Шогенова Фатимат Ахмедовна - Финансовый Университет при
реклама
Федеральное государственное образовательное бюджетное учреждение высшего профессионального образования «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» На правах рукописи Шогенова Фатимат Ахмедовна СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата экономических наук Научный руководитель: кандидат экономических наук, доцент Баятова Инна Марковна Москва – 2014 2 ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ....................................................................................................................... 3 ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА ................................................................................... 10 1.1 Содержание, значение и элементы системы исполнения федерального бюджета ....................................................................................................................... 10 1.2 Зарубежный опыт организации исполнения федерального бюджета .... 26 ГЛАВА 2 АНАЛИЗ ДЕЙСТВУЮЩЕЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА ................................................................................... 41 2.1 Развитие организационно-правовых основ системы исполнения федерального бюджета в Российской Федерации .................................................. 41 2.2 Организация исполнения федерального бюджета по доходам ............... 52 2.3 Характеристика исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета ................................................... 78 ГЛАВА 3 НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА .................................................... 104 3.1 Совершенствование нормативно-правового и методического обеспечения исполнения федерального бюджета ................................................. 104 3.2 Внедрение новых технологий в организацию исполнения федерального бюджета ..................................................................................................................... 122 3.3 Значение принципов финансового менеджмента в системе исполнения федерального бюджета и оценка возможности их внедрения ............................. 132 ЗАКЛЮЧЕНИЕ ........................................................................................................... 142 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ................................................... 152 3 ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования. Федеральный бюджет обладает первостепенным значением для всех сфер общественной жизни. В процессе реализации различных государственных функций органы государственной власти осуществляют необходимое государственное регулирование в отраслях национальной экономики и социальной сферы посредством финансирования и перераспределения средств, предусмотренных на указанные цели в бюджете, соответствующее положениям Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике на соответствующий трехлетний период, основным показателям прогноза социальноэкономического развития Российской Федерации и основным направлениям бюджетной политики. При этом качество и своевременность реализации указанных государственных функций органами государственной власти и полномочий по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации зависит от организации исполнения федерального бюджета. Важность исследования проблемы исполнения федерального бюджета также заключается в его способности оказывать влияние на реализацию предусмотренных государственной политикой приоритетов с одновременным выполнением всех ранее установленных обязательств перед населением, что характерно для социальноориентированного государства. Происходящие изменения в сфере управления общественными финансами предполагают активное внедрение принципиально новых инструментов бюджетного планирования и финансирования, что обуславливает необходимость 4 совершенствования отдельных стадий бюджетного процесса в Российской Федерации, в том числе и стадии исполнения федерального бюджета. В связи с изложенным, исследование исполнения федерального бюджета на предмет совершенствования используемых инструментов поставленным целям и задачам внедрения программно-целевого планирования и финансирования, представляется актуальным и необходимым. Актуальность выбранной темы исследования также заключается в необходимости проведения анализа действующей системы исполнения федерального бюджета с учетом изменений в бюджетном законодательстве Российской Федерации, внесенных Федеральным законом от 7 мая 2013 г. №104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса», Федеральным законом от 22 июля 2013 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и другими нормативными правовыми актами. В этой связи исследование элементов системы исполнения федерального бюджета с позиции существующих теоретических представлений и изменений в бюджетном законодательстве Российской Федерации с последующим определением основных направлений совершенствования ее отдельных элементов представляется необходимым и актуальным. Степень разработанности проблемы. В научной литературе вопросам исследования казначейского концептуальных исполнения проблем бюджетов организации посвящены бюджетного работы И.Г. процесса, Акперова, Р.Е. Артюхина, Л.А. Бережной, Д.В. Бриля, Е.В. Бушмина, О.В. Врублевской, Н.Г. Иванова, А.Л. Кудрина, С.А. Маланичева, В.В. Макаровой, Т.Д. Маковника, Е.В. Маркиной, Т.Г. Нестеренко, Г.Б. Поляка, С.Е. Прокофьева, М.В. Романовского, Л.В. Шубиной и др. В зарубежной литературе вопросы отдельных стадий бюджетного процесса как неотъемлемого элемента общественного сектора экономики исследованы в работах 5 Д. Брюммерхоффа, Д. Даймонда, Р. и П. Масгрейва, А. Премчанда, Дж. Стиглица и др. Отдельные публикациях вопросы отечественных организации исполнения экономистов: М.В. бюджета Васильева, освещены Е.Б. в Дьякова, В.В. Карчевского, С.А. Овчинцева, Л.В. Перекрестовой и др. В публикациях приведенных авторов, как правило, проблемы исследования исполнения федерального бюджета, а также исследование элементов системы исполнения федерального бюджета затрагиваются в рамках общих исследований, посвященных проблемам федерального бюджета, в то время как узконаправленные исследования данных вопросов отсутствуют, или недостаточно глубоко и детально. Выбранная тема научного исследования предполагает поиск инструментов совершенствования исполнения федерального бюджета, что подчеркивает ее актуальность и востребованность на современном этапе реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации. Целью диссертации является решение научной задачи совершенствования методологии исполнения федерального бюджета, имеющей существенное значение для повышения эффективности организации бюджетного процесса. Указанная цель исследования обусловила необходимость постановки ряда задач, а именно: уточнить с учетом современного этапа бюджетной реформы теоретико- методологические особенности системы исполнения федерального бюджета; дать оценку эффективности и соответствия действующей системы исполнения бюджета современным направлениям по реализации бюджетной политики; обосновать предложения по совершенствованию нормативно-правового и методического обеспечения исполнения федерального бюджета; дать рекомендации по внедрению в систему исполнения федерального бюджета единой интегрированной информационной системы. 6 сформулировать основные принципы финансового менеджмента системы исполнения федерального бюджета и обосновать возможность их последующего практического использования; обосновать направления совершенствования системы исполнения федерального бюджета; Объектом диссертационного исследования является система исполнения федерального бюджета. Предметом диссертационного исследования являются теоретико- методологические, организационно-правовые и методические аспекты исполнения федерального бюджета. Теоретические и методологические основы исследования. Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области общественных финансов и организации бюджетного процесса. Методология исследования базируется на методах научного познания, а именно: на общелогических методах (группировка, систематизация и классификация), и специальных методах (методы эмпирического исследования, сравнение и сбор, синтез теоретического и практического материала). Анализ фактического материала представлен в виде таблиц и рисунков. Информационно-статистическую базу исследования составили нормативные правовые акты Российской Федерации (Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения), справочно- информационные отчетно-аналитические, методические материалы Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства, Счетной палаты Российской Федерации; материалы справочно-правовых систем, основные научные результаты исследований отечественных специалистов, опубликованных в периодических изданиях, материалы научных конференций и семинаров, а также материалы, размещенные в сети Интернет. 7 Научная новизна методологических исследования заключается в развитии теоретико- положений по совершенствованию системы исполнения федерального бюджета. К новым научным результатам исследования относятся: 1) Уточнено определение системы исполнения бюджета, ее принципов и задач с учетом концепции управления результатами, что позволило получить качественные научные результаты, которые возможно будет учесть в работе участников бюджетного процесса федерального уровня при организации исполнения федерального бюджета в программном формате. 