организациями, предоставляющими услуги, и потребителями странам ВЕКЦА следует поощрять более мягкие методы разрешения конфликтов. Конфликты могут разрешаться независимыми внесудебными органами (например, специальными административными советами, омбудсменами, советами потребителей, ассоциациями потребителей, специализированными структурными подразделениями регулятивных органов и т.д.), что позволит значительно сократить затраты времени сторон и обеспечит объективность принимаемых решений. Местные органы власти и водоканализационные предприятия могут играть важную роль в предотвращении и разрешении конфликтных ситуаций на ранних стадиях их возникновения, в связи с чем организациям, предоставляющим коммунальные услуги, следует обеспечить прозрачную систему реагирования на жалобы и информировать о ней своих потребителей. Требования о наличии такой системы могут включаться в договора, заключаемые между коммунальными предприятиями и местными органами власти. Другим действенным инструментом разрешения конфликтов и усиления ответственности организаций, предоставляющих услуги, 21 является автоматический перерасчет начислений за услуги в случае несоответствия качества услуг установленным требованиям по вине этих организаций. 22 СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ АМР США Агентство США по международному развитию ВВП Валовой внутренний продукт ВЕКЦА Восточная Европа, Кавказ и Центральная Азия ВиК Услуги водоснабжения и канализации ВОЗ Всемирная организация здравоохранения ГП Готовность платить ЕБРР Европейский банк реконструкции и развития ЖЭО Жилищно-эксплуатационная организация ИПЦ Индекс потребительских цен КОВИ Консультационная фирма МФУ Международные финансовые учреждения НДС Налог на добавленную стоимость ННГ Новые независимые государства НПО Неправительственная организация ОВОС Оценка воздействия на окружающую среду ОЭСР Организация экономического сотрудничества и развития ПАДКО Консультационная фирма ПРООН Программа развития ООН СМИ Средства массовой информации СНГ Содружество независимых государств СРГ ПДООС Специальная рабочая группа по реализации Программы действий по охране окружающей среды в странах Центральной и Восточной Европы СЭС Санитарно-эпидемиологическая станция 23 ВВЕДЕНИЕ Алматинские руководящие принципы В ходе консультативной встречи по управлению и инвестициям в Новых независимых государствах1, состоявшейся в октябре 2000 г. в Алматы, Казахстан, министры экономики, финансов и охраны окружающей среды подчеркнули насущную необходимость в проведении реформ городского водного хозяйства. Министры определили основную стратегическую цель реформы отрасли как “обеспечение высокого качества услуг в сфере водоснабжения и канализации и их стабильного предоставления по минимальной цене для населения”. Министры приняли “Руководящие принципы реформирования системы городского водоснабжения и канализации в ННГ”, в которых определены ключевые элементы реформы городского водоканализационного хозяйства. Алматинские руководящие принципы включают следующие рекомендации по защите прав потребителей: • • • постепенное повышение тарифов, необходимое для обеспечения финансовой стабильности отрасли, должно учитывать ограничения, связанные с платежеспособностью населения, и стать частью стратегии повышения уровня обслуживания; государство должно взять на себя ответственность по обеспечению должного доступа к услугам водоснабжения и канализации для бедных и социально уязвимых слоев населения; помощь этим категориям потребителей должна оказываться в форме прозрачных, целевых и экономически обоснованных субсидий, учитывающих уровень тарифов и общие потребности домохозяйств; разработка и реализация стратегий по реформированию городского водоканализационного хозяйства должна быть открытой для общественности и проходить с привлечением всех заинтересованных сторон. Вслед за Алматинской встречей с целью обеспечения политической поддержки в реализации Алматинских руководящих принципов была создана Группа старших должностных лиц по реформированию городского водного хозяйства стран ВЕКЦА. Специальная рабочая группа по реализации Программы действий по охране окружающей среды (СРГ ПДООС) в составе Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), выполняет функцию секретариата Группы. История подготовки документа На первой встрече Группы старших должностных лиц по реформированию городского водного хозяйства, которая состоялась в сентябре 2001 г., обсуждались социальные аспекты отраслевой реформы. Тогда же было принято решение о разработке Аналитического документа по защите прав потребителей. На второй встрече в декабре 2002 г. Группа одобрила изложенные в документе выводы и рекомендации. 1 Новые независимые государства (ННГ) включают Армению, Азербайджан, Беларусь, Грузию, Казахстан, Кыргызстан, Молдову, Россию, Украину, Узбекистан, Таджикистан и Туркмению. В последнее время эту группу стран называют странами ВЕКЦА (страны Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии). 25 В марте 2002 г. и в январе 2003 г. были организованы семинары на уровне экспертов для определения основных вопросов, которые необходимо осветить в документе, завершения работы над текстом и подготовки рекомендаций по реализации положений документа. В семинарах приняли участие представители центральных и местных органов власти из стран Центральной и Восточной Европы, эксперты стран ВЕКЦА и ОЭСР, а также представители общественных и неправительственных организаций и частного сектора. Для разработки Аналитического документа Специальной рабочей группой совместно с группой консультантов был организован сбор статистических данных и информации об уровне охвата населения услугами водоснабжения и канализации, уровне цен на услуги водоснабжения/канализации, доходах домохозяйств, мероприятиях по социальной защите и формах участия общественности в реформировании отрасли. Данные были предоставлены консультантами из всех стран ВЕКЦА на основе стандартного вопросника. Авторы Аналитического документа также использовали документы ОЭСР о социальных аспектах ценообразования на воду, материалы ЕБРР / Датского агентства по охране окружающей среды о доступности услуг водоснабжения и канализации в Центральной и Восточной Европе, материалы Агентства США по международному развитию / ПАДКО о реформировании муниципального водного сектора в Украине, а также материалы других проектов, выполняемых СРГ для Группы старших должностных лиц. Рекомендации, предложенные в данном документе, предназначены для работников центральных и местных органов власти в странах ВЕКЦА, которые отвечают за реформирование сектора водоснабжения и канализации и решение социальных аспектов реформы. Документ также представляет интерес для обществ потребителей и общественных организаций, руководителей водоканалов, представителей частного сектора и донорских организаций. Структура документа Аналитический документ состоит из трех основных частей. В первой главе анализируется доступность услуг водоснабжения и канализации в странах ВЕКЦА и даются рекомендации по наиболее эффективным методологиям оценки доступности услуг. Во второй главе рассмотрено современное состояние систем социальной защиты потребителей услуг в странах ВЕКЦА и предлагаются пути их дальнейшего усовершенствования. В третьей главе дается обзор существующей практики вовлечения общественности и потребителей в реформирование отрасли и определяются наиболее действенные механизмы участия общественности. В приложениях приведены статистические данные и информация, собранные экспертами стран ВЕКЦА, принимавшими участие в подготовке документа. 26 ГЛАВА 1. ДОСТУПНОСТЬ УСЛУГ ВОДОСНАБЖЕНИЯ И КАНАЛИЗАЦИИ 1.1 Рамки обсуждения доступности: определения и подходы Этот раздел анализирует основные причины возникновения проблемы доступности услуг в странах ВЕКЦА, включая резкий рост цен, широкое распространение бедности и неравенство в распределении доходов. Рассматривается понятие и определение доступности услуг как с экономической точки зрения, так и с точки зрения социальной справедливости и политической приемлемости реформы ценообразования на услуги водоснабжения и канализации. 1.1.1 Основные причины возникновения проблемы доступности В последнее десятилетие вопросы доступности услуг водоснабжения и канализации привлекают все более пристальное внимание высших должностных лиц, регулятивных органов, потенциальных инвесторов, организаций по защите прав потребителей, а также научно-исследовательских институтов. Сегодня эта проблема является актуальной для многих стран мира, в том числе и для промышленно развитых. Проблема доступности возникла в странах ВЕКЦА относительно недавно, в начале 1990-х гг., в связи с отказом от системы жесткого централизованного планирования, государственных дотаций и искусственной поддержки низких цен на коммунальные услуги. Эти изменения, вызванные переходом к рыночной экономике, оказали серьезное воздействие на традиционное “советское” отношение к коммунальным услугам как к общественному благу, за которое государство взимало чисто символическую плату. Общественное благо постепенно трансформировалось в экономическое, за которое потребителям приходится платить по рыночным ценам. Резкий переход от финансирования отрасли водоснабжения и канализации из государственного бюджета за счет налогоплательщиков к финансированию за счет платежей потребителей услуг стал основной причиной возникновения проблемы доступности. Либерализация и резкий рост цен Либерализация цен и тарифов в ходе рыночных преобразований привела к существенному удорожанию коммунальных услуг. Характерной особенностью такого удорожания во многих странах стал опережающий рост стоимости жилищно-коммунальных услуг2 по сравнению с ценами на другие потребительские товары и услуги. К примеру, в Украине за период с 1992 по 2001 гг. цены на все потребительские товары и услуги возросли более чем в 89 тыс. раз, а тарифы на коммунальные услуги - в 1,46 млн. раз. Таким образом, повышение тарифов на жилищнокоммунальные услуги в 16 раз превысило рост цен на все потребительские товары и услуги вместе взятые (см. таблицу 1.1). В Армении на протяжении 1994-1998 гг. удорожание воды превышало рост стоимости других потребительских товаров и услуг в 1,2 - 17,4 раза, в то время как на протяжении последних четырех 2 Жилищно-коммунальные услуги, как правило, включают жилье, электроснабжение, газ, теплоснабжение, холодное и горячее водоснабжение, вывоз мусора, а также уголь и другие виды топлива в сельской местности. 27 лет тарифы на услуги водоснабжения и канализации оставались неизменными. В Грузии в этот же период времени рост цен на воду опережал рост стоимости других товаров и услуг на 30-50%. Тенденция опережающего роста стоимости жилищно-коммунальных услуг все еще имеет место в Кыргызстане: в 2000 году, например, это превышение составило 10%, в 2001 г. - 22%. В целом же за период с 1993 по 2000 гг. тарифы на питьевую воду в Кыргызстане увеличились в 26 раз. В Беларуси наблюдается иная ситуация. В 1995 году была предпринята попытка либерализации рынка жилищно-коммунальных услуг (в том числе услуг водоснабжения и канализации как неотъемлемой его составляющей), в результате чего рост тарифов более чем в три раза превысил рост стоимости всех других потребительских товаров и услуг. Но затем реформирование тарифов на жилищно-коммунальные услуги было приостановлено, и на протяжении 1996-1999 гг. тарифы повышались заметно медленнее, чем росли цены на другие потребительские товары и услуги. Политика в области тарифообразования изменилась в 2000 году: при общем индексе потребительских цен в 208% рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги достиг 544%. В 2001 году рост тарифов на коммунальные услуги равнялся 180% (213% для тарифов на воду), а опережение по отношению к росту цен на все потребительские товары и услуги составило 1,23 раза. Таблица 1.1. Индекс потребительских цен и индекс тарифов на жилищно-коммунальные услуги в некоторых странах ВЕКЦА (1993-2001 гг.) ИПЦ* Индекс тарифов Индекс тарифов/ ИПЦ, раз ИПЦ Тарифы на воду Тарифы на воду / ИПЦ, раз ИПЦ Тарифы на воду Тарифы на воду / ИПЦ, раз ИПЦ Индекс тарифов Индекс тарифов / ИПЦ, раз ИПЦ Индекс тарифов Индекс тарифов / ИПЦ, раз декабрь к декабрю, раз 1993 1994 1995 1996 Украина 102,6 5,0 2,8 140,0 291,0 8,5 9,1 250,0 2,84 1,7 3,25 1,79 Армения ... 18,6 1,3 ... ... 22,5 23,0 ... ... 1,21 17,4 ... Грузия ... 65,7 1,6 ... ... 100,7 2,0 ... ... 1,53 1,25 ... Кыргызстан ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... Беларусь ... ... 3,4 139,1 ... ... 11,7 111,5 ... ... 3,44 0,80 декабрь к декабрю, % 1997 1998 1999 2000 2001 110,1 100,9 0,92 120,0 109,1 0,91 119,9 109,4 0,91 125,8 139,2 1,11 106,1 105,8 0,99 121,9 195,4 1,60 98,7 151,4 1,53 102,0 100,0 0,98 100,4 100,0 1,00 102,9 100,0 0,97 107,3 146,0 1,36 110,7 100,0 0,90 110,9 104,2 0,94 104,6 108,0 1,03 103,4 94,1 0,91 123,4 127,2 1,03 110,5 119,0 1,08 135,9 142,1 1,05 118,7 106,91 130,2 30,8 1,10 1,22 163,4 163,1 1,00 281,7 161,9 0,57 351,3 250,7 0,71 208,0 544,3 2,62 146,0 180,2 1,23 *ИПЦ - индекс потребительских цен. Источник: Госкомстат Украины; Статистический ежегодник Южно-Кавказских стран, 2000, стр. 408, 412; Статистический ежегодник Южно-Кавказских стран, 2002, стр. 345, 350; http://nsc.bishkek.su. 28 Переход к принципу полного возмещения потребителями стоимости услуг В связи с макроэкономическими преобразованиями и глубоким экономическим спадом, центральные органы власти столкнулись с серьезным дефицитом бюджетных средств, в результате чего государство больше не могло покрывать разницу между реальной стоимостью услуг и той ее частью, которую оплачивало население. Это привело к резкому сокращению и отмене бюджетных дотаций3. В середине 90-х годов страны ВЕКЦА взяли курс на преобразование сектора водоснабжения и канализации согласно принципам рыночной экономики. Был провозглашен принцип “пользователь платит”, в соответствии с которым пользователь услуг водоснабжения и канализации должен оплачивать все затраты на предоставление услуг4. В повестку дня была включена новая задача – переход к полному возмещению потребителями стоимости услуг. Необходимо отметить, что понятие полной стоимости услуг во многих странах ВЕКЦА определено недостаточно четко. Первыми заявили о переходе к полному возмещению стоимости коммунальных услуг правительства России, Казахстана, Украины. Эта задача поначалу представлялась не такой сложной, как оказалось на самом деле. Большинство стран планировало завершить переходный процесс в течение трех или максимум пяти лет. Но и сегодня переход к полному возмещению населением стоимости жилищно-коммунальных услуг является одной из наиболее острых проблем, которые приходится решать коммунальным предприятиям стран ВЕКЦА. Реформа жилищно-коммунального хозяйства России была провозглашена законом “Об основах федеральной жилищной политики” от 24 декабря 1992 г., в котором была поставлена задача перехода отрасли к самофинансированию (т.е. бытовые потребители должны перейти к полной оплате жилья и коммунальных услуг) в течение пяти лет. Столь короткий переходной период был выбран, исходя из предположения о том, что с 1992 г. в стране начнется экономический рост, сопровождаемый резким повышением доходов населения. Этот прогноз не оправдался. Более того, реальные доходы населения только сократились, а повышение цен на жилье и коммунальные услуги оказалось весьма болезненным для населения. Поэтому в 1995 г. было принято решение о продлении периода перехода к полной оплате жилья и коммунальных услуг с пяти до десяти лет (т.е. до 2003 г.). На первом этапе реформы жилищно-коммунального хозяйства (1992-1996 гг.) доля оплаты населением жилищно-коммунальных услуг увеличилась в среднем с 2% в 1992 г. до 28% в 1996 г., а в некоторых регионах она достигла 45-60%. Темпы проведения реформы в различных регионах отличались в зависимости от состояния жилого фонда, природных и климатических условий, а также от политической воли на региональном уровне. Второй этап реформы начался с принятия “Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации”, которая была утверждена Указом Президента № 425 от 27 апреля 1997 г. Эта Концепция предусматривала конкретные сроки для перехода отрасли к самофинансированию и определяла четыре федеральных стандарта для использования в качестве критерия успешности проведения реформы в регионах. В соответствии с третьим стандартом Федеральным стандартом уровня оплаты населением фактической стоимости коммунальных услуг – стопроцентный уровень оплаты планировалось достичь к 2003 году (см. таблицу 1.2). 3 Дотации – это бюджетные средства, выделяемые на покрытие разницы между реальной стоимостью услуг и тарифами для бытовых потребителей. 4 Рекомендации Совета ОЭСР по политике управления водными ресурсами: интеграция, управление спросом и охрана грунтовых вод, 31 марта 1989 г. 29 Таблица 1.2. Плановый уровень возмещения населением России затрат коммунальных предприятий в соответствии с Концепцией реформы 1997 г. на период 1997-2003 гг. Годы Плановый процент покрытия затрат, % 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 35 50 60 70 80 90 100 Источник: Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденная Указом Президента России № 425 от 28 апреля 1997 г. По мнению многих региональных руководителей, в условиях многомесячной задолженности по заработной плате и при низком ее уровне, недостаточном для приобретения основных продуктов питания и одежды, рассчитывать на достижение полного возмещения затрат на жилье и коммунальные услуги за счет платежей населения к 2003 г. было бы утопией. Они считали, что для этого потребуется по меньшей мере 15 лет. Неудивительно, что впоследствии сроки достижения 100% уровня возмещения стоимости жилищно-коммунальных услуг были перенесены на 2008 г., но в марте 2001 г. Госстрой РФ установил конечным сроком 2004 г. В 2001 г. средневзвешенный по стране уровень возмещения населением себестоимости услуг водоснабжения и канализации равнялся 45%, а доля населения, обслуживаемого предприятиями, в которых уровень возмещения не превышал 50%, составлял 74%5. Казахстан стал второй страной среди ВЕКЦА, в которой было принято решение вывести оплату жилищно-коммунальной сферы из состава государственного бюджета и полностью переложить ее на плечи потребителей. В последние годы существования Советского Союза бюджетные дотации жилищно-коммунальному хозяйству Казахстане достигали 50-60% республиканского бюджета. После распада СССР в начале 1990-х годов правительство Казахстана осознало, что оно не имеет средств для дальнейшего финансирования жилищно-коммунальной сферы. В 1993 г. была принята новая государственная программа жилищной политики, целью которой был определен переход к полному возмещению населением фактической стоимости жилищно-коммунальных услуг. Фактически весь процесс перехода был завершен в течение девяти месяцев в 1996 г. 12 апреля правительство страны приняло постановление о поэтапном переходе к полной оплате за жилье и коммунальные услуги. С 1 апреля по 1 июля 1996 г. бытовые потребители должны были оплачивать 50%, с 1 июля по 1 октября – 75%, а с 1 октября 1996 г. – 100% стоимости услуг. Переход к бездотационным тарифам привел к резкому повышению платы за жилье и коммунальные услуги и сопровождался акциями социального протеста. В 1995 г. плата за коммунальные услуги в Алматы составляла 15% бюджета семьи, а в 1999 г. этот показатель подскочил почти до 70%. Цена однокомнатной квартиры стала сопоставимой со среднегодовой платой за коммунальные услуги.6 В феврале 1994 г. правительство Украины приступило к осуществлению программы поэтапного перехода к полной оплате стоимости коммунальных услуг семьями с достаточным уровнем доходов. Был утвержден график постепенного повышения размера платежей населения за потребленные жилищно-коммунальные услуги до следующих уровней фактической стоимости услуг: 20% в 1994 г., 40% в 1995 г., 60% в 1996 г. Поставленная цель была достигнута: если в начале 1995 года население Украины в среднем возмещало 6%-8% фактической стоимости услуг, то в январе 1996 года этот показатель составлял уже 60%. Летом 1996 года произошло очередное повышение тарифов на все виды жилищно-коммунальных услуг, и уровень возмещения населением фактической стоимости услуг составил уже 80%. 5 По выборке индикативного обследования 90 водоканалов. Фонд “Институт экономики города” / ОЭСР, Москва, 2002. 6 Из работы Ирины Кравцовой “Поучительный опыт реформ ЖКХ по-казахски”, 3 декабря 2001 г. http://www.rosbalt.ru 30 По состоянию на конец 2001 г., 100%-ое возмещение населением фактической стоимости коммунальных услуг в различных регионах Украины было достигнуто по услугам водоснабжения в четырех регионах из 27, а по услугам канализации - в 13 регионах (табл. 1.3). Средневзвешенный по стране уровень возмещения населением стоимости услуг водоснабжения и канализации составил в 2001 г. 77%, что на четыре процентных пункта меньше аналогичного показателя в 2000 г. Таблица 1.3. Возмещение населением затрат на услуги водоснабжения и канализации по регионам Украины в 2001 году Уровень возмещения стоимости услуг, % Количество регионов 35 - 50 50 - 75 75 - 99 100 В целом 3 7 14 3 27 Доля населения, проживающего в этих регионах, в общей численности населения страны, % 7,7 29,2 53,2 9,9 100,0 Источник: Государственный комитет по вопросам жилищно-коммунального хозяйства Украины В Республике Беларусь коммунальные платежи с самого начала ценовой либерализации были отнесены в разряд социально значимых, а значит, жестко контролируемых государством. Оплата населением услуг водоснабжения и канализации осуществляется по фиксированным тарифам, утверждаемым постановлениями Совета Министров и подлежащим ежемесячной индексации. В 1995 г. в Беларуси была предпринята первая попытка либерализации рынка жилищнокоммунальных услуг: тарифы для населения были значительно повышены, в домах и на предприятиях стали активно внедряться приборы учета. Однако 30 августа 1996 г. Президент страны издал Указ “О некоторых мерах по упорядочению ценообразования на территории Республики Беларусь”, который значительно расширил сферу административного регулирования. Согласно Указу, население за пользование жилыми помещениями и за жилищно-коммунальные услуги должно было впредь платить не более 50% затрат на их оказание. Как следствие, в течение 1995-1999 гг. уровень возмещения реальных затрат снизился по всем видам коммунальных услуг с 30,6% до 16,3%. По состоянию на II квартал 2001 г. тарифы на жилищно-коммунальные услуги в целом покрывали не более 20-25% затрат на их оказание, а средневзвешенный уровень возмещения затрат на услуги водоснабжения и канализации населению составлял в среднем по стране 37-42%7. Радикальная реформа жилищно-коммунального хозяйства в Кыргызстане была провозглашена в апреле 1998 г. принятием Национальной программы по преодолению бедности “Аракет” и Концепции реформирования жилищно-коммунального хозяйства на период до 2010 г. Концепцией был установлен государственный стандарт уровня платежей граждан по отношению к затратам на оказание коммунальных услуг. Этим стандартом предписано довести уровень возмещения затрат до 50% от реальной стоимости коммунальных услуг в 2000 г. и до 75% - в 2005 г. В январе 2001 г. по данным Бишкекводоканала поступления от платежей населения за воду покрывали примерно 26% ее фактической стоимости, но уже с 1 февраля 2001 г. тариф был увеличен вдвое. Узбекистан стал второй после Казахстана страной ВЕКЦА, где полное возмещение населением стоимости жилищно-коммунальных услуг объявлено свершившимся фактом. Согласно Концепции углубления экономических реформ в системе коммунального обслуживания, принятой Постановлением Кабинета Министров от 3 ноября 1998 г., на втором этапе реформы в 2000-2004 гг. 7 Елена Ракова, “Цена популизма: банкротство коммунального сектора”, Исследовательский центр Института приватизации и менеджмента, Минск, 8 ноября 2001 г. 31 была поставлена задача перехода на полную оплату населением фактических затрат на коммунальные услуги. Эта задача была решена досрочно, поскольку уже в 2000 г. было официально заявлено, что население оплачивает 100% стоимости услуг. Наряду с этим, некоторые факты, в частности низкое качество услуг, продолжающийся рост цен (только в 2001 г. средневзвешенный тариф для населения на услуги водоснабжения и канализации вырос на 65%), и высокий уровень перекрестного субсидирования (3-4 раза), дают основания усомниться, что отрасль достигла режима безубыточного функционирования и самоокупаемости. В Молдове, при среднем уровне возмещения населением стоимости услуг водоснабжения и канализации по стране в целом 40-45% в 2001 г., в трех городах – Бельцы (численность населения 160 тыс. человек), Дрокия (25 тыс. человек) и Чимишлия (16 тыс. человек) – тарифы для населения покрывают 100% их реальной стоимости. Туркменистан – единственная страна среди республик бывшего СССР, в которой жилищнокоммунальные услуги рассматриваются как общественное благо: вода, электроэнергия и газ предоставляются населению бесплатно. Согласно постановлению Президента от 30 сентября 1992 г. в Туркменистане установлен лимит бесплатного водопотребления на 1 человека в объеме 250 литров в сутки. В таблице 1.4 приведены сводные данные о средневзвешенном уровне возмещения населением фактической стоимости услуг водоснабжения/канализации в странах ВЕКЦА и о планах по достижению полного возмещения их стоимости. Таблица 1.4. Уровень возмещения бытовыми потребителями реальной стоимости услуг водоснабжения и канализации Страна Год начала реформы Армения февраль 2001 Беларусь н.д. Грузия 1998 Казахстан 1996 Кыргызстан 1998 Молдова 1999 Россия 1992 Узбекистан 1998 Украина 1995 Туркменистан Уровень возмещения себестоимости услуг водоснабжения и канализации, % Планируемый срок достижения 2001 г. полного возмещения 20-22 к 2005 г. - 82-86%* 37-42 2005 17,6 2005** 100 достигнуто в 1997 г. 50 к 2005 г. - 75% 40-45 н.д. 45 2004 100 достигнуто в 2000 г. 76,9 н.д. 0,0 0.0 * согласно финансовым прогнозам развития предприятий Армводоканал и Ереванводоканал на 2002-2005 г.г. ** планируемые показатели Грузводоканала Источник: эксперты стран ВЕКЦА Высокий уровень бедности и неравенство в распределении доходов Процесс перехода к рыночной экономике на постсоветском пространстве способствовал обострению проблемы бедности. Это явление было “чуждым” советскому обществу, поскольку господствующая идеологическая доктрина исключала признание бедности. Скрывалась информация о результатах выборочного обследования бюджетов семей, которая могла бы стать 32 источником определения уровня бедности.8 И лишь после распада СССР, когда данные обследований в определенной степени стали доступными, было оценено, что за чертой бедности пребывало не более 11% населения. Характерной чертой “советской бедности” была ее географическая локализация в республиках Средней Азии, Азербайджане и автономных республиках Кавказа в РСФСР (хотя на эти регионы приходилось 20% населения страны, там проживало 60% от общего числа бедных). В Российской Федерации проживало 23% бедного населения, в Украине - 10%. Меньше всего таких семей было в прибалтийских республиках - около одного процента от общего числа бедных9. Для бывшего СССР было характерным не столь существенное, как сейчас, расслоение населения по величине доходов (коэффициент Джини10 в 1987-1990 гг. колебался в пределах от 0,23 в Беларуси до 0,31 в Кыргызстане), а основную часть населения (67%) можно было отнести к так называемому среднему классу. Распад СССР и переход к рынку существенно расширил масштабы и глубину бедности. В последнем “Отчете о человеческом развитии” ПРООН11 бывшие советские страны по расчетам за 2000 год занимают по этим показателям места от 42-го (Эстония) до 112-го (Таджикистан). Например, Россия находится в этом рейтинге на 60-м, Армения на 76-м, Украина на 80-м, Грузия на 81-м месте. Если взвесить рейтинговые места всех постсоветских стран по численности их населения, то такой “искусственный” Советский Союз был бы в этом индексе на 73-ем месте, что существенно ниже, чем в индексе по данным 1991 года (31-ое место). Во всех государствах региона бедность стала гораздо масштабнее и острее (см. таблицу 1.5). Таблица 1.5. Бедность и коэффициенты Джини в странах ВЕКЦА Страна Армения Беларусь Грузия Казахстан Кыргызстан Молдова Россия Украина Доля бедных (%) в общей численности населения (2001 г.) 50,9 28,9 51,1 28,4 47,6 ... 29,1 27,2 Коэффициент Джини 1987-1990 гг. 1996-1998 гг. 0,27 0,23 0,29 0,30 0,31 0,27 0,26 0,24 0,61 0,26 0,43 0,35 0,47 0,42 0,47 0,47 Источник: Переход к рынку: первые 10 лет. Анализ и уроки для Восточной Европы и бывшего СССР. Мировой Банк, Вашингтон, 2002 г. 8 Обследования бюджетов домохозяйств проводились в СССР с 1924 года. Однако до середины 1989 г., когда было принято Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР “О мерах по коренному улучшению дела статистики в стране”, этот информационный источник, как и многие другие социально неблагоприятные статистические данные, оставался практически закрытым. Вышеуказанным Постановлением были сняты многолетние жесткие ограничения на публикацию каких-либо данных, которые прямо или косвенно характеризовали любые негативные явления в СССР, и в 1990-91 гг. впервые Госкомстатом СССР были опубликованы основные итоги обследований бюджетов семей в 1975-1990 гг. 9 А. Ревенко, “От бедности в СССР к бедности в постсоветстких странах ” / Доклад на Первой международной конференции по оценке уровня бедности в постсоветских странах. Ереван, ноябрь 2002 г. 10 Коэффициент Джини характеризует неравномерность распределения населения по доходам (расходам) и отражает отклонение фактического распределения равных по численности групп населения от равномерного распределения. 11 Human Development Report 2002. UNDP, New-York, 2002 33 Помимо общего роста бедности, в связи с экономическим спадом и резким снижением ВВП, ростом цен на различные потребительские товары и услуги и обесценением вкладов населения, ситуация в странах ВЕКЦА в последнее десятилетие характеризуется усилением расслоения и поляризации общества. Средний класс практически исчез. 1.1.2 Экономические, социальные и политические аспекты доступности Способность и готовность потребителей платить Понятие “доступность услуг водоснабжения и канализации” является достаточно широким и охватывает не только экономические, но и социальные, и политические аспекты. Данный Аналитический документ посвящен преимущественно экономическим аспектам доступности, которые поддаются более точной оценке, чем социальные и политические. Услуги водоснабжения и канализации считаются экономически доступными, если потребители в состоянии оплатить эти услуги без существенного сокращения других жизненно важных расходов. Проводя оценку экономической доступности услуг водоснабжения и канализации, важно различать два понятия: способность потребителя оплатить услуги (платежеспособность) и его готовность платить (рис.1.1). Необходимо отметить, что готовность платить лежит на границе между экономическими, социальными и политическими аспектами доступности. В данном Аналитическом документе будут предложены основные методологические подходы для определения доступности услуг водоснабжения и канализации, включая способность и желание потребителей платить. Рисунок 1.1. Составляющие показателя доступности услуг водоснабжения и канализации Экономическая доступность услуг Способность платить Основной вопрос: может ли потребитель платить? Показатель платежеспособности отвечает на вопрос, достаточен ли уровень дохода домохозяйства, чтобы оплатить возросшую стоимость услуг водоснабжения и канализации без серьезного ущерба для потребления других товаров и услуг первой необходимости. Семья считается неспособной платить за услуги, если оплата этих услуг требует значительного сокращения расходов на другие товары и услуги Анализ первой необходимости12. платежеспособности основан на статистических данных, и его результаты считаются достаточно объективными. Готовность платить Основной вопрос: будет ли потребитель платить? Целью анализа готовности платить является определение максимальной суммы, которую потребитель готов заплатить за определенный объем услуги определенного качества. Кроме того, анализ готовности платить позволяет узнать, насколько больше согласны платить домохозяйства за услуги лучшего качества (включая химический состав, вкус, цвет воды или качество предоставления услуг). Анализ готовности платить основывается на субъективных суждениях потребителя о собственных финансовых возможностях, качестве и цене услуг. 12 Ввиду отсутствия единого определения понятия “товары и услуги первой необходимости”, такое определение может использоваться только с учетом условий конкретной страны и региона. Понятие “значительное сокращение расходов ” также остается неопределенным. 34 Социальная справедливость и равенство Социальная приемлемость цены на услуги водоснабжения и канализации во многом определяется общественным восприятием справедливости цены. В этом смысле социальную приемлемость можно рассматривать как коллективную готовность общества в целом платить за услуги. Растущие цены при одновременном ухудшением качества услуг, а также традиционное представление о водоснабжении как общественном благе, которое должно предоставляться бесплатно, заставляют многих потребителей сомневаться в справедливости нынешних цен на воду. Например, социологическое исследование потребителей, проведенное в Луцке и Хмельницком (Украина), показало, что соответственно 76% и 82% населения этих городов считает, что цены на услуги водоканалов завышены, и только 23% и 17% думают, что начисления за услуги отражают фактические затраты на их производство и предоставление. Многие домохозяйства в странах ВЕКЦА недостаточно информированы или вообще не задумываются о реальной стоимости услуг водоснабжения и канализации. Трудно представить, что потребители, которые считают, что цены завышены, поддержат предложение о дальнейшем повышении тарифов. В целом, обеспечение социальной приемлемости новых тарифов на услуги водоснабжения и канализации представляет сложную задачу, которая во многом определяет успех реформ. Однако восприятие справедливости цен на услуги водоснабжения и канализации не ограничивается доверием или недоверием населения к счетам за услуги, выставляемым водоканализационными предприятиями. Многие социальные вопросы в этой сфере необходимо рассматривать сквозь призму «справедливости», которая затрагивает четыре основных аспекта: 1) справедливость между группами потребителей с разным уровнем доходов; 2) справедливость между регионами; 3) справедливость между различными категориями потребителей; 4) справедливость между поколениями. Справедливость между группами потребителей с разными уровнями дохода предполагает, что малоимущие слои населения не должны платить за услуги несоразмерно большую часть своего располагаемого дохода по сравнению с более обеспеченными потребителями. Реализация этого принципа требует от государства мероприятий либо по снижению цен на воду, либо по увеличению располагаемого дохода малоимущих. Цены должны отражать реальные затраты, которые могут значительно отличатся по регионам. Принцип равенства между регионами предполагает, что и в тех городах, где цена на услуги водоснабжения особенно высока, эти услуги все равно должны быть доступны для населения. Реализация этого принципа также может потребовать участия государства, например, в форме предоставления прямых государственных дотаций регионам с высокой стоимостью воды (Венгрия) или использования альтернативных источников водоснабжения (Казахстан). Принцип равенства между различными категориями потребителей предполагает оптимальное распределение водных ресурсов для выполнения различных функций – экономической (для нужд промышленного и сельскохозяйственного производства, а также для потребления воды населением), социальной (обеспечение основных человеческих потребностей и содержание культурных ценностей) и экологической (поддержание водных экосистем, борьба с наводнениями и предотвращение загрязнения городских и сельских источников). Наконец, справедливость между поколениями в рамках более широкого понятия устойчивого развития предусматривает, что сегодняшние уровни потребления не должны ограничивать возможности будущих поколений в отношении использования водных ресурсов, а также предполагает справедливое распределение затрат на финансирование инфраструктуры среди поколений. 35 Политическая приемлемость и баланс интересов Под политическим аспектом доступности следует понимать политическую приемлемость, т.е. отношение людей, принимающих решения в сфере ценообразования на услуги водоснабжения и канализации, к роли государства в поддержании этой отрасли экономики. Политическая приемлемость тесно связана с общественным мнением. Тарифы на услуги водоснабжения и канализации в странах ВЕКЦА, как правило, устанавливаются местными органами власти. По этой причине цена на воду зачастую рассматривается не как важный финансовый инструмент развития водоканалов, а как политический инструмент для завоевания симпатий и голосов избирателей, особенно в период подготовки и проведения предвыборных кампаний. Естественно, потребители предпочитают оплачивать любые товары и услуги по наиболее низким из возможных ценам. Однако принятие политических решений на основании таких сиюминутных интересов подрывает долгосрочную финансовую стабильность водоканализационных предприятий и их способность предоставлять потребителям услуги высокого качества, вступая, таким образом, в противоречие с более широкими общественными интересами. Поэтому, стремясь поддержать доступность услуг для населения, необходимо позаботиться о том, чтобы интересы домохозяйств не подрывали экономическую стабильность предприятий водоснабжения и канализации. Иными словами, при расчете и установлении тарифов крайне важно найти ту “золоту середину”, которая бы обеспечивала баланс интересов всех вовлеченных сторон. Основой принятия решений по установлению тарифов должно служить сочетание результатов тщательного анализа проблемы доступности и разумных политических соображений. Общие принципы установления тарифов должны реализовываться через прозрачные правила, которые сводят к минимуму возможность принятия субъективных решений при установлении тарифов и требуют от коммунальных предприятий разработки таких программ развития, которые позволяют удовлетворить нынешний и будущий спрос на услуги при минимальных затратах на основании критериев доступности. 1.2 Оценка экономической доступности В этом разделе определяются основные параметры услуг водоснабжения и канализации, представлены существующие подходы к оценке платежеспособности населения на макро- и микроуровнях, а также методология оценки готовности платить. Кроме того, этот раздел содержит результаты анализа доступности услуг в странах ВЕКЦА. 1.2.1 Технический доступ, качество и цена услуг водоснабжения и канализации Прежде чем выполнять анализ доступности, необходимо определить основные параметры услуг. Основными параметрами услуг водоснабжения и канализации являются доступ потребителя к услуге, качество услуги и ее цена. Технический доступ к услугам централизованного водоснабжения и канализации Согласно официальным статистическим данным, услугами централизованного водоснабжения охвачена достаточно большая часть населения стран ВЕКЦА. В Беларуси, Грузии, Казахстане, Кыргызстане и Узбекистане процент охвата городского населения централизованным водоснабжением превышает 90%. Городское население России, Туркменистана и Украины охвачено этим видом услуг в несколько меньшей степени (78%-86%). В сельской местности степень охвата услугами централизованного водоснабжения колеблется от низкого (17,9%) в Украине до очень высокого в Узбекистане (83,3%). Такой уровень охвата в странах ВЕКЦА можно считать высоким по отношению к другим странам со сравнимым уровнем доходов. В то же время необходимо отметить, что в странах ВЕКЦА используются различные подходы к расчету такого показателя, как “обеспечение населения услугами централизованного 36 водоснабжения и канализации”. Например, в Украине учитывают лишь домохозяйства, непосредственно подключенные к водопроводной сети, и не учитывают тех потребителей, которые пользуются водой из водозаборных колонок. Кроме того, в некоторых странах ВЕКЦА пользуются таким показателем, как “процент городов и поселков сельского типа с централизованными системами водоснабжения”. Как правило, этот показатель высок и никак не связан с “долей населения, которое имеет доступ к услугам водопровода”. Авторы не располагают информацией о методике расчета данного показателя. Для проведения сравнительного анализа показателей стран ВЕКЦА необходимо унифицировать методики расчета ключевых экономических и технических показателей. Таблица 1.6. Обеспечение населения стран ВЕКЦА услугами централизованного водоснабжения и канализации по состоянию на 2001 г. (доля в общей численности населения, %) Страна Азербайджан Армения (Армводоканал) Беларусь Грузия Казахстан Кыргызстан Молдова Россия Таджикистан Туркменистан Узбекистан Украина Водоснабжение Городская Сельская местность местность 81 17 93-95 50,0 98,6 70,4 90,0 20,0 92,0 21,0 95,7 76,3 97/60/3013 7,0 86,0 39,0 н.д. н.д. 80,8 28,5 97,3 83,3 78,3 17,9 Канализация Городская Сельская местность местность 65 60-80 5-10 97,7 62,0 75,0 10,0 71,0 5,0 29,1 75/50/20 0,0 84,0 30,0 н.д. н.д. 61,8 2,0 92,9 58,6 76,7 12,9 Источники: Министерство жилищно-коммунального хозяйства Азербайджана; Армводоканал; Министерство жилищно-коммунального хозяйства Беларуси; Министерство охраны окружающей среды, Грузводоканал; Агентство Республики Казахстан по статистике (расчетные данные); Институт “Аквапроект”, Молдова (по данным обследования); Государственный комитет статистики России, Госстрой России; Исследовательский институт методологии и развития коммунального хозяйства при Кабинете Министров Туркменистана; Министерство макроэкономики и статистики Узбекистана; Государственный комитет по вопросам жилищнокоммунального хозяйства Украины. По сравнению с централизованным водоснабжением, услугами канализации охвачена значительно меньшая часть населения. Особенно это касается сельских жителей. В Туркменистане, Казахстане, Армении и Молдове доля населения, имеющего доступ к услугам централизованного водоотведения, крайне незначительна (менее 10%). Следует отметить, что подключение к системе водоотведения не означает, что эта услуга обязательно включает такой ее компонент, как очистка стоков. Результаты анализа свидетельствуют о том, что для достижения Цели развития на тысячелетие (Millennium Development Goal) и сокращения к 2015 г. вдвое численности населения, не имеющего доступа к услугам водоснабжения и канализации, странам ВЕКЦА необходимо, прежде всего, улучшить качество услуг, предоставляемых потребителям, уже подключенным к централизованным системам услуг, а также обеспечить технический доступ к этим системам тем гражданам, которые сегодня такого доступа не имеют. 13 Города свыше 50 тыс. населения / города с населением 25-50 тыс. / города с населением менее 25 тыс. 37 Качество услуг Техническое подключение к централизованному водоснабжению и водоотведению еще не означает, что эти услуги реально и полностью предоставляются потребителю. Во многих странах ВЕКЦА потребители жалуются, что поставляемая вода обладает неудовлетворительным качеством и непригодна для питья, а низкое давление и аварии в водопроводных сетях приводят к частым перебоям в снабжении водой. Как уже отмечалось выше, не вся использованная вода, собранная канализационными системами, проходит очистку. Таким образом, качество питьевой воды и качество услуг водоканализационных предприятий оказывают серьезное влияние на готовность домохозяйств платить за их услуги. Теоретически, такие вопросы, как качество питьевой воды, нормы потребления воды и требования к очистке сточных вод, подпадают под интенсивное регулирование, однако в действительности поставляемые услуги редко удовлетворяют установленным требованиям. Как правило, стандарты качества услуг определены законодательными актами, большинство из которых были приняты еще в советское время и давно устарели. Требования к очистке сточных вод завышены и экономически необоснованны; контроль качества питьевой воды из крана практически не осуществляется; нормы водопотребления часто чрезмерно высоки, а их соблюдение не контролируется из-за отсутствия приборов учета.14 За последние годы в ряде стран ВЕКЦА предприняты шаги по реформированию законодательной базы отрасли: были приняты новые законы, регулирующие предоставление услуг водоснабжения и канализации в Республике Беларусь, Кыргызстане, Молдове и Украине; в Российской Федерации разработан проект Закона о питьевой воде. В России, Украине, Кыргызстане утверждены новые санитарные правила и нормы, определяющие качество воды и стоков, которое гармонизировано со стандартами Всемирной организации здравоохранения. Украина рассматривает возможности приведения требований качества очистки сточных вод городов и питьевой воды в соответствие со стандартами, определенными Директивами Совета ЕС. В действующем законодательстве стран ВЕКЦА отсутствует четкое определение качества услуг водоснабжения и канализации, но в каждой стране существуют перечень потребительских свойств (или качественных показателей) и методические рекомендации относительно режима предоставления услуг, объемов их потребления, порядка и сроков устранения аварий, допустимой продолжительности отключений. Перечень потребительских свойств утверждается государственными органами в таких сферах как жилищно-коммунальное хозяйство, охрана окружающей среды и здравоохранение. Законодательство стран ВЕКЦА дает достаточно широкие полномочия местным органам исполнительной власти по уточнению тех или иных параметров предоставления услуг. В приложении 1 приведен перечень показателей качества, закрепленный в законодательстве России, Украины, Молдовы, Кыргызстана. Во всех странах ВЕКЦА (за исключением Туркменистана15) величина начисления за услуги должна основываться на фактическом объеме и качестве потребленных услуг. При отклонении от установленных параметров качества размер оплаты услуг потребителем должен соответственно уменьшаться. Однако это правило существует лишь на бумаге по причине отсутствия эффективного контроля качества услуг. Из вышесказанного следует, что система регулирования и контроля параметров качества услуг водоснабжения и канализации в странах ВЕКЦА нуждается в серьезном уточнении и усовершенствовании. Предлагаемый в таблице 1.7 перечень основных показателей качества услуг 14 За дополнительной информацией по этим вопросам обращайтесь к описанию соответствующих проектов СРГ ПДООС, адрес в интернете: www.oecd.org/env/eap 15 В Туркменистане установлен лимит бесплатного водопотребления на 1 человека в объеме 250 литров в сутки. 