2) Раскрыты проблемы повышения эффективности системы исполнения бюджета, разработаны критерии ее повышения, что позволило сформулировать ряд предложений по совершенствованию системы исполнения федерального бюджета. 3) Обоснована эффективность внедрения в систему исполнения федерального бюджета единой интегрированной информационной системы, что повысит открытость и доступность бюджетного процесса, в том числе в части исполнения федерального бюджета, и, таким образом, будет способствовать эффективному и ответственному управлению общественными финансами. 4) С точки зрения принципов финансового менеджмента обоснованы основные компоненты системы управления результатами на всех стадиях бюджетного процесса с целью повышения эффективности управления системой исполнения федерального бюджета. Что, в условиях перехода от концепции управления затратами к концепции управлении результатами, позволит повысить роль оценки качества финансового менеджмента в секторе государственного управления, в том числе в части определения качества финансового менеджмента органов государственной власти, участвующих в исполнении федерального бюджета. Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования состоит в том, что основные выводы и положения диссертации развивают методологические основы исполнения федерального бюджета в программном формате по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета. 8 Практическая значимость результатов исследования заключается в использовании основных полученных научных результатов при разработке учебнометодических пособий и образовательных программ для студентов, обучающихся по программам высшего профессионального образования по дисциплинам «Бюджетная система Российской Федерации», «Организация исполнения бюджета», «Государственные и муниципальные финансы». Основные научные положения и выводы могут быть использованы федеральными органами исполнительной власти в процессе организации исполнения федерального бюджета, а также при разработке нормативных правовых актов и методических материалов по данному вопросу. Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и результаты исследования обсуждались и получили одобрение на Межрегиональной научно-практической конференции «Современные тенденции развития финансовой системы России» (г. Ростов-на-Дону, «Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)», 23 апреля 2014 г.) и на Межрегиональной научнопрактической конференции «Стратегические направления повышения эффективности управления общественными финансами» (г. Ростов-на-Дону, «Ростовский государственный экономический университет» (РИНХ) , 28 октября 2013 г.). Результаты исследования используются в практической деятельности Министерства финансов Московской области в процессе организации формирования и исполнения бюджета области, а также при разработке нормативных правовых актов и методических материалов по данному вопросу. В частности, по материалам исследования внедрены предложенные в работе принципы исполнения бюджета с учетом концепции управления результатами, а также используются предложенные в работе критерии повышения эффективности системы исполнения бюджета. При формировании и исполнении бюджета Московской области за 2013-2014 гг., были учтены и используются предложенные в работе основные компоненты системы управления результатами на всех стадиях бюджетного процесса с целью повышения эффективности управления системой исполнения бюджета области. 9 Материалы муниципальные диссертации финансы» используются ФГОБУВПО кафедрой «Государственные «Финансовый университет и при Правительстве Российской Федерации» в преподавании учебных дисциплин: «Государственные и муниципальные финансы», «Организация исполнения бюджетов», «Бюджетная система Российской Федерации». Публикации. По теме исследования опубликовано семь работ общим объемом 3,55 п.л. (весь объем авторский), в том числе четыре работы общим объемом 2,05 п.л. опубликованы в рецензируемых научных изданиях, определенных ВАК Минобрнауки России. Структура и объем диссертации. Структура и объем работы обусловлены поставленными целью и основными задачами выбранного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы из 219 наименования. Текст диссертации изложен на 174 страницах, содержит 8 таблиц и 12 рисунков. 10 ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА 1.1 Содержание, значение и элементы системы исполнения федерального бюджета В структуре финансовой системы каждого государства одно из важнейших мест отведено бюджету, который характеризует степень развития бюджетных отношений, возникающих у органов государственной власти с хозяйствующими субъектами в процессе распределения валового внутреннего продукта. Бюджет как инструмент макроэкономического регулирования оказывает влияние на развитие отраслей социальной сферы, обеспечение функционирования и модернизации национальной обороны и правоохранительной деятельности, развитие отраслей национальной экономики и обеспечение благополучия населения. При этом реализация предусмотренных в бюджете мероприятий по поддержке отраслей национальной экономики и иных мероприятий зависит не только от их учета при составлении бюджета, но и от качества его исполнения. По сравнению с иными стадиями бюджетного процесса исполнение бюджета охватывает существенный временной период и предусматривает взаимодействие и участие значительного количества субъектов хозяйствования и органов государственной власти. В отношении содержания и сущности понятия «исполнение бюджета» в научной литературе выделяются различные точки зрения. 11 Согласно мнению И.Г. Акперова, исполнение бюджета представляет собой процесс, обеспечивающий полное и своевременное поступление доходов в целом и по каждому источнику в частности, а также выделение ассигнований государственным учреждениям в рамках утвержденных сумм в течение года1. Приведенное определение исполнения бюджета применительно к федеральному бюджету и любому бюджету бюджетной системы Российской Федерации является неполным, поскольку в указанном определении предусматривается установление признаков исполнения бюджета по доходам в рамках достижения прогнозируемого общего объема доходов и соответственно прогнозных значений поступлений индивидуальных налоговых, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений. При этом исполнение бюджета по расходам предполагает лишь осуществление расходов бюджета на содержание государственных учреждений. Бюджетные отношения, возникающие по поводу формирования расходов бюджетов, предполагают использование разнообразных форм финансового обеспечения предусмотренных в бюджете расходов. Предложенное определение практически не учитывает исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета, что соответственно не может предусматривать достижение сбалансированности бюджета в процессе его исполнения. В связи с этим приведенное определение является по своей природе неполным и недостаточно емким, поскольку предполагает неравнозначность учета показателей в процессе исполнения бюджета по разным направлениям. Согласно мнению Р.Ю. Рыбакова, исполнение бюджета является ключевым этапом процесса планирования и реализации бюджета, в рамках которого происходит реальное формирование и применение денежных средств соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления в виде государственного фонда2. Акперов, И.Г. Казначейская система исполнения бюджета в РФ / И.Г. Акперов, И.А. Коноплева, С.П. Головач; под ред. проф. И.Г. Акперова. – М. : Финансы и статистика, 2006. – С. 35. 2 Рыбаков, Р.Ю. Переход на казначейское исполнение бюджета / Р.Ю. Рыбаков // Бухгалтерский чет в бюджетных и некоммерческих организациях. – 2003. – № 8. – С. 16-19. 1 12 В отношении указанного определения стоит отметить, что в нем смешены признаки разных стадий бюджетного процесса, поскольку формирование бюджета осуществляется только на стадии составления бюджета. Основной сутью данного определения является, прежде всего, тот факт, что бюджет представляет собой исключительно фонд денежных средств, предназначенный для исполнения соответствующих полномочий органов государственной власти. В этой связи приведенное определение не позволяет выявить ключевые признаки исполнения бюджета. Таким образом, приведенные определения исполнения бюджета по своей природе являются лаконичными и не учитывают достаточно большой спектр вопросов, традиционно связанных с исполнением бюджета. В противоположность ранее приведенным определениям достаточно комплексным является определение исполнения бюджета И.В. Назаровой, согласно которому исполнение бюджета есть совокупность финансово-денежных и информационных отношений, возникающих между участниками бюджетного процесса при формировании доходов и осуществлении расходов средств государственного (муниципального) централизованного фонда в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых в течение определенного периода на основании соответствующих законодательных актов органов власти (решений органов местного самоуправления)3. Приведенное выше определение по своему содержанию наиболее полно определяет смысл и предназначение стадии исполнения бюджета, так как исполнение бюджета представляет собой некоторую совокупность отношений, возникающих по поводу формирования доходов и осуществления соответственно на основе распорядительных документов расходов бюджетов. Как отмечают С.А. Маланичев и В.В. Макарова, исполнение бюджета как процесс способствует полноценному и своевременному поступлению доходов в Назарова И.