38 водоснабжения и канализации может использоваться центральными и местными органами власти как типовой. Таблица 1.7. Показатели качества услуг водоснабжения и канализации Показатель Вид услуг качества Водоснабжение Канализация Доступ к услугам Охват услугами – доля (%) населения, имеющего Охват услугами – доля (%) доступ к услугам водоснабжения населения, имеющего доступ к услугам канализации (через ♦ через подключение к сети водоснабжения; ♦ проживающее в радиусе 200 м от непосредственное подключение к канализационной сети). водоразборной колонки.16 Население, пользующееся для хозяйственнопитьевых целей питьевой водой, расфасованной в емкости, и привозной водой, не включается в расчет показателя доступа к услугам (ВОЗ/ЮНИСЕФ, 2000 г.). Однако в некоторых условиях при отсутствии альтернативы можно учитывать снабжение расфасованной в емкости или привозной водой. Объем услуг (в литрах на одного человека в день) Объем услуг (в литрах на одного может быть выражен через: человека в день) может быть ♦ фактическое потребление воды при наличии выражен через: ♦ фактическое потребление при приборов учета; наличии приборов учета; ♦ нормативный объем потребления воды с учетом мощности, состава и износа основных ♦ нормативные объем с учетом фондов, климатических и других местных мощности, состава и износа условий; основных фондов коммунального назначения, ♦ минимально необходимый объем воды климатических и других (достаточный для удовлетворения местных условий физиологических и бытовых нужд), например, не менее 20–50 литров на человека в день.17 Режим ♦ Бесперебойное круглосуточное водоснабжение ♦ Бесперебойное круглосуточное предоставления в течение времени, установленного договором. водоотведение. услуг18 ♦ При подаче воды по установленному графику продолжительность перерывов не должна превышать 30% общего времени подачи воды (не более 2-х раз в месяц). ♦ Допустимая продолжительность отключений (суммарно) не должна превышать 8 часов в сутки. 16 Согласно Перечню показателей систем водоснабжения и канализации, составленного Управлением водоснабжения и канализации Мирового банка. Альтернативный показатель “разумного доступа” предлагается Совместной программой мониторинга водоснабжения и канализации ВОЗ/ЮНИСЕФ (2000 г.): “не менее 20–50 литров на человека в день (минимум, определенный в зависимости от климатических условий и гигиенических потребностей) от источника, находящегося в радиусе 1 км от места проживания”. 17 Приводятся и другие показатели минимального потребления, например “не менее 10 литров на человека в день”: Sandy Сairncross, Michel Girbert, Barry Lloyd. Water Quality Standards. Prepared for the Workshop on Water and Health, UNED-UK Setting the Freshwater Agenda for the 21st Century, 16 June 1999; или “как минимум 15-30 литров в день на человека”: Walter Wiederkehr, The Ten Theses for a Drinking Water Tariff Policy, International Water Suppliers Associations (Budapest, 1993). 18 Эти параметры представлены в Правилах предоставления коммунальных услуг в ННГ. Приведенные показатели являются комбинацией показателей, рекомендованных разными странами (Россия, Молдова, 39 Показатель качества Давление Вид услуг Водоснабжение Канализация ♦ Давление в сети не менее 0,6 кГс/см2 (60 кПа)19, необходимое для предотвращения вторичного микробного загрязнения питьевой воды. Качество ♦ Состав и качество воды и стоков соответствует государственным стандартам качества, санитарным правилам, нормам и гигиеническим нормативам. ♦ Ключевые параметры качества соответствуют стандартам, указанным в руководстве Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ, 1996), или для Европейских стран – требованиям Директив Совета ЕС (1980, с изменениями), Рамочной водной Директивы (2000). Источник: см. сноски по каждому показателю Цена на услуги водоснабжения и канализации Хотя многими странами ВЕКЦА был задекларирован принцип, гласящий, что цена на услуги должна отражать полную экономическую стоимость услуг, но в реальной жизни этот принцип все еще остается нереализованным. Более того, в большинстве стран ВЕКЦА до сих пор не определено понятие “полная стоимость услуг”. Сегодня в стоимость услуг включаются лишь отдельные операционные и эксплуатационные затраты. Инвестиции, как правило, не являются компонентом полной стоимости услуг. Недавно Украина подала пример определения полной экономической стоимости услуг водоснабжения и канализации, который может служить ориентиром для других стран ВЕКЦА. Так, для целей ценообразования полная стоимость услуг включает затраты, относящиеся к производственной себестоимости в системе бухгалтерского учета, операционные затраты (административные затраты, затраты на сбыт, другие операционные), финансовые, капитальные затраты и затраты по налогу на прибыль предприятий (см. приложение 8). Следует отметить, что фактическая стоимость коммунальных услуг настолько высока, что она вряд ли может быть возмещена за счет платежей нынешнего поколения потребителей. Сегодня в большинстве стран ВЕКЦА тарифы формируются по методу “затраты-плюс”, при котором прибыль предприятий рассчитывается как процент от общей суммы затрат. Использование этого метода не стимулирует предприятия к снижению издержек производства. На практике жесткий контроль регулирующими органами состава и уровня затрат, включаемых в расчет тарифов, привел в последнее время к усилению бюрократии и политических спекуляций относительно того, что тарифы являются завышенными и необоснованными. В практику регулирования вошли такие понятия, как “аудит тарифов”, “экспертиза тарифов”, однако потребитель так и не получил качественную услугу. Один из важных принципов тарифообразования предполагает, что тарифы должны стимулировать водоканализационные предприятия сокращать издержки, а потребителей – экономно использовать воду. Исходя из этого принципа, некоторые страны ОЭСР регулируют тарифы путем установления предельного уровня цены. Из всех стран ВЕКЦА, только новое законодательство Украины предусматривает возможность использования такого метода регулирования. Этот метод может стимулировать сокращение затрат водоканализационными предприятиями, однако, его внедрение требует существенного усовершенствования регулятивной системы.20 Украина, Кыргызстан, Беларусь). Для сравнения: “Системы централизованного водоснабжения и канализации не считаются действующими при условии, если они не функционируют с загрузкой более 50% мощности в сутки” ВОЗ/ЮНИСЕФ (2000 г.). 19 Этот показатель установлен Правилами предоставления коммунальных услуг в Украине. В документе ОЭСР “Ключевые аспекты реформы тарифов в городском водном хозяйстве стран ВЕКЦА” приведена следующая рекомендация “Давление должно составлять минимум 1,5 Бар для предотвращения загрязнения”, СРГ ПДООС / ОЭСР, 2002. 20 За более подробной информацией о реформировании тарифов обращайтесь к документу «Ключевые аспекты реформы тарифов в городском водном хозяйстве стран ВЕКЦА, СРГ ПДООС / ОЭСР, 2002. 40 Тарифы на услуги водоснабжения и канализации в странах ВЕКЦА Тарифы на услуги водоснабжения и канализации существенно отличаются по странам ВЕКЦА, отражая национальные особенности (обеспеченность водными ресурсами, уровень доходов населения, ход реформ в отрасли и эффективность деятельности водоканалов, развитие системы социальной защиты и т.д.). Например, среди рассматриваемых стран (рис. 1.2) 1 м3 воды меньше всего стоит в Таджикистане (чуть больше 1 цента США); в Узбекистане и Беларуси цена 1 м3 воды составляет примерно 5 центов; население Грузии и Кыргызстана платит за воду 7-8 центов. На этом фоне тарифы, установленные в Казахстане (около 30 центов), выглядят относительно высокими. Рисунок 1.2. Тарифы на услуги водоснабжения и канализации для населения в странах ВЕКЦА, 2001 год ($/м3) Казахстан 0,288 Россия 0,193 Молдова 0,180 Украина 0,158 Армения 0,101 Кыргызстан 0,079 Грузия 0,067 Беларусь 0,053 Узбекистан 0,053 Таджикистан 0,00 0,012 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 Источник: эксперты стран ВЕКЦА (см. приложение 3) Вставка 1.1. Сколько стоит кубометр воды в странах – членах ОЭСР? Несмотря на достаточно быстрый рост тарифов на услуги водоснабжения и канализации в последнее десятилетие в бывших советских республиках, они существенно ниже по сравнению со стоимостью кубометра воды в странах – членах ОЭСР. Как свидетельствуют статистические данные, тарифы для населения характеризуются довольно большой дифференциацией по странам, и варьируют в пределах от $0,60/м3 в Италии до $5,10/м3 в Норвегии, т.е. самый высокий тариф превышает самый низкий почти в девять раз. Наряду с Италией, сравнительно невысокой (по меркам ОЭСР) является стоимость услуг водоснабжения в Канаде ($0,70/м3), Греции ($0,84/м3), Испании ($0,89/м3) и в такой бывшей социалистической стране как Чехия ($0,99/м3). Немногим более доллара стоит кубометр воды в Венгрии и Польше ($1,09/м3), в то время как население Швеции, Нидерландов и Германии вынуждено платить за воду практически в три раза больше (от $2,86 до $3,47 за 1 м3 воды). Источник: Социальные аспекты предоставления услуг и ценообразования в водном хозяйстве, ОЭСР, 2003 г. Существенными являются различия между странами ВЕКЦА и по такому показателю, как установленная норма потребления. По водоснабжению, например, этот показатель варьирует от 4,8 м3/чел/месяц в Молдове до 12 м3/чел/месяц в Грузии; по водоотведению дифференциация еще более значительная - от 3 м3/чел/месяц в Таджикистане до 12 м3/чел/месяц в Грузии. Цена на услуги 41 водоканалов для потребителей без приборов учета рассчитывается как произведение тарифа на норму потребления. Различие в нормах водопотребления повлияло и на ранжирование стран по такому показателю как стоимость воды в расчете на одно домохозяйство (см. рисунок 1.3). Как свидетельствуют статистические данные, меньше всего приходится платить за воду в Таджикистане – 7 центов на человека в месяц. В то же время граждане Казахстана и Украины вынуждены платить за воду свыше доллара в месяц ($1,44 и $1,27, соответственно). Рисунок 1.3. Стоимость услуг водоснабжения и канализации в странах ВЕКЦА в 2001 году ($/чел/мес.) Казахстан 1,44 Украина 1,27 Россия 0,86 Молдова 0,86 Грузия 0,80 Армения 0,76 Узбекистан 0,49 Кыргызстан 0,37 Беларусь 0,33 Таджикистан 0,07 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2 1,4 1,6 Источник: Расчеты авторов на основании данных, предоставленных экспертами стран (см. приложение 3) Данный анализ показывает, что для обеспечения устойчивого и эффективного предоставления населению услуг водоснабжения и канализации, цены на услуги должны быть повышены. Для поддержания и улучшения качества услуг цены должны покрывать все затраты, включая инвестиционные. Дальнейшее расширение систем водоснабжения и канализации и приведение их в соответствие Целям развития на тысячелетие, потребует значительных инвестиций. Меры по повышению эффективности затрат, например, через совершенствование тарифного регулирования, могут сдерживать общий рост цен. Для определения реалистичных величин тарифов и объемов государственной поддержки отрасли необходимо проведение анализа доступности. 1.2.2 Анализ платежеспособности потребителей Считается, что домохозяйство не в состоянии платить за водоснабжение и канализацию, если оплата этих услуг требует значительного сокращения расходов на другие товары и услуги первой необходимости (продукты питания, здравоохранение, образование и т.п.)21. По этой причине понятие платежеспособности связано в основном с определением максимально возможного предела расходов населения на оплату услуг водоснабжения и водоотведения. Оплата этих услуг, выраженная как процент от совокупных доходов/расходов домохозяйства, не должна становиться непомерно высокой статьей расходов семейного бюджета. 21 Следует заметить, что четкое определение понятий “значительное сокращение” и “товары и услуги первой необходимости” до сих пор отсутствует. Кроме того, вряд ли вообще существует единое определение этих понятий, применимое ко всем ситуациям. 42 Для оценки способности населения оплачивать услуги водоснабжения и канализации могут применяться два вида анализа: • • Оценка бремени расходов с использованием макроэкономических данных путем расчета средней доли начислений домохозяйствам за услуги водоснабжения/канализации в средних доходах домохозяйств, т.е. оценка доступности для общества в целом; Оценка бремени расходов с использованием микроэкономических данных путем расчета средней доли начислений за услуги водоснабжения/канализации в доходах отдельных домохозяйств или групп домохозяйств (децилей или квинтилей, домохозяйств определенного региона или города, определенной категории домохозяйств, например, получателей социальной помощи), т.е. оценка доступности на уровне домохозяйств. 1.2.3 Платежеспособность населения страны в целом Оценить среднее бремя расходов на услуги водоснабжения/канализации или, иными словами, оценить макродоступность, означает определить фактическое среднее бремя расходов на эти услуги для населения страны в целом. В зависимости от вида располагаемых макроэкономических данных можно использовать следующие подходы: • • • Отношение расходов на оплату услуг водоснабжения и канализации к среднему доходу домохозяйства (располагаемому или совокупному) либо, если данные о доходах домохозяйств отсутствуют или недостаточно надежны, - к средним совокупным расходам домохозяйства; Анализ структуры расходов домохозяйств как одной из важных характеристик их благосостояния; Анализ динамики платежной дисциплины населения в ответ на повышение тарифов. Подход 1. Доля расходов на оплату услуг водоснабжения и канализации в совокупном доходе домохозяйства Наиболее распространенным показателем макродоступности является сопоставление расходов на оплату услуг водоснабжения и канализации с уровнем совокупных доходов/расходов домохозяйства: W X = s ⋅ 100 , (1.1) Y где Х - фактическое бремя расходов на услуги водоснабжения/канализации среднестатистического домохозяйства (%); Ws - среднемесячные фактические начисления за услуги водоснабжения/канализации (в расчете на одно домохозяйство); Y - среднемесячные доходы/расходы в расчете на одно домохозяйство. Можно использовать несколько вариантов вышеприведенной формулы (1.1), например: 1. 2. 3. Включение в числитель отдельно (поочередно) как стоимости услуг водоснабжения, так и канализации. Использование в знаменателе не среднего, а медианного дохода/расхода; Иногда предлагается использовать в знаменателе формулы (1.1) ВВП на душу населения. Однако отношение средней величины начислений к ВВП на душу населения вряд ли может считаться хорошей заменой агрегированному показателю платежеспособности, поскольку в этом случае выпадает из рассмотрения неформальный сектор экономики. Такая замена может быть оправдана только при отсутствии средних по стране данных о доходах/расходах домохозяйств. 43 В странах, где достаточно острой проблемой является задолженность населения, есть смысл в числителе сумму фактических расходов населения на оплату услуг взвешивать (корректировать) с учетом показателя уровня оплаты, т.е. учитывать размер выставленных, а не фактически оплаченных счетов22. В таком случае мы сможем абстрагироваться от неоплаченных услуг и определить не “сколько население уплатило”, а “сколько должно уплатить” в соответствии с реальной стоимостью предоставленных ему услуг. Учитывая, что в странах ВЕКЦА статистика о расходах населения на оплату воды недостаточно надежная (как правило, ее тяжело "выделить" из общей суммы платежей за все жилищно-коммунальные услуги вместе взятые, а это снижает достоверность дальнейших расчетов), определить числитель можно расчетным путем. В этом случае он будет отражать сумму начислений домохозяйству за потребленные услуги и определяться по формуле: 4. 5. Ws* = C ⋅ hhsize , (1.2) где: Ws* С - среднемесячная расчетная сумма начислений домохозяйству ($/домохозяйство); - средневзвешенная стоимость услуг водоснабжения и канализации в расчете на одного человека в месяц ($/чел); Hhsize - размер среднестатистического домохозяйства (человек). Для стран, где отсутствуют статистические данные о средневзвешенной стоимости услуг водоснабжения и канализации в расчете на одного человека в месяц (С), этот показатель можно оценить по формуле C = tariff ⋅ norm , где tariff - norm - (1.3) средневзвешенный по стране уровень тарифов на услуги водоснабжения и канализации для населения ($/м3); средневзвешенная по стране норма потребления услуг водоснабжения и канализации, применяемая к тем домохозяйствам, которые не имеют приборов учета воды и вынуждены оплачивать счета за воду в соответствии с установленными нормами (м3/чел/месяц). Если учесть, что в странах ВЕКЦА (за исключением Молдовы) количество домохозяйств, пользующихся внутриквартирными приборами учета воды (и оплачивающими фактические, а не нормативные объемы потребления), незначительно, то применение в расчетах показателя средневзвешенной нормы является вполне оправданным. Если же в стране приборами учета воды пользуется значительная часть населения, вместо средневзвешенной нормы необходимо использовать другой показатель, который назовем "средневзвешенный уровень потребления". Он определяется с учетом удельного веса населения, установившего счетчики, и среднего фактического объема воды, потребленного такими домохозяйствами (в м3/чел/месяц). Например, в Молдове установленная норма потребления воды для домохозяйств, не имеющих счетчиков (их 30% от общего количества), составляет 9м3/чел/мес. Вместе с тем, 70% домохозяйств имеют приборы учета воды и оплачивают фактически потребленные объемы (они втрое ниже нормативных и равняются 3 м3/чел/мес.). Тогда показатель "средневзвешенного уровня 22 В данном случае числитель формулы (1.1) будет определяться как населением услуг водоснабжения и канализации (%). 44 Ws , где 0,01k k - уровень оплаты потребления" в стране составляет 0,3 ⋅ 9 + 0,7 ⋅ 3 = 4,8 м3/чел/месяц. Определив его, с помощью формул (1.2), (1.3) можно легко вычислить среднемесячную расчетную сумму начислений, которая выставляется в счетах к оплате за воду среднестатистическому домохозяйству в стране ( W s* ). Именно этот показатель служит искомым числителем в формуле (1.1). Оценки фактического бремени расходов на услуги водоснабжения/канализации домохозяйств стран ВЕКЦА приведены в таблице 1.8. Расчеты выполнялись с использованием формулы (1.1), в которой значение числителя для России определялось по формуле (1.2), а для других стран – по формуле (1.3). Таблица 1.8. Бремя расходов домохозяйств на услуги водоснабжения и канализации как доля в совокупных доходах/расходах домохозяйств в странах ВЕКЦА (2001 год) Страна Армения Беларусь Грузия Казахстан Кыргызстан Молдова Расходы на услуги водоснабжения и канализации, $/домохозяйство в месяц 3,09 0,85 3,09 5,18 1,57 2,48 Россия 2,67* Украина 3,47 Узбекистан 2,68 Туркменистан 0,0 Начисления как % доходов/расходов Совокупные доходы/расходы водоснабжение водоснабдомохозяйства, канализация и канализация жение $/месяц 112,53 (доходы) 138,11 (доходы) 126,76 (расходы) 233,35 (доходы) 66,82 (доходы) 50,32 (доходы) 314,7 (денежные доходы) 113,05 (расходы) 116,22 (денежные доходы) 2,26 0,37 1,93 1,07 1,70 ... 0,49 0,24 0,51 1,15 0,65 ... 2,75 0,62 2,44 2,22 2,35 4,48 ... ... 0,84 1,86 1,22 3,07 1,14 1,17 2,31 0,0 Источник: расчеты авторов на основании данных, полученных от экспертов стран (см. приложения 2, 3, 5) * Источник: Жилищно-коммунальные услуги в России. Госкомстат России, 2003 г. Таблица 1.9 содержит аналогичные показатели для стран ОЭСР, которые могут использоваться для сравнительного анализа. По полученным данным можно с определенной степенью точности говорить о том, насколько обременительными для семейного бюджета являются услуги водоснабжения и канализации: показатель макродоступности, рассчитанный по этому методу, колеблется от 0,62% в Беларуси до 4,48% в Молдове. В целом, высокие значения показателя означают высокую стоимость воды по отношению к среднему доходу/расходам и, следовательно, относительно низкую среднюю доступность услуг (Молдова и Украина). На противоположном конце спектра низкие значения макродоступности подразумевают высокую среднюю доступность (Беларусь и Россия). Сравнение данных в последней колонке таблицы 1.8 с данными о текущих тарифах и показателями стоимости воды (графики 1.2 и 1.3) показывает, что: • • самые высокие абсолютные расходы на воду в расчете на одного члена домохозяйства (например, в Казахстане) не обязательно являются высокими по отношению к доходу семьи; сравнительно низкие тарифы на услуги водоснабжения и канализации (например, в Узбекистане и Грузии) иногда связаны с достаточно высокой стоимостью этих услуг по отношению к доходу семьи. 45 Таблица 1.9. Бремя расходов домохозяйств на услуги водоснабжения и канализации как доля в совокупных доходах/расходах домохозяйств в отдельных странах ОЭСР Страна Польша Венгрия Турция Нидерланды Мексика Германия Дания Франция Словакия Япония Италия Корея США Год Знаменатель 1999 2000 1997 1999 2000 2000 1998 1995 2001 2000 1997 1997-98 2000 Располагаемый доход Чистый доход Доход Располагаемый доход Располагаемый доход Располагаемый доход Располагаемый доход Доход Чистый доход Расходы Расходы Расходы Располагаемый доход Начисления как % доходов/расходов Централизован Канализация и Начисления как % доходов или очистка ное расходов водоснабжение сточных вод 2,2-2,4 1,4 0,7 2,1 1,2-1,7 0,6 0,8 1,4 1,3 0,5 0,7 1,2 0,5 0,6 1,1 0,9 0,9 0,7 0,7 0,6 0,5 Источник: ОЭСР Критерий доступности Для того, чтобы судить о доступности или недоступности услуг, полезно иметь определенный критерий доступности. Таким критерием может служить максимальная доля доходов/расходов, которую домохозяйства могут потратить на оплату услуг водоснабжения и канализации без ущерба для потребления других жизненно важных товаров и услуг. На практике такая задача оказывается чрезвычайно сложной. Установить такой критерий в среднем для всего населения крайне проблематично в отсутствие качественных данных о распределении доходов. В принципе, критерий доступности может устанавливаться для наименее обеспеченной группы населения. Однако даже в этом случае критерий для первого дециля может отличаться от критерия для наибеднейшего одного процента домохозяйств в распределении по доходам, поскольку практически все расходы домохозяйств этой группы являются жизненно необходимыми. Необходимо отметить, что не существует единого международного критерия, который бы “удовлетворял” все страны и регионы с их разнообразными местными условиями. Как свидетельствует практика, существует множество таких критериев. Например, по мнению ряда экспертов стран ОЭСР вода является доступной для населения, если расходы на нее не превышают 1,5% расходов домашних хозяйств, и в тоже время она считается очень дорогой, если домохозяйства вынуждены тратить на оплату счетов от 3% до 5% своих расходов. Даже когда расходы на услуги водоснабжения и канализации для среднестатистического домохозяйства стран ОЭСР кажутся невысокими, они могут оказаться очень большими для группы населения с наименьшими доходами (например, в Англии и Уэльсе среднее бремя расходов на услуги водоснабжения/канализации составляет 0,85% совокупного дохода, а для домохозяйств первого дециля оно равняется 3,75%)23 (см. таблицу 1.10). 23 Как улучшить управление водоканализационным хозяйством? Опыт стран ОЭСР. ОЭСР, 2003 г. 46 Таблица 1.10. Бремя расходов на услуги водоснабжения и канализации для групп домохозяйств с различными доходами в отдельных странах ОЭСР Страна Англия и Уэльс Мексика Венгрия Шотландия Франция Нидерланды Дания Италия США Год Группы домохозяйств 1999-2000 Децили 2000 1999 1999-2000 1995 1999 1998 1995 2000 Децили Децили Децили 9 групп Квартили 6 групп 6 групп Квинтили Располагаемый доход как основа оценки бремени расходов на воду Бремя расходов для Отношение бремени группы с расходов для группы наименьшими с наименьшими доходами доходами к среднему значению 3,75 3,1 3,84 2,53 2,24 2,18 2,38 1,93 0,90 0,66 3,0 1,4 <2,9 2,5 1,7 1,7 >2,1 1,3 Источник: ОЭСР Управление по охране окружающей среды США (USEPA) при определении доступности услуг водоснабжения и канализации исходит из предположения, что на оплату услуг домохозяйство с медианным доходом должно тратить не более 2%-2,5% своих доходов до вычета налогов.24 Существует еще один критерий, который часто используется международными финансовыми учреждениями, включая Мировой банк и ЕБРР: средний размер платы за услуги водоснабжения и канализации не должен превышать 4% среднего дохода домохозяйства. Однако, в то время как превышение четырехпроцентного уровня свидетельствует о потенциальных проблемах, отсутствие превышения не служит достаточным основанием для вывода, что проблемы не существует. Это объясняется тем, что, во-первых, может оказаться большим разброс доходов, поэтому определенной части домохозяйств будет трудно оплатить услуги; во-вторых, он не учитывает возможность одновременного удорожания других товаров и услуг первой необходимости (например, увеличение тарифов на газ или электроэнергию), когда даже 4% могут стать слишком тяжким бременем. Задача же определения такого критерия является отнюдь не простой. Выполнить ее можно только в результате проведения тщательного и всестороннего анализа на основании эмпирических данных. На данном этапе определить такой критерий для региона ВЕКЦА или для отдельных стран не представляется возможным. Подход 2. Анализ структуры расходов домохозяйств как показателя их благосостояния Структура расходов домашних хозяйств может служить хорошим показателем их благосостояния. В соответствии со структурным критерием Мирового банка, используемым для международных сравнений, домохозяйства, которые на питание тратят 60% и больше своих расходов, считаются бедными, а когда этот показатель достигает 80% и выше - “абсолютно бедными”. Очевидно, что бедные и абсолютно бедные семьи будут испытывать трудности с оплатой коммунальных услуг. 24 USEPA: Информация для штатов по разработке критериев доступности питьевой воды. Февраль 1998 г. 47 В странах ВЕКЦА расходы на питание являются самой крупной статьей семейного бюджета (см. рисунок 1.4). Больше 60% семейного бюджета вынуждены расходовать на питание граждане Украины и Армении, от 50 до 60% – население Беларуси и Кыргызстана, практически половину – жители России, Узбекистана, Грузии и Казахстана. Таким образом, если строго следовать структурному критерию бедности, то к бедным можно отнести только Украину и Армению, т.е. только в этих двух странах могут возникать проблемы с оплатой услуг водоснабжения и канализации. Такой вывод вряд ли выглядит правдоподобным. Это подтверждается также и анализом данных об удельном весе расходов на питание в структуре семейного бюджета населения в развитых в экономическом отношении странах мира, которые на питание расходуют значительно меньше, чем население стран ВЕКЦА, но где проблема платежеспособности потребителей также существует. Рисунок 1.4. Структура расходов домохозяйств, 2001 год (%) 9,6 8,9 5,8 3,1 80% 14,0 28,0 20,7 23,6 10,8 35,8 60% 5,2 9,0 14,4 36,8 10,4 11,6 19,3 30,0 23,7 48,4 48,0 53,4 Кыргызстан 12,2 4,8 Казахстан 15,5 Россия 100% 3,6 12,5 40% 48,9 Беларусь Узбекистан 64,6 56,1 20% 62,6 48,7 Украина Грузия Армения 0% другие расходы жилищно-коммунальные услуги непродовольственные товары, включая табак и алкогольные напитки питание (в т.ч. вне дома) Источник: Выборочные исследования доходов/расходов домохозяйств в соответствующих странах (см. приложение 5) Этот подход является достаточно ограниченным, и полученные на его основе выводы могут не в полной мере отражать реальную ситуацию со способностью потребителей оплачивать услуги. Его можно использовать как вспомогательный метод, как один из ориентиров, способных с определенной степенью точности указать на возможное возникновение трудностей с оплатой платежей за воду. Иными словами, если доля расходов на питание составляет 50-60% семейного бюджета, то больших возможностей для увеличения начислений за воду в таком случае нет. Расширить потенциальные возможности использования этого метода можно, если определять удельный вес расходов на воду в так называемом остаточном доходе домохозяйства (после вычета расходов на питание). Этот показатель свидетельствовал бы о способности домохозяйств оплачивать услуги водоснабжения и канализации, не урезая при этом расходы на питание. Считается, что если расходы на воду превышают 10% остаточного дохода семьи, то это является сигналом о вполне возможном возникновении проблемы доступности.25 К сожалению, имеющиеся статистические данные по странам ВЕКЦА не позволяют протестировать этот метод оценки. 25 Цены на воду в странах Восточной и Центральной Европы и странах СНГ: Инструментальные средства оценки готовности платить, доступности услуг и политической приемлемости. КОВИ, 2001 г. 48 Вставка 1.2. Как расходует свой бюджет среднестатистическая семья в Беларуси? Среднестатистическая семья тратит на питание около 60% всех своих расходов. На услуги общественного транспорта уходит 2,6% потребительских расходов, 3,7% - на содержание личного транспорта, 1,4% расходуется на покупку автомобиля, 1,5% - на услуги связи. На оплату услуг образования, дошкольного воспитания, культуру, отдых и спорт приходится еще 3,2% расходов. Статистика показывает, что в 1997-2001 гг. на алкоголь и сигареты среднестатистическая семья в Беларуси тратила больше, чем на оплату жилищно-коммунальных услуг. Однако к середине 2002 года доля жилищно-коммунальных услуг в ее бюджете возросла до 7,1%. Примечательно, что в структуре расходов пятой части наиболее благополучных в финансовом плане белорусов транспорт и связь составляли в 2001 году 12%, тогда как жилищнокоммунальные услуги - лишь 2,7%. Удельный вес расходов на отдельные виды товаров и услуг в потребительских расходах среднестатистической белоруской семьи (%) 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1995 1997 Алкоголь и табак 1998 1999 ЖКУ 2000 2001, III квартал Транспорт и связь Источник: Е. Ракова. Рост тарифов: все еще только начинается. - 9 февраля 2002 г., www.uspb.org Подход 3. Анализ динамики платежной дисциплины населения в ответ на повышение тарифов Некоторые эксперты предлагают в качестве косвенного показателя макродоступности использовать данные об изменении платежной дисциплины населения в случае повышения тарифов на услуги водоснабжения и канализации. Этот подход имеет право на существование, но только в тех странах, где используются жесткие финансовые и другие санкции по отношению к неплательщикам. Если же такие меры не применяются, то выяснить реальную причину ухудшения платежной дисциплины будет сложно: одни не будут платить просто потому, что уверены в своей ненаказуемости, другие же – потому, что услуги по новой цене стали для них недоступными. Сегодня во многих странах бывшего СССР пеня за несвоевременную оплату услуг не начисляется (Украина, Грузия, Армения, Молдова). Кроме того, не нашла широкого применения и такая мера борьбы с неплательщиками как отключение от услуг, поскольку она труднореализуема по техническим причинам. В связи с этим население может позволить себе не платить или платить не в полном объеме. Следовательно, в странах ВЕКЦА анализировать макродоступность с помощью показателя изменения платежной дисциплины населения в ответ на повышение тарифов является нецелесообразным. 49 Применение методов оценки макродоступности в странах ВЕКЦА В странах ВЕКЦА не существует установленных методологий или требований проведения анализа доступности услуг водоснабжения и канализации для населения. Это связано прежде всего с новизной проблемы, а также с тем фактом, что население оплачивает счета за коммунальные услуги в целом (включая плату за жилье, электричество, отопление, воду, и т.д.). В некоторых странах региона, где действуют программы жилищных субсидий, имеется некоторый опыт оценки доступности всех жилищно-коммунальных услуг в целом. Жилищные субсидии назначаются на основании критерия, выраженного как доля расходов на жилищно-коммунальные услуги в общих семейных доходах.26 Оценка экономической доступности услуг населению на основании макроэкономических данных может использоваться для проведения сравнительного анализа между странами, а также формирования первого (глобального) представления о существовании (или возможном возникновении) проблемы доступности услуг водоснабжения/канализации. Оценки макродоступности легко рассчитываются и могут основываться на доступных статистических данных. Их получение не требует значительных затрат ресурсов. Вместе с тем, показатели макродоступности имеют ряд серьезных ограничений. За средними их значениями могут скрываться значительные проблемы, с которыми сталкиваются малообеспеченные домохозяйства, находящиеся за чертой бедности и нуждающиеся в социальной помощи со стороны государства. Средние по стране показатели ничего не говорят о том, насколько тяжелым бременем являются расходы на оплату воды в определенных регионах или городах, где стоимость воды или установленные нормы потребления значительно превышают средние по стране значения, или, наоборот, доходы заметно “отстают”. Иными словами, используя средние по стране показатели, нельзя судить о ситуации, в которой находятся наименее обеспеченные домохозяйства, или делать выводы о региональной дифференциации этого показателя и доступности услуг, предоставляемых конкретными водоканалами. По этой причине, в случае формирования тарифов на местном уровне, показатели макродоступности не могут оказать заметную помощь. Кроме того, использование средних по стране показателей не позволяет исследовать доступность услуг для отдельных типов семей (состоящих из пенсионеров, имеющих в своем составе детей или безработных и т.д.). Результаты такого исследования могли бы стать полезными при формировании социальной политики. Для выполнения анализа макродоступности необходимо располагать данными о: 1) 2) 3) 4) 5) среднемесячном совокупном доходе домохозяйств (или расходах, если этот показатель является более надежным); среднемесячных расходах домохозяйств на услуги водоснабжения/канализации; средней стоимости услуг водоснабжения/канализации в расчете на одного человека в месяц (или средневзвешенном тарифе на услуги и средневзвешенной норме потребления); доле домохозяйств, пользующихся внутриквартирными приборами учета воды, и среднем уровне фактического потребления воды такими домохозяйствами; структуре расходов домохозяйств (в частности, доле расходов на питание и услуги водоснабжения и канализации). Полезной будет также информация о среднем размере домохозяйства, уровне задолженности и уровне оплаты населением потребленных услуг. 1.2.4 Платежеспособность определенных групп населения Показатели микродоступности являются результатами разбивки показателей макродоступности: 26 Жилищные субсидии подробно рассматриваются в Главе 2. 50 1) 2) 3) 4) по отдельным регионам (областям) страны, что позволяет выделить территориальные единицы, которые испытывают или могут испытать в дальнейшем трудности с оплатой услуг водоснабжения и канализации (даже если в среднем по стране услуги являются доступными, то в территориальном разрезе этот показатель может быть значительно дифференцирован); по отдельным городам или водоканализационным предприятиям (что позволяет определить доступность услуг, предоставляемых населению конкретного города или потребителям конкретного предприятия); по уровню доходов/расходов потребителей услуг (для изучения вопроса о том, насколько дорогой является вода для наименее обеспеченных слоев населения); по типам (качественному составу) семей (с целью выделения наиболее социально уязвимых семей, т.е. тех, для кого оплата воды является наибольшей проблемой, и кто в первую очередь требует социальной защиты). Подход 1. Распределение домохозяйств по удельному весу расходов на воду в общих совокупных расходах семьи Имея подробные данные о расходах домохозяйств, можно проанализировать их распределение по удельному весу расходов на услуги водоснабжения и канализации. Эту информацию, как правило, получают по результатам выборочного обследования доходов и расходов домохозяйств в масштабах страны в целом. Исходя из наличия требуемой статистики, удалось протестировать этот подход только по трем странам - Армении, Кыргызстану и Казахстану (рис. 1.5). Рисунок 1.5. Доля расходов на услуги водоснабжения и канализации в совокупных расходах домохозяйств по состоянию на 2001 год 90 доля домохозяйств в % 80 77,3 70 60 50 43,5 39 40 33,6 30 20 10 22,9 15,8 6,2 9,2 11,3 3 5,6 4,4 7,6 6,2 2,1 12,3 0 0 0 до 1% Кыргызтан 1%-2% 2%-3% Армения 3%-4% 4%-5% более 5% Казахстан Источник: Результаты выборочных исследования доходов и расходов домохозяйств по сообщениям экспертов соответствующих стран Как свидетельствует статистика Кыргызстана, преимущественная часть (77,3%) населения на оплату воды потратила не более 1% своих совокупных расходов и сравнительно небольшая часть семей (9,7%) вынуждена на эти цели выделять из своего бюджета более 4%. Если в качестве критерия оценки взять “четырехпроцентный порог”, то приходим к выводу, что проблема доступности в этой стране не является весьма острой. Несколько иначе складывается ситуация в Армении. Половина всех домохозяйств (49,4%) на оплату услуг водоснабжения и канализации выделяет не больше 2% совокупных расходов, от 2% до 3% расходует почти 23% домохозяйств. Вместе с тем, у 18,5% семей эти расходы превышают 4% 51 совокупных расходов. Все это дает основание сделать вывод о том, что в Армении практически для пятой части домохозяйств проблема доступности услуг является достаточно актуальной. В Казахстане, наоборот, платежи населения за услуги водоснабжения и канализации не превышают 4% в совокупных расходах, при этом преобладающее большинство (82,5%) домохозяйств расходуют на эти цели от 2% до 3% семейного бюджета. Необходимо отметить, что рассмотренная статистика учитывает только фактически оплаченные счета, а не сумму, которая выставлена в счетах к оплате, и использование которой в расчетах наиболее полно отражало бы платежеспособность потребителей. Поэтому есть все основания предполагать, что на самом деле проблема доступности услуг является гораздо более острой. Подход 2. Распределение домохозяйств по расходам на продукты питания Подобный анализ дает возможность определить долю домохозяйств, которые вынуждены тратить на питание наибольшую часть своего семейного бюджета, попадая, таким образом, в группу “риска” в отношении возможности позволить себе оплатить счета по воде и другим коммунальным услугам. На рисунке 1.6 показано распределение домохозяйств по удельному весу расходов на питание в некоторых из стран ВЕКЦА. Если в качестве критерия воспользоваться теми же 60% как чертой бедности, то приходим к выводу, что возникновение трудностей с оплатой счетов за водоснабжение и канализацию возможно у 8% населения Кыргызстана, поскольку они тратят на питание 60% и больше своего семейного бюджета. Рисунок 1.6. Доля расходов на питание в совокупных расходах домохозяйств, 2001 год доля домохозяйств в % 30 25 20 15 10 5 0 до 10% 10%20% Украина 20%30% 30%40% 40%50% Армения 50%60% 60%70% 70%80% 80%90% 90%100% Кыргызстан Источник: Результаты выборочных исследования доходов и расходов домохозяйств по сообщениям экспертов соответствующих стран Вместе с тем, значительные трудности могут испытывать домохозяйства Украины (68% домохозяйств вынуждены тратить на питание более 60% располагаемых средств) и Армении (где за 60%-м пороговым значением пребывает большинство населения страны - 76%). Приведенное на рис. 1.6 распределение домохозяйств является, таким образом, более информативным по сравнению со средними по стране данными о макродоступности услуг (рисунок 1.4). Оно позволяет определить ту часть населения страны, для которой уже сегодня оплата услуг стала непомерным бременем. Как и в случае с макродоступностью, более информативными были бы данные о расходах на воду, выраженные как доля в остаточном доходе домохозяйств. 52 Подход 3. Анализ платежеспособности бытовых потребителей на уровне конкретного города (водоканализационного предприятия) Еще более показательными являются результаты анализа доступности услуг потребителями конкретного города/предприятия27. Необходимый источник информации и важное условие достоверности и надежности такой оценки - проведение специального обследования потребителей услуг этого предприятия и анализ суммы начислений, которая выставляется предприятием в счетах своим потребителям. Такое исследование было проведено в г. Хмельницкий (Украина). Средний по городу показатель бремени расходов населения на оплату услуг водоснабжения и канализации составляет 2,4% совокупного дохода домохозяйств, что не вызывает озабоченности о доступности услуг (см. таблицу 1.11). Таблица 1.11. Начисления за жилищно-коммунальные услуги в г. Хмельницком Статья расходов Все жилищно-коммунальные услуги в т.ч.: • централизованное водоснабжение и канализация • централизованное горячее водоснабжение и отопление • другие услуги (квартплата, газ, электроэнергия и др.) Начисления в 2001 г. грн. / домохоз./мес. % совокупных доходов 93,3 14,7 15,3 2,4 44,4 7,0 33,6 5,3 Примечание: Средневзвешенный обменный курс в 2001 г. равнялся $1=5, 37 грн. Источник: О. Романюк, В. Сариогло и др. Желают ли домохозяйства платить больше за услуги лучшего качества? / Результаты моделирования платежеспособного спроса на коммунальные услуги. ПАДКО/АМР США, Киев, 2002 г. Однако несколько иная картина открывается, если проанализировать удельный вес расходов на услуги в доходах каждого домохозяйства (рис. 1.7). Нетрудно заметить, что для 22% потребителей сумма, которую домохозяйства обязаны отдать как компенсацию за потребленные услуги водоснабжения и канализации, превышает 4%. Это сигнал к тому, что проблема доступности имеет место, и именно эти домохозяйства требуют повышенного внимания со стороны государства. Еще более острой может стать эта проблема в случае, если тарифы на воду возрастут на 50%. Тогда при прочих неизменных условиях за “пороговым” 4%-м значением окажется в Хмельницком 41% потребителей (при среднем по городу значении 3,7% от совокупных расходов). Если же доходы населения возрастут, то планируемое повышение тарифа может оказаться для потребителей услуг экономически вполне приемлемым. Поэтому весьма важно при оценке доступности новых тарифов учитывать прогнозируемые темпы роста доходов/расходов населения. 27 Как правило, если город небольшой, то его население обслуживается одним и тем же водоканализационным предприятием. В этом случае понятия “потребители услуг конкретного водоканала” и “потребители услуг в конкретном городе” являются синонимами. 53 Рисунок 1.7. Распределение домохозяйств по размеру начислений за услуги водоснабжения и канализации как доли в их совокупных доходах (2001 г. и при удорожании воды на 50%) Хмельницкий доля домохозяйств в % 30 25 25,2 25,2 20 10 5 18,7 17,9 15 14,4 13,2 14,3 14,3 10,4 10,7 10,1 7,9 6,1 5,2 3,3 3,1 6%-7% 7% и более 0 до 1% 1%-2% 2%-3% 3%-4% 4%-5% 5%-6% При увеличении тарифа на 50% 2001 Источник: Расчеты авторов на основании результатов выборочного коммунальных услуг в г. Хмельницком, Украина, декабрь 2001 г. обследования потребителей Подход 4. Анализ бремени расходов на воду по децильным группам домохозяйств в зависимости от дохода В целом по странам ВЕКЦА информация, которая позволяла бы оценить бремя расходов на воду по децильным (либо квинтильным) группам домохозяйств в зависимости от дохода, оказалась недоступной. Такой анализ может быть продемонстрирован на примере двух городов, в которых проводились специальные исследования, – Луцка и Хмельницкого (Украина). В таблице 1.12 приведены данные о доле начислений за услуги водоснабжения/канализации в совокупных доходах домохозяйств по децилям душевых доходов. Таблица 1.12. Расходы на оплату услуг водоснабжения и канализации в % от совокупных расходов домохозяйств, 2001 год (в децилях по среднедушевому доходу) Децильные группы по уровню среднедушевого дохода Город Луцк Хмельницкий 1-ая 4,66 4,61 2-ая 3,16 3,92 3-я 3,07 3,44 4-ая 2,52 2,93 5-ая 2,48 2,84 6-ая 2,46 2,29 7-ая 2,29 2,17 8-ая 2,20 2,00 9-ая 1,71 1,61 В целом 10-ая по городу 1,37 2,55 0,92 2,40 Источник: Расчеты авторов на основании результатов выборочного обследования потребителей коммунальных услуг в Хмельницком и Луцке, Украина, декабрь 2001 г. Как свидетельствует статистика, относительное бремя расходов на воду заметно различается по децильным группам и существенно ослабевает по мере продвижения от группы с наименьшими доходами к группе домохозяйств, где доходы самые высокие. Этот пример подтверждает, что семьи с более низкими доходами платят большую долю своих доходов на услуги водоканалов, чем семьи с более высоким уровнем доходов. В Луцке расходы на воду в бюджете наименее обеспеченных семей в 3,4 раза превышают этот показатель в десятой, наиболее обеспеченной децильной группе. В Хмельницком наименее обеспеченные домохозяйства расходуют на эти услуги в пять раз больше 54 своих доходов, чем наиболее обеспеченные. Отношение доли расходов на услуги водоснабжения/канализации в совокупных доходах домохозяйств первого дециля к среднему бремени расходов для всех домохозяйств равняется 1,8 в Луцке и 1,9 в Хмельницком. Применение анализа микродоступности в странах ВЕКЦА Анализ микродоступности имеет ряд преимуществ: его результаты представляют относительно объективную и точную информацию о платежеспособности населения в группах с определенным уровнем дохода и в определенных городах. Наилучшие результаты дают Подход 1, использующийся для оценки бремени расходов на услуги водоснабжения/канализации домохозяйств с различными доходами, и Подход 3, использующийся для оценки бремени расходов на услуги водоснабжения/канализации домохозяйств в отдельном городе или потребителей определенного коммунального предприятия. Оценка микродоступности требует наличия достоверной и достаточно подробной информации о доходах и расходах домашних хозяйств на региональном/городском уровне, включая расходы на оплату услуг водоснабжения/канализации. Это возможно только при условии проведения в стране выборочных обследований доходов и расходов домохозяйств. Там, где такие обследования регулярно не проводятся, необходимо провести специально организованное обследование потребителей услуг водоснабжения и канализации. Однако, даже если выборочные обследования о доходах и расходах домохозяйств в масштабах страны в целом и проводятся, могут возникать дополнительные трудности, связанные со степенью надежности (репрезентативности) данных обследования на региональном/муниципальном уровне. Если они не достаточно надежны (или вообще отсутствуют), необходимо использовать специальные статистико-математические приемы, позволяющие улучшить репрезентативность оценок выборочного наблюдения. Для получения надежных оценок микродоступности, чрезвычайно важно, чтобы в рамках выборочного обследования доходов и расходов домохозяйств должное внимание уделялось не только жилищно-коммунальным услугам в целом, но и отдельно разрабатывались данные по услугам водоснабжения и канализации. Именно эта ограниченность (наличие данных по жилищнокоммунальным услугам в целом, без разбивки на отдельные их составляющие, включая воду) является фактором, ограничивающим использование официально опубликованных данных выборочного обследования доходов и расходов домохозяйств даже в тех странах, где оно проводится на регулярной основе (например, Украина, Беларусь, Армения, Россия). Для решения этой проблемы может быть целесообразно использовать показатель суммы начислений на услуги водоснабжения/канализации при расчетах удельного веса расходов на эти услуги. Для выполнения анализа микродоступности требуются следующие данные: 1) распределение домохозяйств по удельному весу расходов на услуги водоснабжения/канализации в их совокупных доходах (расходах); 2) распределение домохозяйств по доле расходов на питание в их совокупных доходах (расходах); 3) расходы на услуги водоснабжения/канализации (или начисления за эти услуги) по децильным/квинтильным группам в зависимости от доходов домохозяйств. 1.2.5 Анализ готовности потребителей платить больше за услуги лучшего качества Термин “готовность платить” описывает предпочтения потребителей в отношении изменений в качестве услуг водоснабжения и канализации и тарифов на эти услуги. Поэтому оценить готовность населения платить означает определить долю потребителей, которые готовы платить больше за услуги более высокого качества или во избежание их ухудшения в будущем. 55 Для оценки готовности домохозяйств платить больше за услуги водоснабжения и канализации можно использовать два наиболее распространенных метода28: • • метод выявленных предпочтений метод заявленных предпочтений Метод выявленных предпочтений Данные о выявленных предпочтениях отражают реальное наблюдаемое поведение. Этот метод основан на определении коэффициентов эластичности спроса на услуги по цене и по доходу. Но применение этого метода имеет смысл только тогда, когда домохозяйство оплачивает услуги по счетчику, и если оно имеет возможность выбирать между услугами разного качества. В этом случае имеет место непосредственная связь между изменениями спроса и цены. Для домохозяйств, не пользующихся внутриквартирными приборами учета воды, рассчитать эластичность как по доходу, так и по цене невозможно, поскольку у них есть выбор - либо оплачивать выставленные счета, либо отказаться от оплаты услуги или ее потребления вообще. Поэтому традиционный анализ невозможен там, где начисление оплаты услуг домохозяйствам осуществляют согласно установленным нормам. Метод заявленных предпочтений Метод заявленных предпочтений направлен на определение доли домохозяйств, которые готовы заплатить больше за услуги лучшего качества. Он основывается на опросе потребителей, который состоит из следующих основных элементов: • • Определение фокусной группы для проведения углубленных интервью; Разработка анкеты (общие вопросы, вопросы о предпочтениях, проведение пробного обследования) Опрос как минимум 150 семей; Анализ данных. • • В исследовании используется набор тщательно построенных сценариев, основанных, как правило, на реальных планах развития водоканализационных предприятий. Например, в Калининграде (Россия) для оценки готовности платить потребителям было предложено два сценария. По первому сценарию для поддержания существующего уровня услуг предлагалось 10%-е повышение тарифов, по второму предлагалось улучшить качество услуг за счет 50%-го повышения тарифов. Вставка 1.3. Сценарии развития водоканализационного предприятия Вариант А ♦ Качество воды: вода из-под крана всегда безопасна для питья ♦ Запах: никакого запаха ♦ Снабжение и давление: вода подается 24 часа в сутки и всегда под хорошим давлением ♦ Стоимость: повышение тарифов на 50% Источник: КОВИ Вариант B ♦ Качество воды: остается неизменным ♦ Запах: остается неизменным ♦ Снабжение и давление: остаются неизменными ♦ Стоимость: повышение тарифов на 10% 28 Цены на воду в странах Восточной и Центральной Европы и странах СНГ: Инструментальные средства оценки готовности платить, доступности услуг и политической приемлемости. КОВИ, 2001 г.; Желание платить, но нежелание начислять плату: заметки на полях / ПРООН – Мировой Банк, 1999 г. 56 Результаты анализа показали (рис. 1.8), что значительная часть потребителей согласны с повышением тарифа на 3 руб., чтобы обеспечить безопасность потребления воды из-под крана как питьевой. Меры по удалению запаха оказались менее важными с точки зрения потребителей. 60% семей, которые в настоящее время страдают от перебоев в водоснабжении, готовы к повышению тарифа на 1,5 руб., чтобы обеспечить бесперебойное круглосуточное снабжение. ГП в Калининграде: Качество и запах воды 4 3 2 1 0 Питьевая вода безопасна для употребления непосредственно из крана Питьевая вода не имеет никаких запахов ГП в Калининграде: Снабжение и напор воды Повышение тарифа (в руб. на человека в месяц) Повышение тарифа (в руб. на человека в месяц) Рисунок 1.8. Готовность платить за услуги лучшего качества в Калининграде 4 3 2 1 0 Напор воды: Снабжение водой: ГП среди 50% опрошенных ГП среди 60% домохозяйств, не имеющих домохозяйств, которые проживают на 4 этаже и круглосуточного выше водоснабжения Источник: Цены на услуги водоснабжения/канализации в странах Центральной и Восточной Европы и СНГ, DANCEE, 2002. Исследование готовности потребителей к повышению тарифов было также проведено в декабре 2001 года в г. Луцке (Украина). Обследованием было охвачено 1436 домохозяйств-потребителей услуг водоснабжения и канализации (2,2% всех домохозяйств города). Согласно полученным результатам, свою готовность платить больше при условии, что повысится качество услуг, высказали 28,5% опрошенных семей. При этом преимущественное большинство (22%) согласны, но при условии, что увеличение тарифов не превысит 10%. В тоже время, показатель готовности платить значительно различался в зависимости от размера и типа семьи, а также от уровня дохода (домохозяйства в выборке были сгруппированы в квинтили) – см. рисунок 1.9. Готовность платить больше возрастает по мере увеличения размера семьи и роста доходов: в большей степени готовы к повышению тарифов домохозяйства, состоящие из 4 членов и более и принадлежащие к пятой квинтильной группе по уровню дохода. 57 Рисунок 1.9. Готовность платить больше за услуги водоснабжения и канализации в зависимости от размера и доходов семьи (Луцк, Украина, 2001 год) 0,6 0,5 0,4 Готовность 0,3 платить 0,2 5 0,1 3 0 1 1 2 3 Группы по доходам 4 Размер домохозяйства Источник: Расчеты авторов на основании результатов выборочного обследования потребителей коммунальных услуг в Луцке, 2001 г. Более того, данные обследования свидетельствуют о том, что готовность платить существенно зависит от типа семьи. Например, среди домохозяйств, имеющих в своем составе пенсионеров, согласны к повышению тарифов только 18% опрошенных по сравнению с 34% среди тех домохозяйств, где пенсионеров нет (рисунок 1.10). В то же время, наличие детей в возрасте до 3-х лет предопределяет большую готовность платить (46% среди имеющих детей и 27% семей, где нет детей такого возраста). Рисунок 1.10. Зависимость готовности платить больше от наличия в составе семьи пенсионеров и детей в возрасте до 3-х лет, г. Луцк, Украина (в % к общему числу опрошенных семей) 40 50 45,8 33,9 40 30 30 18,0 20 27,4 20 10 10 0 0 домохозяйства без пенсионеров домохозяйства с пенсионерами домохозяйства без домохозяйства с детей до 3-х лет детьми до 3-х лет Источник: О.Романюк, В.Сариогло и др. Желают ли домохозяйства платить больше за услуги лучшего качества? / Результаты моделирования платежеспособного спроса на коммунальные услуги. ПАДКО/АМР США, Киев, 2002 г. 58 Существует очевидная прямая зависимость между готовностью платить и размером семьи (рисунок 1.11). Вероятно, низкое качество услуг (подача воды по графику, недостаточное давление в сети, несоответствие качества воды установленным стандартам, необходимость в ее дополнительной очистке или в использовании воды из других источников и т.д.) доставляют большим семьям гораздо больше проблем. Рисунок 1.11. Зависимость готовности платить больше от размера семьи, г. Луцк, Украина (в % к количеству семей каждой группы) 35 31,3 32,4 три человека четыре и больше 30 25,3 25 20,0 20 15 10 5 0 один человек два человека размер семьи Источник: О.Романюк, В.Сариогло и др. Желают ли домохозяйства платить больше за услуги лучшего качества? / Результаты моделирования платежеспособного спроса на коммунальные услуги. ПАДКО/АМР США, Киев, 2002 г. Применение анализа готовности платить в странах ВЕКЦА Несмотря на определенные преимущества метода выявленных предпочтений, его применение в странах ВЕКЦА вряд ли возможно ввиду малого количества домохозяйств, оплачивающих услуги по показаниям приборов учета. Метод заявленных предпочтений позволяет определить адекватный баланс между ценой и качеством услуг, а также наиболее важные мероприятия, направленные на удовлетворение спроса потребителей. Результаты анализа могут использоваться при разработке планов улучшения услуг, конкретных инвестиционных проектов, технических и финансовых планов работы водоканалов и планов реформирования тарифов, специальных программ защиты наименее обеспеченных граждан. Результаты анализа, основанного на личных интервью, могут служить убедительным аргументом для политиков, подтверждающим, что домашние хозяйства готовы платить по более высоким ценам за услуги лучшего качества. Кроме того, они могут использоваться в общественных обсуждениях с целью обеспечения поддержки новым тарифам. В странах ВЕКЦА государственная и отраслевая статистика не содержит данных, необходимых для выполнения анализа готовности платить. Поэтому в каждом конкретном случае приходится проводить специальное обследование на основе интервью. Подготовка вопросника для такого обследования может потребовать значительных затрат времени и трудовых ресурсов. В равной мере это относится и к предварительному ознакомлению с показателями финансовой и технической деятельности предприятия, особенностями ценообразования, показателями платежной дисциплины населения, санкциями, применяемыми к неплательщикам и т.д. Потребует немало времени и процедура проведение интервью, а затем - ввод, контроль, обработка и анализ данных опроса. Обследование должно проводится в каждом конкретном городе (или охватывать потребителей конкретного водоканализационного предприятия). “Перенос” результатов обследования по одному городу на другой нецелесообразен, поскольку в каждом городе качество предоставляемых услуг, 59 уровень тарифов, установленные нормы потребления, уровень благосостояния домохозяйств и другие важные характеристики могут существенно отличаться. В то же время такой перенос данных может оказаться целесообразным внутри похожих регионов страны после того, как будет сформирован значительный “банк” результатов обследований домохозяйств. 1.3 Рекомендации Низкая доступность услуг водоснабжения и канализации является новой проблемой для стран ВЕКЦА. Быстрый рост цен, ухудшение качества услуг, бедность среди значительной части населения и неравенство доходов – лишь некоторые из ключевых факторов, спровоцировавших обострение данной проблемы в регионе. Наблюдается сильное политическое сопротивление повышению цен на услуги водоснабжения и канализации, особенно в центральных и местных выборных органах власти стран ВЕКЦА, что является серьезным препятствием к осуществлению реформы водоканализационного хозяйства. Вместе с тем, политические дебаты о неприемлемо высоких ценах на услуги водоснабжения/канализации часто являются по своей природе спекулятивными, поскольку в странах ВЕКЦА отсутствует практика оценки фактической доступности услуг для домохозяйств. Не существует стандартных методик или законодательных требований о проведении таких исследований на государственном или местном уровнях. Хотя то же самое можно сказать и о странах ОЭСР (где такой анализ выполняется исследователями и научными работниками с тем, чтобы привлечь внимание политиков к его результатам), можно утверждать, что в странах ВЕКЦА острота проблемы доступности предопределяет необходимость применения более структурированного подхода. Как правило, цены на услуги водоснабжения/канализации составляют относительно невысокую долю расходов домохозяйств, однако некоторые группы потребителей уже испытывают серьезные трудности с оплатой счетов за водоснабжение и другие коммунальные услуги. Цены на услуги будут неизбежно повышаться и дальше в силу необходимости обеспечить надежное и качественное водоснабжение. Когда цены станут чрезмерно высоки, потребитель либо откажется оплачивать услуги, либо будет вынужден сократить потребление воды ниже социально приемлемого уровня. В то время как качество услуг водоснабжения и канализации заметно ухудшается, уровень потребления воды в странах ВЕКЦА остается весьма высоким. Себестоимость воды также достаточно высока, что обусловлено низкой эффективностью систем водоснабжения. Ключевые параметры услуг водоснабжения и цен на них нуждаются в уточнении; необходимо также принять меры по управлению спросом на воду и снижению себестоимости услуг. Такие меры, наряду с изменением уровня доходов домохозяйств, могут значительно повлиять на уровень доступности услуг. Доступность – это сложное понятие, включающее экономические аспекты, в определенной мере поддающиеся количественной оценке, а также социальные и политические аспекты, воспринимаемые более субъективно. Экономическая доступность понимается как уровень цены, по которой потребители могут оплачивать услуги водоснабжения и канализации, не урезая при этом другие жизненно важные расходы. Существует ряд методологических подходов, разработанных МФУ и странами ОЭСР, которые могут быть использованы для расчета уровня экономической доступности услуг водоснабжения и канализации на основе анализа бремени расходов на эти услуги и готовности населения их оплачивать. Однако опыт применения таких методик в странах ВЕКЦА остается ограниченным. Макродоступность Наиболее подходящий метод количественной оценки доступности на макроуровне, или на уровне страны, заключается в определении доли доходов или расходов домохозяйства, приходящейся на оплату услуг водоснабжения и канализации. Это наиболее распространенный и легко 60 рассчитываемый показатель. Также возможно определение расходов домохозяйства на воду как доли остаточного дохода домохозяйства (располагаемого дохода за вычетом расходов на питание). Но такой метод является более трудоемким и используется достаточно редко, что ограничивает возможности его применения для сравнительного анализа ситуации в нескольких странах. Оценка уровня макродоступности имеет наибольшее значение для первичного выявления проблемы доступности и оценки ее серьезности, а также для сравнения ситуации в нескольких странах. Но ее недостаточно для принятия конкретных решений в области изменения тарифов и социальной защиты населения. Микродоступность Наиболее подходящими для оценки уровня микродоступности в странах ВЕКЦА представляются следующие две методики: оценка уровня расходов на оплату услуг водоснабжения и канализации для групп домохозяйств с разными уровнями доходов (Подход 1) и оценка уровня расходов на оплату этих услуг для потребителей в конкретном городе или тех, кто пользуется услугами конкретного водохозяйственного предприятия (Подход 3). Группировка домохозяйств по удельному весу расходов на услуги водоснабжения/канализации в их совокупных расходах помогает определить ту часть домохозяйств, которые вынуждены платить за воду “слишком много”, т. е. чьи платежи превышают установленный критерий доступности. Это помогает оценить масштаб проблемы; результаты такой оценки могут быть использованы для разработки мер по социальной защите тех домохозяйств, которые характеризуются низким уровнем доступности услуг. Анализ платежеспособности домохозяйств на уровне города или водохозяйственного предприятия исключительно полезен для разработки и утверждения новых тарифов. Общий принцип заключается в том, что если тарифы устанавливаются на местном уровне, то разработчикам тарифной политики важно иметь представление об обременительности расходов на услуги для потребителей не только и не столько на уровне страны, но, что гораздо важнее, на уровне города, в котором пересматриваются тарифы. Поэтому анализ доступности услуги должен быть ориентирован на конкретную группу потребителей из числа местных жителей, иначе его результаты будут недостаточно надежны и показательны. Для анализа микродоступности необходима подробная и достоверная информация о начислениях домохозяйствам за услуги водоснабжения/канализации и о расходах/доходах домохозяйств. Каждая страна должна располагать, по крайней мере, подробными данными национального выборочного обследования о доходах и расходах домашних хозяйств. Более полную и объективную оценку ситуации можно получить, проведя специальное исследование по конкретной группе потребителей, что потребует дополнительных ресурсов. Важно отметить, что в таких исследованиях следует пользоваться данными о размерах начислений за услуги водоснабжения и канализации, а не об уплаченных суммах. Такой подход исключает из рассмотрения задолженность по счетам, позволяя обеспечить точность анализа и определить, сколько домохозяйства “должны заплатить”, а не сколько они “действительно платят”. Критерий доступности Установленный критерий доступности может служить полезным инструментом для принятия соответствующих решений. Он может быть определен как максимально допустимая доля расходов отдельного домохозяйства на оплату услуг водоснабжения и канализации в его совокупных доходах. Ни один из известных критериев доступности не является универсальным или приемлемым для всех стран и регионов или для всех групп домохозяйств, сформированных по признаку доходов. Его значение зависит от ряда факторов, специфических для отдельной страны. По этой причине каждая страна должна устанавливать свой собственный критерий доступности. 61 Если в стране принято решение об установлении критерия доступности, необходимо позаботиться о том, чтобы он был простым для понимания всеми заинтересованными сторонами и основывался на доступных и надежных статистических данных. Кроме того, значение критерия доступности должно периодически пересматриваться с учетом изменений в существующей ситуации. Процесс разработки критерия следует сделать открытым, поскольку его принятие должно стать политическим решением, одобренным обществом. Готовность платить Для анализа готовности домохозяйств платить больше за более качественную услугу может быть рекомендован метод заявленных предпочтений. Он позволяет определить оптимальный баланс между ценой и качеством услуг водоснабжения и канализации, а также наиболее важные с точки зрения потребителей аспекты усовершенствования системы. Результаты могут быть использованы для разработки конкретных инвестиционных проектов и в качестве аналитической базы для корректировки тарифов. Имеющиеся статистические данные являются недостаточными для оценки заявленных предпочтений. Такой анализ требует проведения специального исследования. Следует отметить, что применение данного метода связано со значительными затратами времени и других ресурсов. По этой причине сфера его применения в странах ВЕКЦА будет, вероятно, ограничена лишь самыми важными инвестиционными проектами. Ответственность за проведение анализа доступности и использование его результатов С целью обеспечения общественности и органов власти, ответственных за принятие решений, информацией о фактической доступности услуг водоснабжения и канализации, необходимо, чтобы анализ доступности стал неотъемлемой частью политики ценообразования. Правительство может либо рекомендовать выполнение подобного исследования органам, устанавливающим тарифы, либо сделать его обязательным этапом процесса тарифообразования. В частности: • • • • • Анализ доступности услуг водоснабжения и канализации должен стать обязательной и неотъемлемой составляющей процедуры пересмотра тарифов и разработки стратегических планов развития водоканалов; Результаты данного анализа могут быть использованы для пересмотра нормативов потребления воды, а также уровня и качества предоставляемых услуг; Оценка доступности должна включаться в требования к проведению технико-экономического обоснования крупных инвестиционных проектов как средство обоснования способности окупить инвестиции за счет платежей потребителей; Результаты анализа способности и готовности платить служат ценным источником информации, необходимой для разработки программ социальной защиты населения и для установления критериев назначения социальной помощи; Результаты анализа доступности и готовности платить должны быть положены в основу политических дебатов и общественных слушаний по вопросам изменения тарифов, что поможет преодолеть сопротивление политических оппонентов, учесть интересы всех сторон и обеспечить понимание и поддержку со стороны местного населения. Ответственность за проведение анализа доступности должна быть возложена на органы исполнительной власти, устанавливающие тарифы. Иными словами, если тарифы устанавливаются на государственном уровне, то проведение анализа доступности должно возлагаться на центральные органы власти; если же тарифы устанавливаются местными органами власти, то они должны нести ответственность и за выполнение анализа доступности. Возлагая ответственность за выполнение анализа доступности услуг на орган, устанавливающий тарифы на услуги, следует учитывать, что этот орган сам по себе объективно не способен 62 выполнить анализ качественно и обеспечить надежность получаемых данных. Функцию фактического выполнения анализа следует делегировать специализированным учреждениям – консалтинговыи компаниям, научно-исследовательским институтам и другим компетентным организациям в данной области. Кроме того, на государственном уровне могут быть установлены требования к проведению подобного анализа или принята типовая методика. Поскольку выполнение анализа доступности, особенно применение методов микродоступности и готовности платить, требуют значительных ресурсов, не все органы исполнительной власти могут профинансировать работы по выполнению анализа. Источником финансирования могут служить средства водоканализационного предприятия, потенциальных инвесторов, правительства, или же анализ может быть ограничен только теми исследованиями, результаты которых необходимы для принятия наиболее важных решений по пересмотру тарифов и инвестициям. При определенных условиях можно использовать “проекцию результатов” анализа, выполненного для всей страны или в другом регионе/городе с учетом местных социально-экономических и других характеристик. Такая экстраполяция результатов возможна лишь при наличии достаточно большого банка данных, в том числе достоверных данных о доходах домохозяйств и цен на коммунальные услуги. Описанные выше методы выполнения анализа доступности могут использоваться не только для анализа доступности услуг водоснабжения и канализации, но и для других видов коммунальных услуг или же всех жилищно-коммунальных услуг вместе взятых. 63 ГЛАВА 2. СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА ПОТРЕБИТЕЛЕЙ Принципы и критерии социальной защиты 2.1 В этом разделе представлены основные принципы создания и реформирования системы социальной защиты, призванные обеспечить потребление услуг водоснабжения/канализации малообеспеченными гражданами, а также основные критерии оценки действенности программ социальной защиты. Кроме того, в этом разделе дается краткий обзор мероприятий по социальной защите потребителей услуг водоснабжения/канализации, проводимых в настоящее время странами ОЭСР. 2.1.1 Принципы и критерии социальной защиты потребителей воды Социальная защита – это комплекс мероприятий, проводимых государством с целью обеспечения социальных прав граждан, определенных законодательством и отражающих социальные ценности общества. Меры социальной защиты направлены на оказание поддержки социально уязвимым домохозяйствам и гражданам и обеспечение для них минимально приемлемого уровня жизни. Социальная защита в сфере водоснабжения и канализации направлена на обеспечение жизненных потребностей граждан в питьевой воде независимо от уровня материального благосостояния. Помимо обеспечения реализации социальных прав граждан, социальная защита малообеспеченных домохозяйств является важным фактором поддержания здоровой экономической среды, в которой цены устанавливаются, исходя из экономических соображений, способствуя таким образом функционированию коммунальных предприятий на коммерческой основе. Увеличению бремени расходов для населения, например в виде повышения тарифов на коммунальные услуги, должны предшествовать мероприятия по социальной защите малообеспеченных и уязвимых категорий граждан. Алматинские руководящие принципы указывают на необходимость принятия специальных мер для смягчения последствий повышения тарифов для малообеспеченных и социально незащищенных слоев населения. Эти Принципы определяют, что целевые субсидии (т.е. помощь, предоставляемая только малообеспеченным) являются наиболее эффективным механизмом решения социальных проблем в условиях реформирования жилищно-коммунального хозяйства в период перехода к рыночной экономике. Исходя из Алматинских принципов, а также с учетом социально-экономического положения стран ВЕКЦА и типичных проблем водоканализационного хозяйства, можно предложить следующие принципы обеспечения социальной защиты потребителей услуг водоснабжения/канализации: • • Социальная защита в отношении потребителей воды должна обеспечивать равную доступность воды в соответствии с необходимыми физиологическими и гигиеническими потребностями, независимо от материального состояния. Система социальной защиты должна быть адресной, то есть обеспечивать социальную поддержку тем гражданам, которые в ней наиболее нуждаются. 65 • • • • • Система социальной защиты должна быть эффективной, то есть гарантировать достаточный минимальный уровень потребления для малообеспеченных семей. Программы социальной защиты должны быть реалистичными, т.е. финансово обоснованными исходя из реальных возможностей бюджета; Программы социальной защиты должны быть простыми и недорогими с точки зрения административного управления, прозрачными и доступными для контроля. Ответственность за проведение всех мероприятий по социальной защите населения должно возлагаться на государство; Социальная защита должна обеспечивать создание условий и предпосылок для экономного потребления воды; Социальная защита должна способствовать уменьшению социальной напряженности в обществе, не вызывая при этом побочных эффектов в виде искажения рыночных механизмов в экономике. В большинстве стран ВЕКЦА системы социальной защиты характеризуются громоздкостью и сложностью. В них сосуществуют различные формы социальной защиты – как унаследованные со времен центрального планирования, так и введенные недавно для решения проблем переходного периода. Они включают социальные выплаты, такие как пенсии и пособия по состоянию здоровья, льготы различным категориям граждан по социальным и профессиональным признакам, пособия малообеспеченным домохозяйствам, а также субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг. Не все программы социальной защиты предусматривают назначение помощи на основании проверки нуждаемости. В них используются разные критерии определения права на помощь; некоторые программы дублируют друг друга. Нередко малообеспеченные домохозяйства могут обращаться за назначением социальной помощи по нескольким программам. Еще один недостаток систем социальной защиты потребителей услуг водоснабжения/канализации связан со слишком большим потреблением воды в странах ВЕКЦА. Отсутствие приборов учета потребления воды не стимулирует ее экономное потребление. Даже малообеспеченные граждане, неспособные оплатить коммунальные услуги и нуждающиеся в помощи государства, часто потребляют воду по завышенным нормам потребления. Кроме того, значительные объемы воды теряются в сетях. Скудные бюджетные средства приходится использовать на оплату потерь воды и ее расточительного потребления. Существует настоятельная необходимость в совершенствовании систем социальной защиты с целью улучшения их действенности и эффективности использования бюджетных средств. Однако прогресс в этом направлении зависит от множества политических факторов. В борьбе за поддержку избирателей политики берут на себя обязательства сохранить существующие социальные гарантии и даже расширять их, не сообразуясь с возможностями бюджета. В результате власти сталкиваются со сложностями финансирования обещанных социальных льгот, а бремя финансирования выполнения таких обещаний часто ложится на коммунальные предприятия, подрывая их финансовую стабильность. Предлагаемые ниже критерии, основанные на указанных принципах, могут быть использованы правительством для оценки существующих или предлагаемых мер по социальной защите, и в конечном счете, для реформирования и усовершенствования систем социальной защиты потребителей услуг водоснабжения и канализации: • • • • Доступ и охват: доля малообеспеченных семей, охваченных программами социальной защиты; Адресность: часть бюджета программ социальной помощи, которая фактически используется для поддержки малообеспеченных семей; Эффективность: доля предоставленной помощи в расходах домохозяйств на оплату услуг; Реалистичность: уровень финансового обеспечения программ социальной защиты; 66 • • • Простота администрирования и эффективность затрат: административная простота механизма предоставления помощи как для предприятий, так и для получателей помощи, в том числе доля административных расходов в общем объеме финансирования программы; Экономия ресурсов: наличие стимулов для экономного использования ресурсов; Побочные эффекты: уровень перекрестного субсидирования и наличие других искажений рыночного механизма. Для большинства из перечисленных критериев могут быть установлены количественные характеристики, по которым можно провести объективную оценку и избежать необоснованных решений. Следует оговориться, что некоторые из этих критериев являются взаимоисключающими. Нередко адресный характер мер по социальной защите может быть обеспечен за счет усложнения административного управления и увеличения административных расходов. Это следует учитывать при разработке мер по социальной защите и искать оптимальное соотношение между адресностью, простотой администрирования и размером административных расходов. 2.1.2 Опыт ОЭСР в области социальной защиты Повысить доступность услуг водоснабжения и канализации для малообеспеченных потребителей можно двумя способами: путем уменьшения цены услуги (т.е. размера счета на оплату) и путем повышения покупательной способности потребителей (т.е. путем увеличения их дохода) (рис. 2.1). Соответственно, меры защиты потребителей можно поделить на две основные группы: ♦ меры, направленные на снижение тарифа, или тарифные методы; ♦ меры, направленные на увеличение дохода малообеспеченных семей. В большинстве стран ОЭСР цены на услуги водоснабжения растут, что неизбежно при соблюдении принципа “потребитель платит” и принципа полного возмещения стоимости услуг потребителем, а также вследствие ужесточения экологических требований и роста потребности в финансировании обновления стареющей инфраструктуры. Необходимо отметить, что системы водоснабжения и канализации в странах ОЭСР более эффективны, чем в странах ВЕКЦА, а меры по контролю за спросом позволяют сокращать затраты и объемы потребляемых услуг. Во многих странах ОЭСР потребители оплачивают все или почти все расходы по эксплуатации и техническому обслуживанию систем водоснабжения. В то же время, в этих странах имеет место практика перекрестного субсидирования между разными категориями потребителей, которая, впрочем, имеет общую тенденцию к сокращению и свертыванию. Государство продолжает играть важную роль в финансировании расходов, связанных с содержанием инфраструктуры очистки сточных вод (очистка сточных вод нередко считается общественной услугой). Во многих странах ОЭСР распространены тарифные меры (льготный тариф для минимального уровня потребления и прогрессивные или ступенчато-пропорциональные тарифы), направленные на стимулирование экономного использования воды и, соответственно, на сокращение расходов домохозяйств. В ряде стран используются социальные тарифы – предоставление услуг водоснабжения/канализации по сниженным тарифам для четко определенного и ограниченного числа потребителей. Государственные системы социальной помощи предоставляют существенную помощь для бедных, включая на цели водопотребления. Существуют также многочисленные местные программы защиты малообеспеченных потребителей, в том числе технические и законодательные формы защиты.29 29 Более подробная информация о мерах социальной защиты в странах ОЭСР представлена в Приложении 9. 67 Уровень EXTENT OF EXTENT EXTEN OF возмещTения Full себестоимости Full Cost Cost Recovery услуг Recovery TAR IFF - RELATED Тарифные методы M EASURES Для ограниченной FOR FOR группы потребителей RESTRIC TED RESTRIC TED GROUPS GROUPS EXTENT М асш табы EXTEN T OF OF перекрестного CROSS CROSS субсидирования SUBSIDISATION SUBSIDISATION FOR Для ALL всех FOR ALL потребителей CUSTOM ERS CUSTOM ERS TARIFF TARIFFили Структура STRUC TURE STRUCTURE STRUC TURE уровень тарифов OR LEVEL EL OR LEV LEVEL 1 DISCOUN DISCOUNTS TS 1 TARIFF Скидки TARIFF в REBATES && оплате услуг REBATES 68 OTHER Другие OTHER мероприятия HARD HARDSHIP SHIPпо HARDSHIP социальной защ ите INITIATIVES INITIATIVES по INCOMМEеры -SUPPORT повышению дохода M EASURES Программы INCOM INCOMEE поддержки дохода; ASSISTANCE && ASSISTANCE талоны на оплату VOUCHERS VOUCHERS услуг (зависящая от социально(influenced by экономических underlying socioхарактеристик economic conditions of домохозяйства household) ПЛАТЕЖЕСПОСОБНОСТЬ ABILITY TO PAY Источник: Социальные аспекты предоставления услуг и ценообразования в водном хозяйстве, ОЭСР, 2003 г. CONSERV ПриродоCONSERV-ATION PR охранные ATION PROG OG-RAM RAMM MES ES мероприятия РАЗМ ЕР НАЧИСЛЕНИЙ SIZE ЗА OFУСЛУГИ W ATER BILL (зависящий (influenced от by наличия natural природных ресурсов) resource conditions) Доступность услуг для HOUSEHOLD HOUSEHOLD домохозяйств AFFORDABILITY AFFORDABILITY AFFORDAB ILITY Рисунок 2.1. Пути повышения доступности услуг водоснабжения/канализации PAYM Кредиты наENT оплату ENT PAYM EN T ASSISTANCE LOANS ASSISTANCE LOANS услуг и списание & & ARR ARREARS EARS задолженности FORGIV FORGIVENESS ENESS Несмотря на то, что в странах ОЭСР проблема доступности стоит не так остро, как в странах ВЕКЦА, большой опыт стран ОЭСР по социальной защите потребителей услуг водоснабжения/канализации может быть использован в проведении анализа и реформировании программ социальной защиты и социальной помощи в странах ВЕКЦА. Меры по снижению цен на услуги водоснабжения/канализации 2.2 В этом разделе представлен обзор мероприятий по социальной защите, направленных на снижение цен на услуги водоснабжения/канализации для всего населения. Такие мероприятия включают бюджетные дотации производителям услуг и перекрестное субсидирование населения за счет других категорий потребителей. Рассматриваются также льготные тарифы для отдельных групп населения. Эти меры достались в наследство от плановой экономики и продолжают применяться в большинстве стран ВЕКЦА. 2.2.1 Бюджетное финансирование водоканализационных предприятий В странах ВЕКЦА до 1991 г. в условиях жесткого централизованного планирования и искусственного поддержания заниженных цен существовала система государственных дотаций на жилищно-коммунальные услуги (включая услуги водоснабжения и канализации). В первую очередь, эта система была направлена на прямое покрытие затрат коммунальных предприятий, предоставляющих эти услуги. При переходе к рыночной экономике, система государственных дотаций оказалась нежизнеспособной и стала препятствием на пути социальных и экономических преобразований. Процесс отмены государственных дотаций жилищно-коммунальному хозяйству и связанное с этим повышение тарифов в той или иной степени происходит практически во всех странах ВЕКЦА (за исключением Туркменистана). Ниже представлен сравнительный анализ той части государственных расходов, которая выделяется из бюджетов всех уровней для поддержки сферы жилищно-коммунальных услуг, а также ее динамики в процессе рыночных преобразований в этой отрасли. Особое внимание уделяется Украине и России. Украина Объемы государственного финансирования жилищно-коммунальному хозяйству ежегодно сокращаются. С 1994 по 1999 г. доля бюджетных расходов на финансирование жилищнокоммунального хозяйства Украины сократилась с 4,4% от ВВП до 0,9% от ВВП. В 2000 г. на эти цели было выделено 1,084 млрд. гривен или 2,25% бюджетных расходов (0,6% ВВП). Но эти суммы не учитывают бюджетных расходов на финансирование программ социальной помощи потребителям коммунальных услуг. Общая сумма средств, выделенных в 2000 г. из бюджетов всех уровней на финансирование жилищно-коммунального хозяйства и на социальную помощь потребителям коммунальных услуг составляет 3,58 млрд. гривен или 7,45% всех бюджетных расходов (2,1% ВВП). Бюджетное финансирование предоставляется водоканализационному хозяйству в трех формах: • • • Дотации – бюджетные средства, выделяемые местными бюджетами на покрытие разницы между реальной стоимостью услуг и тарифами для населения ((государственным бюджетом дотации жилищно-коммунальному хозяйству не предусматриваются с 1998 г.); Жилищные субсидии – средства, которые перечисляются предприятиям для компенсации стоимости услуг, предоставленных бытовым потребителям в соответствии с программой жилищных субсидий ; Льготы – средства, перечисляемые предприятиям для компенсации стоимости услуг, предоставленных льготным категориям потребителей. 69 В таблице 2.1. приведены данные об объемах бюджетного финансирования сектора водоснабжения и канализации в 2000-2001 г. Из приведенных данных следует, что если в 2000 г. поступления из бюджета в виде дотаций составили 9,5% от общего объема предоставленных услуг, то в 2001 г. они не превышали 0,4%. Такое резкое сокращение объемов бюджетного финансирования связано с мерами по погашению многолетней задолженности бюджетов перед предприятиями в конце 2000 г. Таким образом, в 2001 г. сектор водоснабжения и канализации практически не получал дотаций и перешел на самофинансирование. Таблица 2.1. Бюджетные дотации водоканализационному хозяйству Украины в 2000-01 г.г. тыс. гривен Дотации 212704,6 2000 Доля в общей стоимости услуг (%) 9,5 Доля в общих бюджетных расходах (%) тыс. гривен 0,4 9116,6 2001 Доля в общей стоимости услуг (%) 0,4 Доля в общих бюджетных расходах (%) 0,017 Источник: Государственный комитет по вопросам жилищно-коммунального хозяйства Украины Финансирование жилищных субсидий и льгот населению на оплату коммунальных услуг предусмотрено в государственном бюджете. Эти средства перечисляются местным органам власти в виде субвенций государственного бюджета. В таблице 2.2 приведена информация об объемах финансирования субсидий и льгот, предоставленных населению, которые были перечислены предприятиям в 2000-2001 г. Таблица 2.2. Размер субсидий и льгот населению на оплату услуг водоснабжения и канализации в 2000-2001 г.г. 2000 тыс. гривен Субсидии Льготы 125147 92155,6 2001 Доля в общей стоимости услуг населению (%) 10 7,3 тыс. гривен 88661,3 60530,2 Доля в общей стоимости услуг населению (%) 6,9 4,7 Источник: Государственный комитет по вопросам жилищно-коммунального хозяйства Украины В целом в 2000 г. предприятия водоснабжения и канализации Украины получили 430 млн. гривен бюджетных средств (0,89% всех расходов консолидированного бюджета), а в 2001 г. – 158,3 млн. гривен (0,29% расходов бюджета). Это свидетельствует о значительном снижении объемов государственной поддержки водоканализационного сектора Украины. Россия Расходы на поддержание жилищно-коммунального хозяйства России были и остаются одними из наиболее расточительных в государстве. Дотации из федерального и местных бюджетов этому сектору экономики составляли 1,1%-1,3% ВВП страны в 1987-1990 гг., 3%–4% в 1996 г., 6% в 1997 г. и 7% в 2000 г., превышая совокупные расходы на оборону и правоохранительную систему, не говоря уже о расходах на образование и здравоохранение30. Доля расходов на “Жилищно-коммунальное хозяйство” в сумме консолидированных бюджетов Российской Федерации составляла 23,2% в 1998 г. и 19,4% в 1999 г. Практически во всех регионах 30 Справочник “Социально-экономические проблемы России”, Фонд информационной поддержки российских реформ, “Норма”, Санкт-Петербург, 2001 г. 70 России (см. таблицу 2.3) на поддержку жилищно-коммунального хозяйства расходуется 20%-25% бюджетных средств (за исключением Чувашской Республики, где эта цифра несколько ниже). Таблица 2.3. Доля расходов по разделу “Жилищно-коммунальное хозяйство” в консолидированном бюджете субъектов Российской Федерации (%) Российская Федерация Белгородская область Вологодская область Самарская область Челябинская область Чувашская Республика Хабаровский край 1998 23,2 20,8 21,7 24,8 25,1 16,7 27,0 1999 19,4 20,2 13,7 22,5 22,6 15,3 19,7 9 месяцев 2000 г. 19,6 18,6 19,7 23,0 25,4 16,1 18,4 Источник: Материалы конференции “Обзор бюджетных расходов на жилищно-коммунальное хозяйство”. Фонд “Институт экономики города”, Москва, 19-20 июля 2001 г. В то же время на протяжении ряда лет объем средств, которые выделяются сфере коммунальных услуг из бюджетов всех уровней, был недостаточным для финансирования отрасли. Например, в 2000 г. стоимость коммунальных услуг для населения составляла 297 млрд. руб. Из этой суммы населением было оплачено 118,5 млрд. руб. (40%), а 117,5 млрд. (39,5%) было компенсировано в виде дотаций, поступивших из бюджетов разных уровней. Из-за отсрочек платежей и задержек зарплат бюджеты недоплатили примерно 61 млрд. руб. (20,5%). В результате отрасль задолжала 245 млрд. рублей, в то время как ее дебиторская задолженность составила 168 млрд. руб. Это поставило большинство предприятий на грань банкротства31. Другие страны ВЕКЦА В 2000 г. в государственном бюджете Республики Кыргызстан были предусмотрены дотации жилищно-коммунальным предприятиям на сумму 666,5 млн. сомов (6,6% расходов бюджета), а в 2001 г. – 800,9 млн. сомов (6,8%)32. Однако по свидетельствам ответственных работников отрасли, сектор водоснабжения и канализации практически не получает обещанных средств и существует исключительно на самофинансировании. Государственное субсидирование сектора водоснабжения и канализации в Армении осуществляется путем частичного покрытия расходов на электроэнергию двум водоканалам республики33. В 2000 г. общая сумма дотаций составила 1277 млн. драм (0,5% бюджетных расходов), в 2001 г. – 837 млн. драм (0,3% бюджетных расходов), а на 2002 г. было выделено уже 1500 млн. драм. Эти средства перечисляются непосредственно поставщикам электроэнергии, и предприятия не имеют практически никаких средств на развитие, в частности на внедрение энергосберегающих технологий. В Казахстане в 2000 году на развитие жилищно-коммунального хозяйства было выделено 15 706 млн. тенге или 3,3% бюджетных расходов, в 2001 году - соответственно 23 790 млн. тенге или 3,9% бюджетных расходов. Эти средства направляются на мероприятия по строительству и восстановлению крупных и жизненно важных объектов водоснабжения и канализации. 31 Справочник “Социально-экономические проблемы России”, Фонд информационной поддержки российских реформ, “Норма”, Санкт-Петербург, 2001 г. 32 “Кыргызстан в цифрах”. Национальный статистический комитет, Бишкек, 2002 г. 33 В Армении услуги водоснабжения предоставляются двумя предприятиями: Ереванводоканалом для города Ереван и Армводоканалом для остальной территории Армении. 71 В 1999 году на социальные цели в Республике Беларусь расходовалось 60,9% бюджетных расходов, в 2000г. – 63%. Государство постоянно увеличивает расходную часть консолидированного бюджета на различные программы социальной помощи. Дотируются молоко и хлеб, проезд в общественном транспорте, а также жилищно-коммунальные услуги. Закон о бюджете на 2002 г. предусматривает возмещение 50% стоимости жилищно-коммунальных услуг, предоставляемых населению, за счет бюджетных средств. В Молдове государственная поддержка сектора водоснабжения и канализации проявляется в эпизодическом выделении средств на экстремальные ремонты в аварийных ситуациях. Общая сумма таких инвестиций не превышает 3-4 млн. лей в год. Кроме того, имеет место государственная и местная поддержка в виде гарантий по полученным кредитам. Всего за последние 5 лет таких объектов было четыре на общую сумму участия бюджетов всех уровней около 8 млн. дол. США. Налог на добавленную стоимость В большинстве стран ВЕКЦА услуги водоснабжения и канализации для населения облагаются налогом на добавленную стоимость (НДС). Во всех государствах кроме Казахстана, Беларуси и Узбекистана, ставка НДС составляет 20%. В Казахстане НДС взимается по ставке 16%. И только в Узбекистане и Беларуси введена нулевая ставка НДС для населения. Услуги, предоставляемые другим потребителям, облагаются НДС в размере 18% в Узбекистане и 20% в Беларуси. Между тем, многие эксперты считают, что вода – это жизненно необходимый ресурс, который должен облагаться НДС по минимальной ставке, и этот способ снижения цен для населения используется в большинстве стран ОЭСР. Примером этого могут служить Великобритания, Финляндия, Швейцария, где НДС на воду для населения отсутствует, в то время как в Бельгии, Испании, Франции, Португалии и Чехии этот налог взимается по пониженной ставке (5-7%). 