В. Модернизация казначейского исполнения бюджетов: дисс. … канд. экон. наук. : 08.00.10 / Назарова Ирина Викторовна. Москва, 2007. – С. 10. 3 13 бюджет, а также осуществлению кассовых платежей по бюджетным обязательствам, которые приняты получателями бюджетных средств.4 Исполнение составляющую бюджета бюджетного представляет процесса, собой также проявляющуюся неотъемлемую в совокупности следующих элементов: финансовый, организационный, управленческий, правовой и институциональный. Рассмотрим определение стадии «исполнение бюджета» с различных точек зрения: с финансовой точки зрения исполнение бюджета представляет собой стадию бюджетного процесса, в ходе которой реализуются бюджетные отношения, которые формируются между органами государственной власти и местного самоуправления с юридическими и физическими лицами в связи с распределением национального дохода и части национального богатства с целью удовлетворения экономических потребностей общества; с организационной точки зрения исполнение бюджета есть определяемая нормами права совокупность действий органов государственной власти, местного самоуправления, связанных с исполнением бюджетов; с управленческой точки зрения исполнение бюджета формирует прямые и обратные связи между управляющей подсистемой (органами, обладающими бюджетными полномочиями) и управляемой подсистемой (доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов) при осуществлении функций управления (планирование, регулирование, учет, анализ, контроль) для эффективности использования бюджетных средств и финансового менеджмента в секторе государственного и муниципального управления; с институциональной точки зрения исполнение бюджета есть совокупность основополагающих и комплементарных структур, развивающихся во времени, и которые при этом сохраняют свою суть и модифицируют формы проявления; Маланичев, С. А. Бюджет и бюджетная система РФ / С. А. Маланичев, В. В. Макарова. – Екатеринбург : УГТУУПИ, 2009. – С.124. 4 14 с правовой точки зрения исполнение бюджета подразумевает регулируемые нормами права процессуальные отношения, которые возникают в ходе исполнения бюджета.5 С учетом ранее рассмотренных отдельных теоретических положений о предмете содержания понятия «исполнение бюджета» следует привести авторскую позицию указанного понятия. Исполнение бюджета, по нашему мнению, можно определить, как процесс, направленный на своевременное и в полном объеме бюджетных финансовое обязательств, обеспечение а также расходами бюджета администрирование принятых в объемах, предусмотренных законом о бюджете, доходов и источников финансирования дефицита бюджета. Определившись с тем, что собой представляет исполнение бюджета следует исследовать содержание системы исполнения бюджета. Практически как любое сложное явление систему исполнения бюджета можно рассмотреть в функциональном и организационном аспектах. При этом в рамках организационного аспекта система исполнения бюджета представлена совокупностью субъектов, участвующих в рамках своей компетенции в указанном процессе. Специфика организационного аспекта исполнения федерального бюджета подразумевает необходимость анализа возникающих отношений между различными субъектами экономических отношений и органами власти по поводу формирования доходов бюджета и осуществления, предусмотренных в законе о бюджете расходов на определенные цели. Исследование организационного аспекта позволяет проанализировать содержание и специфику отношений отдельных групп участников и неучастников бюджетного процесса именно с позиции конкретных видов доходов, источников финансирования дефицита бюджета и форм расходов бюджетов, свойственных для каждого из них. Перекрестова, Л.В. Исполнение бюджетов по расходам в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат : Монография / Л.В. Перекрестова, Е.Б. Дьякова, С.А. Овчинцева. – Волгоград : Волгоградское научное издательство, 2010. – С.14. 5 15 Функциональный аспект позволяет рассмотреть систему исполнения бюджета именно с позиции отдельных составляющих процесса исполнения бюджета, а именно: исполнение бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета. Указанный аспект исследования содержания отдельных составляющих исполнения бюджета позволяет получить целостное представление о характере, объеме и структуре сложившихся расходов, поступивших и использованных источников финансирования дефицита бюджета, а также о соотношении и поступлении соответствующих доходов федерального бюджета по сравнению с их прогнозными значениями. Таким образом, функциональный аспект позволяет получить представление о достоверности планирования бюджетных ассигнований и источников финансирования дефицита бюджета, а также о достоверности прогнозирования доходов федерального бюджета. Указанные аспекты по своей природе являются необходимыми, поскольку каждый из них позволяет сделать вывод о качестве организации исполнения федерального бюджета по соответствующим участникам бюджетного процесса, а также о сложившихся результатах исполнения, предусмотренных законом о бюджете основных характеристик федерального бюджета в части общего объема доходов, общего объема расходов. Для каждого из указанной составляющей системы исполнения бюджета свойственно участие конкретных субъектов с использованием соответствующих финансовых инструментов. Так, в частности, при организации исполнения бюджета по доходам активное участие принимают финансовый казначейство и администрирование органы доходов государственной бюджета. При власти, орган, ответственные исследовании за составляющей исполнения бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета наиболее активное участие принимают финансовый орган (осуществляет составление и ведение сводной бюджетной росписи), казначейство (составляет и ведет кассовый план, а также организует кассовое обслуживание исполнения бюджета) и органы государственной власти (которые составляют и ведут 16 бюджетную роспись и имеют право принимать бюджетные обязательства, подлежащие исполнению за счет бюджетных средств). Таким образом, по нашему мнению, система исполнения бюджета представляет совокупность отдельных мероприятий по исполнению бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета, в рамках которых активное составления и участие ведения принимают сводной финансовые бюджетной органы росписи, в процессе казначейство, осуществляющее кассовое обслуживание исполнения бюджета, и иные участники бюджетного процесса в соответствии с установленным закреплением и исполнением ими возложенных государственных функций и полномочий. Система исполнения бюджета подвержена влиянию общих и специальных факторов и функционирует с учетом принципов, традиционно определяющих основы организации и функционирования бюджетной системы государства. На процесс исполнения бюджета влияет огромное многообразие общих факторов, к числу которых можно отнести: природно-климатические, военные, социальные, внешнеэкономические, политические и иные. Помимо факторов общего характера на процесс исполнения бюджета оказывает влияние и ряд специальных факторов, а именно: специфика государственного управления, организационная структура правительства и особенности проводимой бюджетной политики и политики в сфере государственного управления6. Функционирование системы исполнения бюджета осуществляется с учетом ряда основополагающих принципов, к числу которых традиционно можно отнести общие принципы организации и построения бюджетной системы, а именно: принцип самостоятельности бюджета, принцип прозрачности бюджета, принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета и другие принципы. 6 Сергиенко, Н.С. Организация исполнения бюджета / Н.С. Сергиенко. – Калуга : Ваш Домъ, 2011. – С. 7. 17 Выделенные основные принципы находят отражение в законодательстве большинства как федеративных, так и унитарных государств7. В качестве предложения, дополняющего указанную совокупность действующих принципов, может быть установление принципа безусловного выполнения расходных обязательств, который предполагается соотнести именно с исполнением бюджета. Установление подобного принципа в большей степени отвечает концепции управления государственными финансами на программноцелевой основе, поскольку на современном этапе наблюдается концептуальный разрыв между стадией составления проекта федерального бюджета, на которой активно внедряются программно-целевые методы бюджетного планирования и стадией исполнения бюджета, система которой традиционно складывалась как ориентированная на управление затратами. В качестве дополнительных аргументов в пользу установления предложенного принципа будет служить факт, что существуют расходные обязательства, установленные нормативными правовыми актами, и которые учитываются при формировании расходов бюджетов и планировании бюджетных ассигнований, но тем не менее финансовое обеспечение указанных расходных обязательств не осуществляется. Таким образом, наличие и учет подобных расходных обязательств приводит к снижению финансовой дисциплины, снижению качества исполнения бюджета по расходам и соответственно образованию остатков средств, которые фактически в течение финансового года не используются. В целом установление принципа безусловного выполнения расходных обязательств соответствует также принципам эффективного и ответственного управления общественными финансами, а также реализации социальноориентированной бюджетной политики, предусматривающей первостепенное выполнение в полном объеме публичных нормативных обязательств перед социально незащищенными слоями населения. 