2.2.2 Перекрестное субсидирование В случае применения перекрестного субсидирования, тарифы на коммунальные услуги для населения устанавливаются в несколько раз ниже, чем для других категорий потребителей. Перекрестное субсидирование наряду с прямыми выплатами из бюджета позволяет поддерживать тарифы на коммунальные услуги для населения на низком уровне. Вместе с тем, такая практика ставит в несправедливые условия предприятия и организации, которым приходится платить по завышенным тарифам. В ответ на такие неравные условия они могут сократить потребление услуг водоканалов или полностью отказаться от них, делая таким образом население основным потребителем услуг и основным плательщиком. Перекрестное субсидирование в той или иной степени существует во всех странах ВЕКЦА, кроме Казахстана. В г. Казалинск (Казахстан) в 1995 г. цена на воду из централизованной системы водоснабжения для промышленных потребителей составляла 9,5 доллара США за 1 м3 – в 300 раз выше цены, установленной для населения. Чтобы избежать высоких цен, некоторые крупные промышленные объединения перешли от централизованного водоснабжения к использованию привозной воды, что привело к серьезным финансовым потерям для предприятий водоснабжения. Этот пример относится к 1995 г., до начала тарифной реформы в Казахстане, но он убедительно показывает, насколько опасной может быть такая практика для финансовой устойчивости предприятий водоснабжения. В 2001 г. в Казахстане был установлен единый тариф для всех потребителей - 0,14 $/м3 на воду и 0,15 $/3 на водоотведение (самый высокий среди всех стран ВЕКЦА). В Армении, так же как и в Казахстане, установлен единый тариф на услуги водоснабжения и канализации для всех потребителей, однако пока только лишь на услуги Ереванводоканала. На Армводоканале тарифы для других потребителей превышают тарифы для населения в 1,3 раза для водоснабжения и в 1,6 раза для канализации. 72 В Украине, как правило, наиболее высокие тарифы устанавливаются для промышленных и коммерческих предприятий, меньшие тарифы – для учреждений и организаций, которые финансируются из государственного и местных бюджетов, а самые низкие тарифы – для населения. В среднем по Украине в 2001 г. тарифы на услуги водоснабжения и канализации для населения были в 2,5-2,7 раза ниже, чем для других категорий потребителей (т.е. для промышленных и коммерческих предприятий), и в 2 раза ниже, чем для бюджетных организаций (Табл. 2.4.). Таблица 2.4. Средние тарифы на услуги водоснабжения и канализации для различных категорий потребителей в Украине (гривен/м3, 2001 г.) Население Бюджетные организации Другие потребители Водоснабжение 0,51 1,04 1,38 Канализация 0,34 0,70 0,86 Примечание: $1=5,37 гривен Источник: Государственный комитет по вопросам жилищно-коммунального хозяйства Украины Практика перекрестного субсидирования в Украине имеет региональные отличия: в некоторых областях это соотношение сведено практически к единице, а в некоторых достигает 10-12 раз. Например, в Харьковской области тарифы для других потребителей в 10 раз превышают тарифы для населения, а в Автономной республике Крым они отличаются в 12,2 раза. В то же время, в одной из областей – Волынской – местные власти приняли решение о введении в 2000 г. единых тарифов для всех категорий потребителей. Однако в 2001 г. они были вынуждены отменить его, повысив тариф для других потребителей. Это было вызвано ростом цен на энергоносители, и тем, что в условиях предвыборной кампании предприятие не могло получить разрешения властей на увеличение тарифа для населения. В целом в 2001 г. по сравнению с 2000 г. уровень перекрестного субсидирования в Украине незначительно увеличился. В России, благодаря широкому применению перекрестного субсидирования, вклад коммерческих и промышленных потребителей в содержание жилищно-коммунального сектора составлял 30% всех платежей в 1990 г., 40% в 1995 и 1997 гг. и 22% в 1999 г.34 В 1992 г. в Москве, накануне реформы жилищно-коммунального хозяйства, тарифы на услуги водоснабжения для промышленных потребителей превышали тарифы для бытовых потребителей в 87 раз. В 1996 г. это соотношение сократилось до 9. Аналогичная ситуация наблюдалась в Волгограде и других промышленных центрах, в Ленинградской, Курской и Белгородской областях. В Карелии тарифы для предприятий уже достигли экономически обоснованного уровня или приближаются к такому уровню. В отличие от Украины, тариф для бюджетных организаций в России в большинстве случаев совпадает с тарифом для населения. По официальным данным Госстроя России уровень перекрестного субсидирования на услуги водоснабжения в 2001 г. составлял 2 раза. В то же время, по данным обследования 90 водоканалов в 2001 г. тарифы на водоснабжение и канализацию для других потребителей в 3,6 раза превышают тарифы для населения и бюджетных организаций35. Результаты обследования также свидетельствуют о тенденции постепенного снижения данного показателя на протяжении последних четырех лет. Перекрестное субсидирование в России планируется отменить к 2004 г. Высокий уровень перекрестного субсидирования (4-5 раз) характерен и для других стран, в частности Узбекистана, Кыргызстана, Молдовы и Грузии. Вместе с тем, в некоторых странах 34 Справочник “Социально-экономические проблемы России”, Фонд информационной поддержки российских реформ, “Норма”, Санкт-Петербург, 2001. 35 Индикативное обследование предприятий водоснабжения и канализации. Итоговый отчет по российским предприятиям водоснабжения и канализации. Фонд “Институт экономики города” / ОЭСР, Москва, 2002. 73 поставлена цель устранения перекрестного субсидирования и перехода к единому тарифу для всех потребителей. В Молдове принята Программа национальных действий в области экологии, которая оговаривает поэтапный переход к единому тарифу по всем коммунальным услугам, включая воду и канализацию. Такой тариф уже установлен в г. Бельцы, рассматривается его принятие в г. Кишиневе. Однако подобные попытки встречают противодействие местных властей многих городов, которые отказываются утверждать повышенные тарифы для населения. В Узбекистане принят ряд региональных программ развития, в соответствии с которыми переход к единому тарифу должен произойти в 2004-2005 гг. Особенностью формирования тарифов на коммунальные услуги в Беларуси является их дифференциация по различным категориям потребителей: население, бюджетные организации, предприятия общественного питания и бытового обслуживания, коммунальные и сельскохозяйственные предприятия, а также промышленные, строительные, торговые и прочие хозрасчетные предприятия. Поскольку, как указывалось ранее, низкий тариф для населения устанавливается правительством для всей страны, местные органы власти устанавливают тарифы для других категорий потребителей таким образом, чтобы полностью покрыть потери предприятий вследствие недостаточных поступлений от населения. В результате предприятия и организации платят за услуги водоснабжения и канализации в 10-15 раз больше, чем население. В частности, в г. Витебске в июле 2001 г. тариф для промышленных потребителей в 14 раз превышал тариф населения на услуги водоснабжения и в 6 раз – на услуги канализации. В г. Новогрудке Гродненской области это соотношение достигало 15 раз для водоснабжения и 19 раз для канализации36. Существуют и другие формы перекрестных субсидий между различными группами домашних хозяйств. Например, дисциплинированные потребители субсидируют неплательщиков. Иногда в неравных условиях оказываются домохозяйства, установившие квартирные приборы учета и оплачивающие услуги водоснабжения, исходя из фактических объемов потребления, и те, кто платит на основе норм потребления и поэтому вынужден оплачивать потери воды в сетях. Однако в данном Аналитическом документе эти формы перекрестного субсидирования подробно не рассматриваются. 2.2.3 Льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг Льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг определенным категориям граждан традиционно существуют в странах ВЕКЦА со времен Советского Союза. Льготы предоставляются путем уменьшения размера оплаты (на 75%, 50% или 25%) или в виде полного освобождения от уплаты за те или иные услуги, и в определенной степени напоминают социальные тарифы в странах ОЭСР. Льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг условно делятся на две категории: • • льготы, которыми пользуются граждане в силу своего социального статуса и заслуг перед обществом, например: ветераны войны, жертвы репрессий, жертвы Чернобыльской аварии; льготы, предоставляемые гражданам по профессиональному признаку, например милиционерам, пожарным, судьям, военнослужащим, работникам прокуратуры, определенным категориям работников, проживающих в сельской местности. Льготы предоставляются коммунальными предприятиями в безналичной форме и компенсируются им из государственного бюджета. Строгого учета льготников в большинстве стран не ведется, расчет стоимости компенсаций коммунальным предприятиям за предоставленные льготы осуществляется на основе сведений, поданных предприятиями, и приблизительных оценок. При этом, предприятия получают из бюджета средства для компенсации льгот с большим опозданием, 36 Отчет “Система расчета тарифов/платежей, штрафов и налогов”. Управление водным бассейном реки Западная Двина. TACIS, 2001 г. 74 или не получают их вообще. Коммунальные предприятия Армении, России и Украины сталкиваются с серьезной проблемой бюджетной задолженности по льготам. В Узбекистане компенсации за льготы вообще не предусмотрены в бюджете. В Казахстане и Молдове льготы в безналичной форме были недавно заменены денежными выплатами соответствующим категориям населения. Определение права на льготы и расчет льготной стоимости услуг производится коммунальным предприятием, которое обслуживает бытовых потребителей. Льготы предоставляются на основе заявления потребителя, к которому прилагаются документы, подтверждающие принадлежность заявителя к той или иной категории льготников, в соответствии с действующим законодательством. При этом не учитывается уровень доходов и материальное положение лица, имеющего право на льготы, и членов его семьи. Как правило, льготы распространяются на всех членов семей льготников. Несмотря на указанные недостатки системы льгот, следует отметить, что в некоторых случаях может оказаться целесообразным сохранить льготы определенным категориям населения. Если принадлежность к той или иной категории, определяемой по социальному либо профессиональному признаку, является надежным критерием права на адресную социальную помощь, предоставление льгот может быть предпочтительным по сравнению с более сложным, а оттого и более дорогим в администрировании, методом проверки нуждаемости. По данным Министерства труда Республики Беларусь в стране действует около 300 льгот для различных категорий граждан. Наиболее распространенными видами льгот являются льготы на оплату жилищно-коммунальных и медицинских услуг, льготное кредитование, налоговые льготы, зачисление в учебные заведения на льготных условиях, льготы на пользование спортивными сооружениями, проезд в транспорте, социальное страхование, торговое обслуживание, услуги связи. В целом льготами пользуются 64,2% всех домашних хозяйств. При этом 19,5% белорусских семей получает льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг37. Отсутствие адресности в механизме предоставления социальной помощи и дотирование жилищнокоммунального хозяйства приводит к тому, что обеспеченные домохозяйства пользуются льготами в большем объеме, чем бедные. Причина такого положения вещей кроется в том, что состоятельные слои населения в большей степени обеспечены качественными коммунальными услугами, пользуются или владеют жильем большей площади, а льготы, как правило, предоставляются на объемы потребленных услуг. Во втором квартале 2002 г. это различие достигло в Беларуси 2,85 раза: в среднем 11 349 белорусских руб. ($7,5) и 3976 руб. ($2,6) на обеспеченную и бедную семью соответственно38. Законодательством Узбекистана предусмотрено 136 видов пособий и льгот для 14 категорий граждан. В целом различными видами прямой государственной помощи охвачено более 2,2 млн. семей. В 2001 г. скидками на оплату жилищно-коммунальных услуг в размере от 50% до 100% воспользовалось 900 тыс. граждан, причем деньги из государственного бюджета для компенсации этих льгот не выделялись – их финансирование осуществлялось путем перекрестного субсидирования другими группами потребителей. По различным оценкам, в начале 2000 года правом на льготы в оплате жилья и коммунальных услуг пользовалось примерно 25% граждан Украины, причем около четверти из них получали льготы по профессиональному признаку. Малообеспеченные семьи в Украине получали в виде льгот 6,1 гривны ($1,1) на взрослого члена семьи в месяц, в то время как обеспеченные семьи – 13,1 гривны ($2,4). Кроме того, доля льгот в структуре общих семейных доходов для 10% наименее 37 Е.Ракова. “Каждому белорусу по льготе и пособию”, Минск, 2001. Елена Ракова. Исследовательский центр Института приватизации и менеджмента, Республика Беларусь. “Белорусские новости”, Минск, 2002. 38 75 обеспеченных семей составляла 5,5%, в то время как для 10% наиболее обеспеченных эта доля составляла 8,1%39. Такое положение вещей вынудило правительство Украины в 2000-2001 гг. приступить к поэтапной отмене льгот. Были отменены профессиональные льготы, а социальные льготы сохранены лишь для наиболее уязвимых категорий населения (ветеранов войны, жертв аварии на Чернобыльской АЭС и т.д.). Эти меры привели к: • • • сокращению количества семей, пользующихся льготами, на 21,5%; сокращению на 54,5% численности граждан, имеющих право на льготы; снижению на 51,1% объема бюджетных перечислений коммунальным предприятиям для компенсации стоимости льгот на услуги. Если по состоянию на январь 1998 г. среднегодовые расходы на оплату льгот составляли 2 478,03 млн. гривен (5% бюджетных расходов), то в 2000 г. объем средств, выделенных из бюджета для компенсации предоставленных льгот по оплате за жилищно-коммунальные услуги, снизился до 957,8 млн. гривен (или 2,0% бюджетных расходов). Однако, при принятии закона «О государственном бюджете Украины на 2002 г.» статья, которая предусматривала отмену или ограничение льгот по оплате жилищно-комунальных услуг, была исключена, что означало полное восстановление в 2002 г. всех льгот. При этом остался без ответа вопрос, где взять деньги для их финансирования. В России финансирование предоставленных населению льгот по оплате жилья и коммунальных услуг является критически важной проблемой для жилищно-коммунального хозяйства. Существует 43 категории льгот, которые установлены для военнослужащих, судей, прокуроров, ветеранов войны и труда, инвалидов I и II групп и т.д. В соответствии с законодательством, эти граждане освобождаются от платы за жилищно-коммунальные услуги (полностью или частично), а связанные с их обслуживанием затраты не покрываются ни из федерального бюджета, ни из бюджетов соответствующих федеральных ведомств. Затраты на поддержание этой системы льгот оцениваются в 27,3 миллиардов рублей в год (2001 г.). Общее количество получателей льгот в 2001 г. составило 47,8 млн. человек, или 33% населения страны. Наравне со льготниками, скидками на оплату жилья пользуются также члены их семей, в то время как треть граждан, в основном сельские жители, имеющие собственные дома, никогда не имели подобных льгот. Льготы на оплату жилья и коммунальных услуг в Армении были отменены в 1997 г., за исключением нескольких категорий граждан, которые платят за все коммунальные услуги, кроме электроэнергии, 50% стоимости. Количество льготников не превышает 1% населения республики. В Казахстане существовавшие ранее льготы были с апреля 1999 года заменены выплатой государственных пособий или компенсаций в денежной форме. Согласно Закону республики Казахстан от 5 апреля 1999 г. “О специальном государственном пособии”, определено 12 наиболее уязвимых категорий граждан, которые получают ежемесячные денежные пособия в размере от 720 до 71 501 тенге ($4,9 – $487) в зависимости от категории и материального положения получателя. Льготные категории граждан включают участников и инвалидов Великой Отечественной войны, Героев Советского Союза и Социалистического труда, участников ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС, инвалидов, многодетные семьи и многодетных матерей, жертв политических репрессий. Точные данные о количестве получателей льгот отсутствуют, однако по приблизительным оценкам их численность невелика. До июля 2000 г. в Молдове существовала традиционная система льгот на оплату жилищнокоммунальных услуг, предоставляемых определенным категориям граждан. В апреле 2000 г. был принят закон “Об особой социальной защите некоторых категорий населения”, по которому были 39 “Льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг”, ПАДКО / Агентство США по международному развитию, Киев, 2001 г. 76 введены адресные денежные компенсации вместо существовавших ранее льгот. Были ликвидированы льготы для 47 категорий населения, а адресные компенсации были введены лишь для 9 категорий. Адресные компенсации выплачиваются службами социальной защиты и защиты семьи непосредственно их получателю за счет средств государственного бюджета из фонда социального страхования. Эти средства предназначены для оплаты коммунальных услуг (включая холодную и горячую воду, канализацию); электроэнергии; природного газа, используемого на отопление; сжиженного газа в баллонах, используемого для приготовления пищи; угля и дров. Адресные компенсации обычно покрывают от 25% до 50% стоимости коммунальных услуг. В настоящее их получают 260 тыс. человек (6% населения страны), включая 100 тыс. инвалидов и 44 тыс. участников вооруженных конфликтов. При этом в Приднестровье40 была сохранена система льгот на оплату жилья и коммунальных услуг. В зависимости от статуса льготников, различным категориям граждан предоставляются скидки на оплату коммунальных услуг в размере от 50% до 100%. Сводные данные о льготах на оплату жилищно-коммунальных услуг в странах ВЕКЦА представлены в таблице 2.5. Таблица 2.5. Льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг в странах ВЕКЦА, 2001 г. Форма предоставления (денежная/ безналичная) Армения Беларусь Грузия Казахстан Кыргызстан Молдова Россия Таджикистан Узбекистан Украина безналичная безналичная безналичная денежная безналичная денежная безналичная безналичная безналичная безналичная Количество получателей льгот чел. как доля в общей численности населения (%) 25 689 1 590 000 н.д. н.д. 63 243 260 000 47 800 000 н.д. 882 000 6 900 000 0,86 15,90 н.д. н.д. 1,29 6,00 33,01 н.д. 3,51 14,00 Среднемесячный размер предоставляемых льгот, доллары США/чел. н.д. 10,20 н.д. н.д. 8,39 н.д. 11,67 н.д. н.д. 4,71 Источник: данные, предоставленные экспертами стран ВЕКЦА (см. приложение 4) Проведенный анализ демонстрирует, что бюджетные возможности большинства стран ВЕКЦА не позволяют поддерживать низкие цены на услуги водоснабжения/канализации всему населению через систему государственных дотаций коммунальным предприятиям. Однако государственное финансирование и далее будет играть важную роль в финансировании водоканализационного хозяйства. Государству необходимо четко определить политику и стратегические цели финансирования отрасли. Перекрестное субсидирование между промышленными и бытовыми потребителями приводит к значительным искажениям на рынке коммунальных услуг, поэтому сегодня от перекрестного субсидирования постепенно отказываются. В целом это положительная тенденция, однако отмена перекрестного субсидирования должна осуществляться поэтапно с учетом способности населения 40 Самопровозглашенная Приднестровская Молдавская Республика – часть Республики Молдова на левом берегу реки Днестр с собственными властными институтами. 77 оплачивать цены на основе полного возмещения себестоимости услуг и финансового состояния водоканализационных предприятий. Существующая в большинстве стран ВЕКЦА система льгот является социально несправедливой: она не обеспечивает предоставления помощи исключительно бедным слоям населения и усугубляет экономическое неравенство. В большинстве стран не определены источники финансирования льгот, а их администрирование осуществляется самими предприятиями, в результате чего бремя финансирования льгот ложится на плечи потребителей. Основной причиной провала попыток отмены льгот во многих странах ВЕКЦА являются политические факторы. Некоторые страны (Армения, Казахстан, Молдова) предприняли решительные шаги по ликвидации и трансформированию системы льгот (в первую очередь, по профессиональному признаку), в остальных странах этот процесс только начинается. 2.3 Меры по повышению платежеспособности домохозяйств Большинство стран ВЕКЦА решили отказаться от государственного субсидирования водоканализационных предприятий и предоставлять целевую социальную помощь малообеспеченным потребителям коммунальных услуг. Некоторые страны сделали выбор в пользу программ поддержки доходов малообеспеченных семей, непосредственно не связанных с услугами водоснабжения/канализации. Этот раздел посвящен двум основным формам такой социальной помощи – жилищным субсидиям и социальной помощи малоимущим домохозяйствам. 2.3.1 Жилищные субсидии Традиционная система социальной помощи, существовавшая в странах ВЕКЦА до начала реформы жилищно-коммунального хозяйства, оказалась неспособной обеспечить действенную защиту малообеспеченных слоев населения при резком и значительном удорожании коммунальных услуг. Поэтому в пяти государствах – России, Казахстане, Украине, Кыргызстане и Беларуси – были введены целевые субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг. Украина В 1995 году в Украине одновременно с резким повышением тарифов на жилищно-коммунальные услуги была внедрена программа жилищных субсидий. Начиная с мая 1995 г., украинские домохозяйства стали платить за жилищно-коммунальные услуги не более 15% совокупного среднемесячного дохода. В июле 1998 г. обязательный процент платежа семьи за жилищнокоммунальные услуги был увеличен с 15% до 20%. Но при этом для наиболее незащищенных семей (состоящих из отдельно проживающих пенсионеров и других нетрудоспособных граждан) был сохранен показатель 15%. Жилищные субсидии в Украине покрывают часть расходов семей на оплату жилья и таких коммунальных услуг: водоснабжение и канализация, отопление и горячее водоснабжение, квартирная плата, электроснабжение, вывоз бытовых отходов, а также приобретение сжиженного газа и других видов топлива в сельских районах. Выплата субсидий производится путем уменьшения счета потребителя на установленную сумму, после чего соответствующие средства перечисляются коммунальным предприятиям из государственного бюджета. Жилищные субсидии предоставляются органами социальной защиты по заявлению, к которому прилагаются документы, подтверждающие право на получение субсидии, включая справки о доходах и другие документы, свидетельствующие о материальном положении каждого члена семьи. Сотрудники органов социальной защиты имеют право проверить достоверность предоставленной информации. В зависимости от категории заявителя, субсидия предоставляется на период от 6 до 12 месяцев. В начале 2000 г. адресный характер жилищной субсидии был усилен благодаря учету материального положения семей, претендующих на получение социальной помощи. Семья не 78 имеет права на получение жилищной субсидии, если: 1) сдает жилые помещения в найм или аренду; 2) владеет несколькими квартирами или домами; 3) имеет автомобиль, который находится в эксплуатации менее 10 лет с даты выпуска. Обязательным условием предоставления жилищных субсидий является отсутствие задолженности по коммунальным услугам. Расчет субсидии производится, исходя из фактического объема потребленных услуг, включая фактическую площадь занимаемого жилья, но в пределах установленных нормативов (так, для услуг отопления и обслуживания жилья установлена предельная площадь, на которую может быть предоставлена субсидия, - 21 м2 на человека плюс 10,5 м2 на семью). Нормы потребления для услуг водоснабжения (горячая и холодная вода) и услуг канализации устанавливаются на местном уровне в зависимости от среднедушевых показателей. Эти местные нормативы существенно отличаются от 3 м3 до 12 м3 на человека в месяц. Средний норматив водопотребления в большинстве городов Украины составляет 8,0-9,0 м3 и обычно включает в себя горячую воду. Программа жилищных субсидий позволила уменьшить дефицит бюджета за счет повышения суммы платежей состоятельными семьями. Размер бюджетной экономии в 1996 г. составил 1,23 млрд. гривен (или 600 млн. дол. США), а в 1997-1998 г.г. – около 2 млрд. гривен в год. В 2001-м году субсидий было предоставлено на сумму 1,3 млрд. гривен. В то же время потребность в средствах на покрытие расходов по предоставлению льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг в 2001-м году составила 2,1 млрд. гривен. В период с 1997 по 2000 г.г. объем финансирования программы жилищных субсидий находился в пределах 3,2%–4,2% общей суммы бюджетных расходов. Административные расходы на ее содержание не превышают 2% от общей стоимости программы. В настоящее время субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг в Украине получают в среднем около 2,8 млн. домохозяйств в зимний период и около 1,8 млн. домохозяйств в летний период или, соответственно, 17% и 11% от общего числа домохозяйств. В 2001 г. среднемесячное количество домохозяйств – получателей субсидии составляло 2,3 млн. (14,1% общей численности домохозяйств), а среднемесячная сумма субсидий – 46,72 гривен на домохозяйство ($8,75). В частности, для одиноких пенсионеров величина субсидий составляла около 49,2% от получаемых ими пенсий. Особенностью программы жилищных субсидий в Украине является то, что каждая семья обязана оплачивать установленную часть платежа (15-20% от совокупного дохода) независимо от фактического потребления услуг. Это привело к устранению стимулов экономии потребления услуг, т.к. снижение объемов потребления приводило к уменьшению размера субсидии и никак не сказывалось на платежах семьи. Впоследствии была введена норма, стимулирующая экономное потребление услуг (при наличии счетчика). При снижении потребления на каждые 10% (в стоимостном выражении) доля дохода семьи, которой ограничивается обязательный платеж семьи, уменьшается на 1%. Программа жилищных субсидий стала важным инструментом защиты малоимущих граждан в период стремительного роста цен. За время действия программы постоянно усовершенствовались правила назначения субсидий, механизм учета доходов, процедуры контроля достоверности сведений о семьях, претендующих на получение субсидий. В целом Программа жилищных субсидий может быть признана успешной, поскольку она обеспечила эффективную социальную защиту малообеспеченных слоев населения и сняла социальную напряженность в обществе в условиях повышения цен и тарифов на жилье, коммунальные услуги и энергоносители. Внедрение адресных жилищных субсидий позволило Украине резко повысить цены на жилищнокоммунальные услуги, что стало первым шагом на пути к переводу жилищно-коммунального хозяйства на рыночные экономические отношения. 79 Россия Программа жилищных субсидий в России была введена в действие в 1994 г. В настоящее время эта программа работает во всех субъектах Российской Федерации, за исключением Чечни. Так же как и в Украине, жилищная субсидия предоставляется в безналичной форме путем уменьшения размера оплаты услуг. Величина жилищных субсидий рассчитывается как разница между размером платы за услуги по социальным нормам и установленным максимально допустимой долей семейного дохода. Последний норматив регулируется федеральным стандартом, который предусматривает “максимально допустимую долю собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг”. В таблице 2.6 приведен график реализации федерального стандарта, предусмотренный Концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйства России (1997 г.). Таблица 2.6. Максимально допустимая доля расходов на жилье и коммунальные услуги в совокупных доходах семьи (стандарт Росиийской Федерации) Годы Процент от дохода семьи 1997 16 1998 18 1999 19 2000 20 2001 22 2002 23 2003 25 Источник: Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ № 425 от 28 апреля 1997 г. Программа жилищных субсидий финансируется из федерального бюджета. По состоянию на конец 2001 г., жилищные субсидии получали в России 3,5 млн. домохозяйств (9,1% общей численности) или 11,6 млн. человек. За период 1996-2001 гг. число получателей субсидий в России оставалось стабильным (7%-8% населения), несмотря на заявления правительства о том, что четверть граждан России не смогут позволить себе оплачивать постоянно растущие тарифы на оплату жилья и коммунальных услуг. Общий объем субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в Российской Федерации составлял 1,96 млрд. рублей в 1999 г. и 4,42 млрд. рублей в 2001 г. Средняя ежемесячная субсидия составляла 161,13 рубля ($5,35). Федеральным стандартом на 2001 г. была рекомендована максимально допустимая доля расходов граждан на оплату коммунальных услуг в размере 22% совокупного дохода семьи, однако фактическая средневзвешенная величина по регионам составила 16,5%. В отличие от Программы жилищных субсидий в Украине, при расчете субсидии в России учитывается не фактическое потребление услуг, а нормативный показатель, основанный на установленном размере социальной нормы жилья. Социальная норма площади жилья – это размер площади жилья, приходящийся на одного человека, в пределах которой осуществляется предоставление субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг. Она установлена федеральным стандартом в размере: 18 м2 на человека в семье из трех и более человек; 42 м2 на семью из двух человек, и 33 м2 на человека, проживающего отдельно (для сравнения: в Украине эта норма составляет 21 м2 на одного проживающего плюс 10,5 м2 на семью). На рис. 2.2 приведен сравнительный анализ двух моделей предоставления жилищных субсидий: по фактической обеспеченности жильем (модель, применяемая в Украине) и по социальной норме (российская модель). За социальную норму для семьи из 3-х человек принято жилое помещение площадью 55 м2. Из данного примера видно, что при первой схеме семьи с одинаковым доходом, проживающие в меньшем по размеру жилье, имеют право на меньший размер субсидии по сравнению с теми, кто занимает большее помещение. При второй схеме семьи с одинаковым 80 доходом имеют право на одинаковый размер субсидии независимо от занимаемой площади. Этот анализ демонстрирует социальную несправедливость первой модели. Рисунок 2.2. Сравнительный анализ двух моделей жилищных субсидий По фактической обеспеченности жильем Размер субсидии , грн . 160 140 120 100 По социальной норме 80 60 40 20 0 600 500 400 300 200 100 100 200 300 400 500 600 Совокупный доход семьи из трех человек, грн. Площадь жилья: 45кв.м. 55кв.м. Источник: расчеты авторов Примечание: грн. – гривна (денежная единица Украины) 65кв.м. 75кв.м. Предоставление субсидий на основе социальной нормы имеет также то преимущество, что при таком методе расчета семьи, у которых есть приборы учета, имеют стимул к экономии. Поскольку размер субсидии не связан напрямую с объемом потребленных услуг, при потреблении семьей, например, воды в объеме меньше нормативного, все сэкономленные средства остаются в распоряжении семьи. И напротив, если объем воды, израсходованный семьей, превысит норматив, по которому рассчитана субсидия, семье придется потратить больше средств на оплату услуг при том же размере субсидии. Приведенный пример свидетельствует об эффективности механизма субсидии, который применялся в России до 1996 г., когда Государственной Думой были приняты дополнения к Закону Российской Федерации “Об основах федеральной жилищной политики”. Согласно этому закону появилось второе основание для начисления жилищной субсидии: расходы на оплату жилья и коммунальных услуг граждан, имеющих совокупный доход на одного человека не выше установленного прожиточного минимума, не должны превышать половины установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда. Особенности нового порядка расчета размера жилищных субсидий могут быть наглядно представлены графически (рис. 2.3). 81 Рисунок 2.3. Расчет жилищных субсидий в соответствии с постановлениями Правительства РФ от 18.06.96 № 707 и от 2.08.99 № 887 Размер субсидии А ОСН ОСН --- МРОТ х N 2 В МРОТ х N 2хК С ОСН К ОСН – оплата социальной нормы площади жилья МРОТ – минимальный размер оплаты труда N – число членов семьи К – предельная доля оплаты за ЖКУ в семейном доходе ПМ – прожиточный минимум Размер дохода семьи ПМ х N Источник: Т. Кутакова. Предоставление социальной защиты населению при переходе к полному возмещению затрат на жилищно-коммунальные услуги и социальные нормативы водопотребления в Российской Федерации. Семинар экспертов ОЭСР по защите потребителей и участию общественности в реформировании городского водоснабжения и канализации, Париж, март 2002 г. Как видно из графика, если на интервале АВ (основание 1) размер жилищной субсидии зависит от семейного дохода, то на интервале ВС (основание 2) размер жилищной субсидии одинаков независимо от семейного дохода. Такой подход противоречит главному принципу адресной социальной помощи, которая, в первую очередь, должна зависеть от дохода семьи. Иная проблема возникает возле точки С, когда при минимальном увеличении дохода семья полностью утрачивает право на субсидию. Это изменение в назначении жилищных субсидий стало причиной серьезных социальных последствий и осложнило работу служб жилищных субсидий. Кроме того, увеличилась вероятность фальсификации информации со стороны заявителей. Такое положение существенно увеличивает бюджетные расходы на выплату жилищных субсидий и усложняет прогноз потребности в их финансировании. Казахстан Казахстан приступил к повышению платы за жилищно-коммунальные услуги с одновременным введением мер социальной защиты населения в форме жилищных субсидий. В Казахстане программа жилищных субсидий была введена в действие в 1996 г. По основным своим характеристикам она аналогична программам жилищных субсидий в России и Украине за исключением того, что в Казахстане жилищная помощь финансируется за счет местных бюджетов. Существенным отличием программы жилищных субсидий в Казахстане (по сравнению с Украиной и Россией) является достаточно высокая величина предельно допустимой доли расходов на оплату 82 жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи (30%). Это не позволяет многим малообеспеченным семьям претендовать на получение субсидии, что серьезно ухудшает их материальное положение. Поскольку размер и порядок оказания жилищной помощи в Казахстане устанавливаются на местном уровне, в некоторых регионах местные органы власти приняли решение уменьшить величину критерия права на субсидии. В результате, начиная с 2001 г., в некоторых городах (Кустанай, Петропавловск и др.) право на получение жилищной субсидии получили семьи, которые расходуют на оплату коммунальных услуг 20 и более процентов своего совокупного дохода. Еще одной особенностью механизма жилищных субсидий в Казахстане является то, что пособия могут предоставляться как в безналичной, так и в денежной форме по решению местной власти. В случае выбора денежной формы выплат средства перечисляются непосредственно на счета граждан. Выплата субсидий приостанавливается или отменяется при неоплате гражданами фактической стоимости коммунальных услуг в течение месяца. Домохозяйства, имеющие права и на жилищные субсидии, и на льготы должны выбрать один из этих видов социальной помощи. В 2001 г. программой жилищных субсидий было охвачено 278 тыс. домохозяйств, что составляет 7,5% населения. Средний размер субсидии равен 820 тенге ($5,6), или 6%-8% суммы начислений за жилищно-коммунальные услуги. Кыргызстан Развитие жилищных субсидий в Кыргызстане прошло несколько этапов. В столице государства Бишкеке предоставление субсидий малообеспеченным семьям осуществлялось с 1996 г., но это касалось, в основном, жителей многоэтажных домов. Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Кыргызской Республике, принятая в 1998 г., установила по аналогии с Россией четыре государственных стандарта: (а) стандарт социальной нормы жилья, (б) стандарт стоимости предоставляемых услуг на 1 м2 площади, (в) стандарт уровня возмещения населением затрат на предоставление услуг и (г) стандарт максимально допустимой доли расходов граждан на оплату услуг. Была поставлена задача поэтапно довести тарифы на услуги до уровня 100%-ного возмещения затрат, в частности к 2000 г. планировалось довести этот показатель до 50%. Социальная норма жилья была установлена в размере 18 м2 на человека, 35 м2 на семью из одного человека и 42 м2 на семью из двух человек (в 2000 г. социальная норма была пересмотрена в сторону уменьшения – ее размер составил 14 м2 на человека). Концепцией также предусматривалось, что максимально допустимая доля семейного дохода на оплату услуг будет увеличиваться и составит 25% к 2000г. и 30% к 2005 г. Для лучшего контроля использования государственных средств и повышения адресности с 1 января 1998 г. по всей территории республики была введена расчетная книжка по оплате за предоставленные пособия на энергоносители и коммунальные услуги для лиц, предоставление пособий которым осуществляется за счет средств государственного бюджета. Было установлено три уровня тарифов на электрическую и тепловую энергию: льготные тарифы для потребления в пределах установленных социальных нормативов; средние тарифы при потреблении выше установленного минимума для всех потребителей независимо от материального состояния; самые высокие для тех потребителей, которые расходуют чрезмерное количество электрической и тепловой энергии. В 2000 г. в связи с резким повышением цен на энергоносители были предприняты дополнительные меры защиты бедных потребителей услуг. Постановление “О компенсации малообеспеченным семьям и гражданам при плате за газ, тепловую энергию и горячее водоснабжение в условиях повышения тарифов на энергоносители”, принятое 15 марта 2000 г., ввело новый вид пособий для граждан с доходом менее 200 сомов на одного члена семьи. Эти пособия, как и субсидии, 83 назначаются органами социальной защиты. Их размер рассчитывается как разность в платежах за газ, тепловую энергию и горячее водоснабжение по текущему социально защищенному тарифу в пределах установленных норм потребления: на газ – в виде действующего тарифа по состоянию на декабрь 1999 г., а на тепловую энергию и горячую воду – в виде тарифов по состоянию на октябрь того же года. Социально защищенные тарифы будут пересматриваться правительством ежегодно, чтобы к 2005 г. приблизить их к уровню текущих тарифов. В 2001 г. в той или иной форме жилищные субсидии получали 100 тыс. домохозяйств Кыргызстана (9% общей численности). Средний размер субсидии составил $3,82, а общий объем государственного финансирования программы жилищных субсидий равнялся 92,5 млн. сомов (0,92% всех бюджетных расходов). Официально государственная программа жилищных субсидий была введена в Беларуси в 1997 году, однако получает их менее 0,1% владельцев лицевых счетов. Безналичные субсидии предоставляются гражданам, у которых плата за коммунальные услуги в пределах установленной нормы пользования жильем с учетом действующих льгот превышает 15% совокупного дохода семьи. В то же время удельный вес платежей за услуги в бюджете средней семьи не превышает 5%. Из этого следует вывод, что в стране, где 14% ВВП составляют расходы на социальную помощь, существование адресной программы помощи в виде жилищных субсидий вряд ли оправдано. Основные статистические данные о программах жилищных субсидий в шести упомянутых странах ВЕКЦА приведены в табл. 2.7. Таблица 2.7. Основные показатели программ жилищных субсидий в странах ВЕКЦА, 2001 г. Беларусь Казахстан Кыргызстан Россия Украина Доля домохозяйств, получающих субсидии, % Среднемесячный размер субсидии на одно домохозяйство, дол. США Размер субсидии по сравнению с суммой начислений за ж/к услуги, % Максимально допустимая доля расходов граждан на оплату ж/к услуг в совокупном доходе семьи, % 0,1 7,5 9,0 9,1 13,03 3,50 5,59 3,82 5,35 6,46 25,3 6-8 42,3 31,1 54,2 15 30 25 22 15/20 Источник: эксперты стран ВЕКЦА Опыт стран ВЕКЦА показывает, что механизм жилищных субсидий является действенным инструментом оказания социальной помощи бедным потребителям услуг и надежным барьером, позволяющим защитить бедные семьи в условиях непрерывного повышения цен на услуги.. Жилищные субсидии в целом эффективно работают в России и Украине, хотя обеспечение целевого характера нуждается в дальнейшем улучшении. Оценивая программу жилищных субсидий в Казахстане, следует отметить, что высокий критерий права на субсидии и, соответственно, незначительная численность получателей помощи являются свидетельством ее сравнительно невысокой действенности. Оценка эффективности и действенности программы жилищных субсидий в Кыргызстане требует проведения дополнительного анализа. В отношении Беларуси можно сделать вывод, что темпы реформирования сектора жилищно-коммунальных услуг в стране сегодня недостаточны для приведения в действие подобной программы. К недостаткам жилищных субсидий следует отнести то, что нормативы потребления услуг, на которые предоставляются субсидии, часто являются завышенными и устанавливаются на уровне среднего потребления (это характерно, например, для Украины). Предоставление субсидий на фактически потребленные объемы услуг снижает стимулы к экономному потреблению, а безналичные механизмы предоставления субсидий требуют сложных процедур расчетов между 84 органами социальной защиты и коммунальными предприятиями и также не стимулируют потребителей к экономии. Можно выделить следующие направления совершенствования программ жилищных субсидий в странах ВЕКЦА: • • • повышение адресности путем совершенствования процедур определения и проверки доходов домохозяйств (введение института социальных инспекторов, ужесточение имущественных критериев при определении права на субсидии); предоставление субсидий не на основе фактических объемов потребления услуг и фактически занимаемой площади жилья, а исходя из социальных норм площади жилья и нормативов потребления услуг. Это будет способствовать не только большей справедливости и адресности в оказании государственной поддержки бедным гражданам, но и послужит малообеспеченным домохозяйствам дополнительным стимулом к экономному потребления услуг; предоставление субсидий в денежной форме на специальные счета граждан, которые могут быть использованы только на оплату услуг. Эта мера позволит упростить административный механизм предоставления субсидий и повысить ответственность граждан за оплату услуг. В то же время следует иметь в виду, что переход на денежную форму оплаты возможен лишь при условии своевременного перечисления бюджетных средств. В будущем, когда цены на услуги водоснабжения/канализации обеспечат высокий уровень возмещения себестоимости услуг, а доходы населения повысятся, потребность в жилищных субсидиях может значительно сократиться. Тогда программы жилищных субсидий могут быть свернуты, а помощь немногочисленным потребителям, имеющим трудности в оплате услуг водоснабжения/канализации может оказываться в рамках общих программ сокращения бедности, описанных в последующих разделах. 2.3.2 Программы помощи малообеспеченным семьям Некоторые страны ВЕКЦА вместо жилищных субсидий выбрали другие механизмы защиты потребителей коммунальных услуг, в частности, программы поддержки доходов малообеспеченных домохозяйств. Первыми внедрили такие программы Узбекистан и Армения. В последние годы такой подход находит применение также в Украине и Казахстане. Узбекистан В конце 1994 г. в Узбекистане была введена в действие система социальной защиты, которая отличалась от систем, используемых в других странах региона. Эта система работает под управлением махалля (традиционная форма местного самоуправления). Такие объединения местного уровня избирают председателя и совет старейшин, уполномоченных принимать решения на основе имеющейся у них информации о наиболее нуждающихся семьях. В определенных рамках они могут решать, какого рода помощь следует предоставить той или иной семье. В Узбекистане имеется примерно 12 тысяч махалля. Каждая махалля охватывает от 150 до 1500 семей (в среднем – около 400 семей). Для того, чтобы получить социальную помощь, семья должна обратиться в свою махалля с письменным заявлением, либо быть рекомендованной председателем махалля. После этого члены комитета, в состав которого входят “наиболее уважаемые граждане”, советники председателя махалля, а также представители органов государственной власти (местные органы Министерства труда, Налоговой инспекции и Министерства финансов), принимают решение о предоставлении помощи конкретной семье. Если принимается положительное решение, то следующим этапом будет определение конкретной суммы помощи. Эта процедура включает посещение дома претендента и составление отчета о составе семьи, трудовой деятельности ее членов, о доходах и имуществе (включая наличие земельного участка и его использование в сельскохозяйственных 85 целях). С учетом рекомендаций комитета на следующем своем заседании махалля принимает окончательное решение. Помощь выделяется в наличной форме сроком на 3 месяца. Полученные средства могут использоваться не только на оплату коммунальных услуг, а и на другие нужды, а вопрос о том, на что потратить полученные деньги, решает сам получатель помощи. Основным источником всех средств, которыми распоряжаются узбекские махалля и которые предназначены для решения социальных проблем, является государственный бюджет. В принципе, области (регионы) могут пополнять эти фонды, но на практике у них нет существенных финансовых ресурсов для этих целей41. В начале каждого года средства централизованно выделяются Министерством финансов и распределяются через систему областных и районных представительств. Средства между махалля распределяются, исходя из общего количества проживающих семей, а не из числа беднейших семей. Поэтому махалля в наиболее благополучных в финансовом отношении регионах получают такие же объемы средств в расчете на одну семью, как и махалля в наиболее бедных регионах. По официальным данным в первом квартале 1994 г. помощь получили 9% семей, в 1995 г. – 21%, в 1996 г. – 15%, в 1997 г. – 17%, а в 2001 г. – 7%. Наблюдаются значительные региональные различия в доле семей, получающих социальную помощь: от 14% в Андижане до 37% в Навои. Основными получателями социальной помощи махалля являются дети, одинокие матери, безработные, жители сельских районов и этнические центральноазиатские семьи. Сумма материальной помощи составляет от 1,5 до 3 минимальных зарплат. Средний размер пособия в 2001 г. составил 3350 сумов ($6). Кроме социальной помощи малообеспеченным, существуют отдельные программы помощи семьям с детьми до 16 лет и матерям с детьми в возрасте до 2 лет. В целом по республике различными видами прямой государственной помощи охвачено более 2,2 млн. домохозяйств. Ежегодно 45%50% общих расходов государственного бюджета Узбекистана расходуется на программы социальной помощи42. Оценка материального положения семьи проводится на основе анализа ряда факторов, а не только исходя из величины доходов. Такая децентрализованная и гибкая система позволяет сократить бюрократический аппарат. Однако при этом существует риск принятия субъективных решений и безосновательного включения/исключения семьи из категории нуждающихся. В Узбекистане (в отличие от России и Украины) не существует официального уровня бедности, который может служить объективным индикатором малообеспеченности семьи. Выделение средств махалля не отражает различные уровни обеспеченности в разных регионах и поэтому не в состоянии предоставить помощь наиболее бедным семьям. Предоставление помощи через махалля не гарантирует того, что получатели будут использовать ее для оплаты счетов за услуги водоснабжения/канализации. Армения В Армении система социальной защиты наименее обеспеченных семей была введена в действие в середине 1990-х годов в условиях тяжелого экономического кризиса, который затронул практически каждую семью в стране. В 1994 г. была внедрена система оценки уровня нуждаемости домохозяйств “Парос”, снабженная обширной информационной базой данных о домохозяйствах Армении. В 1999 г. На ее основе была создана система единого государственного семейного пособия “Парос”. 41 Махалля могут принимать добровольные пожертвования от предприятий и частных лиц. Подобные пожертвования коммерческих структур и физических лиц частично освобождаются от налогообложения. 42 “До половины общих расходов госбюджета Узбекистана ежегодно расходуется на соцзащиту уязвимых слоев населения”, //Uza.uz// 28.12.2001. 86 Ответственность за выработку стратегии, общей политики социальной защиты и методики ее реализации лежит на Министерстве социального обеспечения. Программа финансируется полностью на средства государственного бюджета Армении. Программа реализуется через сеть 55 территориальных центров социальных служб: в каждом марзе функционируют по 3-6 центра социальных служб, в Ереване таких служб – 12. Семейные пособия предоставляются на основе балльной системы оценки малообеспеченности. Семья, которая обращается за семейным пособием, должна заполнить “паспорт семьи” и предоставить требуемые документы. Соответствующая сумма баллов для семьи определяется на основе представленных документов. Для получения семейного пособия требуется набрать минимальную сумму в 36 баллов. Оценка уровня нуждаемости производится на основании большого количества параметров, которые отражают принадлежность к определенной социальной категории (сирота, инвалид, пенсионер, несовершеннолетний ребенок, безработный, студент) и материальное положение семьи (денежные доходы, наличие автомобилей, ценных бумаг, жилья, скота, земельных участков, современной видео и аудиоаппаратуры, приобретение/продажа ценных вещей за последние 6 лет, величина счета за электроэнергию, величина счета за международные телефонные звонки). Для проверки представленных данных социальные работники могут посещать семьи, претендующие на получение семейных пособий. Пособия назначаются домохозяйствам сроком на 12 месяцев, по истечении которых домохозяйство должно подтвердить свое право на получение пособия заново. Пособия выплачивают семьям на дому через почтовые отделения связи. Большие объемы информации, а также сложный и оперативный характер ее обработки и обмена привели к необходимости использования компьютерных технологий. Для этого все территориальные центры социальных служб были оснащены компьютерной техникой. Средства, выделяемые на семейные пособия из государственного бюджета, из года в год сокращались. Если в 1999 г. эта сумма составляла 21 млрд. драмов (9% расходов бюджета), то бюджетом на 2002 г. на семейные пособия выделено только 12 млрд. драмов (4,5%). В этих условиях возникла необходимость пересмотра критериев оценки нуждаемости с целью усиления адресности программы. В результате за период с 1998 по 2001 г.г. общая численность получателей пособий сократилась с 657 тыс. до 532 тыс. человек, то есть приблизительно на 20%. Одновременно примерно на 8% сократилась численность пенсионеров, но при этом на 4% увеличилось число детей всех категорий. Средняя величина семейного пособия в Армении сократилась с 7400 в 1999 г. до 6500 драм на семью в 2001 г. (около 12 долл. США). Для сравнения – зарплата учителя составляет 8-10 тыс. драм. Основным недостатком этой программы является нивелировка выплачиваемых пособий. Право на получение пособия зависит от материального положения семьи и от ее социального статуса, а вот размер пособия от этих факторов практически не зависит. В результате, семьи, которые обращались за пособием, но не получили его, автоматически становятся беднее, чем те семьи, которые его получили. Программа семейных пособий сыграла важную роль в смягчении последствий энергетического и общего экономического кризиса в Армении. В то же время, ее возможности могут оказаться недостаточными, если начнется радикальная реформа водоканализационного хозяйства. В этом случае возникнет необходимость в специальной программе социальной помощи потребителям услуг водоснабжения/канализации. Украина Начиная с 1 апреля 1999 г., правительство Украины ввело в действие программу адресной социальной помощи малообеспеченным семьям. Эта программа стала второй программой адресной 87 помощи в Украине и следующим шагом к созданию комплексной системы адресной социальной помощи, основанной на единых подходах к определению критериев права на помощь и интегрированных процедурах ее предоставления. Согласно новой программе, помощь в наличной денежной форме предоставляется малообеспеченным семьям со среднемесячным доходом ниже установленного законом минимального прожиточного уровня. Величина пособия рассчитывается как разница между прожиточным минимумом семьи и ее совокупным среднемесячным доходом. Однако на данном этапе, пока экономическая ситуация в стране не стабилизировалась, а в бюджете отсутствуют необходимые средства для полного финансирования программы, сумма пособия будет определяться, исходя из реальных возможностей расходной части государственного бюджета Украины. Например, на 2001 г. этот показатель был установлен на уровне 80 гривен (15 дол. США) на члена семьи. В соответствии с Законом о государственной социальной помощи малообеспеченным семьям, помощь малообеспеченным семьям предоставляется на шесть месяцев. Для того, чтобы стимулировать семьи к самообеспечению, размер социального пособия может быть уменьшен на 50%, если семья не использует имеющиеся возможности для поиска дополнительных источников дохода. Расходы на выплату социальных пособий финансируются из государственного бюджета. Местным органам власти разрешается производить дополнительные выплаты сверх государственной социальной помощи, исходя из утвержденного регионального прожиточного минимума (из местного бюджета и региональных фондов социальной помощи). Новая программа адресной социальной помощи малоимущим семьям была разработана как базовая система социальной помощи, направленная на пополнение доходов семьи, а не на субсидирование ее расходов (как это было в случае программы жилищных субсидий). В течение первых двух лет внедрения этой программы ее охват был относительно низким из-за очень жестких критериев предоставления помощи. В 2000 г. ею воспользовались только 13,4 тыс. семей, а общая сумма помощи составила 1,7 млн. гривен. В 2001 г. количество получателей помощи увеличилось до 412 тыс. семей, а объем помощи составил за год 149 млн. гривен. Предполагается, что в будущем эта программа станет основным механизмом социальной помощи и сможет заменить программу жилищных субсидий. Казахстан 1 января 2002 г., в Казахстане была введена в действие программа государственной адресной социальной помощи. Во многих отношениях механизм реализации этой программы и порядок определения права на получения помощи схожи с программой, которая внедряется в настоящее время в Украине. Государственная адресная социальная помощь представляет собой денежное пособие, которое государство выплачивает гражданам (семьям), среднемесячный доход которых на одного члена семьи ниже стоимостной величины черты бедности, установленной для областей страны и для городов Алматы и Астана. Согласно постановлению правительства “Об утверждении Временных правил предоставления адресной социальной помощи”, помощь предоставляется, если месячный совокупный доход в семье не превышает размера двукратного месячного расчетного показателя – около 1600 тенге ($11). Совокупный доход семьи включает все виды доходов, исключая жилищные субсидии и адресную социальную помощь, которые были фактически получены в течение определенного времени в денежной или натуральной формах. Адресная социальная помощь начисляется на текущий квартал и выплачивается ежемесячно. Финансирование обеспечивают местные бюджеты. Сегодня еще слишком рано оценивать действенность этой программы. 88 Юридические, технические и другие меры 2.4 В этом разделе представлены юридические и технические меры защиты потребителей. Основное внимание уделяется списанию задолженности и запрету на отключение неплательщиков. Эти меры можно рассматривать как форму социальной защиты, поскольку они облегчают бремя домохозяйств, неспособных оплатить счета за воду в силу своего материального состояния. Кроме того, в данном разделе представлены меры по альтернативному водоснабжению, а также меры, которые в настоящее время не используются в странах ВЕКЦА, но могут представлять интерес для этих стран в будущем. 2.4.1 Управление задолженностью Как показало исследование, проведенное в странах ВЕКЦА, в 5 из 12 стран (Беларуси, Казахстане, Кыргызстане, России и Узбекистане) установлены штрафные санкции за несвоевременную оплату услуг (см. приложение 7) . Большинство стран, за исключением Азербайджана, Грузии, Молдовы и Таджикистана, используют судебные методы борьбы с неплательщиками. Отдельные случаи выселения за долги зафиксированы в России, Кыргызстане и Беларуси, хотя такая возможность теоретически предусмотрена законодательством многих стран. Украина Задолженность населения за потребленные коммунальные услуги, накопленная за период с 1996 по 2001 г.г., составила 7,1 млрд. гривен (1,32 млрд. дол. США). В 1997-2001 г.г. финансовая дисциплина бытовых потребителей оставалась на низком уровне: если в 1997 г. не оплачено было 30% общей суммы начислений, то в 2001 г. процент неоплаты снизился до 15%. Несмотря на наблюдаемую тенденцию повышения уровня оплаты населением, в целом, за счет накопившейся задолженности за предыдущие годы, долг среднестатистической украинской семьи в начале 2002 года составлял более 12 месяцев. Задолженность населения имела и имеет устойчивую тенденцию к росту по той причине, что проводимая в этой сфере государственная политика способствовала ее накоплению. В частности, из года в год накапливалась задолженность государства по выплате заработной платы и других социальных гарантий, в 1996 году была отменена пеня за несвоевременную оплату услуг, а население открыло для себя ненаказуемую государством возможность существенно задерживать платежи, оплачивая затем коммунальные услуги «дешевыми» деньгами вследствии разыгравшихся инфляционных процессов. Кроме того, отсутствовал механизм действенных санкций против неплательщиков. Правительство предпринимало попытки по борьбе с неплатежами, используя имеющиеся правовые инструменты: • • • В случае несвоевременной оплаты услуг коммунальное предприятие может подать судебный иск против должника. По решению суда задолженность может выплачиваться за счет определенной доли (25%) ежемесячных доходов должника или его имущества. Однако, в связи с неэффективностью судебной системы, эта процедура является сложной и длительной; Граждане, проживающие в неприватизированных квартирах, не могут быть выселены, а что касается владельцев приватизированных квартир, такая возможность теоретически существует, если в судебном порядке принято решение о возмещении долга за счет имущества должника. Однако, поскольку этот вопрос остается недостаточно урегулированным в законодательстве, такая практика применяется редко; Получатели жилищных субсидий могут заключать договора с коммунальными предприятиями о реструктуризации долга и о его постепенной оплате (на срок до 2 лет) при условии 100%-й текущей оплаты за услуги; 89 • По решению местных органов власти задолженность может быть списана полностью, но только в исключительных случаях и при наличии соответствующих оснований, главным образом, для защиты несовершеннолетних. Центральные органы власти могут принимать решения о списании задолженности определенных категорий граждан.43 Все рассмотренные выше меры оказались неэффективными для решения проблемы задолженности по оплате жилищно-коммунальных услуг. Лишь в ноябре 2002 г. Парламент Украины принял закон, разрешивший реструктуризацию накопленной задолженности на период до 60 месяцев. К сожалению, сегодня отсутствует механизм реализации этого закона. Армения Суммарный долг населения Ереванводоканалу составил на начало 2002 г. 21 млрд. драм (37,85 млн. дол. США) при годовом объеме предоставляемых услуг 6 млрд. драм. В конце 2002 г. был принят закон “Об установлении льгот по выплате задолженности за услуги водоснабжения, канализации, очистки сточных вод и орошения”. Согласно этому закону бытовые потребители, городские и сельские общины, кондоминиумы, кооперативы и другие потребители услуг водоснабжения/канализации освобождаются от выплаты задолженности за услуги, потребленные до 1 января 2000 г., при условии подписания договора о реструктуризации долга, накопленного в 2000-2002 г.г. и его погашении в 30% или 50%-м размере. Долг домохозяйств, получающих семейные пособия, должен быть оплачен, соответственно, в 30% и 15%-м размере. В соответствии с этим законом, обязательным условием заключения договора о реструктуризации долга является установление приборов учета воды за счет потребителя с возможным предоставлением ему кредита на покупку и установление приборов учета сроком на шесть месяцев. Для малообеспеченных семей, получающих семейные пособия, срок погашения кредита на покупку и установление приборов учета может быть увеличен до пяти лет. Все эти мероприятия направлены на улучшение качества услуг и преодоление кризиса неплатежей потребителей (в 2001 году уровень оплаты услуг потребителями составлял 35%-40%). Узбекистан В дополнение к правовым мерам, описанным выше, в Узбекистане используются и другие методы для обеспечения оплаты коммунальных услуг. За работу с должниками отвечает комитет махалля, который имеет право удерживать от 6% до 20% от собранной суммы долгов, если общий уровень оплаты услуг превышает 75%. Эти средства могут использоваться для финансирования других проектов махалля. Поскольку махалля занимаются также и распределением социальной помощи, они могут определить, нуждается ли должник в выплате социального пособия. Россия В соответствии с законом “Об основах федеральной жилищной политики”, потребители, которые не оплатили коммунальные услуги за период более 6 месяцев, подлежат переселению из своих квартир в общежития. Но на практике этот закон не работает, что связано с отсутствием общежитий, в которые предполагается переселять неплательщиков. Например, в Москве нотариально заверенные судебные иски подавались только по отношению к менее чем 1% неплательщиков. При этом в Москве и в некоторых других городах приступили к строительству так называемого социального жилья, что позволит решить жилищные проблемы не только тех граждан, которые не могут содержать большие квартиры, но и тех, которые не могут себе позволить покупать благоустроенное жилье по рыночным ценам. 43 Например, в 1999 г. перед выборами Президента было проведено единовременное списание задолженности по оплате за жилищно-коммунальные услуги для ветеранов Великой Отечественной войны (участников боевых действий, инвалидов войны, участников войны), накопленной на 1 октября 1999 г. 90 Проблема задолженности потребителей по оплате жилья и коммунальных услуг является одной из основных причин финансовой нестабильности коммунальных предприятий. Эта проблема лишь частично может быть связана с реальной неспособностью потребителей оплачивать свои счета. Как показывают результаты опросов и социологических исследований, к наиболее дисциплинированным плательщикам относятся бедные слои населения (пенсионеры и получатели жилищных субсидий), которые не хотят платить штрафы или потерять право на получение субсидий. Среди злостных неплательщиков большинство составляют либо обеспеченные граждане, которые могут оплачивать свои счета, но не имеют для этого стимулов, либо же потребители, которые накопили слишком высокую задолженность, привыкли к такому положению вещей и ждут ее списания. Для предотвращения дальнейшего роста задолженности и укрепления платежной дисциплины для всех потребителей законодательства стран должны предусматривать штрафные санкции за несвоевременную оплату. Для решения проблемы накопленной задолженности потребителей необходимо использовать механизм реструктуризации долга. 2.4.2 Отключение неплательщиков Законодательство стран ВЕКЦА, как правило, позволяет отключать потребителей за долги по оплате счетов за жилищно-коммунальные услуги44. В настоящее время отключают преимущественно потребителей, проживающих в частных домах. В реальной жизни, однако, практика отключения применяется редко (см. Приложение 7) по причине технических трудностей отключения потребителей от сетей отопления и водоснабжения в многоквартирных домах. В случае накопления высокого уровня задолженности для многоквартирного дома в целом могут отключить от сети весь дом. Но при этом отключаются и потребители, которые постоянно платят за услуги, что противозаконно. Наиболее опасной является практика отключения водоканалов вследствие неуплаты за потребленную электроэнергию. В этом случае прекращается подача воды целым городам, в результате чего парализуется нормальное функционирование населенных пунктов, и возникает опасность санитарно-эпидемиологических последствий и местных экологических катастроф. Право на отключение должно быть закреплено в законодательстве стран ВЕКЦА как крайняя мера против неплательщиков и с целью укрепления общей платежной дисциплины. В случае отключения от централизованного водоснабжения, домохозяйствам должен быть предоставлен минимальный объем воды, необходимый для удовлетворения основных жизненных потребностей. 2.4.3 Альтернативное водоснабжение Государство и местные власти играют ключевую роль в обеспечении населения водой из альтернативных источников водоснабжения. Необходимость в альтернативном водоснабжении может возникнуть в регионах, в которых отсутствуют системы централизованного водоснабжения, в случае аварий или прекращения централизованного снабжения воды по иным причинам, а также в случае ухудшения качества питьевой воды до опасного для здоровья уровня. Альтернативные методы водоснабжения включают колонки, колодцы, бюветы, привозную воду в цистернах или баллонах. В Украине, например, традиционно существует система колонок или колодцев с бесплатной водой для всех (в основном в деревнях). Недавно во многих больших и малых городах Украины (одними из первых были Киев и Одесса) была осуществлена масштабная 44 Постановлением Верховной Рады Украины “Об оплате жилищно-коммунальных услуг населением Украины” от 18.03.1999 было запрещено отключать электроэнергию, отопление, водоснабжение и газоснабжение, а также выселять граждан, которые не оплачивают жилищно-коммунальные услуги, в связи с невыплатой заработной платы, пенсий и субсидий. Однако, постановления Верховной Рады имеют декларативный характер и не являются обязательными для исполнения. 91 программа создания бесплатных источников воды для населения (сеть бюветов в каждом районе). Следует отметить, что не везде пользование водозаборными колонками является бесплатным. В Казахстане, Кыргызстане, Узбекистане водой из таких колонок пользуется значительная часть населения, которая платит за воду, исходя из нормы потребления 3-3,5 м3 на человека в месяц. В Украине, России и Армении, а возможно и в других странах, действует правило о том, что в случае отключения потребителей предприятия водоснабжения обязаны установить колонки, чтобы обеспечить этих потребителей водоснабжением хотя бы в ограниченном объеме. Расфасованная в емкостях вода иногда также считается альтернативной формой водоснабжения. За последнее десятилетие уровень ее потребления значительно вырос во всех странах ВЕКЦА. Однако такую воду нельзя рассматривать в качестве устойчивой альтернативы централизованному водоснабжению в виду ее высокой стоимости. 2.4.4 Тарифные меры защиты и специальные водные программы Тарифные меры Тарифные меры защиты наименее обеспеченных потребителей услуг водоснабжения и канализации широко применяются в странах ОЭСР и других странах мира. Тарифные меры предполагают предоставление минимального объема воды по минимальной цене или бесплатно и создают стимулы для экономного использования воды, сокращая таким образом расходы населения. Эти меры включают льготный тариф для минимального уровня потребления или прогрессивные (ступенчато-пропорциональные) тарифы, которые могут состоять из платы за подключение и платы за потребленный объем воды (постоянной либо прогрессивной). Применение тарифных методов требует наличия индивидуальных приборов учета воды. Поскольку опыт применения квартирных счетчиков воды остается ограниченным, применение тарифных мер в странах ВЕКЦА в настоящее время не представляется целесообразным.45 Наряду с этим, учитывая традиционно высокий уровень потребления воды в странах ВЕКЦА по сравнению с другими странами, что находит выражение в завышенных нормах потребления, актуальной является разработка экономических стимулов к снижению водопотребления. Этой цели служит широкое применение приборов учета как для индивидуальных, так и для коллективных потребителей. В тех же странах, где учет воды охватывает значительную часть населения (как, например, в Молдове и с недавнего времени в Армении), следует активно внедрять двухставочные и многоставочные тарифы на воду с выделением минимального объема потребления по сниженной ставке тарифа. Специальные программы защиты потребителей услуг водоснабжения/канализации В настоящее время в странах ВЕКЦА отсутствуют специальные программы защиты потребителей услуг водоснабжения и канализации. Вода по-прежнему рассматривается как составная часть интегрированной системы коммунальных услуг, к тому же не самая дорогая. Поэтому наименее обеспеченные потребители обычно получают социальную помощь в рамках действующих механизмов социальной защиты, включая программы жилищных субсидий и пособий малообеспеченным семьям. Однако, учитывая социальную значимость услуг водоснабжения и канализации и возможность повышения тарифов на эти услуги в связи с реформированием водоканализационного хозяйства, разработка специальных программ защиты потребителей услуг может оказаться целесообразной для некоторых стран, например Армении и Молдовы. 45 За дополнительной информацией об учете потребления воды в странах ВЕКЦА обращайтесь к рабочим документам по этому вопросу. Адрес в сети интернет: www.oecd.org/env/eap/ 92 2.5 Рекомендации Принципы оказания социальной помощи потребителям услуг водохозяйственного сектора Реформирование государственных систем социальной защиты населения началось во всех странах ВЕКЦА. Реализуются новые целевые программы поддержки малообеспеченных граждан, а также мероприятия по обеспечению социально незащищенных категорий населения услугами водоснабжения и канализации. Однако новые механизмы социальной защиты существуют параллельно с устаревшими и неэффективными программами. Поэтому необходимо проанализировать состояние систем социальной защиты с тем, чтобы разработать меры по улучшению их эффективности и действенности, исходя из следующих принципов: • • • • • • • Мероприятия по социальной защите потребителей услуг водоснабжения/канализации должны обеспечивать равную доступность воды всем гражданам в объеме, необходимом для удовлетворения их основных физиологических и гигиенических потребностей независимо от материального состояния; Социальная защита должна быть адресной, то есть социальная защита должна предоставляться только тем, кто в ней действительно нуждается; Система социальной защиты должна быть эффективной, то есть гарантировать достаточный минимальный уровень потребления для малообеспеченных семей; Программы социальной защиты должны быть реалистичными, т.е. финансово обоснованными исходя из реальных возможностей бюджета; Программы социальной защиты должны быть простыми и недорогими с точки зрения административного управления, прозрачными и доступными для контроля. Ответственность за проведение всех мероприятий по социальной защите населения должно возлагаться на государство; В программы социальной защиты должны быть заложены стимулы к экономному потреблению воды; Социальная защита должна способствовать уменьшению социальной напряженности в обществе, не вызывая при этом побочных эффектов в виде искажения рыночных механизмов в экономике. Бюджетное финансирование, перекрестное субсидирование и льготы В большинстве стран ВЕКЦА возможности государственного бюджета недостаточны для удержания на низком уровне цен на услуги водоснабжения/канализации для всех потребителей за счет государственных дотаций водоканализационным предприятиям. В то же время бюджетное финансирование будет и в дальнейшем играть важную роль в финансировании этой отрасли. На переходный период предлагаются следующие рекомендации: • • • Осуществлять ограниченное финансирование водоканализационного хозяйства из государственного бюджета, направленное на развитие отрасли; разработать четкие стратегические направления такого финансирования; Обязать органы, ответственные за установление тарифов (как правило, это местные органы самоуправления), компенсировать разницу между себестоимостью услуг водоснабжения и канализации и установленными тарифами; Установить сниженную или нулевую ставку НДС на услуги водоснабжения и канализации для населения (в наибольшей мере это касается услуг канализации и очистки сточных вод, общественная значимость которых является более высокой). Перекрестное субсидирование между промышленными и бытовыми потребителями приводит к значительным искажениям на рынке коммунальных услуг, поэтому сегодня происходит 93 постепенное свертывание такой практики. В целом это положительная тенденция, однако отмена перекрестного субсидирования должна осуществляться поэтапно с учетом способности населения оплачивать цены на основе полного возмещения себестоимости услуг и финансового состояния водоканализационных предприятий. Перекрестное субсидирование малообеспеченных потребителей за счет домохозяйств с высокими доходами является приемлемым методом, если только при этом не возникает нежелательных экономических и природоохранных последствий. Определенным (т.н. “льготным”) категориям граждан, в зависимости от их социального или профессионального статуса коммунальные услуги предоставляются по сниженным ценам или бесплатно. Несмотря на наличие среди получателей льгот малообеспеченных граждан, льготы не являются целевыми и поэтому не могут быть оправданы ни экономически, ни социально. В силу исключительной политической сложности немедленной отмены существующих льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг для населения большинство стран пошли по пути постепенного реформирования систем льгот. Для этого может быть рекомендован подход на основе следующих мер: • • • Замена профессиональных льгот работающим гражданам денежными выплатами по месту работы; Замена льгот различным категориям социально незащищенных граждан социальной помощью, назначаемой исходя из их материального состояния (на основании результатов проверки нуждаемости); Освобождение водоканализационных и других коммунальных предприятий от функций предоставления льгот на оплату коммунальных услуг с передачей этих функций органам социальной защиты. Жилищные субсидии и помощь малообеспеченным семьям Опыт стран ВЕКЦА показывает, что механизм жилищных субсидий является действенным инструментом оказания целевой социальной помощи, позволяющим защитить бедные семьи в условиях непрерывного повышения цен на услуги. Можно выделить следующие направления совершенствования программ жилищных субсидий в странах ВЕКЦА: • • • повышение адресности путем совершенствования процедур определения и проверки доходов домохозяйств (введение института социальных инспекторов, ужесточение имущественных критериев при определении права на субсидии); предоставление субсидий не на основе фактических объемов потребления услуг и фактически занимаемой площади жилья, а исходя из социальных норм площади жилья и нормативов потребления услуг. Это будет способствовать не только большей справедливости и адресности в оказании государственной поддержки бедным гражданам, но и послужит малообеспеченным домохозяйствам дополнительным стимулом к экономному потреблению услуг; предоставление субсидий в денежной форме на специальные счета граждан, которые могут быть использованы только на оплату услуг. Эта мера позволит упростить административный механизм предоставления субсидий и повысить ответственность граждан за оплату услуг. В то же время следует иметь в виду, что переход на денежную форму оплаты возможен лишь при условии своевременного перечисления бюджетных средств. В будущем, когда цены на услуги водоснабжения/канализации обеспечат высокий уровень возмещения себестоимости услуг, а доходы населения повысятся, потребность в жилищных субсидиях может значительно сократиться. Тогда программы жилищных субсидий могут быть свернуты, а помощь немногочисленным потребителям, имеющим трудности в оплате услуг водоснабжения/канализации может оказываться в рамках общих программ сокращения бедности. Такие программы уже работают в Украине и Казахстане. Ожидается, что в Украине программа социальной помощи малообеспеченным семьям станет основным механизмом социальной защиты и заменит в будущем программу жилищных субсидий. 94 В то же время в странах, в которых данные программы создавались раньше (например, в Армении) и играли важную роль в ослаблении социальной напряженности в период бурных рыночных преобразований, эти программы могут оказаться неэффективными, если начнется радикальная реформа водоканализационного хозяйства. Низкий уровень возмещения потребителями себестоимости услуг и необходимость резкого повышения тарифов на услуги может стать причиной возникновения острой проблемы доступности услуг. В этом случае придется прибегнуть к специальным программам социальной защиты потребителей услуг водоснабжения/канализации. Реструктуризация задолженности и отключение неплательщиков Проблема задолженности и неплатежей должна решаться на политическом уровне путем усиления контроля за дисциплиной платежей всех потребителей. Законодательство должно предусматривать штрафные санкции за несвоевременную оплату счетов, что поможет предотвратить накопление задолженностей и укрепить платежную дисциплину. Вместе с тем, требовать от домохозяйств соблюдения законодательных норм можно лишь тогда, когда государство выполняет собственные обязательства по своевременной выплате зарплат, пенсий и других социальных пособий. Только в этом случае существующая система санкций за неплатежи или задержку оплаты коммунальных услуг даст соответствующие результаты. Проблема накопленных к настоящему времени задолженностей должна решаться путем их реструктуризации. Возможность отключения должна быть предусмотрена в законодательстве как крайняя мера против злостных неплательщиков и как мера укрепления платежной дисциплины в целом. Но ее применение должно подчиняться определенным ограничениям. Так, недопустимо отключение многоквартирных домов, в которых проживают и неплательщики, и дисциплинированные потребители. В случае отключения от централизованного водоснабжения, домохозяйствам должен быть предоставлен минимальный объем воды, необходимый для удовлетворения основных жизненных потребностей. Тарифные меры и специальные программы для потребителей водохозяйственных услуг Учитывая высокий уровень потребления воды в странах ВЕКЦА, представляется весьма желательным введение экономических стимулов к снижению потребления воды наряду с финансированием работ по устранению утечек и повышению эффективности систем водоснабжения и канализации. По этой причине следует поощрять установку квартирных и домовых счетчиков. В тех странах, где счетчиками пользуется значительный процент населения, например, в Молдове, целесообразно внедрять двухставочные и многоставочные тарифы на воду. Учитывая социальную значимость услуг водоснабжения и канализации и возможность существенного повышения цен на них в рамках реформы водоканализационного хозяйства, можно предположить, что в ряде стран, например, в Армении и Молдове, возникнет необходимость в специальных программах поддержки малообеспеченных потребителей услуг водоснабжения/канализации. 95 ГЛАВА 3. УЧАСТИЕ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И ОБЩЕСТВЕННОСТИ В РЕФОРМИРОВАНИИ ВОДОКАНАЛИЗАЦИОННОГО ХОЗЯЙСТВА Основные права потребителей и общие принципы участия общественности 3.1 Этот раздел определяет основные проблемы в отношениях между потребителями и водоканализационными предприятиями, основополагающие принципы участия общественности, а также основных действующих лиц в реформировании городского водоканализационного хозяйства, включая неправительственные организации и ассоциации потребителей. 3.1.1 Конфликты интересов потребителей и водоканализационных предприятий В соответствии с Алматинскими руководящими принципами главная цель реформирования городского водоканализационного хозяйства стран ВЕКЦА состоит в “обеспечении стабильного предоставления населению услуг водоснабжения и канализации хорошего качества по как можно более низким ценам”. Чтобы добиться этого, водоканализационным предприятиям необходимы достаточные ресурсы, в том числе поступления от оплаты услуг населением. В период радикальных реформ часто возникает конфликт интересов потребителей и организаций, производящих и предоставляющих услуги. Сегодня потребителей услуг водоснабжения/канализации в первую очередь беспокоят следующие проблемы: • • • ухудшение качества предоставления услуг и ограничение доступа к безопасной питьевой воде; неполный охват населения услугами; стремительный рост цен на все коммунальные услуги, в том числе на водоснабжение и водоотведение; непрозрачность ценообразования; нечеткое и противоречивое законодательство, регулирующее отношения между потребителями и водоканализационными предприятиями; трудности разрешения конфликтов; неудовлетворительная ситуация с рассмотрением жалоб. Со своей стороны, водоканализационные предприятия упрекают потребителей в нежелании платить за потребляемые услуги и в непонимании условий работы водоканалов, их трудностей и реальных затрат. Кризис доверия общественности к органам власти и коммунальным предприятиям, растущие взаимные претензии в условиях несовершенства практики вовлечения общественности в процесс принятия решений создает плодотворную почву для политизации споров, принятия волевых решений и торможения реформ. Центральным органам власти стран ВЕКЦА необходимо обеспечить защиту прав потребителей и активно вовлекать общественность в реформирование городского водоканализационного хозяйства для достижения двух основных целей: (а) обеспечения общественной и политической поддержки предложений по реформированию отрасли (в том числе предложений по повышению цен на услуги) и (б) защиты широких общественных интересов от волевых решений и злоупотреблений монополистов в лице водоканализационных предприятий в рамках общей регулятивной реформы. 97 3.1.2 Основные права потребителей Руководство ООН по правам потребителей46 определяет основные права потребителей и общие принципы их защиты. Руководство охватывает следующие аспекты защиты потребителей: • • • • • • • защита потребителей от факторов, ухудшающих здоровье и безопасность потребителей; содействие экономическим интересам потребителей и их защита, в том числе предоставление потребителям права выбора; предоставление потребителям информации, необходимой им для осуществления осознанного выбора в соответствии со своими предпочтениями и потребностями; просвещение потребителей, в том числе по вопросам охраны окружающей среды и социальноэкономических последствий выбора потребителей; обеспечение действенной компенсации ущерба потребителям; свобода создания групп и организаций потребителей и предоставление им возможности участвовать в процессе принятия решений по важным для них вопросам; содействие установлению устойчивых потребительских тенденций. Эти права потребителей следует распространить и на городское водоканализационное хозяйство стран ВЕКЦА. Данные принципы должны быть отражены в законодательстве по защите прав потребителей каждой страны. Основные подходы к реализации этих прав включают: • • • • закрепление соответствующих положений в законодательно-нормативных актах; формирование прозрачной и предсказуемой государственной политики водоканализационного хозяйства; распространение передового опыта среди коммунальных предприятий; проведение информационно-разъяснительной кампании среди потребителей. 3.1.3 в сфере Принципы участия общественности Реформирование водоканализационного хозяйства в странах ВЕКЦА совпало по времени со вступлением в силу Конвенции ЕЭК ООН о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхус, 1998). Страны, ратифицировавшие Конвенцию (все страны ВЕКЦА, кроме России и Узбекистана), взяли на себя обязательства обеспечить участие общественности в принятии решений по экологически значимым вопросам. Вообще говоря, вопросы водоснабжения и канализации, не являются основным предметом Конвенции. Приложение 1 к Конвенции определяет только ограниченный перечень видов деятельности в этой отрасли, которые подпадают под требования Конвенции. (В этот списке упоминаются крупные водоочистные сооружения, большие водозаборы и проекты по переброске водных ресурсов между речными бассейнами.) В то же время, Орхусская конвенция определяет широкий спектр инструментов и процедур участия общественности в процессе принятия решений по вопросам защиты окружающей среды. Отметим три основных формы вовлечения общественности: • • • информирование; участие общественности в процессе принятия решений; доступ к правосудию. Предложенные Орхусской Конвенцией принципы участия общественности могут использоваться и в других отраслях, включая городское водоканализационное хозяйство, путем их законодательного 46 Руководство ООН по защите прав потребителей, 1985 г., с изменениями и дополнениями 1999 г. 98 закрепления. В этой главе рассматриваются конкретные формы реализации принципов Орхусской конвенции в сфере водоснабжения и канализации. 3.1.4 Основные действующие лица Согласно Орхусской Конвенции, “общественность” означает одно или более чем одно физическое или юридическое лицо, а также их ассоциации, организации или группы, созданные в соответствии с законодательством или общепринятой практикой соответствующей страны. Таким образом, понятие общественности является достаточно широким, включающим как отдельных граждан, так и их ассоциации, в том числе НПО и общества защиты прав потребителей. Говоря о потребителях в сфере городского водоканализационного хозяйства мы можем иметь в виду как отдельных граждан, так и домохозяйства. Например, Закон Российской Федерации “О защите прав потребителей” определяет потребителя как гражданина, намеревающегося заказать или приобрести, либо заказывающего, приобретающего или потребляющего товары (работы, услуги) исключительно для удовлетворения личных потребностей, потребностей семьи или домохозяйства или других потребностей, не связанных с коммерческой деятельностью. В этом разделе в качестве потребителей рассматриваются домохозяйства, проживающие в многоквартирных домах, поскольку они составляют основную часть общественности стран ВЕКЦА. Демократизация общества привела к активизации работы различного рода общественных организаций, которые представляют собой наиболее организованную и сознательную часть общества, занимают активную позицию по представлению и защите интересов и прав граждан. Ввиду того, что проблемы водоснабжения и канализации оказывают непосредственное влияние на уровень благополучия и здоровья населения, на состояние окружающей среды, сегодня в решении этих проблем активную роль играют различные общественные (неправительственные) организации (НПО): экологические группы в Армении, Грузии и России; общества потребителей в России, Грузии, Армении, Казахстане и Молдове; объединения свободных предпринимателей в Азербайджане; комитеты самоуправления микрорайонов и улиц в Украине; ассоциации потребителей воды в Армении; ассоциации взаимопомощи, аналогичные кредитным союзам, а также сельские ассоциации потребителей воды в Кыргызстане, махалля в Узбекистане и другие. Общественные организации, в том числе ассоциации граждан, неправительственные организации, ассоциации владельцев жилья и общества потребителей, могут играть активную роль в защите прав потребителей и способствовать участию общественности в реформировании водоканализационного хозяйства. Необходимо признать важность их работы и всячески ее поддерживать. 3.2 Информирование лиц, принимающих решения, и потребителей В этом разделе дается обзор современной практики вовлечения общественности и потребителей в процесс реформирования сферы услуг водоснабжения и канализации. Наибольшее внимание уделяется информационному обеспечению процесса принятия решений и механизму информирования потребителей. Отдельный раздел посвящен информационно-разъяснительной работе с населением. 3.2.1 Изучение предпочтений потребителей Сегодня должностные лица, принимающие решения и отвечающие за разработку планов реформирования водоканализационного хозяйства на государственном и местном уровнях, уделяют недостаточно внимания изучению платежеспособного спроса населения на услуги и требований населения к уровню и качеству предоставляемых услуг. Часто решения принимаются, исходя из политических соображений, а проекты финансируются “по остаточному принципу”. 99 В то же время, в ряде городов местные власти и водоканалы проводят изучение общественного и мнения и обследования потребителей (см. разделы, посвященные доступности и социальной помощи). Неправительственные организации также принимают активное участие в проведении опросов общественного мнения и обследовании потребителей. Однако полученная ими информация часто остается недоступной или игнорируется органами, ответственными за реформирование водоканализационного хозяйства. МФУ, работающие в странах ВЕКЦА, например Всемирный банк, ЕБРР и другие организации-доноры и инвесторы, проводят социологические исследования в рамках своих проектов. Их результаты позволяют определить оптимальные размеры тарифов и уровни обслуживания. Они могут также быть использованы в проведении политических дебатов о повышении тарифов и помочь предотвратить возникновение социального напряжения в обществе. По мере того как население становится основным потребителем услуг водоснабжения и канализации, водоканалы и местные органы власти должны больше внимания уделять изучению мнения потребителя. Обследование потребителей и изучение общественного мнения должны проводиться на местном уровне регулярно в дополнение или как составная часть описанных выше методов оценки доступности услуг. 3.2.2 Информирование потребителей Информирование потребителей является важным инструментом обеспечения общественной поддержки реформирования городского водоканализационного хозяйства. Обычно информирование о качестве услуг и о соответствии их качества госстандартам входит в обязанности местных органов власти. Такая информация должна опираться на данные СЭС и водоканалов, и регулярно предоставляться населению через средства массовой информации. Вместе с тем, растущий потребительский спрос на информацию пока не находит удовлетворения. Отчасти это связано с сохранившимися в странах ВЕКЦА традициями секретности, а также по причине отсутствия точной и оперативной информации и медлительности местных должностных лиц. Другая проблема заключается в том, что население часто не доверяет официальным данным, прежде всего информации о качестве питьевой воды из крана, которое сложно проверить. Например, по данным социологических опросов, проведенных организацией “МАМА-86” в 1999 году в пяти городах Украины, 71% опрошенных не доверяет официальным данным о качестве питьевой воды.47 В последнее время некоторые государственные ведомства в странах ВЕКЦА предпринимают шаги по расширению возможностей информирования общественности: организуются отделы по работе с общественностью, создаются веб-страницы, организуются семинары и научно-практические конференции. В последнее время в некоторых странах центральные органы власти публикуют доклады о качестве воды. Например, Министерство экологии и природных ресурсов Украины каждый год публикует отчет о состоянии источников водоснабжения как составную часть отчета о состоянии окружающей среды. Закон Украины о питьевой воде возлагает подготовку Ежегодного отчета о качестве питьевой воды и ситуации в водоканализационном хозяйстве на Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству Украины. Ряд водоканалов (в Москве, Киеве, Санкт Петербурге и других городах) создали отделы по работе с общественностью, “горячие телефонные линии”, страницы в интернете, и начали проведение широкой информационно-разъяснительной кампании. Предприятия информируют население о своих проблемах и возможных путях их решения, инициируют общественные обсуждения по проблемам водоснабжения, пытаются организовать индивидуальную работу с должниками. При 47 “Питьевая вода в Украине: Расширение связей и возможностей на местном и международном уровнях”, 2-е издание отчета по водной кампании ВЭОО “МАМА-86”. Киев, 1999. 