7 Премчанд, А. Управление государственными расходами / А. Премчанд. – Вашингтон : МВФ, 1994. – С. 101. 18 В процессе исполнения бюджета решается ряд ключевых задач, графическое представление которых отражено на рисунке 1. Задачи исполнения бюджета обеспечение полного и своевременного поступления доходов бюджетов в целом и по каждому источнику в соответствии с нормативами, предусмотренными бюджетным законодательством обеспечение полного и своевременного поступления источников финансирования дефицита бюджета в целом и по каждому источнику в соответствии с законом о бюджете осуществление расходов бюджета в полном объеме и в установленные сроки в целом и по отдельным направлениям использования в соответствии с законом о бюджете предоставление межбюджетных трансфертов в полном объеме и в установленные сроки в соответствии с законом о бюджете организация контроля за исполнением бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета Источник: Организация исполнения бюджета : учебник / под ред. проф. В. В. Карчевского. – М. : Инфра-М, 2009. – С.7. Рисунок 1 – Основные задачи исполнения бюджета Приведенные выше задачи системы исполнения бюджета можно разделить на две основные группы. В частности, можно выделить группу задач, связанных с функциональными направлениями исполнения бюджета. При этом содержание указанных задач сводится к обеспечению, например, поступления доходов бюджета в полном объеме и в законодательно предусмотренные сроки, что соответствует обеспечению соответствия исполнения бюджета по доходам установленным планам поступлений доходов бюджетов, связанных с прогнозированием доходов бюджета. Другая группа задач исполнения бюджета связана, прежде всего, с реализацией определенных мероприятий, способствующих исполнению бюджета, в том числе осуществление контроля за исполнением бюджета, причем контроль предполагается реализовать не только в рамках государственного финансового контроля, но также и в рамках внутреннего контроля со стороны главных администраторов бюджетных средств. В системе исполнения бюджета одним из ключевых элементов является соответственно организация исполнения бюджета, поскольку в рамках этого 19 процесса определяются полномочия и роль соответствующих участников бюджетного процесса. Таким образом, организацию исполнения бюджета целесообразно интерпретировать, прежде всего, как деятельность специально созданного органа (финансового органа), которая направлена на установление порядка, предусматривающего механизм исполнения бюджета в текущем финансовом году в соответствии с утвержденным законом о бюджете с использованием соответствующих инструментов и технологий доведения бюджетных данных и обмена финансовой информацией с участниками бюджетного процесса. Также для уточнения понятийного аппарата важно разобраться с содержанием понятий «система исполнения бюджета» и «модель исполнения бюджета». Одним из отличительных признаков модели исполнения бюджета от системы является то, что модель предполагает представление практического механизма исполнения бюджета, в которой главенствующую роль играет соответствующий субъект в зависимости от выбранной в том или ином государстве типа модели исполнения бюджета. В свою очередь, система исполнения бюджета предполагает и включает в себя совокупность отдельных элементов, особенности взаимодействия которых обусловлены выбранным аспектом построения системы (организационный или функциональный аспекты). Таким образом, установив основной отличительный признак, можно отметить, что модель исполнения бюджета, в свою очередь, входит как совокупность определенной группы элементов соответственно в систему исполнения бюджета. Институциональные особенности исполнения бюджета во многом зависят еще и от выбора модели исполнения бюджета. В ходе анализа российской и мировой практик исполнения бюджета, были выявлены три основные модели (банковская, смешанная и казначейская), графически представленные на рисунке 2. 20 Модели исполнения бюджета Банковская модель Исполнение бюджета возлагается на национальный банк. Банком проводятся все операции по учету и проведению операций по поступлениям в бюджет и по выплатам из бюджета на основании распоряжений финансовых органов с осуществлением учета и формированием отчетности. Смешанная модель Финансовый орган осуществляет операции со средствами бюджета, осуществляет учет и формирует отчетность При этом операции по поступлению, хранению и выплатам бюджетных средств проводят коммерческие банки, которые де-факто выполняют функцию уполномоченных банков бюджета. Казначейская модель Подразумевает функционирование специального казначейского органа, осуществляющего кассовое обслуживание исполнения бюджета. Настоящая модель применяется в развитых странах: США, Великобритании, Франции. Источник: составлено автором на основе: Перекрестова, Л.В. Исполнение бюджетов по расходам в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат : Монография / Л.В. Перекрестова, Е.Б. Дьякова, С.А. Овчинцева. – Волгоград : Волгоградское научное издательство, 2010. – С.19. Рисунок 2 – Основные модели исполнения бюджета Наиболее распространенной моделью по праву является казначейская, предполагающая создание и функционирование специально созданного органа государственной власти, ответственного за кассовое обслуживание исполнения бюджета. Для модели характерно выделение и наличие двух основных разновидностей, которые заключаются в организации работы казначейства как организации банковского типа и как органа государственной власти, который открывает в национальном банке счета по учету средств бюджета. Ряд экономически развитых и развивающихся стран осуществляют исполнение бюджета через казначейскую систему (США, ФРГ, Австралия, Израиль, Бразилия)8. Можно также выделить следующие основные признаки организации казначейской модели исполнения бюджета, а именно: в зависимости от роли и функций казначейского органа9. Акперов, И.Г. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации / И.Г. Акперов, И. А. Коноплева, С. П. Головач ; под ред. проф. И.Г. Акперова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : КНОРУС, 2009. – С.44. 9 Иванова, Н.Г. Казначейская система исполнения бюджетов / Н. Г. Иванова, Т.Д. Маковник. – СПб. : Питер, 2001. – С. 32. 8 21 В зависимости от установленной роли казначейские органы в процессе организации исполнения бюджета могут играть соответственно пассивную (заключается в том, что казначейские органы осуществляют только простое выделение бюджетных средств бюджетополучателям в соответствии с утвержденным бюджетом), активную (казначейские органы помимо простого выделения средств могут устанавливать ограничения на оплату расходов) или же гиперактивную роль (казначейские органы с учетом установленных критериев могут разрешать осуществлять определенный перечень расходных операций)10. Кроме того, специфика выполняемых казначейскими органами основных функций оказывает существенное влияние на особенности функционирования казначейской модели, поскольку закрепление за органами казначейства определенного набора функций оказывает решающее влияние на выбор и установление роли казначейства и казначейской модели в системе исполнения бюджета. Говоря о роли казначейской модели исполнения бюджета, следует обратиться к ее основным достоинствам и предоставляемым возможностям. В наиболее общем понимании преимуществами казначейской модели исполнения бюджета являются: повышение эффективности использования государственных средств с точки зрения придания им целевой направленности, своевременности и эффективности их использования; снижение стоимости обслуживания внутренних финансовых обязательств посредством повышения точности прогнозов в части доходов и расходов на основе оперативного учета и контроля; ускорение оборачиваемости государственных фондов путем сокращения времени движения бюджетных средств от распорядителя до конечных получателей11. Будагова, Н.В. Модели казначейского исполнения бюджетов / Н.В. Будагова // Финансовая аналитика: проблемы и решения. – 2013. – № 31(169). – С.23. 11 Будагова, Н.В. Модели казначейского исполнения бюджетов / Н.В. Будагова // Финансовая аналитика: проблемы и решения. – 2013. – № 31(169). – С. 22. 