100 разработке механизмов информирования потребителей может оказаться полезным опыт других стран (см. вставку 3.1). Вставка 3.1. Информация о качестве питьевой воды в США и в Нидерландах В США Актом о безопасной питьевой воде определено право каждого гражданина на свободный доступ к информации о качестве питьевой воды, которую он потребляет. В случае отклонений или проблем с качеством воды, оперативно предоставляется информация о ситуации и о путях ее разрешения. Каждый потребитель получает вместе со счетами на воду от водоснабжающей кампании “конфиденциальные отчеты потребителя”, в которых содержится вся информация о качестве предоставленной услуги, безопасности потребленной воды. Для расширения возможностей и свободы информирования работает “горячая линия” по вопросам питьевой воды при Агентстве по защите окружающей среды США (EPA), информация предоставляется на веб-страницах государственных структур и водоснабжающих организаций на местах. В Нидерландах каждый гражданин имеет право на получение развернутой информации о качестве воды у него в кране. В конце года водные кампании обязаны опубликовать годовой отчет, который включает: ♦ основные показатели (производство, сбыт, финансовые и кадровые) и систему управления (включая акционеров, руководство) компании; ♦ отчет директоров (основной и вспомогательные процессы, социальные аспекты); ♦ финансовый отчет (бюджет, прибыль-потери); ♦ дополнения: список акционеров, структура организации, качество воды, продажи, связи, поток наличных денег). Источник: Мама-86 Центральные органы власти и органы местного самоуправления должны улучшать информирование потребителей. В частности, они должны предоставлять полную, регулярную и достоверную информацию о ходе реформирования отрасли и сложившейся ситуации в том или ином районе. Минимальный объем информации, предоставляемой потребителям, должен включать информацию о: • • • • • • • стандартах качества услуг, нормативах потребления услуг и разрешенных перерывах в предоставлении услуг; уровнях цен и тарифов и правилах их установления а также заблаговременную информацию о планируемых изменениях цен и тарифов; правах и обязанностях потребителей, предприятий, предоставляющих услуги, и регулятивных органов; процедурах и формах разрешения конфликтов; предприятиях, предоставляющих услуги, в том числе их финансовые и производственные показатели (правила предоставления такой информации должны учитывать монопольное положение водоканализационных предприятий; поэтому информация, которая может считаться коммерческой тайной в условиях конкуренции, не может считаться таковой на местных рынках); существующих льготах и субсидиях; процедурах их предоставления; документах, необходимых для получения льгот и субсидий; сложившейся ситуации, трудностях и задачах реформирования отрасли. Информация должна предоставляться в доступной для потребителей форме. Это могут быть: 101 • • • • • • контракты с предприятиями, предоставляющими услуги, с подробным описанием всех условий (описанием услуг и порядка их оплаты, прав и обязанностей сторон в соответствии с представленным выше минимальным объемом информации); ежегодные отчеты о работе водоканализационных предприятий с использованием четких и прозрачных показателей (по примеру Нидерландов)48; подробные информативные счета за предоставленные услуги водоснабжения/канализации (например, в ряде регионов России в счетах на коммунальные услуги указываются номера телефонов предприятий, предоставляющих услуги; пороговый размер совокупного дохода данной семьи, использующийся как критерий права на жилищные субсидии; пояснения по поводу начислений за услуги); официальные выступления и публикации в средствах массовой информации (в том числе своевременное информирование населения об авариях и рекомендации по принятию мер по защите здоровья; информирование о проведении тендеров и т.д.); наглядная информация (плакаты, информационные бюллетени) в организациях, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги; отделы по связям с общественностью – структурные подразделения водоканализационных предприятий. Местным органам власти, СЭС, ЖЭО и водоканалам отводится главная роль в информировании населения об услугах водоснабжения и канализации на местном уровне. При этом между ними необходимо четко распределить обязанности по информированию. Кроме того, во время реформы особую важность приобретает информация из независимых источников о показателях работы предприятий водоканализационного хозяйства. Право на проведение общественных проверок и общественной экспертизы водоканализационных предприятий должно быть формализовано и по возможности закреплено законодательно. Независимым экспертам должна быть доступна полная информация о показателях работы коммунальных предприятий. (При этом следует ограничить объем информации, рассматриваемой как коммерческую тайну местных монополий.) 3.2.3 Информационно-разъяснительная работа среди населения Успех реформирования сектора зависит не только от уровня информированности потребителя о проблемах сектора водоснабжения и канализации, но и от глубины понимания этих проблем и их связи с экономическими, социальными и экологическими последствиями для общества в целом. Центральные и местные органы власти и водоканалы могут играть важную роль в повышении уровня осведомленности население о ценности и стоимости воды как общественного продукта и как ограниченного природного ресурса. Информационно-разъяснительные кампании для населения могут стать полезным дополнением к экономическим стимулам, поощряющим экономное потреблению воды. Ряд водоканалов уже проводит такие кампании, готовит различные брошюры, организует посещения водных объектов, в основном для детей и студентов. Значительную информационно-разъяснительную работу по рациональному потреблению воды для населения могут проводить экологические НПО. Просветительская деятельность общественных организаций часто направлена на разъяснение необходимости ценить воду, платить за ее потребление и за очистку сточных вод; на обучение рациональному потреблению воды и методам санитарии и гигиены; на объяснение прав потребителей. НПО осуществляют различные 48 За дополнительной информацией о соответствующий проект СРГ/ОЭСР. показателях 102 эффективности деятельности водоканалов см. демонстрационные проекты по решению конкретных проблем, связанных с питьевой водой или охраной водных ресурсов. Участие общественности в принятии решений 3.3 Этот раздел определяет основные принципы участия общественности в принятии решений по вопросам реформирования городского водоканализационного хозяйства. Ниже рассматриваются наиболее действенные формы участия общественности, в том числе публичные слушания и консультации, а также участие в административных механизмах и процедурах. 3.3.1 Принципы действенного участия общественности В принципе, выборным органам, таким как, например, парламент, должна отводиться главная роль в представлении интересов общественности. Однако опыт многих стран мира свидетельствует, что для повышения эффективности их деятельности необходим общественный контроль и повышение прозрачности системы государственного управления. В странах ВЕКЦА потребность в подотчетности и прозрачности на местном уровне особенно велика в связи с тройственной ролью местных органов власти в сфере водоснабжения и канализации, где они одновременно являются владельцами, органами регулирования и потребителями услуг водоканализационных предприятий. Опыт стран ВЕКЦА и других стран свидетельствует о наличии многочисленных трудностей привлечения общественности к сфере городского водоснабжения и канализации.49 Нередко общественность и органы власти оказываются неподготовленными к ведению диалога; их взаимоотношения осложняются теми или иными стереотипами поведения и взаимным недоверием. Отсутствие координации между многочисленными неправительственными организациями, нехватка финансовых ресурсов и недостаточный экспертный потенциал не позволяют им занять решительную позицию, направленную на защиту широких общественных интересов. Общественность часто неосведомлена о существующих механизмах участия. В то же время, иногда участие общественности становится самоцелью, особенно если этим процессом руководит специально выбранная для этого неправительственная организация, неспособная обеспечить полное представительство всех заинтересованных сторон. Участие общественности в процессе принятия решений по вопросам водоснабжения и канализации должно основываться на следующих принципах: • • • 49 Целевой характер. Участие общественности дает наилучший результат тогда, когда оно нацелено на решение конкретных вопросов. Иногда создаются специальные совещательные механизмы (процедуры или органы), призванные активизировать участие общественности в принятии решений по вопросам городского водоканализационного хозяйства (например, общественные палаты на уровне регионов в России). Они охватывают широкий спектр вопросов работы водоканализационного хозяйства. Возможно они бывают слишком абстрактными. Такие механизмы должны иметь четко сформулированные функции и задачи, иначе их действенность может оказаться сомнительной. Представительство и участие. В консультативных механизмах должны быть представлены интересы всех сторон, в том числе водоканализационных предприятий, органов власти и групп потребителей. Механизмы участия общественности должны быть открыты для новых членов и совершенствоваться благодаря опыту участвующих в них сторон, особенно если они обладают опытом решения рассматриваемых вопросов. Прозрачность. Информация о механизмах участия общественности должна быть открытой. В первую очередь, это касается информации о процедурах участия, вопросов, по которым достигнуто согласие, и вопросов, по которым заинтересованные стороны расходятся во П.Крючкова. “Общество и власть: механизмы взаимодействия”. Москва, IIF “Спрос-КонфОП”, 2002 103 мнениях. Такая открытость повышает ответственность заинтересованных обеспечивает поддержку реализации достигнутых соглашений. 3.3.2 сторон и Общественные слушания и консультации Одним из эффективных механизмов участия общественности являются общественные консультации и слушания. Эти формы сегодня эффективно применяются во многих странах в процессе разработки законодательства и различных программ, при рассмотрении вопросов ценообразования на услуги водоснабжения/канализации и при обсуждении планов развития водоканализационных предприятий. Сегодня в странах ВЕКЦА уже существует некоторый опыт участия общественности в принятии решений по вопросам реформирования городского водоканализационного хозяйства. Например, результаты консультаций с экологическими НПО стали важным вкладом в разработку “Руководящих принципов реформирования водоканализационного хозяйства в странах ВЕКЦА”, принятых на встрече министров в Алматы в октябре 2000 года. В Украине и Армении были организованы на государственном уровне общественные слушания и консультации по проектам законов о питьевой воде. Право граждан на участие в общественных слушаниях по вопросам водоканализационного хозяйства сегодня уже законодательно закреплено в ряде стран (Армения, Казахстан и Украина). Вставка 3.2. Участие общественности в обсуждении тарифов в США, Чили и Казахстане В США в случае общего пересмотра тарифов требуется публичное слушание дела. Под такими слушаниями понимается квази-судебная процедура, когда не только компания-поставщик ресурсов, но и другие заинтересованные стороны (конкуренты, клиенты, акционеры, потребительские организации и т.п.) могут представить свои расчеты и доказательства обоснованности предлагаемых тарифов. О слушаниях объявляется заранее и публично. На основании доводов сторон и собственных решений регулирующий орган принимает решение по конкретному случаю. В Чили на уровне регионов могут создаваться специальные группы экспертов, которые оказывают помощь отдельным муниципалитетам в проведении оценки тарифов, предлагаемых водоканалами. Такие экспертные группы помогают решить проблему нехватки соответствующих специалистов на местном уровне. Один из экспертов, входящих в группу, может быть делегирован от общественности. Таким образом, общественность, у которой также часто нет достаточных знаний для такого анализа, может быть уверена, что ее интересы будут защищены. В Казахстане местные отделения Антимонопольного комитета, которые отвечают за утверждение тарифов, также могут организовывать общественные слушания, если предлагаемые уровни тарифов вызывают социальные протесты. Однако эта форма общественных консультаций применяется с большой осторожностью, так как эффективность консультаций зависит с одной стороны от уровня знаний представителей общественности, а с другой от уровня прозрачности местной администрации. Источник: МАМА-86, рабочие документы СРГ Наиболее обширный опыт участия общественности накоплен на местном уровне, особенно в обсуждении разработки муниципальных программ модернизации систем водоснабжения и канализации. Такие общественные консультации могут инициироваться общественностью, 104 местными органами власти или же водоканалами. В ходе общественных консультаций местные органы власти и водоканалы могут лучше определить необходимые меры по реформированию системы водоснабжения и заручиться поддержкой общественности. В ряде стран в ходе общественных консультаций и слушаний могут рассматриваться вопросы установления тарифов. Необходимо отметить однако, что отдельные потребители и их группы могут играть в таких обсуждениях лишь совещательную роль и не могут непосредственно влиять на “голосование” по тарифам, так как тарифы должны устанавливаться, исходя из экономических соображений. В Кыргызстане ассоциации сельских потребителей услуг водоснабжения и канализации имеют право участвовать в обсуждении вопросов об использовании кредитов, выдаваемых для решения проблем водоснабжения. Кроме того, согласно Закону Кыргызской Республики “О питьевой воде”50, общины также имеют право устанавливать тарифы: “тарифы на услуги по обеспечению населения питьевой водой … для сельского населения … устанавливаются … ассоциациями сельских потребителей питьевой воды, формируемыми самим населением”. Предоставление таких широких прав местным ассоциациям потребителей обосновывается в Кыргызстане тем, что местные общины отвечают также за эксплуатацию и техническое обслуживание объектов инфраструктуры водоснабжения. Вставка 3.3. Сельские ассоциации потребителей воды в Кыргызской республике В Кыргызстане сегодня внедряется два проекта по решению проблем водоснабжения. Азиатский Банк реконструкции и развития выделил 36 млн. долларов США для реабилитации водопроводно-канализационного хозяйства в Ошской, Джалал-Абадской, Баткенской и Чуйской областях. Всемирный банк выделил 15 млн. долларов США кредитных средств для реабилитации водопроводов в Нарынской, Иссык-Кульской и Таллайской областях. Реализация этих проектов предполагает внедрение новой системы управления и пользования новой инфраструктурой населенных пунктов. Община сама решает, какой уровень услуг и объем работ необходим, определяет объем кредита и порядок возврата получаемых средств. Община принимает на свой баланс водопроводное хозяйство и полностью несет ответственность за его эксплуатацию. Этот подход основан на традиционной форме самоуправления в этой стране. Уже создано и зарегистрировано в Министерстве юстиции 200 сельских ассоциаций потребителей питьевой воды. Такие ассоциации включают в себя всех членов групп взаимопомощи в своих селах, которые избирают комитет ассоциации. Ассоциации рассматривают заявки на получение кредитов, поступающие от групп взаимопомощи. Они также предоставляют помощь в разрешении внутригрупповых проблем и обеспечение полного погашения кредитов. Для этого ассоциациями были созданы кредитно-сберегательные фонды и резервные фонды. Источник: данные, предоставленные экспертами стран ВЕКЦА Привлечение частного сектора к управлению водоканалами является еще одной сферой, где общественный контроль может повысить общую эффективность процесса реформирования водоканализационного хозяйства. Десятилетний опыт стран Центральной и Восточной Европы по реформированию отрасли показывает, что привлечение частного сектора должно быть процессом, открытым для общественности. Хотя формально интересы общественности в переговорах с частными компаниями представляют местные органы власти, общественность должна быть информирована о планах привлечения частного сектора, включая возможные последствия их реализации. Изменения в политической ситуации и общественная поддержка часто бывают 50 Закон от 29 сентября 2000 г. № 81 “О внесении изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики “О питьевой воде””. 105 решающими факторами для успеха проектов с участием частных фирм и поэтому требуют постоянного участия всех заинтересованных сторон. Вставка 3.4. Опыт Венгрии в приватизации городского водного сектора и вовлечении общественности В 1993 власти города Шегед заключили договор с компанией General des Eaux (Vivendi). С самого начала контракт подвергся критике по ряду причин: отсутствие открытого тендера по выбору компании-оператора, высокий уровень оплаты услуг оператора, отсутствие управлениея компанией-оператором со стороны Совета директоров и условие, по которому муниципалитет покрывал все издержки, связанные с потерями. Контракт находился в состоянии постоянных доработок до момента окончательного его подписания в 2001 г. По вновь достигнутому соглашению, у города будет большинство голосов в Совете, гарантии по оплате услуг оператора определяются не ценами для потребителей, а сокращением расходов на развитие и строительство. Рост цен был незначительным, опросы общественного мнения подтверждают хорошую репутацию фирмы. В г. Дебрецен были начаты переговоры между муниципалитетом и двумя иностранными компаниями, однако затем город отказался от этого намерения, и водоканал был преобразован в открытое акционерное общество с участием муниципалитета в капитале. Это привело к 150% росту инвестиций по сравнению с первоначальным планом о концессии. Сокращение рабочих мест также было менее болезненным. Рост цен был умеренный, а уровни доходов достигли 8-9% годовых. В Будапеште был проведен открытый тендер, по результатам которого было создано совместное предприятие с компанией Suez-Lyonnaise в 1997 г. Эта компания была определена победителем, так как она предложила наиболее высокую цену за контракт, а не наиболее низкие цены для потребителей. Но за самую высокую цену фирма получила высокую плату за обслуживание, что привело к значительным потерям для города. В 1999 г. представители города отвергли преложенный бизнес план, согласно которому город продолжал нести потери, и были пересмотрены условия контракта в сторону уменьшения платы оператору, что привело к сокращению рабочих мест. С точки зрения города и работников предприятия договор в Будапеште не был выигрышным. Интересы потребителей также не были представлены в переговорном процессе, что объяснялось требованиями коммерческой тайны. Несмотря на длительный переговорный период в связи с изменениями политической ситуации, более широкое участие общественности в подготовке соглашений в Шегеле и в Дебрецене привело к лучшим конечным результатам, чем секретные переговоры в Будапеште. Организациям потребителей следует улучшить свой потенциал для проведения общественного контроля за проведением таких переговоров, начиная с самой ранней их стадии. Источник: Consumers International Проведенный анализ свидетельствует об эффективности общественных обсуждений и слушаний. Поэтому право общественности и потребителей принимать участие в принятии решений в отрасли должно быть закреплено законодательно, в духе Орхусской конвенции. В то же время, следует заметить, что проведение общественных консультаций и публичных слушаний требует затрат времени, финансовых и трудовых ресурсов. По этой причине их следует организовывать на стратегически важных этапах реформы. В частности, рекомендуется проводить публичные консультации и слушания по таким вопросам: • Разработка законодательства и стратегических государственных программ; 106 • • • Подготовка и реализация планов развития территориальных общин, включая планы реформирования водоканализационных предприятий; Обсуждения по поводу определения приемлемого уровня обслуживания и тарифов на коммунальные услуги; Привлечение частного сектора к сфере коммунальных услуг. 3.3.3 Участие общественности в административных механизмах и официальных процедурах Административные механизмы включают различные рабочие группы, комиссии и советы. Эти органы могут быть постоянными или временными; нередко они работают на общественных началах. Следует отметить, что участие общественности в административном механизме во многом зависит от желания органов власти вовлекать общественность в официальные процедуры, осознания ими выгод от участия общественности, а также от способности представителей общественности сделать конструктивные предложения и внести ценный вклад в общее дело. С точки зрения защиты прав потребителей в период реформирования водоканализационного хозяйства особый интерес представляют два административных механизма. Первый предполагает создание специальных административных органов с целью содействия реформе отрасли. В Великобритании накоплен уникальный опыт создания по всей стране сети советов потребителей. Эти советы были организованы Водным управлением (OfWat), государственным органом регулирования деятельности в сфере водоснабжения и канализации. Хотя перенести такой опыт в страны, где нет центрального регулятивного органа, довольно сложно, но некоторые из элементов работы этой системы могут быть полезными для стран ВЕКЦА. Вставка 3.5. Советы потребителей при Водном управлении в Великобритании Водное Управление (OfWat) является органом экономического регулирования деятельности в сфере водоснабжения и канализации в Англии и Уэльсе и отвечает за установление лимитов цен для компаний. OfWat создал сеть советов потребителей, включая региональные комитеты потребителей услуг и их национальный совет с целью “быть эффективным и влиятельным голосом потребителей услуг водоснабжения и канализации в Англии и Уэльсе и защищать их интересы по вопросам цен, качества услуг и разумного расходования средств”. 10 региональных комитетов потребителей услуг расследуют и решают жалобы от потребителей, представляют их интересы в отношениях с OfWat и с отдельными компаниями, контролируют качество предоставления услуг потребителям. Председатель каждого комитета назначается OfWat и имеет 12 сотрудников, работающих на добровольной основе. Председатели региональных комитетов входят в Национальный совет. OfWat проводит консультации с региональными комитетами и с Национальным советом по всем важнейшим решениям, включая параметры предоставления услуг, лимиты цен и тарифы. Источник: www.ofwat.gov.uk В последнее время экологические НПО в странах ВЕКЦА принимают активное участие в проведении различных официальных процедур, включая экспертную оценку проектов и программ. Так, в Молдове в начале 2002 г. по предложению Министерства экологии три НПО провели общественную экспертизу Программы развития водопроводных и канализационных сетей Республики Молдова на период до 2006 года. Замечания и предложения общественности вошли в документ, принятый правительством в мае 2002 г. Многие природоохранные НПО участвуют в проведении оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологических экспертиз (разновидность ОВОС, распространенная во многих 107 странах ВЕКЦА). Такие процедуры, проводимые согласно требованиям законодательства, а также активно применяемые МФУ, дают НПО возможность участвовать в разработке проектов на ранней стадии их подготовки и проанализировать, например, состояние санитарных зон источников водоснабжения, когда речь идет о переброске значительных объемов водных ресурсов. Ряд НПО организует общественные проверки качества питьевой воды и других параметров эффективности деятельности водоканалов. Такой общественный контроль является весьма дорогостоящим мероприятием и не всегда доступен общественности. Однако сегодня, в связи с отсутствием доступной официальной информации, даже ограниченный общественный контроль, подкрепленный данными из независимых источников, позволяет направить дискуссию в конструктивное русло. Органы, обеспечивающие общее взаимодействие общественности и органов власти, такие как общественные советы, комитеты по правам человека и пр., представляют иной тип административного механизма. Эти органы занимаются вопросами городского водоснабжения и канализации ввиду их большой социальной значимости. Например, Комиссия по правам человека при губернаторе Ростовской области в Российской Федерации рассматривает вопросы снабжения питьевой воды с точки зрения реализации права человека на удовлетворение основных жизненных потребностей, благодаря чему была обеспечена широкая поддержка реформы отрасли как со стороны органов власти, так и общественности.51 Эффективность и действенность специализированных или общих административных и консультативных механизмов зависит от многих факторов, в первую очередь от того, насколько четко определены и описаны их цели и операционные процедуры. Структура таких механизмов, например, регулятивных органов, должна отражать структуру всей отрасли: если тарифы устанавливаются на местном уровне, общественные советы или иные административноконсультативные органы, специализирующиеся в вопросах ценообразования, также должны создаваться на местах. Успешность работы этих органов зависит от компетентности и мотивации работающих в них представителей общественности, от которых нередко требуется наличие специальных знаний. В активном участии представителей общественности в официальных механизмах и процедурах таится определенная опасность. Если представители общественности не обладают необходимыми профессиональными знаниями для оценки неблагоприятных для потребителей последствий тех или иных технических решений, их имена могут использоваться в качестве прикрытия. Кроме того, в некоторых случаях административные органы имеют доступ к конфиденциальной информации, в то время как участвующие в их работе представители общественности не имеют права на распространение такой информации, даже если она представляет для общественности особый интерес. Когда представителей общественности включают в процесс принятия решений, они оказываются в ситуации, которая не позволяет им критиковать официальные решения, что мешает им выполнять свое основное предназначение – защищать права граждан. Поэтому представителям общественности целесообразно оставаться вне регулятивных органов с тем, чтобы четко разграничивать функции консультирования и принятия решений. 51 П.Крючкова. “Открытое партнерство: механизмы взаимодействия в жилищно-коммунальном хозяйстве”. Москва, IIF “Спрос-КонфОП”, 2002 108 Доступ к правосудию и разрешение конфликтов 3.4 В этом разделе рассматриваются основные вопросы, связанные с доступом к правосудию, в том числе договорные отношения между потребителями и водоканализационными предприятиями, существующие механизмы разрешения конфликтов – административные и судебные процедуры, а также более мягкие формы разрешения и предотвращения конфликтов. 3.4.1 Неопределенность договорных отношений Как правило, конечный потребитель (житель многоквартирного дома) не имеет прямых договорных отношений с водоканалами, а между потребителем и производителем услуг стоит посредник – обслуживающая организация (организация, предоставляющая услуги). Как правило, обслуживающими организациями являются жилищно-эксплуатационные организации (ЖЭО), которые не отвечают ни за качество предоставляемой услуги, ни за работу по сбору платежей. Однако, эти организации-посредники могут играть важную роль в техническом обслуживании внутридомовых водопроводных и канализационных сетей и в работе с отдельными домохозяйствами-собственниками квартир. Для этого необходимо стимулировать повышение заинтересованности посредника в улучшении эффективности его работы. В некоторых странах активно создаются ассоциации жильцов и кондоминиумы. Создание кондоминиумов рассматривается как одно из важнейших направлений реформы жилищнокоммунального сектора (в Армении, России, Украине) и, как ожидается, будет способствовать защите прав собственников жилья и даст возможность влиять на стоимость и качество услуг, а также позволит привлечь дополнительные средства на обслуживание и ремонт жилищного фонда. Иной подход представляет собой введение прямых договорных отношений между водоканалом и домохозяйством. Сегодня в ряде стран ВЕКЦА правила и Типовые договоры на оказание жилищнокоммунальных услуг уже закреплены законодательно. Концепции и программы реформирования жилищно-коммунального сектора, принятые в странах ВЕКЦА, предполагают обязательное введение договорных отношений на всех этапах производства и предоставления услуг между собственником-домовладельцем, производителем услуг и потребителем. Так, в Украине например, Законом о питьевой воде и питьевом водоснабжении предписывается заключение прямых договоров между потребителями и водоканалами. Правила о предоставлении услуг водоснабжения содержат Типовой договор на предоставление населению услуг водо-, теплоснабжения и канализации. Однако введение таких договоров идет медленно, так как в этом не заинтересованы ни исполнители, ни потребители: введение договоров требует большой технической работы от исполнителей, а потребители не имеют возможности вносить изменения в типовой договор. Анализ типовых договоров в Азербайджане и России показывает, что они в большей мере учитывают интересы предприятий, предоставляющих коммунальные услуги52. В частности, типовые договоры: • • • не содержат описания параметров качества услуг; не определяют санкции за невыполнение условий договора предприятием; недостаточно четко определяют нормы потребления и процедуры установления тарифов, особенно для потребителей, пользующихся и не пользующихся приборами учета; занижают нормы потребления при двухставочных тарифах для юридических лиц; 52 П.Крючкова. “Существенные характеристики взаимоотношений с конечными потребителями в ресурсоснабжающих отраслях ЖКХ”, Москва, 1998; К.Али: “Газ, воду и электричество нам продают с нарушением наших прав”, статья, подготовленная по результатам обследования, выполненного Ассоциацией свободных потребителей Азербайджана. 109 • нечетко распределяют обязанности по установлению приборов учета либо содержат явное требование к потребителю устанавливать приборы учета за свой счет. 3.4.2 Разрешение споров Ухудшение качества питьевой воды и услуг водоканалов вызывает растущее число жалоб. Разрешение конфликтных ситуаций, возникающих в сфере услуг водоснабжения и канализации, является сложным процессом. Он начинается составлением акта-претензии по поводу качества предоставления услуг. Акт направляется обслуживающей организации, которая обязана принять соответствующие меры либо дать обоснованный отказ в удовлетворении претензии. Неразрешенные на этом этапе споры разрешаются либо в административном, либо в судебном порядке. Административные процедуры позволяют потребителю обратиться с жалобой в вышестоящий орган (орган местной исполнительной власти или его жилищно-коммунальное управление). В Казахстане, России, Украине при городских и областных администрациях созданы управления по делам защиты прав потребителей для работы с жалобами населения. Обычно процесс рассмотрения жалоб очень длительный и утомительный, но, несмотря на это, количество жалоб продолжает расти. Теоретически, далее потребитель может попытаться отстоять свои права в суде. Однако к этой мере прибегает незначительная часть потребителей. Плохое качество или перебои в предоставлении услуг водоснабжения/канализации являются головной болью домохозяйств, однако цена этих услуг и, соответственно, размер возможной компенсации чрезвычайно малы, в то время как судовые издержки велики. Кроме того, процесс рассмотрения таких исков усложняется неопределенностью договорных отношений между потребителями и предприятиями. Поэтому защита домохозяйствами своих прав в суде не оправдывает себя и экономически. В то же время рост цен на услуги предприятий водоканализационного хозяйства будет и дальше вынуждать потребителей обращаться в суд. Существенную помощь в защите своих прав и юридические консультации население может получать от НПО и ассоциаций потребителей. Одной из возможных форм защиты прав потребителей могут стать коллективные иски. Ассоциации потребителей и управления по защите прав потребителей при городских органах власти в ряде городов России (Екатеринбурге, Пензе, Твери и других городах53) уже имеют определенный опыт составления и подачи таких исков. Для ослабления напряженности в отношениях между организациями, предоставляющими услуги, и потребителями странам ВЕКЦА следует использовать более мягкие методы разрешения конфликтов. Конфликты могут разрешаться независимыми внесудебными органами (например, специальными административными советами, омбудсменами, советами потребителей, ассоциациями потребителей, специализированными структурными подразделениями регулятивных органов и т.д.), что позволит значительно сократить затраты времени сторон и обеспечит объективность принимаемых решений. В связи с этим можно привести пример специальной административной комиссии, созданной в Хабаровском крае. Комиссия занимается рассмотрением конфликтов между потребителями и поставщиками электроэнергии. Решения принимаются в течении нескольких дней, максимум недели (по сравнению с несколькими месяцами или даже годами, когда жалоба рассматривается в суде), и они являются обязательными к исполнению ответчиками. При этом потребители по-прежнему сохраняют право обратиться в суд. По утверждениям местных экспертов по правам потребителей, практическим результатом создания 53 П.Крючкова. “Защита прав потребителей в жилищно-коммунальном хозяйстве”, М., IIF “Спрос-КонфОП”, 2003 110 Комиссии стало значительное уменьшение жалоб потребителей и судовых исков, связанных с услугами электроснабжения.54 Местные органы власти и водоканализационные предприятия могут играть важную роль в предотвращении и разрешении конфликтных ситуаций на ранних стадиях их возникновения, в связи с чем организациям, предоставляющим коммунальные услуги, следует ввести прозрачную систему взаимоотношений с жалобщиками и информировать о ней своих потребителей. Требование о наличии такой системы могут включаться в договора, заключаемые между коммунальными предприятиями и местными органами власти. Другим действенным инструментом разрешения конфликтов и усиления ответственности организаций, предоставляющих услуги, является автоматический перерасчет начислений за услуги в случае несоответствия качества услуг установленным требованиями по вине этих организаций. Требование о выполнении автоматического перерасчета начислений уже введено в действие в ряде регионов России для всех жилищно-коммунальных услуг, а также включено в проект Правил предоставления жилищнокоммунальных услуг, поданных на утверждение Правительством Российской Федерации. 3.5 Рекомендации Основные права потребителей и принципы участия общественности Центральным органам власти стран ВЕКЦА необходимо обеспечить защиту прав потребителей и всячески способствовать участию общественности в реформировании городского водоканализационного хозяйства, чтобы (а) заручиться поддержкой предложенных реформ (в том числе повышения тарифов на коммунальные услуги) со стороны населения и политических сил и (б) защитить общественные интересы от волевых решений и злоупотреблений водоканализационных предприятий – монополистов, что, впрочем, можно рассматривать как задачу более широкой регулятивной реформы. В соответствии с Руководством ООН по защите прав потребителей, основные права потребителей включают защиту потребителей от угрозы их здоровью и безопасности; удовлетворение и защиту экономических интересов потребителей; обеспечение доступа потребителей к необходимой им информации; просвещение потребителей; действенное возмещение понесенного потребителями ущерба; свободу создания групп потребителей и предоставление им возможности представлять свои взгляды в процессе принятия решений; популяризацию экономически обоснованных режимов потребления. Перечисленные основные права потребителей должны воплощаться в ходе реформирования городского водопроводно-канализационного хозяйства в странах ВЕКЦА путем: • • • • определения соответствующих норм законами и подзаконными актами; формирования прозрачной и предсказуемой государственной политики в сфере городского водоканализационного хозяйства; распространением лучших практик среди коммунальных предприятий; проведения информационно-разъяснительных кампаний для населения. Орхусская конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам окружающей среды закладывает основу для участия общественности в процессе принятия решений по вопросам окружающей среды. Она может использоваться для содействия участию общественности в реформировании городского водоканализационного хозяйства в таких основных формах, как информирование общественности, участие общественности в процессе принятия решений и обеспечение доступа к правосудию. 54 П.Крючкова. “Защита прав потребителей в жилищно-коммунальном хозяйстве”, М., IIF “Спрос-КонфОП”, 2003 111 Общественные организации, в том числе ассоциации, неправительственные организации, ассоциации домовладельцев и группы потребителей могут играть активную роль в защите прав потребителей и содействии участию общественности в реформировании водоканализационного хозяйства. Деятельность общественных организаций должна поощряться и всячески поддерживаться. Информирование потребителей и должностных лиц, ответственных за принятие решений По мере того, как население становится основным потребителем водоканализационных предприятий, владельцы и операторы систем водоснабжения и канализации (т.е. местные власти и водоканалы) должны внимательней прислушиваться к мнению и учитывать предпочтения этой категории потребителей. Обследования потребителей и опросы общественного мнения должны проводиться на местном уровне регулярно – как составная часть методологии оценки доступности услуг водоснабжения и канализации, о чем уже говорилось выше, или в дополнение к ней. Центральные органы власти и органы местного самоуправления должны улучшить информирование потребителей. В частности, они должны предоставлять полную, регулярную и достоверную информацию о ходе реформирования отрасли и сложившейся ситуации в том или ином районе. Минимальный объем информации, предоставляемой потребителям, должен включать информацию о: • • • • • • • Стандартах качества услуг, нормативах потребления услуг и разрешенных перерывах в предоставлении услуг; Уровнях цен и тарифов и правилах их установления а также заблаговременную информацию о планируемых изменениях цен и тарифов; Правах и обязанностях потребителей, предприятий, предоставляющих услуги, и регулятивных органов; Процедурах и формах разрешения конфликтов; Показателях работы предприятий, предоставляющих услуги; Существующих льготах и субсидиях; процедурах их предоставления; документах, необходимых для получения льгот и субсидий; Сложившейся ситуации, трудностях и задачах реформирования отрасли. Информация должна предоставляться доступной для потребителей форме. Это могут быть: • • • • • • Контракты с предприятиями, предоставляющими услуги, с подробным описанием всех условий; Ежегодные отчеты о работе водоканализационных предприятий с использованием установленных показателей; Подробные информативные счета за предоставленные услуги водоснабжения/канализации; (Официальные) выступления и публикации в средствах массовой информации; Наглядная информация; Отделы по связям с общественностью – структурные подразделения водоканализационных предприятий. Следует отметить, что вся информация, не являющаяся коммерческой тайной, должна быть доступной независимым экспертам. Кроме того, независимая информация о показателях работы предприятий водоканализационного хозяйства сама по себе играет важную роль в процессе реформирования. Право общественности на проведение публичной проверки или экспертизы водоканализационного предприятия должно быть по возможности закреплено законодательно. Государственным и местным органам власти, а также водоканализационным предприятиям следует принимать действенное участие в информировании населения о ценности воды как общественного блага и ограниченного природного ресурса. Информационно-разъяснительные кампании могут 112 стать действенным дополнением к мерам экономического стимулирования ответственного потребления воды. Участие общественности и потребителей в процессе принятия решений Участие общественности в процессе принятия решений по вопросам водоснабжения и канализации должно основываться на следующих принципах: • • • Целевой характер. Совещательные механизмы (процедуры или органы), призванные активизировать участие общественности в принятии решений по вопросам городского водоканализационного хозяйства, должны иметь четко сформулированные функции и задачи. Совещательные механизмы создаются для решения конкретных вопросов. Представительство и участие. В консультативных механизмах должны быть представлены интересы всех сторон, в том числе водоканализационных предприятий, органов власти и групп потребителей. Механизмы участия общественности должны быть открыты для новых членов и совершенствоваться благодаря опыту участвующих в них сторон. Прозрачность. Информация о механизмах участия общественности должна быть открытой. В первую очередь, это касается информации о процедурах участия, вопросов, по которым достигнуто согласие, и вопросов, по которым заинтересованные стороны расходятся во мнениях. Такая открытость повышает ответственность заинтересованных сторон и обеспечивает поддержку реализации достигнутых соглашений. Публичные консультации и слушания являются одними из наиболее действенных механизмов участия общественности в реформировании городского водоканализационного хозяйства, и поэтому их проведение должно оговариваться законодательством в духе Орхусской конвенции. В то же время, следует заметить, что проведение публичных консультаций и слушаний требует затрат времени, финансовых и трудовых ресурсов. По этой причине их следует организовывать на стратегически важных этапах реформы. В частности, рекомендуется проводить публичные консультации и слушания по таким вопросам: • • • • Разработка законодательства и стратегических государственных программ; Подготовка и реализация планов развития территориальных общин, включая планы реформирования водоканализационных предприятий; Определение приемлемого уровня обслуживания и тарифов на коммунальные услуги; Привлечение частного сектора в сферу коммунальных услуг Административные механизмы, такие как существующие или специально созданные рабочие группы, комиссии и советы, могут служить иной формой участия общественности в реформировании городского водоканализационного хозяйства. Они включают специальные административные органы, занимающиеся вопросами водоснабжения и канализации (например, советы потребителей в системе государственного регулирования водоканализационного сектора в Великобритании; организации, выполняющие экспертную оценку проектов и программ, в том числе оценку воздействия на окружающую среду), и органы, ответственные за решение общих задач (например, комитеты по правам человека в некоторых регионах России). Участие общественности в специализированных и общих административных механизмах содействует обмену информацией, улучшает качество принимаемых решений и укрепляет политическую и социальную поддержку реформирования отрасли. Доступ к правосудию и разрешение споров Недостаточно четко определенные договорные отношения между домохозяйствами и водоканализационными предприятиями препятствуют действенному предотвращению и разрешению конфликтов между ними. Как правило, конечный потребитель не вступает в прямые договорные отношения с водоканализационным предприятием. Некоторые страны ВЕКЦА практикуют введение договоров напрямую между предприятиями и домохозяйствами. В этом 113 случае можно рекомендовать четкое юридическое определение параметров услуг, прав и обязанностей сторон, а также разработку типовых договоров на основе норм существующего законодательства. В отдельных случаях (например для жильцов многоквартирных домов) заключение «прямых» договоров не является приемлемым с практической точки зрения. Поэтому некоторые страны стали на путь создания ассоциаций жильцов и кондоминиумов. Создание кондоминиумов рассматривается как один из важнейших подходов к реформированию жилищно-коммунального хозяйства в Армении, России и Украине. Эти мероприятия могут содействовать заключению коллективных договоров и переходу к коллективной ответственности, и поэтому должны всячески приветствоваться. Организации, предоставляющие коммунальные услуги, обычно жилищно-эксплуатационные организации, действуют как посредники между потребителями и производителями услуг водоснабжения/канализации. Они могут играть важную роль в эксплуатации объектов инфраструктуры и в непосредственных отношениях с квартиросъемщиками. Однако они не отвечают за качество предоставляемых услуг или сбор платежей потребителей. Поэтому сегодня на повестке дня стоит задача поиска путей стимулирования этих организаций к совершенствованию своей работы. Разрешение конфликтов в сфере услуг водоснабжения/канализации является в странах ВЕКЦА довольно сложным процессом. Он начинается с административных процедур, как правило, продолжительных и утомительных. На следующем этапе потребители теоретически могут обратиться в суд, однако к этому средству защиты своих прав прибегает лишь незначительная часть потребителей из-за больших затрат времени и чрезмерной обременительности судебных разбирательств. Защита прав потребителей услуг водоснабжения/канализации в суде не оправдывает себя экономически, если речь идет о населении. Поэтому коллективные формы защиты прав потребителей в суде могут приобрести особую важность. Для ослабления напряженности в отношениях между организациями, предоставляющими услуги, и потребителями странам ВЕКЦА следует поощрять более мягкие методы разрешения конфликтов. Конфликты могут разрешаться независимыми внесудебными органами (например, специальными административными советами, омбудсменами, советами потребителей, ассоциациями потребителей, специализированными структурными подразделениями регулятивных органов и т.