10 22 Рассмотрев особенности содержания, сущности и значения системы исполнения бюджета, целесообразно проанализировать особенности организации исполнения федерального бюджета в Российской Федерации. Правовое регулирование исполнения федерального бюджета в Российской Федерации осуществляется бюджетным законодательством Российской Федерации, которое применительно к федеральному уровню власти состоит из Бюджетного кодекса Российской Федерации и федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. При рассмотрении особенностей организации исполнения федерального бюджета в системном формате необходимо отметить, что для системы исполнения федерального бюджета свойственны все ранее установленные элементы системы исполнения бюджета. В рамках организационного аспекта система исполнения федерального бюджета предусматривает возложение обязанности исполнения федерального бюджета соответственно на Правительство Российской Федерации, но при этом организацию исполнения федерального бюджета - на Министерство финансов Российской Федерации и осуществление кассового обслуживания исполнения федерального бюджета – на Федеральное казначейство. При этом функциональный аспект системы исполнения федерального бюджета заключается в организации его исполнения по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета. Для системы исполнения федерального бюджета также свойственны общие и специальные факторы, а также основополагающие принципы, которые закреплены в российском бюджетном законодательстве. Следует отметить, что организация исполнения федерального бюджета в значительной степени урегулирована нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации. В частности, нормативными правовыми актами Минфина России регулируются соответственно порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета, 23 порядок доведения бюджетных данных до участников бюджетного процесса, порядок составления и ведения кассового плана. В целях исполнения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Министерством финансов Российской Федерации составляется и ведется сводная бюджетная роспись, которая в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации должна соответствовать указанному федеральному закону. В Российской Федерации исполнение федерального бюджета осуществляется с использованием преимущественно казначейской модели исполнения бюджета. Таким образом, при казначейском исполнении федерального бюджета право на зачисление по нормативам распределения доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, регулирование объемов финансирования и периодов принятия бюджетных обязательств, санкционирование расходов в пределах предоставленных лимитов бюджетных обязательств, а также осуществление платежей от имени бюджетополучателей реализуется органами Федерального казначейства.12 Имманентной характеристикой казначейской модели является то, что весь процесс исполнения федерального бюджета – от регистрации поступления доходов до осуществления платежей от имени получателей бюджетных средств – выполняется одним органом исполнительной власти – Казначейством России, что позволяет достичь значимых показателей в организации исполнения федерального бюджета таких, как высокая скорость перевода денежных средств, наличие и доступность необходимой для управления бюджетными ресурсами информации, полная «прозрачность» расходов. С учетом проведенного анализа содержания, значения и элементов системы исполнения бюджета, а также принимая во внимание существующие особенности исполнения федерального бюджета в Российской Федерации, необходимо Маланичев, С.А. Бюджет и бюджетная – Екатеринбург : УГТУ-УПИ, 2009. – С.125. 12 система РФ / С.А. Маланичев, В.В. Макарова. 24 охарактеризовать основные направления и проблемные области в системе исполнения бюджета, в том числе федерального бюджета. По итогам исследования значения, сущности и содержания системы исполнения бюджета можно сформулировать следующие основные выводы и предложения. Анализ содержательной основы понятия «исполнение бюджета» показал, что в научной литературе нет единого мнения. При этом отдельные специалисты рассматривают исполнение бюджета исключительно как процесс или даже деятельность соответствующих участников бюджетного процесса, или же как совокупность различного рода отношений. По результатам существующих понятий была выражена авторская позиция в отношении указанного понятия. Определившись с понятийным аппаратом, было проведено исследование системы исполнения бюджета, которая согласно авторской позиции представляет собой совокупность отдельных мероприятий по исполнению бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета, в рамках которых активное составления и участие ведения принимают сводной финансовые бюджетной органы росписи, в процессе казначейство, осуществляющее кассовое обслуживание исполнения бюджета, и иные участники бюджетного процесса в соответствии с установленным закреплением и исполнением ими возложенных государственных функций и полномочий. Также были установлены и выявлены основные подходы к построению указанной системы, а также основные составляющие ее элементы. В частности, были обоснованы и предложены организационный и функциональный аспект построения системы исполнения бюджета. При этом к числу основных элементов указанной системы отнесены общие и специальные факторы, принципы исполнения бюджета, а также модель исполнения бюджета. В целях исключения неопределенности проведено исследование на предмет соотносимости понятий системы и модели исполнения бюджета. 25 В качестве предложения по итогам анализа системы исполнения бюджета было предложение закрепления и установления принципа безусловного выполнения расходных обязательств, поскольку исполнение бюджета по праву является ответственной стадией бюджетного процесса, в ходе которой решается огромное количество как запланированных, так и внезапных мероприятий ввиду возможности возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В этой связи и не только в основу организации исполнения бюджета должен быть положен принцип безусловного выполнения расходных обязательств, который также соответствует концепции управления государственными финансами на программно-целевой основе. Кроме того, дополнительно были исследованы особенности организации исполнения федерального бюджета в Российской Федерации с последующим анализом использования элементов системы исполнения бюджета. С учетом проведенного исследования и подготовленных выводов, следует установить основные проблемные области в исполнении бюджета. На протяжении ряда лет бюджетным законодательством предусмотрено право руководителя финансового органа перераспределять бюджетные ассигнования между показателями сводной бюджетной росписи без внесения изменений в закон о бюджете, исходя из дополнительных оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись, ежегодно устанавливаемых законом о бюджете. Реализация подобного механизма на практике приводит к существенному перераспределению бюджетных средств внутри утвержденного бюджета в течение финансового года, что, пожалуй, необходимо исследовать на предмет соответствия программно-целевым методам бюджетного планирования. Кроме того, следует также проанализировать в целях совершенствования использования казначейской модели исполнения федерального бюджета в Российской Федерации вопрос санкционирования денежных обязательств, а также особенности реализации предоставленных Федеральному казначейству 26 контрольных функций в свете совершенствования внутреннего государственного финансового контроля. Предложенные аспекты рассмотрения вопроса совершенствования системы исполнения федерального бюджета позволят получить качественные научные результаты, которые возможно будет учесть в работе участников бюджетного процесса федерального уровня при организации исполнения федерального бюджета в программном формате. 1.2 Зарубежный опыт организации исполнения федерального бюджета Особенности проводимой в Российской Федерации бюджетной реформы, направленной на внедрение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, а также переход на составление и исполнение федерального бюджета в программном формате требуют всестороннего исследования лучшей практики организации исполнения бюджета в зарубежных странах. Специфика и необходимость исследования зарубежного опыта организации исполнения бюджета обусловлена также необходимостью поиска принципиально новых по отношению к системе исполнения федерального бюджета в Российской Федерации инструментов и технологий. Наиболее подходящим в этой связи будет анализ опыта организации исполнения федерального бюджета в Федеративной Республике Германия. Приступая к непосредственному анализу сложившейся практики исполнения федерального бюджета в Германии, следует отметить, что вопросы организации исполнения федерального бюджета в ФРГ урегулированы тремя основными нормативными правовыми актами, к числу которых относятся: Федеральный закон "Об основах бюджетного права Федерации и федеральных 27 земель" (1969 г.), Федеральный закон "О содействии стабильности и росту экономики" (1967 г.), Федеральный закон "Положение о федеральном бюджете" (1969 г.)13. Именно в указанных законах нашли законодательное закрепление основные принципы исполнения федерального бюджета страны, в том числе: принцип своевременности (четкое и безусловное соблюдение обозначенных в законе временных процедур), принцип цикличности, принцип достоверности и транспарентности, принцип единства и полноты (использование "бруттопринципа", предполагающего несальдированное отражение доходов и расходов бюджета и источников покрытия его дефицита), принцип покрытия и бюджетного равновесия, а также принцип эффективности бюджетных расходов. В Положении о федеральном бюджете также закреплен ряд важнейших норм и правил, предопределяющих современные тенденции развития процесса исполнения бюджета ФРГ, наиболее интересными из которых являются следующие: расширение прав и полномочий распорядителей и получателей бюджетных средств при одновременном пропорциональном повышении их ответственности в рамках осуществления бюджетного процесса; максимальное упрощение процесса перераспределения средств, направляемых на текущее финансирование в рамках одного ведомства, которые могут быть также перенаправлены на иные коды экономической классификации непосредственно бюджетополучателям и с одновременным уведомлением об этом главных распорядителей бюджетных средств (для контроля правильности и обоснованности указанных операций) учреждений, осуществляющих процесс обслуживания кассового исполнения бюджета, - Федеральных касс (для адекватного отражения этого перераспределения в регистрах учета). Брюммерхофф, Д. Теория государственных финансов:. / Д. Брюммерхофф ; под общ. ред. ред. Кудрина А.Л., Дзгоева В.Д. – пер. 7-го нем. изд. – Владикавказ : Пионер-Пресс, 2002. – С. 110. 13 28 возможность законодательного закрепления за главными распорядителями бюджетных средств права на принятие "длящихся" расходных обязательств, где срок реализации проектов превышает один финансовый год. Таким образом, бюджетное законодательство ФРГ значительным образом расширяет бюджетные полномочия участников бюджетного процесса, которые предоставляют больший объем прав на распоряжение и управление предусмотренными конкретным участникам средствами в федеральном бюджете. Реализация подобной практики является по своей природе одним из ярких примеров реализации бюджетирования, ориентированного на результат. Рассмотрев содержание и сущность основ бюджетного законодательства ФРГ, следует также проанализировать опыт организации исполнения федерального бюджета ФРГ по доходам и расходам14. В исполнении федерального бюджета по расходам принимают активное участие различные группы субъектов, к числу которых можно отнести: финансовый орган (Министерство финансов ФРГ), орган денежно-кредитного регулирования (Бундесбанк и его подразделения в федеральных землях) и органы государственного аудита (Федеральная счетная палата). Министерство финансов ФРГ принимает активное участие в организации исполнения федерального бюджета по всем функциональным направлениям, поскольку оно наделено как расходными полномочиями в части кассового исполнения федерального бюджета, так и в части практически всех доходов федерального бюджета. администрирования Наряду с функциями, традиционными для Минфина России (разработкой, сопровождением при принятии, кассовым обслуживанием исполнения федерального бюджета, выработкой предложений и конкретных мер по совершенствованию бюджетной системы и развитию бюджетного федерализма и т.д.), Министерство финансов ФРГ осуществляет через свои подразделения сбор таможенных и некоторых Прокофьев, С.Е. Организация исполнения И.В. Назарова // Финансы. – 2006. – № 9. – С. 67. 14 федерального бюджета в ФРГ / С.Е. Прокофьев, 29 прямых налоговых платежей, управление федеральным имуществом, регулирование рынка ценных бумаг и т.д15. Важно также отметить, что реализация предусмотренных Минфину ФРГ полномочий в части исполнения федерального бюджета по доходам осуществляется Главной финансовой дирекцией, которая реализует названные полномочия в результате координации деятельности соответствующих ведомств и служб на территории федеральных земель на предмет максимизации администрируемых ими доходов бюджетов, осуществления ряда контрольных и аналитических функций, реализации права на разъяснение действующих нормативных актов, и является единым получателем сметных бюджетных ассигнований для всех подведомственных структур федерального подчинения. В свою очередь, учет прямых федеральных налогов и сборов (таможенные платежи, акцизы, патентные сборы и т.д.) и иных видов платежей, поступающих от плательщиков по всей стране, осуществляют Федеральные кассы, представляющие собой казначейские органы. При этом за ведение Центрального бюджетного счета Минфина ФРГ, открытого в Бундесбанке, и за учет операций на нем с использованием централизованной базы данных программного комплекса "Бюджетно-кассовый учет" (ПК "БКУ") отвечает Центральная касса. Система "Бюджетно-кассовый учет", существующая в ФРГ с начала 70-х гг. ХХ в., используется для решения целого ряда задач: кассовый учет поступлений и расходов; бухгалтерский учет бюджетных потоков и обязательств; составление ежедневных бухгалтерских балансов в форме оборотно- сальдовых регистров учета; подготовка отчетов и информационного обеспечения Правительства ФРГ; обеспечение проведения платежей; Брюммерхофф, Д. Теория государственных финансов:. / Д. Брюммерхофф ; под общ. ред. ред. Кудрина А.Л., Дзгоева В.Д. – пер. 7-го нем. изд. – Владикавказ : Пионер-Пресс, 2002. – С. 118. 15 30 надежное архивирование баз данных; получение федеральными и земельными кассами выписок по лицевым счетам о проведенных операциях. В целом система "Бюджетно-кассовый учет" охватывает три важнейшие фазы бюджетного процесса, а именно: бюджетное планирование, исполнение бюджета и бюджетный контроль. Таким образом, в организации исполнения федерального бюджета в ФРГ по доходам достаточно большая роль отведена Министерству финансов ФРГ, которое осуществляет целый комплекс мер в рамках бюджетного администрирования. Существуют также особенности в организации исполнения федерального бюджета ФРГ по расходам. В основу немецкой модели исполнения бюджета положен законодательно утвержденный принцип формирования расходных полномочий с учетом установленного разграничения предметов ведения публично-правовых образований. В ФРГ используется отраслевой принцип организации составления бюджетной росписи с достаточно укрупненной детализацией целей предоставления бюджетных ассигнований. При этом немецкая модель организации исполнения федерального бюджета предполагает необходимость своевременного доведения объемов бюджетных прав до распорядителей и получателей соответствующих средств. Именно они в соответствии с бюджетным законодательством Германии выступают от имени федерального бюджета (с учетом предоставленных полномочий) сторонами в гражданско-правовом обороте, при этом их руководители несут всю полноту ответственности за эффективность и целевой характер расходов. Важнейшим элементом исполнения федерального бюджета ФРГ является управление ликвидностью бюджетных счетов, открытых Центру компетенции и Федеральным кассам в подразделениях Бундесбанка, с целью получения дополнительных процентных доходов федерального бюджета. 31 Управление ликвидностью 16 бюджетных счетов осуществляется в строгом соответствии с бюджетным законодательством, которым предусмотрено, что при относительной недостаточности денежных средств для покрытия всех необходимых бюджетных расходов (ситуация краткосрочного кассового разрыва) уполномоченные федеральные органы мобилизуют заемные средства на кредитном рынке (в основном через краткосрочные синдицированные кредиты ведущих банков Германии). При относительной избыточности бюджетных средств они же имеют право осуществить краткосрочные процентные вложения на денежном рынке. Институциональным субъектом, осуществляющим размещение бюджетных средств и привлечение заимствований на финансовых рынках для нивелирования кассовых разрывов, является государственная организация "Финансовое агентство ФРГ", учрежденная в 2001 г. в форме общества с ограниченной ответственностью, где 100% участия принадлежит Минфину страны. Кроме Финансового агентства, институциональными субъектами, участвующими в процессе регулирования ликвидности бюджетных средств, являются Бюджетный департамент Министерства финансов ФРГ и Бундесбанк, разработавший и внедривший с 2004 г. специально для этих целей так называемую систему "CASH CONCENTRATION". В рамках регламентных норм этой системы Бундесбанк обязан осуществлять проведение всех платежей федеральных бюджетополучателей вне зависимости от наличия достаточного кредитового остатка на счетах Центра компетенции и Федеральных касс, то есть эти счета обслуживаются Бундесбанком в режиме внутридневного безлимитного овердрафта. В определенный договором между Минфином и Бундесбанком момент времени все операции на счетах по учету средств федерального бюджета прекращаются и с помощью программного продукта, обеспечивающего Шубина, Л.В. Управление ликвидностью Единого казначейского счета и оценка рисков операций по управлению остатками средств на нем [Электронный ресурс] / Л.В. Шубина // Финансы. – 2013. – № 8 : СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PBI;n=198919 (дата обращения: 17.01.2014). 16 32 реализацию системы "CASH CONCENTRATION", происходит их автоматизированное сальдирование на счете Центральной кассы Центра компетенции. В зависимости от характера получившегося сальдо (дебетового либо кредитового) Минфином ежедневно принимаются решения в форме директивы Финансовому агентству о необходимости проведения операций по размещению средств на рынке либо о привлечении необходимых заимствований для погашения задолженности перед Бундесбанком по внутридневным заимствованиям для целей организации кассового исполнения бюджета. Таким образом, анализируя систему организации исполнения федерального бюджета в ФРГ, можно отметить ее основные позитивные элементы. Опыт организации исполнения федерального бюджета в ФРГ показал, что организация бюджетных взаимоотношений между различными участниками бюджетного процесса строится на основе концепции бюджетирования, ориентированного на результат, поскольку субъекты бюджетных правоотношений наделяются достаточно большим полномочиями, в том числе по принятию к исполнению «длящихся» расходных обязательств с соответствующим пропорциональным увеличением ответственности за полученные результаты. Система исполнения бюджета в ФРГ является достаточно маневренной, поскольку позволяет перераспределять бюджетные ассигнования в пределах одного главного распорядителя бюджетных средств, а также предоставляет возможность образования остатков неосвоенных бюджетных ассигнований, которые закрепляются за соответствующим главным распорядителем бюджетных средств с возможностью их использования в следующем финансовом году. Главенствующая роль в организации исполнения федерального бюджета отводится Министерству финансов ФРГ как в части исполнения бюджета по доходам, так и по расходам. Безусловно, также интерес представляет немецкий опыт управления