д.), что позволит значительно сократить затраты времени сторон и обеспечит объективность принимаемых решений. Местные органы власти и водоканализационные предприятия могут играть важную роль в предотвращении и разрешении конфликтных ситуаций на ранних стадиях их возникновения, в связи с чем организациям, предоставляющим коммунальные услуги, следует обеспечить прозрачную систему реагирования на жалобы и информировать о ней своих потребителей. Требования о наличие такой системы могут включаться в договора, заключаемые между коммунальными предприятиями и местными органами власти. Другим действенным инструментом разрешения конфликтов и усиления ответственности организаций, предоставляющих услуги, является автоматический перерасчет начислений за услуги в случае несоответствия качества услуг установленным требованиями по вине этих организаций. 114 СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. ОЭСР (1999). Цена на водохозяйственные услуги для населения в странах ОЭСР / Рабочая группа по интеграции экономической и природоохранной политики. ОЭСР, Париж. 2. ОЭСР (2000). Управление и инвестиции в секторе водоснабжения Новых независимых государств: Материалы Консультативной встречи министров экономики/финансов и окружающей среды, Алматы, 16-17 октября 2000. 3. Ревенко А. (2002). От бедности в СССР к бедности в постсоветских странах / Материалы Первой Международной конференции по проблемам оценки бедности в постсоветском пространстве. Ереван, ноябрь 2002. 4. Сметц А. (2002). Социальная защита в секторе городского водоснабжения и канализации в странах ОЭСР / Материалы семинара экспертов ОЭСР по защите потребителей и участию общественности в реформировании городского водоснабжения и канализации. Париж, март 2002 г. 5. COWI (2001). Water Prices in CEE and CIS Countries: A Toolkit for Assessing Willingness to Pay, Affordability and Political Acceptability. COWI, Copenhagen. 6. OECD (2001). Transition at a Glance. 2001 Edition / Centre for Co-operation with Non-Members, Statistics Directorate. OECD, Paris. 7. OECD (2002). Social Issues in the Provision of Water Services / Expert Workshop on the Social Aspects of Water Pricing. OECD, Paris, November 2002. 8. OECD (2003). Social Issues in Provision and Pricing of Water Services, OECD. 9. PADCO/USAID (2001). Indebtedness for Housing and Communal Services in 2000. PADCO / USAID, Kiev 10. PADCO/USAID (2001). History of Tariff Reform in Ukraine. PADCO / USAID, Kiev 11. PADCO/USAID (2001). Privileges for Housing and Communal Services . PADCO / USAID, Kiev 12. PADCO/USAID (2002). Indebtedness for Housing and Communal Services in 2001. PADCO / USAID, Kiev 13. Romanyuk O., Svezhentseva Yu.and Shapran N. (2002). Sample Survey of Communal Services Customers in Lutsk, December 2001. PADCO / USAID, Kiev. 14. Romanyuk O., Svezhentseva Yu.and Shapran N. (2002). Sample Survey of Communal Services Customers in Khmelnytsky, December 2001. PADCO / USAID, Kiev. 15. Romanyuk O. and Sarioglo V. (2002). Are Households Willing to Pay More for Better Services? / Results of Effective Demand Modelling for Communal Services. PADCO / USAID, Kiev. 16. Romanyuk O. and Sarioglo V. (2002). Estimation of Household Income and Expenditure in the Cities of Lutsk and Khmelnytsky: Statistical Bulletin. PADCO / USAID, Kiev. 17. UNDP –WB (1999). Willing To Pay But Unwilling To Charge: Field Note. UNDP-World Bank. 115 18. UNDP (2002). Human Development Report 2002. UNDP, New-York. 19. USEPA (1998). Information for States on Developing Affordability Criteria for Drinking Water. USEPA, Washington, D.C. 20. WB. Benchmarking Start Up Kit, Water and Sanitation Performance Benchmarking Indicators. Water and Sanitation Division the World Bank. 21. WB (2002). Transition. The First Ten Years. Analysis and Lessons for Eastern Europe and Former Soviet Union. World Bank, Washington, D.C. 116 ПРИЛОЖЕНИЕ 1. ПОКАЗАТЕЛИ КАЧЕСТВА УСЛУГ ВОДОСНАБЖЕНИЯ И КАНАЛИЗАЦИИ Страна Россия Вид услуг Водоснабжение Показатель качества • бесперебойное круглосуточное водоснабжение в течение года • состав и свойства воды в соответствии с установленными органами Госкомсанэпидемнадзора России и органами самоуправления нормативами Канализация • бесперебойное круглосуточное водоотведение в течение года Украина Водоснабжение • бесперебойное круглосуточное или в соответствии с утвержденным режимом водоснабжение в течение года с затратами не менее 0,2 л/с при наличии централизованного горячего водоснабжения • бесперебойное круглосуточное или в соответствии с утвержденным режимом водоснабжение в течение года с затратами не менее 0,3 л/с при наличии локального водонагревателя и давлением воды не менее 0,6 кГс/см2 (60 кПа) • состав и свойства воды в соответствии с нормативами, установленными органами Госстандарта и МЗО (или по согласованным нормативам с учетом местных условий) Канализация • бесперебойное круглосуточное водоотведение в течение года Молдова Водоснабжение • бесперебойное круглосуточное водоснабжение в течение времени, установленного договором Канализация • бесперебойное круглосуточное водоотведение в течение времени, установленного договором Кыргызстан Водоснабжение • бесперебойное круглосуточное, в течение года • давление (напор) воды в точках присоединения (расчетное) • состав и свойства воды из разовой пробы соответствуют требованиям стандарта “Вода питьевая”, санитарных норм и правил Канализация • бесперебойное круглосуточное водоотведение в течение года Примечание: Потребительские свойства, режим и уровень качества услуг могут уточняться органами исполнительной власти, их территориальными органами совместно с органами местного самоуправления с учетом мощности, состава и износа основных фондов коммунального назначения, климатических и других местных условий населенного пункта. 117 4656,4 Средневзвешенный курс ед.нац. к доллару США валюты/$ 5 чел. - в целом по стране Аз.манат чел. - в сельской местности 4,22 4,81 4,47 Наименование национальной валюты чел. - в городах 4130,1 4011,3 8141,4 715 Азербайджан 4 3 тыс.чел. - общая по стране Средний размер домохозяйства: тыс.чел. - сельское население Численность населения: 2 тыс.чел. $/чел. ВВП на душу населения 1 - городское население ед.изм. Показатели № Армения 555,07 Драм 4,04 4,18 4,08 1998,5 1002,3 3000,8 557 Беларусь Лари Белорусски й рубль 2,073 3,8 3,88 3,84 1390 1527 Казахстан 118 146,74 Тенге 3,1 4,4 3,6 2573,8 8283,2 1878,3 6558,7 4452,1 14841,9 682 Грузия 2,7 2,4 2,6 7013,6 2976,8 9990,4 1217 Кыргызстан 48,4384 Сом 3,5 4,9 4,3 1706,7 3200,9 4907,6 300 Молдова 3,2 2,9 3,1 105600 39200 144800 2083,1 Россия 12,9 30,14 Молдавск Российский ий рубль лей 2,38 2,77 2,61 1933,9 2330,4 4264,3 348 2,41 Сомони 7,5 1660,1 4589,9 6250 177 Таджикистан ПРИЛОЖЕНИЕ 2. МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПОКАЗАТЕЛИ В СТРАНАХ ВЕКЦА, 2001 Г. Туркменистан 5200 Манат 2385 2915 5300 1132 Узбекистан 766 567,4 Сум 4,6 6,1 5,5 5,37 Гривна 2,68 2,86 2,73 9286,9 33537,2 15828,9 15754 25115,8 49251,2 450 Украина 4 3 2 1 № ед. изм. $/м3 0,033 $/м3 0,063 $/м3 0,078 Средневзвешенный уровень тарифа на услуги канализации (включая НДС) - население - бюджетные организации - другие потребители 7,3 21,0 $/м3 0,048 $/м3 0,131 $/м3 0,307 % % % % Азербайджан - население - бюджетные организации - другие потребители Обеспеченность населения услугами централизованного водоснабжения - городская местность - сельская местность Обеспеченность населения услугами централизованного водоотведения - городская местность - сельская местность Средневзвешенный уровень тарифа на услуги водоснабжения (включая НДС) Показатель Армения1, Ереванводоканал 0,018 0,018 0,018 0,083 0,083 0,083 87,0 x 100,0 x Армения1, Армводоканал 0,019 0,020 0,030 0,074 0,081 0,096 60-80 5-10 93-95 50,0 Беларусь 0,023 0,0423 0,1383 0,030 0,0873 0,4123 97,7 62,0 98,6 70,4 Грузия 119 0,014 0,043 0,072 0,053 0,183 0,203 75,0 10,0 95,0 20,0 Казахстан 0,149 0,149 0,149 0,139 0,139 0,139 71,0 5,0 92,0 21,0 Кыргызстан 0,034 0,040 0,047 0,045 0,056 0,059 29,1 95,7 76,3 Молдова 0,795 0,185 75/50/202 0,0 97/60/302 7,0 Россия 0,084 0,084 0,175 0,108 0,108 0,219 84,0 30,0 86,0 39,0 0,005 0,011 0,014 0,007 0,009 0,015 Таджикистан 61,8 2,0 80,8 28,5 Туркменистан 0,000 0,000 ПРИЛОЖЕНИЕ 3. СЕКТОР ВОДОСНАБЖЕНИЯ И КАНАЛИЗАЦИИ В СТРАНАХ ВЕКЦА, 2001 Г. Узбекистан 0,023 0,058 0,073 0,029 0,089 0,122 92,9 58,6 97,3 83,3 0,063 0,130 0,160 0,095 0,194 0,257 76,7 12,9 78,3 17,9 Украина 12 11 10 9 8 7 6 5 № ед. изм. Ставка НДС, взимаемая с ж/к услуг для населения % Уровень перекрестного субсидирования на услуги водоснабжения (макс/мин) раз Уровень перекрестного субсидирования на услуги канализации (макс/мин) раз Норма потребления услуг водоснабжения для населения - м3/чел/месяц - литров/чел/день Норма потребления услуг канализации для населения - м3/чел/месяц - литров/чел/день Удельный вес стоимости услуг водоснабжения и канализации в общей сумме начислений домохозяйству за ж/к услуги % Процент домохозяйств, пользующихся внутриквартирными счетчиками холодной воды % Процент населения, пользующегося бесперебойной подачей воды % Показатель Азербайджан 58 14,1 4,5 150 6 200 2,3 6,4 20 Армения1, Ереванводоканал 25 3 12,4 7,5 250 7,5 250 1 1 20 Армения1, Армводоканал 10 4 6 200 6 200 1,6 1,3 20 Беларусь 92 10 17,6 5,6 160 6,6 185 5,9 13,9 20 Грузия 120 5 0 14,2 12 410 12 410 5,0 3,8 20 Казахстан Кыргызстан 29,7 25 65-70 не более 0,1% н.д. 100 4 4,84 1604 4,84 1604 11,76 4,62 20 11,8 3 5,9 1,38 1,32 20 Молдова 14 5 5 1 1 16 Россия Таджикистан 3,13 х 59,8 43,7 20 75-92 (в зав. от времени года) 88,1 20 11,42 7,95 265 4 10,64 350 8,1 270 2,53 2,71 20 близко к 0% 0 7,5 250 8,2 270 4,18 х 7,5 250 0 х Туркменистан 4,95 0 3 100 7,5 250 2,72 2,23 20 Узбекистан 15,4 7 241 7 241 2,07 2,02 20 Украина 17 16 15 14 13 № ед. изм. 5 4 3 2 1 Азербайджан 60 10 6 Армения1, Ереванводоканал 20-22 95 3-6 Армения1, Армводоканал 35 40-44 2005 – 82-86% 20-22 100 8 Беларусь 2005 2005 90 90 14 85 37-42 73 Грузия 14-16 75-85 2005 – 75% Достигнуто в 1997 г. 63,3 50 100 68 40-45 80 Казахстан от 9 до 50 86,8 Кыргызстан 6-8 Молдова 24 Россия 83 85 2004 45 50 23,41 Таджикистан н.д. 8 Туркменистан 0 67 6-8 87,2 93,2 Достигнуто в 2000 г. 100 90-95 4 Узбекистан 121 - Ереванводоканал обслуживает г. Ереван, Армводоканал - остальную территорию Армении. - города свыше 50 тыс. населения / города с населением 25-50 тыс. / города с населением менее 25 тыс. - данные по юридическим лицам в Республике Беларусь приведены для г. Витебска - средневзвешенный уровень потребления с учетом того, что 30% бытовых потребителей Молдовы платят по нормативу (9 м3/чел/мес), а 70% - по счетчику (при реальном среднем расходе в 3 м3/чел/мес) - средневзвешенный суммарный уровень тарифа на услуги водоснабжения и канализации Среднее количество часов подачи воды в течение суток для тех, кому услуги предоставляются по графику час Процент подаваемой воды, которая соответствует стандартам качества % Средневзвешенный уровень возмещения населением стоимости услуг водоснабжения и канализации % Когда планируется достижение 100%-го уровня возмещения реальной стоимости услуг год Уровень оплаты населением ж/к услуг (в % от суммы, начисленной к оплате) - все ж/к услуги % - услуги водоснабжения и канализации % Показатель 79 84 76,9 50-80 Украина 3 2 1 № - средний размер предоставляемых льгот Количество бедных (в % от общей численности населения) - бедные - в том числе очень бедные Основные показатели Программы жилищных субсидий - доля домохозяйств, получающих субсидии - среднемесячный размер субсидии на одно домохозяйство - размер субсидии по сравнению с суммой начислений за ж/к услуги - максимально допустимая доля расходов граждан на оплату ж/к услуг в совокупном доходе семьи Льготы на оплату ж/к услуг - форма предоставления (денежная/безналичная) - количество получателей льгот - количество льготников в % к общей численности населения Показатель ед. изм. Армения 25,30 15 % % 0,86 % $/чел 25 689 чел. 10,20 15,92 1 590 000 безналичная безналичная 3,50 28,90 x $ Азербайджан 0,01 50,90 16,00 Беларусь % % % Грузия Казахстан 30 6-8 5,59 7,50 28,40 11,30 Кыргызстан 5,35 31,10 22 3,82 42,30 25 Молдова 9,10 29,10 5,20 Россия 9,00 47,6 13,5 Таджикистан 122 8,39 1,29 6,00 11,67 33,01 безналичн безналичн денежная денежная безналичная безналичная ая ая 63 243 260 000 47 800 000 51,10 15/20 54,20 6,46 13,03 27,20 14,90 14,00 4,7 70-75% от стоимости услуг 6 900 000 3,51 882 000 безналичная безналичная Узбекистан Туркменистан ПРИЛОЖЕНИЕ 4. СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА ПОТРЕБИТЕЛЕЙ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ В СТРАНАХ ВЕКЦА, 2001 Г. Украина № 1 Среднемесячный денежный доход - городская местность - сельская местность - в целом по стране 2 Среднемесячный совокупный доход - городская местность - сельская местность - в целом по стране 3 Среднемесячные денежные расходы - городская местность - сельская местность - в целом по стране 4 Среднемесячные совокупные расходы - городская местность - сельская местность - в целом по стране Структура совокупных расходов домохозяйств (% 5 от совокупных расходов): - расходы на непродовольственные товары - расходы на питание (включая питание вне дома) - расходы на табак и алкогольные напитки - расходы на оплату услуг в том числе на ж/к услуги из них оплата услуг водоснабжения и в/о Показатель 31,74 34,84 33,18 33,78 34,53 34,13 34,26 34,70 34,47 6,0 68,0 3,0 23,0 9,0 3,0 $/чел. $/чел. $/чел. $/чел. $/чел. $/чел. $/чел. $/чел. $/чел. % % % % % % ед. изм. 29,17 33,63 31,23 Азербайджан $/чел. $/чел. $/чел. Армения 14,6 64,6 6,1 14,7 5,8 0,2 21,89 20,78 21,53 19,91 17,99 14,05 23,37 36,23 27,58 19,66 21,34 20,21 Беларусь 123 19,0 56,1 4,6 20,3 4,8 1,4 56,70 40,08 53,73 50,74 31,21 46,23 53,44 51,46 53,12 47,81 40,71 45,69 Грузия 9,9 48,7 2,6 34,9 10,8 2,0 35,40 30,32 33,01 33,13 22,20 28,01 21,87 22,09 21,95 19,60 13,97 16,96 Казахстан 22,0 48,0 8,0 22,0 11,6 1,8 54,52 23,00 40,26 52,18 20,00 35,94 100,53 36,45 64,82 80,43 30,37 55,40 Кыргызстан 22,2 53,4 1,5 10,8 3,6 0,9 17,67 14,33 15,49 13,57 8,48 10,26 17,88 14,30 15,54 14,73 9,42 11,28 Молдова 28,1 48,2 2,6 21,1 10,2 0,7 17,28 20,80 19,29 8,40 20,28 12,71 16,30 22,85 18,68 7,18 20,30 11,94 Россия 31,1 52,7 3,2 13,4 4,7 1,1 66,83 44,65 60,90 62,72 33,16 54,81 79,36 51,82 71,98 72,03 38,52 63,05 Таджикистан ПРИЛОЖЕНИЕ 5. ДОХОДЫ И РАСХОДЫ ДОМОХОЗЯЙСТВ В СТРАНАХ ВЕКЦА, 2001 Г. Узбекистан 33,4 48,9 2,4 15,3 20,33 21,13 11,6 62,6 2,8 16,7 9,0 1,4 42,57 38,83 41,41 36,83 26,35 33,60 33,68 35,13 34,13 28,57 23,25 26,92 Украина Туркменистан Таджикистан Туркменистан Узбекистан Украина Казахстан Кыргызстан Молдова Россия Азербайджан Армения Беларусь Грузия Страна частные дома, квартиры в многоэтажках все потребители частные дома, частично квартиры №648 от 20.01.1999 г. №1497 от 30.12.1997 г. 124 все потребители частные дома, ЖСК, кондоминиумы все потребители, кроме г. Кишинев частные дома, квартиры в многоэтажках нет от 07.2002 да только для предприятий, с 21.10.1998 г. с 12.01.1996 г. №338 от 24.07.1996 нет старый от 25.09.1985 не соответствует Гражданскому Кодексу Правила 1983 г. Наличие типового договора квартиры в многоэтажках, ЖСК, кондоминиумы квартиры в многоэтажках г. Кишинев квартиры в многоэтажках, ЖСК, кондоминиумы Форма договорных отношений Прямой договор Договор производитель-потребитель исполнитель (ЖЭО) потребитель частные дома, квартиры в многоэтажках частные дома кондоминиумы частные дома квартиры в многоэтажках, ЖСК, кондоминиумы все потребители ПРИЛОЖЕНИЕ 6. ФОРМЫ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ 6 5 3 4 1 2 № Письменные предупреждения Отключение населения от услуг То же по отношению к бедным Начисление пени и штрафы Взыскание долга в судебном порядке - удержание из зарплаты - описание и продажа имущества Выселение из квартиры Другие административные и организационные меры Да Да Нет Нет Нет Азербайджан Да Да Нет Да Да Армения Нет Нет Нет Нет Да Беларусь Да Нет Нет Да Нет Нет Нет Нет Грузия 125 Нет Нет Нет Нет Нет Нет Нет Нет Нет Казахстан Да Нет Да Да Да Да Да Кыргызстан Да Нет Да Да Да Да Молдова Нет Да Да Да Нет Нет Нет Нет Нет Да Да Да Нет Да Россия ПРИЛОЖЕНИЕ 7. МЕРЫ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ К НЕПЛАТЕЛЬЩИКАМ Таджикистан Да Нет Да Нет Нет Нет Нет Узбекистан Нет Да Да Нет Да Да Да Да Да Нет Да Да Да Нет Да Украина Туркменистан Косвенные постоянные производственные накладные расходы Другие операционные затраты Затраты на начисление и сбор платежей проценты по кредитам ЗАТРАТЫ ФИНАНСОВЫЕ НАЛОГИ Расходы по уплате подоходного налога, вытекающие из постоянных разностей в финансовом и налоговом учете расходов Финансирование системы текущих выплат из текущих поступлений Отчисления в резервные фонды Обслуживание долга (уплата основной части долга) КАПИТАЛЬНЫЕ ЗАТРАТЫ (сверх амортизации) 126 Источник: A. Бабак, “Правила формирования тарифов: определение затрат, распределение затрат и структура тарифов: возможности для Украины” / Первый экспертный семинар по вопросам реформы тарифов на услуги городского водоснабжения. Париж, февраль 2002 г. Переменные производственые накладные расходы и постоянные прямые производственные накладные расходы Другие прямые затраты Расходы на оплату труда Прямые материальные затраты Себестоимость услуг Административные расходы ЗАТРАТЫ СТОИМОСТЬ Стоимость реализованных услуг ОПЕРАЦИОННЫЕ ПОЛНАЯ БУХГАЛТЕРСКАЯ ПОЛНОЕ ВОЗМЕЩЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СТОИМОСТИ ПРИЛОЖЕНИЕ 8. ПОЛНОЕ ВОЗМЕЩЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СТОИМОСТИ УСЛУГ ПРИЛОЖЕНИЕ 9. СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА В СЕКТОРЕ ГОРОДСКОГО ВОДОСНАБЖЕНИЯ И КАНАЛИЗАЦИИ В СТРАНАХ ОЭСР Анри Сметс, консультант ВВЕДЕНИЕ ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ Вода необходима для жизни, и она должна быть доступной для всех. Исторически именно так и было, когда население пользовалось водой из общественных источников или колодцев, сооруженных местными властями. Сегодня цены на воду постоянно растут, и их уже нельзя считать незначительным расходом в странах ОЭСР. Прошлая политика обеспечения населения дешевой питьевой водой за счет щедрых государственных субсидий отрасли водоснабжения и канализации постепенно уступает место новой политике - политике установления цен на воду на уровне полной окупаемости затрат. Эта политика более эффективна экономически и позволяет использовать ресурсы более эффективно, помогая также при этом сократить и бюджетный дефицит. Однако эти изменения приводят к тому, что бедным группам населения требуется расходовать все большую часть своих доходов на оплату воды. В данном документе рассматриваются различные методы, используемые странами ОЭСР, для оказания помощи бедным группам потребителей для оплаты услуг водоснабжения и канализации. При этом рассматриваются только те регионы, где уже имеются системы централизованного водоснабжения55. Вопрос цены на воду - весьма эмоциональный вопрос, несмотря на то, что расходы на оплату услуг водоснабжения обычно представляют собой довольно скромную часть от общих расходов домохозяйств. Во Франции стоимость потребления 40 литров воды в день на человека (такой объем воды необходим для удовлетворения основных потребностей) составляет примерно такую же сумму, что и цена одной сигареты. Для большинства людей эта сумма представляется незначительной, но на французских улицах по-прежнему можно встретить людей, подбирающих окурки. Таким образом, необходимы особые меры, чтобы обеспечить водоснабжением относительно небольшую часть всего населения, и принимаются новые законодательные меры, чтобы гарантировать доступ к воде для всех. В странах ОЭСР не установлено какого-либо определенного количественного минимума водоснабжения, на который имеет право каждый гражданин. Однако существуют и исключения: во Фландрии, например, установлена квота в 40 л. бесплатной воды на человека в день для малообеспеченных, а во многих странах установлен верхний предел бесплатного обеспечения водой в структуре тарифов (5 м.3 в месяц). В Ирландии все домашние хозяйства имеют право на бесплатную воду без ограничений. 55 К странам ОЭСР с ограниченным доступом к услугам водоснабжения относятся Корея (92%), Мексика (86%) и Турция (83%). 127 ОПРЕДЕЛЕНИЕ ЦЕНЫ НА ВОДУ ОЭСР На своей последней встрече на уровне министров, министры охраны окружающей среды стран ОЭСР приняли Стратегию охраны окружающей среды для первого десятилетия 21-го века, в которой предусматривается следующая цель: “обеспечить доступ к безопасной питьевой воде и адекватному уровню канализационных услуг для всех”. Эта цель должна быть выполнена до 2010 г. за счет реализации “мероприятий на национальном уровне”. Кроме того, страны ОЭСР договорились провести “оценку и выработать подходы к решению социальных проблем, которые возникают в результате реализации политики по охране окружающей среды, в частности, последствия прекращения экологически неблагоприятных субсидий”. Основным принципом при определении цен на воду, который принят в ОЭСР согласно Рекомендации Совета ОЭСР 1989 г., является так называемый принцип “пользователь платит”. В соответствии с этим принципом, пользователь услуг питьевого водоснабжения должен оплачивать все затраты на предоставление услуг водоснабжения и канализации, из чего (как минимум) следует, что субсидии на питьевую воду недопустимы.56 При утверждении этого принципа предусматривались некоторые исключения для защиты определенных групп потребителей. Тем не менее, ОЭСР потребовалось несколько лет, чтобы выработать четкую позицию по исключениям из принципа “потребитель платит” в области водоснабжения, которые обусловлены социальными соображениями. При анализе деятельности по охране окружающей среды в странах-членах ОЭСР и в других странах, ОЭСР был рассмотрен вопрос о ценах на воду, и были выработаны рекомендации по более широкому применению принципа “загрязнитель платит”. В частности, в 1998 г. ОЭСР были представлены следующие рекомендации для Российской Федерации: • постепенно повышать цены на воду до уровня покрытия фактических затрат, учитывая при этом соображения доступности цен, и • расширять применение приборов учета потребления воды. 56 Рекомендации Совета ОЭСР по политике в области управления водными ресурсами: интеграция, управление спросом и охрана грунтовых вод, 31 марта 1989 г. [C(89)12/FINAL]. В деятельности ОЭСР принцип “пользователь платит” используется с 1985 г. (см. доклад Pricing of water services, OECD, 1987, Prof. P. Herrington). Полный текст Рекомендаций приводится в книге: Water Resource Management, OECD, Paris, 1989. См. также Juhacz, Ferenc: Guiding principles for sustainable development in the developing countries в работе E. Domment ed., Fair Principles for Sustainable Development, E. Elgar,1994; Henri Smets: Le principe utilisateur-payeur pour la gestion durable des ressources naturelles, Anuario de direito do ambiente, Lisboa, 1998; Compte-rendu des Thémiales de Riom, sept. 2000; Lusiada, 2001 (pp.465-502); Revue Juridique d’Auvergne, 2002, Outil économique dans le droit international de l’environnement, La documentation française, Paris, 2002. 128 В 2000 г. на консультативной встрече в Алматы на уровне министров был сделан вывод57, что при реформировании существующей системы водоснабжения и канализации в ННГ потребуется соблюдать следующие принципы: • • • Создать условия для финансовой устойчивости сектора водоснабжения и канализации, обеспечив при этом учет потребностей малообеспеченных и уязвимых семей; При повышении тарифов для потребителей необходимо в полной мере учитывать доступность цен; Существующие схемы субсидирования следует заменить целевой помощью для малообеспеченных и уязвимых групп. В ходе анализа деятельности по охране окружающей среды в Чешской Республике (1999 г.), в рекомендациях ОЭСР отмечается необходимость “продолжить реализацию мер по созданию такой структуры ценообразования, которая способствовала бы экономии воды и учитывала социальные факторы”. При анализе ситуации в Венгрии (2000 г.) ОЭСР рекомендовала “пересмотреть и повысить цены на воду, в полной мере учитывая при этом экономическую эффективность, вопросы финансирования и социальные задачи”. Для Мексики (1998 г.) и Турции (1999 г.) было рекомендовано “обеспечить, чтобы цены в полной мере отражали экологическую стоимость (например, стоимость воды и энергии), учитывая при этом особые потребности бедных групп”. В конце первого цикла работ по анализу природоохраной деятельности ОЭСР был сделан вывод, что основной политической проблемой является: “обеспечение доступа бедных групп к услугам водоснабжения и канализации”. Европейский Союз В рамках ЕС принцип “пользователь платит” был введен Рамочной директивой по воде (2000 г.) в виде “принципа полной окупаемости затрат”. При этом предусматривался ряд исключений, включая исключения, связанные с социальными факторами. Одновременно с этим, ЕС было утверждено одно исключение, позволяющее Ирландии предоставлять питьевую воду бытовым потребителям бесплатно. Это исключение могло бы также распространяться и на другие страны ЕС, многие из которых до сих пор не требуют, чтобы потребители полностью оплачивали затраты на услуги питьевого водоснабжения. ООН В соответствии с Дублинским заявлением и Докладом конференции по воде и окружающей среде (1992 г.), “Прежде всего необходимо признать тот фундаментальный принцип, что все люди должны иметь доступ к чистой воде и услугам канализации по доступной цене”. Аналогичные представления содержатся и в Повестке дня на 21-ый век, принятой в 1992 г. 57 Управление и инвестиции в секторе водоснабжения Новых независимых государств, Материалы консультативной встречи на ровне министров финансов/экономики и охраны окружающей среды, Алматы, октябрь 2000 г., ОЭСР, 2001 г. 129 Впоследствии, в рамках ООН, и особенно в деятельности Всемирного банка, предпринимались активные усилия для расширения применения принципа “пользователь платит” в области питьевого водоснабжения и отмены соответствующих субсидий. В 1998 г. Комиссия ООН по устойчивому развитию обсудила принцип “пользователь платит” и приняла решение, в соответствии с которым: “предприятиям водоснабжения или государственным органам следует постепенно перейти к полной окупаемости затрат, учитывая при этом особенности ситуации в каждой отдельной стране. В некоторых странах потребуются прозрачные субсидии для поддержки отдельных групп населения, особенно для бедных”. Такое решение обосновывалось следующими соображениями: “Переход к полной окупаемости затрат за счет предоставления гарантий коммерческой и управленческой автономии служб водоснабжения является одним из важнейших элементов финансовой устойчивости”. В то же время, у многих стран вызывают озабоченность социальные последствия применения принципа “пользователь платит”. Другие форумы В ходе работы Второго всемирного водного форума (Гаага, март 2000 г.), на конференции на уровне министров было принято решение: “переходить к таким ценам на услуги водоснабжения, которые отражают затраты на предоставление этих услуг”. Кроме того, была достигнута договоренность, что: “В рамках этого подхода следует учитывать необходимость обеспечения справедливости и удовлетворения элементарных потребностей бедных и уязвимых групп”. Необходимо подчеркнуть, что в этом решении была поставлена задача “переходить”, а не использовать сразу политику установления цен на уровне полной окупаемости затрат. Кроме того, рекомендуется учитывать приемлемость цен на воду для бедных групп. ПОЛНАЯ ОКУПАЕМОСТЬ ЗАТРАТ И СОЦИАЛЬНЫЕ ИСКЛЮЧЕНИЯ Поскольку принцип “пользователь платит” является сейчас общепризнанным принципом ценообразования в секторе водоснабжения, сначала необходимо будет отказаться от остающихся субсидий на эксплуатационные и ремонтные расходы, а впоследствии и от субсидий на новые инвестиции (замена существующих сетей и строительство новых сетей или станций очистки стоков). Связанное с этим увеличение цен на услуги водоснабжения будет дополняться также и повышением цен, связанным с требованием улучшенной очистки сточных вод, а также, возможно, и за счет более высоких налогов на услуги водоснабжения и канализации с целью учета истощения ресурсов и экологического ущерба (полная интернализация затрат). Таким образом, в ряде стран ОЭСР цены на питьевую воду должны увеличатся в два, а то и в четыре раза. Вода, стоимость которой ранее составляла лишь ничтожно малую часть в структуре семейных расходов, может стать неприемлемо дорогой для бедных групп населения. Как отмечал Ронни Касрилс - министр водного и лесного хозяйства ЮАР, - "Проблема состоит в том, что когда мы пытаемся внедрить полную окупаемость затрат, многие малообеспеченные граждане не могут платить. Наш моральный долг - сделать так, чтобы обеспечить минимально необходимый уровень снабжения безопасной водой для всех граждан ЮАР, или, по крайней мере, для тех, кто не может себе позволить платить за нее”. Это замечание справедливо для значительной 130 части населения ЮАР, но оно также справедливо и для некоторых стран ОЭСР, для небольшой части населения. Во всех странах ОЭСР наибольшую озабоченность повышение цен на воду вызывает у тех групп населения, для которых плата за воду является значительной величиной по сравнению с их доходами. В Великобритании, например, наиболее бедные 5% населения расходуют на воду более 5,6% своих доходов, а 1% самых бедных граждан расходует на воду более 10,5 % своих доходов (при этом средний гражданин расходует на воду лишь 1,3% от своих доходов). В случае увеличения цен на воду вдвое это будет означать, что средний гражданин должен будет снизить свой уровень потребления на 1,3%, в то время как представитель группы очень бедных должен будет сократить свой уровень потребления на 10,5% из-за повышения цен на воду. Совершенно очевидно, что эти социальные последствия очень сильно отличаются. Количество бедных в странах ОЭСР, т.е. количество людей с доходами ниже 50% от среднего уровня доходов, колеблется от нескольких процентов населения до менее чем 20%.58 Можно предположить, что среди представителей этих групп населения наиболее бедные слои будут нуждаться в финансовой помощи для оплаты услуг водоснабжения при введении такого уровня цен на эти услуги, который соответствовал бы уровню полной окупаемости реальных затрат. Такая группа может составлять от одной трети до одной шестой части от общего числа бедных граждан, для которых цена на воду представляет собой значительную часть их реальных доходов. В странах Западной Европы (Германия, Голландия, Швеция) процент постоянно бедных граждан ниже 2%, но в Великобритании он достаточно высок - 6%. В данном докладе рассматривается вопрос о том, как смягчить воздействие повышения цен на воду для тех групп населения, которые не могут платить за потребляемую ими воду. Обоснованием для такого подхода является тот факт, что вода абсолютно необходима для жизни и большинство правительств стремится обеспечить доступность воды для всех либо в силу политических соображений, либо исходя из принципа, что все граждане имеют право на воду.59 После обзора опыта разных стран в докладе рассматриваются меры, которые могут распространяться на всех потребителей, а также целевые меры, рассчитанные на то, чтобы сделать воду более доступной для бедных групп населения. 58 Турция - 16%; Соединенные Штаты - 17% (из них 4,6% относятся к постоянно бедным). Исключением в этом отношении является Мексика, где 22% населения имеет низкие доходы. В Турции 2,4% населения имеют доходы ниже уровня в 1 доллар США в день (с учетом паритета покупательной способности), а в Мексике 12,4% (UNDP, Human Development Report, 2001). 59 Подробнее этот вопрос рассматривается в следующих работах автора данного доклада: “Implementing the right to drinking water in OECD countries” - доклад на Семинаре ОЭСР по взаимосвязи социальных и экологических проблем. Материалы семинара опубликованы – см. документ ОЭСР ENV/EPOC/GEP(99)13, OECD, 1999. Документ помещен в Интернете: http://www.olis.oecd.org/olis/1999doc.nsf/LinkTo/env-epocgep(99)13, существует на русском языке. “ Mise en oeuvre du droit à l’eau potable dans les pays de l’OCDE”, rapport présenté au Séminaire de l’OCDE sur l’interface social/environnement, OCDE, Paris, 1999 (Документ помещен в Интернете: www.cartel.oieau.fr/a_propos/fpropos0201.htm ) “Le droit à l’eau potable”, L’eau au XXIe siècle, Futuribles, Paris (2000). “L’eau et les pauvres”, Environmental Policy and Law, Vol.30, p.125 (June 2000). (Имеется перевод на русский язык.) “Observations on the right to water as a human right”, Документ помещен в Интернете: www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoca.nsf/TestFrame/cc44adbac8d8c3c2c125694c00520ba6?Opendocument "The right to water as a human right", Environmental Policy and Law, Vol.30, N°5, pp.248-250 (2000). “Le droit à l’eau”, AESN, Paris, 2002 (готовится к печати). 131 ОБЗОР МЕР СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ ВОДЫ В СТРАНАХ ОЭСР ОБЩИЙ ОБЗОР НАЦИОНАЛЬНЫХ ПОДХОДОВ В странах ОЭСР органы государственной власти законодательно обязаны обеспечить население услугами водоснабжения и канализации либо самостоятельно, либо в партнерстве с частным сектором. Соответственно, были созданы государственные и полугосударственные коммунальные компании, которые являются естественными монополиями на территориях обслуживания, выделенных этим компаниям органами государственного управления (один или несколько муниципалитетов). В большинстве стран ОЭСР инфраструктура водоснабжения и канализации до сих пор принадлежит государству, а частный сектор лишь выполняет обязанности по управлению государственными службами (компаниями). Во всех странах ОЭСР компании водоснабжения обязаны отчитываться перед государственными органами, и отвечают за должную работу систем водоснабжения и канализации. Поскольку эти компании являются естественными монополиями, они не могут устанавливать цены на свои услуги без предварительных консультаций с вышестоящими органами, в соответствии с действующими законами, подзаконными актами и договорами. Стандарты качества воды устанавливаются национальными законами, законодательством ЕС или документами ВОЗ. Компании водоснабжения должны соблюдать эти стандарты и обязаны обеспечить универсальность обслуживания (непрерывность предоставления услуг, всеобщий охват, равенство потребителей, соответствие местным условиям, социальная интеграция). Поскольку в соответствии с законодательством ЕС питьевое водоснабжение относится к “услугам общих экономических интересов”, на него не распространяются обычные торговые законы, и эти услуги могут субсидироваться60. Поскольку цены на воду в большинстве случаев установлены на низком уровне, потребители склонны оказывать высокое давление на водные ресурсы. При этом, однако, потери для экономической эффективности и эффективности использования ресурсов, связанные с низкими ценами в сфере питьевого водоснабжения, относительно невелики - это связано с незначительной эластичностью цен и относительно небольшой величиной пропорциональных затрат в секторе водоснабжения и канализации. В большинстве стран с переходной экономикой резкого снижения потребления воды в 1990-е годы не произошло, несмотря на резкое повышение цен. Например, в Чешской Республике бытовое потребление воды сократилось с 137 л. на человека в день в 1993 г. до 109 л. на человека в день в 1999 г., хотя одновременно с этим сократилось и потребление продуктов питания, особенно говядины, животных жиров и молочных продуктов. Аналогичные тенденции наблюдались и в Восточном Берлине, где снижение потребления воды также можно связать с повышением цен на воду (с применением счетчиков воды), а также с общим спадом в местной экономике. Услуги водоснабжения и канализации оплачиваются налогоплательщиками за счет прямых субсидий государственным коммунальным компаниям или государственным службам, услуги которых напрямую потребителями не оплачиваются (например, государственные службы очистки стоков), а также за счет пользовательской платы. Служба водоснабжения и канализации, которая получает субсидии и плату пользователей, стремится обеспечить баланс своих расходов и доходов. При проблемах с финансированием служб водоснабжения и канализации последние не могут обеспечить надлежащего технического обслуживания трубопроводных сетей; увеличиваются потери воды, качество воды снижается, и начинаются перебои с подачей воды потребителям. Подобная ситуация наблюдалась в нескольких менее развитых странах-членах ОЭСР, при этом 60 Однако в связи с недавно принятым Дохским соглашением, такое положение может измениться. 132 потери воды превышали 30%. Но сейчас ситуация улучшается. Остающиеся проблемы в этой области связаны в основном с загрязнением воды. Во многих странах ОЭСР счета на воду выставляются по показаниям счетчиков потребления, и это также способствует экономии водных ресурсов (например, сокращению потребления на 10%), даже если население в целом имеет весьма отдаленное представление о ценах на воду и об объемах потребляемой воды. При этом во многих странах или городах счетчики воды или не используются вообще, или же ими оснащены лишь немногое потребители (например в Великобритании, Канаде, Новой Зеландии, Дании, Исландии, Ирландии, Норвегии). Кроме того, в некоторых странах лишь небольшая часть многоквартирных домов оснащена индивидуальными счетчиками (как например, во Франции). В таких случаях у потребителей нет особых стимулов для снижения уровня потребления. Следует отметить, что недостаточное использование счетчиков воды может объясняться экономическим соображениями (по меньшей мере для уже находящихся в эксплуатации жилых домов), поскольку экономия за счет снижения потребления воды не обязательно окупит затраты на установку и эксплуатацию счетчиков. Поэтому в Ирландии не устанавливают счетчики воды в новых домах, а в Англии внедрение счетчиков воды проходит очень постепенно. С другой стороны, во Франции все новые дома должны сейчас обязательно оснащаться индивидуальными счетчиками воды. Счета за воду обычно включают два компонента: фиксированную плату и переменную плату в зависимости от потребления (вместо этого, могут использоваться коэффициенты, такие как площадь жилья, его кубатура или количество проживающих лиц). Величина фиксированной платы обычно зависит от диаметра трубы (т.е. от потенциального потребления) и может быть довольно серьезной величиной для малообеспеченных пользователей. Ставка цены на воду может быть постоянной, а может и увеличиваться/уменьшаться пропорционально объему потребленной воды (прогрессивное ценообразование). Кроме того, структура цен может зависеть от социальноэкономического статуса пользователей (так называемый социальный тариф). Все страны ОЭСР стремятся обеспечить универсальный доступ к воде для всех граждан - т.е. обеспечить, чтобы потребители не расходовали на оплату воды слишком высокую долю от своих доходов (доступность цен). Поскольку цены на воду серьезно отличаются как в пределах отдельных стран (до семи раз во Франции), так для различных стран (до десяти раз), проблема приемлемости цен по разному затрагивает различные страны ОЭСР. Аналогично, столь же серьезные различия наблюдаются и для уровня бедности (в пределах Франции, например, эти отличия достигают семикратной величины). Наиболее серьезно цены на воду затрагивают интересы отдельных бедных групп, таких как цыгане в странах Центральной Европы или неевропейские трудовые мигранты в странах Западной Европы. Для обеспечения приемлемых цен на услуги водоснабжения используются следующие методы: 1. 2. 3. 4. 5. поддержание цен на воду на низком уровне, т.е. ниже реальной стоимости; предоставление общей финансовой помощи бедным группам населения; установление льготных цен на воду для определенных категорий потребителей; выплата целевой помощи людям, которые не могут оплатить свои счета за воду; предоставление определенного объема воды бесплатно. Первый метод обходится весьма дорого, поскольку он распространяется на значительную часть всех расходов на водоснабжение в стране. Второй метод тоже связан с серьезными затратами, поскольку он направлен на борьбу с нищетой в целом, а не только на оказание помощи при оплате услуг водоснабжения. По сравнению с первыми двумя методами, остальные методы требуют относительно скромных затрат. 133 Применение этих методов финансируется за счет средств налогоплательщиков (общая финансовая помощь бедным группам, семейные субсидии, субсидирование сектора водоснабжения) или же за счет других категорий потребителей (перекрестное субсидирование). Это помогает обеспечить, чтобы плата за воду не достигала существенной величины в структуре общих расходов семей. Для применения некоторых из этих методов требуется установка индивидуальных счетчиков потребления. Эти методы могут быть связаны с большими административными расходами в тех случаях, когда требуется определить потенциальных бенефициантов (бедные или незащищенные группы населения), чтобы оказать им помощь. Механизм определения бенефициантов должен быть простым, так как в противном случае на определение нуждающихся будет истрачено больше денег, чем собственно на оплату их счетов за воду. К счастью, во многих странах учетом нуждающихся занимаются социальные службы (получатели социальных пособий в связи с низкими доходами или по семейным обстоятельствам). Использование таких списков может позволить избежать “утечку”, т.е. выплаты пособий тем потребителям, которые в состоянии платить за воду самостоятельно. ОБЩИЕ МЕРЫ Чтобы улучшить доступ к питьевой воде для всех бытовых потребителей, правительства стран ОЭСР осуществили ряд общих мер, которые описаны ниже. Некоторые из этих мер могут требовать весьма серьезных затрат, и большая часть этих затрат идет на пользу тех граждан, у которых нет никаких трудностей оплатить свои счета. Существует общая тенденция к реализации принципа “пользователь платит”. Некоторые правительства, которые поддерживали принцип “никаких субсидий”, могут выступить в пользу субсидий при принятии решений о повышении качества очистки стоков, поскольку они стремятся избежать резкого повышения цен на услуги водоснабжения. Именно так произошло недавно в Шотландии. Улучшение системы управления отрасли Первым методом для снижения цен является обеспечение должного управления службами водоснабжения, предотвращение незаконных выплат, снижение потерь воды, устранение незаконно подключенных потребителей и отмена необоснованных льгот, обеспечение собираемости платежей за воду, предотвращение незаконных платежей или необоснованных доходов и т.д. Этому способствует также обеспечение прозрачности деятельности коммунальных компаний, участие общественности и независимый контроль за деятельностью коммунальных компаний. Общие налоги на услуги водоснабжения Самым простым способом для снижения цен на услуги водоснабжения является снижение налогов, которыми облагаются услуги водоснабжения, таких как налог с продаж, налог на добавленную стоимость, налог на сброс стоков, налог на забор воды, налог на использование государственной собственности (трубопроводные сети), а также других налогов, которые с водоснабжением напрямую не связаны (налоги для удаления отходов, строительства плотин и каналов, а также налоги для финансирования других государственных расходов). Обоснованием для этих мер служит то, что вода - это жизненно необходимый ресурс, который должен облагаться НДС по минимальной ставке. Этот способ используется в большинстве стран ОЭСР. 134 Субсидирование отрасли водоснабжения Наиболее распространенным методом, который используется в настоящее время для снижения цен на услуги водоснабжения, является безвозвратное финансирование правительством инвестиций в национальном секторе водоснабжения и канализации (при этом коммунальные компании и муниципалитеты не должны возмещать эти расходы), или же предоставление муниципалитетам и коммунальным компаниям грантов для финансирования инвестиций в системах водоснабжения и канализации. Аналогичных результатов можно добиться и при помощи льготных кредитов. В большинстве стран ОЭСР по-прежнему используются значительные субсидии для сферы очистки стоков, которые заметно превышают субсидии для инвестиций в сфере водоснабжения. В Канаде, например, на долю субсидий приходится 1,2 млрд. из общей суммы затрат на водоснабжение и канализацию в 4,5 миллиарда канадских долларов. В Италии за счет средств государственного бюджета оплачивается 70% инвестиций, а в Испании - 50%. Кроме того, правительства или муниципалитеты могут субсидировать эксплуатационные расходы и расходы на обслуживание. От субсидий такого рода постепенно отказываются в тех странах ОЭСР, в которых были приняты законы, запрещающие муниципалитетам субсидировать сектор водоснабжения и канализации (во Франции, например, расходы на водоснабжение и канализацию отделены от общих государственных расходов, а в Великобритании водоснабжение полностью приватизировано). Соответственно, потребители Франции оплачивают 90% текущих затрат на услуги питьевого водоснабжения (т.