ликвидностью совокупности бюджетных счетов и взаимодействия банковских 33 органов и специализированных институциональных единиц в рамках реализации данного процесса. Не менее интересным представляется рассмотрение опыта организации исполнения федерального бюджета Канады, что обусловлено целым рядом причин, к числу которых относится федеративный тип государственного устройства, наличие продолжительной практики функционирования бюджетной системы в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, а также применение модели расходования бюджетных средств с одной из наивысших в мире степенью экономической эффективности17. Ключевыми участниками исполнения федерального бюджета в Канаде являются соответственно Министерство финансов, Совет казначейства, администраторы бюджетных поступлений, генеральный получатель бюджетных средств, министерства и агентства федерального правительства, Банк Канады и Управление Генерального аудитора18. Основными функциями организации бюджетного Министерства финансов Канады в рамках процесса являются формирование фискальных прогнозов, подготовка и представление в парламент страны проекта бюджета, критический анализ программ, подготовленных министерствами и агентствами Правительства и формирование предложений по их корректировке, реализация консультативно-аналитических функций в различных областях бюджетной политики. Следует отметить, что оперативным руководством кассового обслуживания исполнения бюджета Министерство финансов Канады не занимается и не осуществляет надзор за правительственными расходами (эту функцию выполняет Совет казначейства), не отвечает за сбор бюджетных доходов и не ведет их учет (эта сфера закреплена за администраторами бюджетных поступлений – Агентством по налогам и сборам и Агентством пограничной службы) и не Масгрейв, Р.А. Государственные финансы: теория и практика / Р.А. Масгрейв, П.Б. Масгрейв. – пер. с англ. – М. : Бизнес Атлас, 2009. – С. 90. 18 Прокофьев, С.Е. Организация кассового исполнения федерального бюджета Канады / С.Е. Прокофьев // Финансы. – 2007. – № 6. – С. 68. 17 34 реализует денежно-кредитную политику (это является прерогативой Банка Канады). Основная функция Минфина Канады в бюджетном процессе заключается в разработке основных направлений развития бюджетной политики, предусматривающих как выбор стратегии развития экономики в целом, так и финансово-бюджетной системы в частности. Осуществление процесса правоустановления по организации исполнения бюджета по расходам, в том числе кассовое обслуживание возложено на Совет казначейства, который возглавляет Президент, входящий в состав Кабинета министров. Ответственным за организацию текущей деятельности Совета казначейства является Секретариат Совета казначейства. В свою очередь, функциями Совета казначейства являются установление стандартов и правил управления бюджетными расходами, обоснование направляемого в Парламент запроса о предоставлении министерствам и агентствам Правительства полномочий на расходование средств из федерального бюджета, подготовка в окончательной редакции отчетов об исполнении бюджета по расходам, организация текущего контроля за исполнением расходных обязательств государства и формирование предложений по их оптимизации, а также осуществление риск-менеджмента в секторе государственного управления. Кроме того, в Совете казначейства используется Система управления бюджетными расходами, элементами которой являются, во-первых, анализ, интеграция и оптимизация программ развития всех ведомств федерального правительства, во-вторых, оценка эффективности указанных программ и, втретьих, оценка и нивелирование потенциальных рисков. В организации исполнения бюджета одну из важнейших ролей играет также Главный получатель бюджетных средств. Указанный орган государственной власти входит в структуру Правительства с 1784 года, при этом находится в ведении Министерства общественных работ и государственных услуг. К числу основных функций указанного органа государственной власти относятся: 35 осуществление процесса администрирования единой расчетно- платежной системы федерального Правительства и соответствующих подсистем в органах исполнительной власти; обеспечение сохранности и операционное управление средствами на едином доходно-расходном счете правительства, открытом в Банке Канады, на котором учитываются все поступления в бюджет и выплаты из бюджета; автоматизированное ведение счетов органов государственной власти и управления, а также предварительного и текущего контроля за операциями по ним; финансовое обеспечение процессов передачи расходных полномочий бюджетам субъектов федерации; координация взаимодействия с иными участниками бюджетного процесса. Отнюдь не последнюю роль в процессе исполнения бюджета играет и Банк Канады, основными функциями которого являются: ведение операций по счету правительства на основе платежных документов Главного получателя бюджетных средств, обеспечение по согласованию с Минфином Канады достаточности средств для проведения соответствующих операций, а также осуществление совместно с Минфином Канады и специально созданной для этих целей посреднической организации «Корпорация королевского траста» краткосрочного процентного инвестирования временно свободных денежных средств. Следует отметить, что Банк Канады не имеет собственных расчетных подразделений на территории страны и за рубежом. В этой связи им для расчетов внутри государства используется сеть уполномоченных финансовых институтов – участников системы так называемого «прямого клиринга» Банка Канады. Остальные кредитные организации осуществляют свои операции в рамках кассового обслуживания исполнения бюджета через членов системы «прямого клиринга» и является субъектами «непрямого клиринга». 36 Остальные участники бюджетного процесса – министерства и агентства Правительства Канады – осуществляют следующие основные функции в рамках организации исполнения бюджета: обеспечивают расходование бюджетных средств со своих лицевых счетов в соответствии с действующим законодательством; устанавливают ведомственные регламенты и процедуры по осуществлению расходных операций (на основании указаний Совета казначейства); формируют кассовые планы ведомств, которые в дальнейшем консолидируются у Главного получателя бюджетных средств и используются Минфином Канады и Банком Канады для целей бюджетного планирования и регулирования ликвидности счета Правительства; готовят финансовые отчеты для последующей сверки с Главным получателем бюджетных средств. Проведенный анализ специфики организации исполнения федерального бюджета в Канаде показал, что достаточно большое количество участников бюджетного процесса принимают участие в исполнении федерального бюджета и в рамках кассового обслуживания исполнения бюджета. Канадская модель исполнения бюджета полномочий по предполагает исполнению несколько бюджета между отличное распределение различными основными участниками. В частности, Минфин Канады осуществляет полномочия по разработке основных направлений бюджетной политики, то есть устанавливает цели, задачи и приоритеты использования бюджетных средств, то есть выполняет роль методолога и координатора в части действий различных участников данного процесса. Ключевая роль в исполнении бюджета отводится преимущественно Совету казначейства, который осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджета. Принципиальным отличием канадской модели от других является разделение двух взаимосвязанных исполнения федерального бюджета процессов: кассового и бюджетного ведения обслуживания учета, что представляется в определенной мере достаточно уникальным. Роль остальных 37 участников бюджетного процесса в определенной мере не существенно отличается от общеустановленной мировой практики организации системы исполнения бюджета, в том числе в части роли государственного банка и министерств и ведомств, участвующих в исполнении бюджета по основным функциональным направлениям. Исследовав теоретические особенности системы исполнения бюджета, а также рассмотрев опыт организации исполнения бюджета в ряде зарубежных стран, целесообразно сделать комплекс основных выводов. При исследовании сущности, содержания и значения системы исполнения федерального бюджета был достаточно подробно проанализирован понятийный аппарат в части существующих в научной литературе подходов к определению понятия «исполнение бюджета». При этом были приведены аргументы и высказаны замечания в отношении неточностей трактовок отдельными специалистами определения исполнения бюджета. По результатам анализа различных точек зрения в отношении понятия «исполнение бюджета» было приведено авторское определение, в соответствии с которым исполнение бюджета есть процесс, направленный на своевременное и в полном объеме бюджетных финансовое обязательств, обеспечение а также расходами бюджета администрирование в принятых объемах, предусмотренных законом о бюджете, доходов и источников финансирования дефицита бюджета. Достаточно подробно охарактеризованы и другие понятия, как «организация исполнения бюджета», «система исполнения бюджета» и «модель исполнения бюджета». С целью устранения неопределенности между отдельными понятиями была проанализирована на предмет соотносимости взаимосвязь понятий «система исполнения бюджета» и «модель исполнения бюджета». Одним из отличительных признаков модели исполнения бюджета от системы является то, что модель предполагает представление практического механизма исполнения бюджета, в 38 которой главенствующую роль играет соответствующий