е. при этом игнорируются масштабные субсидированные инвестиции в сектор в прошлом). И наоборот, в Мехико субсидии местных органов власти покрывают более 88% текущих затрат на услуги водоснабжения.61 Снижение цен на услуги водоснабжения для всех означает, что более обеспеченные семьи окажутся в большем выигрыше, не имея на то особых социальных или экономических оснований. Подобные перекосы устраняются, если большую часть бенефициантов составляют представители бедных групп населения (или нуждающиеся сообщества). Отмена всех субсидий может привести к серьезному повышению цен (см. Таблицу 1, где приводятся данные о росте цен при использовании принципа полной окупаемости затрат). Такое повышение больше всего затронет бедные группы населения в относительном выражении, но в абсолютном выражении наибольшие потери понесут богатые потребители. Такие соображения могут поощрять политиков к сохранению крупных субсидий на услуги водоснабжения в силу политической значимости проблемы. Перекрестное субсидирование между группами потребителей Во многих странах мелкие потребители платят по более низким тарифам, чем крупные (см. далее прогрессивный тариф), а бытовые потребители платят меньше, чем многие коммерческие или промышленные потребители. Это может делаться прямо или косвенно - за счет повышения тарифа с ростом объемов потребления. Например, промышленные потребители в Чешской Республике, Корее и Мексике платят за воду по более высоким тарифам. Если установить эти тарифы на слишком высоком уровне, то промышленные пользователи предпочтут перейти на самостоятельное водоснабжение, а не субсидировать бытовых потребителей. Перекрестное субсидирование обычно 61 Несмотря на повышение цен на услуги водоснабжения, лишь немногие страны ОЭСР смогли обеспечить полную окупаемость эксплуатационных затрат и затрат на обслуживание, не говоря уже о внешних затратах (экологических и социальных) см. документ ОЭСР: Household Water Consumption, ENV/EPOC/WPNEP(2001)15. 135 отвечает интересам сельского хозяйства, которое не оплачивает в полной мере затраты на контроль загрязнения и гидротехнический контроль, а также дополнительные затраты, связанные с очисткой воды для бытового потребления (очистка от пестицидов и нитратов). Перекрестное субсидирование используется почти во всех странах ОЭСР, и лишь в немногих странах его удается избежать (например, в Австралии). Перекрестное субсидирование не поощряется ОЭСР и другими международными организациями, поскольку оно связано с искаженными экономическими сигналами (промышленность расходует слишком много средств на сокращение потребления воды, а сельское хозяйство потребляет избыточное количество воды, поскольку для него цена на воду невелика). Но подобные критические замечания справедливы только для такого случая, когда исходная цена установлена на оптимальном уровне. Так как это условие соблюдается далеко не всегда, повышение цен на воду для промышленности может приблизить цену к оптимальному уровню, т.е. может оказаться экономически эффективным. И наоборот, заниженные цены на воду для орошения приводят к чрезмерному использованию воды, а этого следует избегать, поскольку подобные субсидии негативно влияют на окружающую среду. Рамочная директива ЕС по воде предусматривает постепенный отказ от субсидий, но предусматривает также и многочисленные исключения. Перекрестное субсидирование между городским и сельским населением Население, которое проживает на территории, где местные условия требуют дорогостоящих инвестиций в системы водоснабжения, обычно получает частичное финансирование за счет других потребителей. Во Франции такая территориальная взаимопомощь реализуется через специальный фонд (150 миллионов франков в год), который финансируется за счет налога на игры на скачках и налога на потребление воды. В Венгрии из национального бюджета предоставляется помощь для сокращения географической разницы в цене тем коммунам, где себестоимость воды особенно высока. В нескольких департаментах Франции и Великобритании, где преобладают частные водные компании, вода продается по единой цене. Такие же меры предполагается ввести в Валлонии, и уже введены при расширении системы централизованного водоснабжения в бедных пригородах (новые абоненты платят такую же цену, что и другие потребители). Рамочная директива Европейского союза по воде предполагает исключение из правила полной окупаемости затрат для отсталых регионов. Двухступенчатый тариф для всех Очень малые потребители (т.е. потребители, подсоединенные к трубе малого диаметра) могут платить по очень низкому тарифу за первый минимальный объем, или блок потребленной воды. Таким образом, эти потребители субсидируются за счет других, объем потребления которых превышает этот минимальный уровень. Для применения этого метода обычно требуются счетчики воды. В качестве альтернативы при отсутствии счетчиков можно установить небольшую фиксированную плату для потребителей, у которых имеется лишь несколько кранов, и выставлять гораздо более высокие счета лицам, которые предположительно потребляют больше воды. Изучение потребления воды домохозяйствами показало, что объем потребления примерно пропорционален количеству членов семьи (т.е. в данном случае нет экономии за счет масштабов), объему жилой площади (эффект уровня доходов) и установленному сантехническому оборудованию (также эффект уровня доходов). В Венгрии уровень потребления воды в 2,2 раза 136 выше среди граждан в первом дециле шкалы доходов по сравнению с потребителями в последнем дециле, при доходах в 5,4 раз ниже. Двухступенчатый тариф обычно покрывает лишь небольшую часть потребления воды средней семьей, обычно такой тариф на 50% ниже средней цены на воду. Например, такой тариф может устанавливаться на первые 15 м3 воды на человека в год при среднем уровне потребления в 45 м3 или на 30 м3 воды на семью при среднем уровне потребления в 120 м3 в год. Введение двухступенчатого тарифа может привести к повышению цен на воду сверх минимального объема до 33% (в зависимости от объема предоставляемых таким образом скидок). Это может заставить крупных потребителей сокращать потребление или искать другие источники воды. Компании водоснабжения не любят этот подход, так как потребители считают, что коммунальная компания повышает цены, тогда как на самом деле она просто перераспределяет тот же общий объем затрат и перекладывает эти затраты на потребление сверх минимального уровня. Прогрессивный тариф, тариф со ступенчато растущими ставками для всех Если используется учет потребления воды и если ставки платы увеличиваются с ростом объемов потребления (различные удельные цены для различных объемов), то малые потребители платят за 1 кубометр воды гораздо меньше, чем крупные потребители. Это соответствует перекрестному субсидированию малых потребителей за счет крупных. Такой подход может создать серьезные стимулы для крупных потребителей к снижению потребления. Они, например, могут собирать дождевую воду или использовать индивидуальные колодцы для полива. Прогрессивные тарифы используются в Брюсселе, Валлонии, странах Южной Европы, Японии, Корее, Мексике и т.д. Такая система позволяет обеспечить дешевой водой малых потребителей и поощряет экономное использование воды. Тарифные ставки для высоких и низких объемов потребления могут отличаться в 10 раз. При этом, однако, для обеспечения уровня тарифов близкого к оптимальному наиболее высокая удельная цена должна быть ниже уровня долгосрочных предельных затрат (включая затраты, связанные с истощением ресурсов и экологическим ущербом). Поскольку услуги водоснабжения часто субсидируются, это условие вполне выполнимо. Сокращение или отмена фиксированной платы Высокие фиксированные платежи препятствуют получению бедными группами населения доступа к услугам водоснабжения. Среднегодовые фиксированные платежи и плата за обслуживание (плата за подключение, авансовые платежи и т.д.) можно сократить или вообще отменить, что можно компенсировать повышением тарифных ставок в зависимости от объема потребления. Этот метод позволяет сократить цены для малых потребителей. В Венгрии, Чешской Республике, Берлине и Марселе фиксированная плата не используется. Во Франции новая система оплаты за воду направлена на то, чтобы сократить фиксированные платежи до минимума. Бесплатное водоснабжение для всех В Ирландии все бытовые потребители получают воду бесплатно. Как ни удивительно, но потребление воды в этой стране остается на вполне разумном уровне. Во многих странах ОЭСР учет потребления воды не производится, в результате ее граничная цена ничтожна мала. В некоторых других регионах, например во Фландрии, определенный минимальный объем воды потребители могут получать бесплатно, но они платят дополнительный налог на очистку канализационных стоков. Отсутствие платы за минимальный объем потребления приводит к 137 повышению тарифов оплаты за потребление сверх установленного лимита, что способствует сокращению потребления воды. Традиционно местные власти поддерживают бесплатное водоснабжение при помощи системы общественных колонок. Если вода в этих колонках отсутствует из-за перебоев в водоснабжении, то местные власти обычно обеспечивают временное бесплатное водоснабжение за счет привозной воды (водовозы, вода в бутылках и т.д.). СПЕЦИАЛЬНЫЕ МЕРЫ Меры, которые описываются далее, рассчитаны на то, чтобы помочь бедным группам населения в целом (социальные выплаты), или на то, чтобы помочь людям, для которых вода недоступна по цене. Эти меры дополняют описанные выше общие меры и (за исключением социальных выплат, которые могут быть достаточно велики) не связаны с серьезными затратами. Целевая помощь в области водоснабжения охватывает лишь немногих потребителей, предоставляется лишь в определенных случаях и распространяется на небольшие объемы потребления. В то же время, количество потенциальных бенефициантов может увеличиться при повышении цен на услуги водоснабжения, особенно в тех странах, которые приступят к реализации принципа “пользователь платит”. Определение бенефициантов системы социальных выплат или целевых мер помощи - задача непростая и связана с рядом политических проблем и проблем социального равенства. Этим обычно занимаются органы государственной власти, стремящиеся обеспечить равные возможности для потребителей на всей территории страны. Компании водоснабжения редко сталкиваются с необходимостью определения того, является ли то или иное лицо достаточно бедным, чтобы претендовать на предоставление помощи в той или иной форме. Определение бенефициантов Определение бенефициантов системы конкретных мер социальной помощи - задача сложная и дорогостоящая; ранее такая работа не проводилась органами социальной защиты для других целей. При отсутствии консенсуса по вопросу отбора потенциальных бенефициантов возможны серьезные проблемы, поскольку многие нуждающиеся могут оказаться неохваченными. Это особенно справедливо для ситуаций, когда доля малообеспеченного населения достаточно высока. Правительства стран ОЭСР определили конкретные группы населения, которым следует предоставлять определенную социальную помощь в целом62 или же следует обеспечить льготный доступ к услугам водоснабжения/льготную оплату. К общим категориям потенциальных бенефициантов для целевых мер помощи в области водоснабжения относятся: 1. граждане с низкими доходами (Франция); граждане, зарегистрированные местными социальными службами как нуждающиеся в социальной помощи (Бельгия); безработные; 2. инвалиды (Франция, Фландрия); 3. пенсионеры (Австралия, Барселона, Фландрия, Великобритания); 4. многодетные семьи (Люксембург, Барселона, Великобритания); 62 Например, люди с чистыми доходами ниже 425 евро в месяц (минимальный заработок в 1080 евро в месяц и средние расходы на услуги водоснабжения в 14 евро на человека в месяц). 138 5. граждане, нуждающиеся в повышенном потреблении воды по медицинским показаниям (Великобритания); 6. представители коренных народов (Мексика); 7. благотворительные организации (Португалия). Не существует установленного уровня цены, после которого вода считается экономически недоступной. Как будет указано далее, льготы по оплате за воду предоставляются потребителям, которые платят более 3-5% доходов за воду. Как правило, при определении права на получение водных льгот проводится оценка доходов. Потенциальные бенефицианты должны обращаться в компании водоснабжения с просьбами о предоставлении льгот по оплате за воду, но при этом они должны представить свидетельства от соответствующих государственных органов, подтверждающие право на такие льготы. Компании водоснабжения предпочитают оставлять задачу определения потенциальных бенефициантов за государственными органами или местными службами социальной защиты. В некоторых странах, например в Испании (Барселона), бенефицианты теряют право на льготы, если потребляют слишком много воды (в кубометрах на человека). Поскольку в странах ОЭСР доля потенциальных бенефициантов редко превышает 21% населения, а величина льгот для малообеспеченных редко превышает одну треть от средней величины водопотребления, общие затраты на меры целевой поддержки обычно ниже 7% от стоимости услуг водоснабжения. Такая ограниченная финансовая помощь не оказывает существенного воздействия на ценообразование, эффективность использования воды и других ресурсов. Бедные группы населения могут получать общее социальное пособие или же могут платить за воду по льготному тарифу, кроме того, на них могут также распространяться нетарифные, технические, социальные или правовые меры. ОБЩАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ПОМОЩЬ Во всех странах ОЭСР социальные службы выплачивают малообеспеченным гражданам пособия по бедности - это может рассматриваться как гражданское право (например, во Франции) или как помощь, предоставляемая в конкретных случаях. Существуют разнообразные формы социальных пособий, такие как общее социальное пособие, гарантированный минимальный доход, дополнительные пенсионные выплаты, жилищные пособия и т.д. Такие прямые денежные выплаты могут составлять значительную часть общих доходов малообеспеченных граждан (до 100%) и должны позволить им оплачивать счета за воду (естественно, они не истратят эти средства на другие цели). В тех странах, где существуют мощные программы социальной помощи, особой помощи для оплаты услуг водоснабжения может и не потребоваться, поскольку в случае возникновения опасности отключения потребителей от водоснабжения система социальной защиты предпримет соответствующие меры. Поскольку расходы на оплату услуг водоснабжения составляют относительно небольшую часть от общих расходов на коммунальные услуги, включая отопление, электричество и газ (как правило, менее 5 процентов), величина социальных пособий не зависит от цен на воду. При этом существуют и некоторые исключения: в Финляндии, например, в структуре жилищных пособий учитываются фактические расходы на потребление определенного объема воды. Во Франции, уровень жилищных пособий достаточно велик, чтобы оплатить большую часть арендной платы, но эти пособия выплачиваются непосредственно домовладельцам. Вследствие этого существует возможность неуплаты за водоснабжение, телефон и электричество. Каждая коммунальная компания получает компенсации за свои услуги отдельно, и на них 139 распространяются различные ограничения в силу социальных соображений. Бедные граждане имеют право на льготную оплату за телефон. Запрещено отключать потребителей от электроснабжения, кроме того, потребителям разрешается отсрочка при оплате счетов за воду и телефон. Вскоре будут введены в действие специальные социальные тарифы для электроэнергии, а Парламент рассматривает сейчас вопрос о введении специального социального тарифа для услуг водоснабжения. Общее количество бенефициантов всех этих мер достигает 4% населения страны (максимум), а общая сумма связанных с ними расходов скорее всего не превысит 1% от оборота. В таких странах как Венгрия, жилищные пособия рассчитываются на основе разницы между фактическими расходами на жилье, отопление, электроэнергию и воду и установленной долей от доходов (например, 35%). В этом случае повышение цен на воду не окажет воздействия на бедные группы населения, поскольку это повышение будет компенсироваться увеличением субсидий. Аналогичная система косвенно используется и в других странах, где социальные службы оценивают потребности индивидуальных граждан и выплачивают им соответствующую помощь на основе фактических счетов, а не на основе расчетных данных. Компенсации оплаты за воду в рамках общей социальной помощи В принципе, социальные службы могут отдельно рассчитывать сумму помощи для оплаты услуг водоснабжения в структуре общей социальной помощи и перечислять эти средства напрямую компаниям водоснабжения. Именно так поступают во Франции, где часть жилищного пособия может перечисляться непосредственно домовладельцу в качестве компонента арендной платы. Этот подход рассматривался в ходе обсуждения вопросов оплаты за услуги водоснабжения во Франции, но был отвергнут. В странах ОЭСР этот подход не используется (за исключением применения водных чеков - см. далее). Недостатки этого подхода связаны с тем, что от социальных служб требуется перечислять индивидуальные платежи различным коммунальным службам и лицам (домовладельцам, компаниям водоснабжения, компаниям электроснабжения, телефонным компаниям, местным органам власти и т.д.), и с тем, что отдельные перечисления могут быть весьма небольшими. К достоинствам этого подхода следует отнести то, что средства, выделенные на оплату услуг водоснабжения и других услуг, не будут использованы на другие цели, и таким образом можно гарантировать предоставление услуг водоснабжения, электроснабжения и телефонной связи. Другим возможным вариантом является выплата пособия на оплату услуг водоснабжения отдельно от общего жилищного пособия и в дополнение к нему; такое пособие может выплачиваться домовладельцу или компании водоснабжения в случае, если пользователь заключил контракт с компанией водоснабжения. Такое пособие могло бы помочь бедным гражданам оплачивать услуги водоснабжения, и может финансироваться за счет налога на водоснабжение (аналогично тому, как это делается в случае фонда солидарности в электроснабжении, который получает средства от электрических компаний для обеспечения географической солидарности и социальной однородности). ТАРИФНЫЕ МЕРЫ Социальный тариф Социальный тариф - это льготный тариф на услуги водоснабжения, который распространяется на четко определенные категории потребителей, причем эти категории обычно определяются социальными службами для других целей (жилищные пособия, минимальный доход, льготная медицинская помощь и т.д.). Социальный тариф часто применяется аналогично льготному тарифу 140 для минимального уровня потребления или же представляет собой льготную минимальную фиксированную плату, причем право на такие льготы имеют только бедные граждане. Определение бенефициантов обычно проводят социальные службы, а оплату - компании водоснабжения (за исключением Австралии). Социальный тариф может включать льготную плату за подключение, льготную среднегодовую плату или же льготную ставку оплаты за потребленную воду. Такой тариф может предусматривать льготную оплату за потребление определенного объема воды (либо в виде единовременной выплаты, либо в виде льготного тарифа для минимального уровня потребления). В случае отсутствия счетчиков воды пособие может выплачиваться как фиксированная часть оплаты за расчетный уровень потребления. Стоимость социального тарифа на услуги водоснабжения должна быть минимальной. По мнению Дж. Дассо, лауреата Нобелевской премии и Председателя Французской водной академии, это все равно, что попросить каждую семью "отдавать ежедневно по ведру воды" в пользу бедных семей. Программа такого рода может обеспечить водоснабжение 7,7% потребителей по норме в 120 л. в день на семью (или по 40 л. на человека для семьи из трех человек). Применение социальных тарифов обходится для компаний водоснабжения относительно недорого и не оказывает существенного влияния на цены на услуги водоснабжения. Например, если имеется 3% бенефициантов, которые не могут платить за воду, если льготный тариф распространяется на потребление 15 м.3 воды (этот объем предоставляется бесплатно) и если среднее потребление составляет 45 м.3 в год, то вызванное применением социального тарифа повышение цен составит всего один процент. См. другие расчеты в Табл. 2. Социальные тарифы используются в Австралии, Бельгии, Люксембурге, Мексике, Португалии, Испании и т.д. Во Фландрии малообеспеченные потребители получают 15 м3 воды бесплатно, так как они освобождены от уплаты налога на очистку канализационных стоков. В Мексике представители коренных народов получают воду бесплатно в рамках программы социальной помощи. По данным ОЭСР63, системы ценообразования можно организовать таким образом, чтобы добиться достижения двух целей - эффективности использования ресурсов и экономической эффективности, а также обеспечить каждому гражданину доступ к чистой воде. Для решения этих задач необходимо обеспечить, чтобы бенефицианты специализированных программ помощи платили за потребленную ими сверх определенного предела воду столько же, сколько и все остальные. Они могут получать помощь в виде единовременных выплат (например, льготную плату за подключение или среднегодовую льготную плату) за потребление установленного объема воды, которое ниже фактического потребления. Этот подход можно применять и в отсутствие учета фактического потребления (за счет снижения фиксированных тарифов для бедных групп населения). Социальные тарифы представляют собой “право на льготы”, которое доступно лишь определенной категории потребителей. В таком качестве они могут распространяться на более широкие слои потенциальных бенефициантов, многие из которых в ином случае предпочли бы воздержаться от унизительной и тягостной процедуры оформления льгот в государственных учреждениях. Французский закон по борьбе с нищетой предусматривает права на воду, электроэнергию, газ и телефон. В настоящее время на уровне ЕС рассматривается вопрос о праве на электроснабжение в качестве составной части общих обязательств по универсальному обслуживанию для приватизированных национальных компаний электроснабжения. При разработке социальных тарифов важно учитывать их целевой характер и административную простоту. 63 Water Management. Performance and Challenges in OECD Countries, OECD, 1998 (p.32). 141 Учет социальных факторов при использовании прогрессивных тарифов При использовании прогрессивных тарифов можно корректировать ставки платы за воду при различном уровне потребления в зависимости от количества членов семьи, чтобы предотвратить чрезмерные затраты на воду для многодетных семей (меньшинство среди бенефициантов). Именно так поступают в Люксембурге, в Барселоне и во Фландрии (15 м3 на человека в год), но при этом требуется, чтобы потребитель обратился в компанию водоснабжения с просьбой о предоставлении специального тарифа. В качестве альтернативы многодетные семьи могут получать водные чеки (см. далее). Сокращение налогов на воду для целевых групп С целью снижения цен на услуги водоснабжения для бедных групп, для них могут снижать некоторые государственные или местные налоги (или вообще освобождать от уплаты этих налогов), включая налог на очистку канализационных стоков или налог на имущество (Фландрия, Валлония). Сокращение тарифов на воду из колонок и других источников Если вода в общественных колонках и других источниках не предоставляется бесплатно, то бедным потребителям можно выдавать жетоны для этих колонок по льготным ценам. Такие субсидии не окажут существенного воздействия на объемы потребления, так как переноска воды - занятие тяжелое. НЕТАРИФНЫЕ ФИНАНСОВЫЕ МЕРЫ Водные чеки/талоны на воду Водные чеки выдаются социальными службами малообеспеченным потребителям для компенсации их затрат на оплату счетов за воду. Потребитель получает такой чек и использует его при оплате счета за воду, который выставляется муниципалитетом или компанией водоснабжения. Водные чеки могут оплачиваться муниципалитетом или компанией водоснабжения, они могут обращаться на вторичном рынке или же это может быть запрещено. Работу с водными чеками может проводить только муниципалитет. Использование водных чеков может ограничиваться только теми пользователями, которые самостоятельно оплачивают определенную часть своих счетов за услуги водоснабжения (обусловленная помощь). Аналогичные чеки используются в нескольких странах ОЭСР для льготной оплаты за такие товары и услуги как уголь (Ирландия), электроэнергия (США, Бельгия, Франция), продукты питания, молоко (Венгрия) и т.д. Они используются для удовлетворения элементарных потребностей людей, за обеспечение которых отвечает общество в целом (неденежная помощь). До сих пор в странах ОЭСР водные чеки не использовались (хотя есть опыт их применения в Чили). По сути, водные чеки напоминают социальные тарифы, за исключением того, что они представляют собой единовременные выплаты и не связаны с уровнем потребления. Списание долгов, фонды солидарности В ряде стран (Бельгия, Франция, Великобритания) малообеспеченные граждане имеют право обращаться в социальные службы или в фонды солидарности, созданные компаниями водоснабжения, с просьбой об оплате части их счетов за воду (или оплаты этих счетов в полном объеме) в случае нужды, а также с просьбой о предоставлении им льготных условий для выплаты 142 задолженности. Эти механизмы могут обеспечить удовлетворение всех обоснованных запросов, так как количество этих запросов относительно невелико (менее 1% потребителей). В Бельгии на эти цели расходуется 0,6 бельгийского франка на 1 потребителя в год, а во Франции еще меньше. Финансирование обычно поступает от компаний водоснабжения, однако возможны и исключения (в тех странах, которые стремятся исключить перекрестное субсидирование). Недостатком систем такого типа является то, что они, как правило, охватывают лишь незначительное число получателей среди всего бедного населения. Такая система сопряжена с высокими административными затратами на одного бенефицианта, поскольку социальные службы должны открыть новое дело для каждого нового запроса и оценивать обоснованность всех запросов о предоставлении помощи. Отсутствие необходимого административного персонала приводит к тому, что такая система ограничивает распределение помощи и не может нормально функционировать. Многие системы подобного рода работают неэффективно в том смысле, что количество реально обращающихся в фонды намного ниже, чем количество потребителей, имеющих основания для получения помощи (так как многие считают унизительным для себя обращаться за помощью или предпочитают не связываться с утомительными бюрократическими процедурами). Опыт применения таких систем показывает, что, как правило, они реально предоставляют помощь лишь небольшой части потенциальных бенефициантов (от одной десятой до четверти). К их достоинствам следует отнести невысокие затраты и гарантию целевого использования средств (т.е. помощь предоставляется только действительно нуждающимся, а не тем, кто мог бы платить за воду, если бы не расходовал деньги на другие, не столь необходимые цели). Другой формой солидарности потребителей является оплата за воду в кондоминиуме с одним коллективным счетчиком. Когда плата за воду входит в структуру общих коммунальных расходов, все жильцы должны платить за потребленную воду совместно. Если отдельный жилец не оплачивает свою часть коммунальных расходов, за него вынуждены платить другие жильцы, которые не имеют права отключить такого жильца от водоснабжения или электроснабжения. ТЕХНИЧЕСКИЕ, СОЦИАЛЬНЫЕ И ПРАВОВЫЕ МЕРЫ Вопросы, связанные с бедностью и водоснабжением, не ограничиваются предоставлением льгот и оплатой счетов. Необходимо также учитывать и человеческое измерение этой проблемы, поскольку вода является критически важным фактором, необходимым, чтобы человек жил в гармонии с обществом. Устранение утечек Поскольку владельцы дешевого жилья часто не спешат ликвидировать потери воды, связанные с плохим техническим состоянием сантехнического оборудования, жильцам приходится оплачивать более высокие счета за воду. Во Франции был принят закон, в соответствии с которым домовладельцы обязаны произвести ремонт систем водоснабжения и канализации перед сдачей жилья в аренду и в период аренды и устранять утечки в случае аварий (это не распространятся на текущее обслуживание). Кроме того, этот закон запрещает сдавать в аренду квартиры, не оснащенные адекватным сантехническим оборудованием (раковинами, унитазами, душем и т.д.). Частое выставление счетов Более частая, чем обычно, оплата счетов (с оплатой недалеко от дома) облегчает оплату счетов за воду бедными потребителями, особенно для тех, у кого нет счета в банке или сбережений. Многих 143 проблем с неплатежами можно избежать, если не заставлять бедных потребителей делать большие единовременные выплаты. Таким образом, компаниям водоснабжения следует предоставлять более удобные условия оплаты для потребителей (по их просьбе) и разрешать им оплачивать счета с большей частотой. В связи с трансакционными издержками, частота оплаты не должна быть слишком большой (оплата с частотой 1 раз в месяц может быть оправданной для больших семей, но для одного человека такая частота представляется чрезмерной). Непосредственные контакты с потребителями Компании водоснабжения могут добиться существенного повышения собираемости платежей за воду, если они помогают своим потребителям в разрешении проблем с задолженностью по счетам или с чрезмерным потреблением. Во многих случаях такие потребители просто не понимают, что за сообщения приходят им по почте, и что им следует делать, если у них нет возможности заплатить за воду. Компании водоснабжения могут убедить потребителей оплатить часть своих счетов и обратиться за помощью к государственным учреждениям, избегая, таким образом, потенциальной опасности отключения. Минимальный уровень водоснабжения Если отключение потребителей от системы водоснабжения запрещено, то альтернативной возможностью для компаний водоснабжения является предоставление должникам минимального объема воды, необходимого для удовлетворения минимальных потребностей. Этот метод используется в Швеции и в Швейцарии, при этом на соединении устанавливается ограничитель или же вода подается в течение ограниченного периода времени. Бесплатные колонки Если потребителей отключают от водоснабжения, муниципальные власти обычно требуют, чтобы компании водоснабжения устанавливали общественные колонки, позволяющие обеспечить ограниченный доступ к воде. Кроме того, такие колонки устанавливают в местах автостоянок или мест расположения цыган, кочевников и т.д., чтобы обеспечить минимальный уровень обслуживания (включая туалеты и душевые). Счетчики воды с предоплатой Счетчики воды с предоплатой позволяют получать воду только после предварительной оплаты. Применение такого устройства позволяет избежать чрезмерного потребления воды и использования судебных процедур для отключения. Применение этих устройств в Великобритании было запрещено, поскольку этот подход предусматривает автоматическое отключение, что не отвечает требованиям законодательства страны. Скорее всего, их применение будет запрещено и во Франции в соответствии с новым законом. Политика запрета на отключение потребителей Вопросы, связанные с отключением потребителей-должников, решаются в различных странах поразному. При этом не исключается, что потребитель сможет в конце концов оплатить свою задолженность, за исключением тех случаев, когда у него нет собственности, заработка или пенсии, на которые может быть наложен арест. В некоторых странах потребителя могут отключить через месяц после того, как он получил надлежащее предупреждение и все же не оплатил свою задолженность. 144 В других странах отключение потребителей запрещено, не используется или не проводится полицией (Австрия, Дания, Фландрия, Люксембург, Ирландия, Норвегия, Северная Ирландия, Шотландия, многие штаты Мексики). В ряде стран запрещается отключать потребителей за исключением тех случаев, когда у компании водоснабжения нет других средств для взыскания задолженности (Испания, Германия). В Англии и Уэльсе после широкого применения закона об отключении в 90-х годах, этот закон был отменен в 1999 году. Ожидается, что новый закон во Франции запретит отключения, согласно многочисленным судебным решениям. В некоторых случаях потребителей могут отключать только после того, как компания водоснабжения проинформирует социальные службы о соответствующем случае и они смогут принять меры (Великобритания), или же для этого требуется судебное постановление (Брюссель). При этом суд должен удостовериться, что местные социальные службы проводят необходимую работу для того, чтобы предотвратить или отложить отключение. Разрешение на отключение бедных потребителей предоставляется редко (социальная необходимость). Со статистической точки зрения количество отключений потребителей в странах ОЭСР очень невелико. Число отключений бедных потребителей в странах, где обеспечить отключение сложно, крайне невелико (менее 1 случая на тысячу потребителей). Таким образом, вопрос о том, применять отключение потребителей или нет, оказывает лишь минимальное экономическое воздействие на компании водоснабжения большинства стран ОЭСР. Запрет на отключение потребителей не означает списания долгов. Потребители, которые не оплатили свои долги к моменту принятия соответствующего судебного решения, часто вынуждены нести большие расходы (оплата судебных издержек). Этого могут избежать лишь очень бедные потребители, поскольку эти расходы обычно берет на себя социальная служба. ОЦЕНКА Вода представляет собой относительно небольшую статью в бытовом потреблении, а ее цена традиционно устанавливалась ниже полной себестоимости. Такое сокращение цены достигалось благодаря применению общих мер, которые распространяются на всех потребителей, и специальных мер, которые нацелены на бедные или другие уязвимые категории населения. Общие меры состоят главным образом из субсидий, выделяемых государственными органами для финансирования инвестиций коммунальных предприятий водоснабжения, и из различных налоговых льгот. Эти меры дорого обходятся для бюджета и к тому же могут поощрять неэкономное расходование воды. Когда цена на воду устанавливается на уровне ее реальной себестоимости, потребление воды может снизиться на 35 %, но соответствующая этому экономия денежных средств намного меньше, так как постоянные издержки велики и почти не меняются. В большинстве стран ОЭСР коммунальные предприятия водоснабжения по-прежнему получают государственные субсидии (дотации); лишь незначительная доля предприятий перешла на полное возмещение издержек на эксплуатацию и техническое обслуживание. Однако общая тенденция направлена на сокращение и отмену государственных субсидий, что приводит к повышению цен на воду. Предприятия, которые работают в условиях автономных бюджетов, могут оказаться в серьезной зависимости от государственной поддержки, если пользователи не полностью платят за потребленную воду. Иногда приватизация рассматривается как механизм привлечения коммерческого капитала, особенно в тех случаях, когда местные власти не в состоянии брать займы на коммерческой основе. 145 Во многих странах ОЭСР прогрессивные тарифы на воду используют главным образом для того, чтобы повысить эффективность использования и защитить водные ресурсы. Для применения этих тарифов необходимы приборы учета воды, но не требуется никакой информации о потребителе. Они также помогают снабжать водой по низкой цене мелких водопользователей. По мере роста уровня доходов населения увеличивается потребление воды. В этих условиях прогрессивные тарифы становятся особенно выгодными для малообеспеченных домашних хозяйств. Особым случаем прогрессивного тарифа является двухступенчатый тариф, который предусматривает продажу первого небольшого блока воды по низкой цене. В большинстве стран ОЭСР повышение цен на воду вероятно создаст проблемы для бедных. Однако очень серьезным вопросом это еще не стало благодаря тому, что социальные программы, осуществляемые большинством стран ОЭСР, предусматривают материальную помощь бедным, и вода представляет собой лишь малую часть расходов домашних хозяйств и предоставляемой материальной помощи. Денежная помощь малоимущим в большинстве стран ОЭСР помогает большинству граждан оплачивать потребление воды. В некоторых случаях социальная помощь предоставляется в составе пособий на оплату жилья и непосредственно переводится на счет компании водоснабжения. Кроме того, в большинстве стран ОЭСР применяются специальные меры, которые направлены на оказание помощи по оплате непосредственно водных расходов. Стоимость этих мер значительно меньше, чем стоимость материальной помощи и пособий на оплату жилья. В таблице 3 приводится сравнение основных целевых мер. Бесплатное водоснабжение, которое было распространено длительное время, может также рассматриваться как реальная мера в этом контексте. Но на настоящем этапе эта мера считается нецелесообразной, так как она не отражает ценность водных ресурсов. Поэтому в целом за воду платят, но не всегда на основании реального и измеримого потребления. Социальные тарифы, т.е. продажа воды по заниженной льготной цене определенным группам малообеспеченных семей, не оказывают серьезного влияния на доходы компаний водоснабжения, так как они распространяются только на небольшую долю водопотребления. Социальные тарифы можно легко применять, когда категории населения, которые имеют право на их получение, устанавливают органы государственной власти. Социальные тарифы могут распространяться на фиксированные платежи и/или на объем потребления. Снижение размера фиксированных платежей – это мера, которую очень легко реализовать, в то время как она устраняет финансовое препятствие, которое имеет большое значение для бедных. Это снижение может также принимать форму талона на воду, который оплачивается государственными органами, или пособия на воду, выплачиваемого компаниями водоснабжения. Когда информации, необходимой для определения категорий потенциальных получателей подобных льгот на основе размера доходов, нет, для определения получателей можно использовать тип жилья и установленные в нем приборы потребления воды. Прогрессивные тарифы, которые выгодны для мелких пользователей, можно регулировать таким образом, чтобы в них учитывался размер и даже уровень доходов семьи, но к такому тонкому регулированию прибегают редко. Типичным примером является Фландрия, где каждому малоимущему теперь бесплатно предоставляется 15 кубометров воды. Перекрестные субсидии между бытовыми пользователями и промышленными пользователями в большинстве стран незначительны, и отношение к ним отрицательное. Когда потребители не в состоянии оплатить счет за воду в связи с низкими доходами, они обычно могут получить финансовую помощь от служб социального обеспечения, которые помогут оплатить их задолженность. В нескольких странах для этой цели создан фонд солидарности, который финансируется за счет платежа, взимаемого со всех пользователей, или за счет бюджета. 146 Эти механизмы помогают избежать отключения тех, кто не в состоянии платить за воду. Поэтому отключения бедных пользователей становятся все реже. Установление счетчиков воды, ограничителей водотока, счетчиков с предоплатой и других подобных приборов стимулирует рост осознания того, что вода - это ценный ресурс и общее благо, которое нужно расходовать экономно и за которое нужно платить. Однако для доведения до сознания людей этой идеи есть и более подходящие способы, такие как кампании по информированию населения, система образования и телевидение, частое выставление счетов, прямые контакты с пользователями. Для этого требуется наладить прямые контакты с потребителями, а не полагаться только на техническое выставление счетов и угрозу отключения. Анализ практики в странах ОЭСР в последнее время показывает, что страны стремятся обеспечить всеобщую доступность воды для потребителей, ищут путей снижения числа отключений и вводят простые тарифы, при которых вода становится по карману бедным. В большинстве стран право на воду провозглашено как основное право человека. ВЫВОДЫ В течение длительного времени страны ОЭСР снабжали потребителей водой по цене ниже себестоимости, и во многих странах эта практика продолжается. Тем не менее, существует тенденция к более широкому внедрению принципа "пользователь платит", чтобы уменьшить бремя для государственного бюджета и устранить субсидирование одного из основных товаров, который доступен большинству граждан. В связи с ростом цен на воду, в странах ОЭСР принимаются меры к смягчению социальных последствий такого роста и к обеспечению приемлемости цен на питьевую воду для малообеспеченных граждан. Принимаемые меры распространяются на всех или только на определенную категорию лиц, получающих помощь. В целом, страны ОЭСР предпочитают общие меры, которые применимы ко всем и, по возможности, финансируются из бюджета. Такие меры обходятся относительно дорого, так как в соответствии с ними льготы предоставляются людям, для которых цены на воду вполне доступны. Часто для снижения потерь воды и частичного решения проблем приемлемости цен на воду применяется прогрессивный тариф, но для этого обычно требуется осуществлять учет потребления воды с помощью счетчиков. Для решения проблемы бедности, связанной с водой, применяются специальные меры. Целевые тарифы на воду для бедных не вызывают значительных последствий для экономики. Однако, меры, гарантирующие право на воду для всех бедных, обходятся дороже, чем меры, которые предоставляют социальную помощь, так как не все бедные обращаются за такой помощью. Пожалуй, наиболее легкой в осуществлении мерой является целевой двухступенчатый тариф, когда потенциальные получатели хорошо известны, и который можно применять даже тогда, когда учет расхода воды не ведется. Предоставление людям помощи в оплате водоснабжения путем выборочного снижения цены перед выставлением счета уменьшает число людей, у которых может возникнуть задолженность по оплате воды. Помощь бедным в оплате задолженности и ограничение снабжения водой тех, кто не платит, может оказаться предпочтительнее, чем побуждать их к выступлениям против властей или компаний водоснабжения и давать предлог для того, чтобы не повышать тарифы на воду. 147 Часто в странах ОЭСР применяется комплекс общих и специальных мер потому, что ни одна мера не дает идеального ответа на вопрос приемлемости цен. Выбор наиболее подходящего сочетания мер зависит от очень многих факторов, нет всеобщих и универсальных подходов, применимых ко всем странам. Большую роль здесь играют недавняя история страны, ее правовая традиция, возможности принудительного применения закона в судебном порядке и соображения справедливости, и роль эта часто выходит за рамки просто экономических соображений. Для того, чтобы финансировать услуги водоснабжения и обеспечить непрерывность снабжения, важно установить и поддерживать добрые рабочие отношения и взаимное доверие между коммунальными компаниями и пользователями. Формирование цен на воду – это лишь один аспект целостного подхода, который неотделим от других социальных вопросов, имеющих намного более широкий характер и, вероятно, большее значение. Когда нужно повысить цены на воду, предпочтительно вначале решить вопрос снабжения водой бедных, ввести полную гласность и начать полноценные консультации с пользователями, а также с городскими властями. Опыт показывает, что дубинка отключения от водопроводной сети и игнорирования основных прав людей на воду стала менее применимой, чем раньше. Решение вопроса снабжения водой бедных посредством правильного определенного сочетания мер поможет сосредоточиться на центральном вопросе: Кто должен платить за воду – потребитель или налогоплательщики? При этом надо иметь в виду, что финансовая поддержка водопользования со стороны центрального правительства скорее всего уменьшится или прекратится совсем. Страны ОЭСР выступают за полную окупаемость издержек, но большинству из них пока еще не удалось осуществить этот принцип на практике, отчасти вследствие социальных вопросов. 148 -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Таблица 1. Соотношение фактических цен на питьевую воду и цен, которые потребуется платить при полной окупаемости затрат (включая обновление сетей). Португалия Греция Испания Корея Франция Германия Дания Великобритания 18% 19% 25% 67% 73% 83% 89% 92% Источник: OECD: The Price of Water, Table 32 ( 1999). ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Таблица 2. Эффект льготного тарифа для минимального потребления для бедных семей в нескольких странах ОЭСР Страна Канада Германия Греция Италия Мексика Турция США Потребление л./чел./день 326 116 200 213 135 195 305 % бедного населения* 5,7 5,2 8,1 8,5 14,8 9,6 11,1 Доля доходов Рост цен на 10%** наиболее воду ( %) бедных 2,8 3,3 3,0 3,5 1,6 2,3 1,8 0,2 0,5 0,4 0,4 1,2 0,5 0,4 Примечания: - Страны были отобраны из числа стран с высокой долей бедных семей (как минимум 5%). - При расчете роста цен исходили из предположения, что половина граждан с уровнем доходов ниже 40% среднего дохода будет получать 40 л. воды на человека в день со скидкой в 50%, а соответствующие затраты будут распределены между другими потребителями. * Процент населения с доходами ниже 40% среднего дохода. ** Доля от общего дохода, приходящаяся на 10% граждан с наиболее низкими доходами. Например, в Мексике на долю наиболее бедных 10% населения приходится 1,6% общих доходов, а в Финляндии - 4,2%. Источники: OECD: The Price of Water, 1999. OECD Social Statistics, 2001. UNDP: Human Development Report, 2001. 149 Таблица 3. Относительные преимущества отдельных целевых мер Меры Охват Общие соц. выплаты Тарифные меры Социальный тариф Водные чеки Целевые выплаты за воду Фонды солидарности Прогр. тариф с учетом размера семьи Нетарифные меры Минимальны й объем снабжения Бесплатные колонки Устранение потерь воды Запрет отключения Счетчики с предоплатой Эффективность неизвестно Простота Большой Целевой характер Большая часть Да/Нет Побочные эффекты Нет** Большой Большая часть 25 - 75% Да/Нет Небольшие* Большой Большой Большая часть Большая часть 25 - 75% 25 - 75% Да/Нет Да/Нет Небольшие* Небольшие** Небольшой Большая часть 25% - 50% Нет Нет* Полный Небольшая часть 50% Да+ Существенны е* Единицы Большая часть 25%. Да+ Нет* Единицы Большая часть 30% Да Нет* Большой н/п > 10% н/п Нет*** Единицы н/п 100% Да Нет* Единицы Большая часть переменная Да+ Нет* Критерии: - Охват - доля представителей бедных групп населения, пользующихся льготами. - Целевой характер - относительный объем средств, приходящийся на долю бедных групп населения. - Эффективность - доля льгот, по отношению к средним расходам семьи на оплату услуг водоснабжения. - Административная простота ( Да/Нет: "Да", если бенефицианты были определены ранее для других целей, и "Нет", если этого сделано не было). - Побочные эффекты - степень искажения цен. * ** *** + н/п основные расходы несут компании водоснабжения основные расходы несет государственный бюджет основные расходы несет владелец требуются счетчики воды неприменимо 150