субъект в зависимости от выбранной в том или ином государстве типа модели исполнения бюджета. В рамках рассмотрения теоретических основ системы исполнения бюджета достаточно подробно проанализированы все основные ее элементы в организационном и функциональном аспектах, в том числе общие и специальные факторы исполнения бюджета, основополагающие принципы исполнения бюджета. В качестве предложения по совершенствованию системы исполнения бюджета был предложен и обоснован принцип безусловного выполнения расходных обязательств. Установление подобного принципа в большей степени отвечает концепции управления государственными финансами на программноцелевой основе, поскольку на современном этапе наблюдается концептуальный разрыв между стадией составления проекта федерального бюджета, на которой активно внедряются программно-целевые методы бюджетного планирования и стадией исполнения бюджета, система которой традиционно складывалась как ориентированная на управление затратами. Дополнительными аргументами в пользу установления предложенного принципа будет служить факт, что существуют расходные обязательства, установленные нормативными правовыми актами, и которые учитываются при формировании расходов бюджетов и планировании бюджетных ассигнований, но тем не менее финансовое обеспечение указанных расходных обязательств не осуществляется. обязательств Таким приводит образом, к наличие снижению и учет финансовой подобных дисциплины, расходных качества исполнения бюджета по расходам и соответственно образование остатков средств, которые фактически в течение финансового года не используются. В целом установление принципа безусловного выполнения расходных обязательств соответствует также принципам эффективного и ответственного управления общественными финансами, а также реализации социальноориентированной бюджетной политики, предусматривающей первостепенное 39 выполнение в полном объеме публичных нормативных обязательств перед социально незащищенными слоями населения. Исследование теоретических основ системы исполнения федерального бюджета также дополнено анализом задач указанной системы, которые структурированы в зависимости от двух основных признаков, а именно: в зависимости от функциональной направленности исполнения бюджета и в зависимости от мероприятий, которые сопутствуют процессу исполнения бюджета. По результатам проведенного исследования были рассмотрены ключевые особенности системы исполнения федерального бюджета в Российской Федерации через призму выявленных основных элементов системы исполнения бюджета. Исследование также было дополнено анализом зарубежного опыта организации исполнения бюджета экономически развитых стран, а именно: Федеративной Республики Германия и Канады. Рассмотрение особенностей организации исполнения федерального бюджета в Германии показало, что организация бюджетных правоотношений между различными участниками бюджетного процесса строится на основе концепции бюджетирования, ориентированного на результат. При этом субъекты бюджетных правоотношений наделяются достаточно большими полномочиями, в том числе по принятию к исполнению «длящихся» расходных обязательств с соответствующим пропорциональным увеличением ответственности за полученные результаты. Следует отметить, что система исполнения федерального бюджета в Германии является достаточно маневренной, перераспределять бюджетные ассигнования поскольку в пределах одного позволяет главного распорядителя бюджетных средств, а также предоставляет возможность образования остатков неосвоенных бюджетных ассигнований, которые закрепляются за соответствующим главным распорядителем бюджетных средств с возможностью их использования в следующем финансовом году. 40 Главенствующая роль в немецком варианте организации исполнения федерального бюджета отводится Министерству финансов ФРГ как в части исполнения бюджета по доходам, так и по расходам. Отдельно следует отметить, что наиболее показательным в организации исполнения федерального бюджета в ФРГ является осуществляемое управление ликвидностью бюджетных средств в государственном секторе. Опыт организации исполнения федерального бюджета Канады также является показательным в части особенностей распределения полномочий между участниками бюджетного процесса. В частности, Минфин Канады наделен полномочиями по разработке основных направлений бюджетной политики, а также осуществление методологического руководства в бюджетной сфере. При этом организация исполнения бюджета возлагается на Совет казначейства, который к тому же осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджета. Специфичным в канадском опыте исполнения бюджета является тот факт, что вопросы ведения учета и отчетности в Канаде не реализуются Советом казначейства, а закреплены за специальным органом власти. Роль остальных участников бюджетного процесса в определенной мере не существенно отличается от общеустановленной мировой практики организации системы исполнения бюджета, в том числе в части роли государственного банка, министерств и ведомств, участвующих в исполнении бюджета по основным функциональным направлениям. В целом анализ зарубежной практики позволил выявить положительный опыт в части используемых в отдельных странах инструментов повышения качества организации исполнения бюджета. При этом специфика работы в части осуществления управления ликвидными бюджетными средствами на едином счете бюджете в определенной мере может быть использована при разработке направлений совершенствования кассового федерального бюджета в Российской Федерации. обслуживания исполнения 41 ГЛАВА 2 АНАЛИЗ ДЕЙСТВУЮЩЕЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА 2.1 Развитие организационно-правовых основ системы исполнения федерального бюджета в Российской Федерации Организационно-правовые основы системы исполнения федерального бюджета представлены достаточно большим количеством нормативных правовых актов, к числу которых следует отнести Бюджетный кодекс Российской Федерации, федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, иные федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также локальные нормативные правовые акты Министерства финансов Российской Федерации, Казначейства России и иных участников бюджетного процесса, осуществляющих выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах деятельности. Стадия исполнения федерального бюджета является одной из важнейших стадий бюджетного процесса в Российской Федерации, которая реализуется в течение всего финансового года. Ключевой целью исполнения федерального бюджета является обеспечение полноценного и своевременного поступления соответствующих доходов федерального бюджета, то есть доходов в целом и по каждому виду, а также осуществление финансового обеспечения мероприятий в рамках 42 предусмотренных в федеральном бюджете объемов бюджетных ассигнований на соответствующие цели в течение финансового года, на который принят закон о бюджете. В свою очередь, основной задачей исполнения федерального бюджета соответственно является, прежде всего, реализация федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Основополагающие положения по вопросам организации исполнения федерального бюджета определены в Бюджетном кодексе Российской Федерации, который устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, их бюджетные полномочия, а также предусматривает правовое регулирование бюджетных отношений, возникающих на стадии исполнения бюджета. Следует отметить, что в действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации исполнение федерального бюджета реализуется в рамках единого порядка исполнения бюджетов, обязательного для соблюдения при исполнении всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Основными участниками бюджетного процесса на федеральном уровне согласно статье 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации являются Президент Федерации, Российской Федерации, Правительство Федеральное Российской Собрание Федерации, Российской Центральный банк Российской Федерации, органы государственного финансового контроля и главные администраторы бюджетных средств19. В соответствии со статьей 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации исполнение федерального бюджета возлагается соответственно на Правительство исполнения Российской федерального Федерации, бюджета а непосредственная реализуется Минфином организация России в установленном им порядке20. Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 31 июля 1998 г.: по состоянию на 20 апр. 2014 г.]. – М. : Проспект, 2014. ст. 152. 20 Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 31 июля 1998 г.: по состоянию на 20 апр. 2014 г.]. – М. : Проспект, 2014. ст. 215.1. 19 43 В соответствии с бюджетным законодательством исполнение федерального бюджета, как и любого другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, осуществляется по трем основным функциональным направлениям, а именно: по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета. Исполнение федерального бюджета по доходам в соответствии со статьей 218 Бюджетного кодекса Российской Федерации предполагает: Российской распределение доходов между бюджетами бюджетной системы Федерации в соответствии с нормативами, определенными Бюджетным кодексом Российской Федерации и федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период; зачисление соответствующих доходов на счет федерального бюджета; перечисление излишне распределенных сумм, возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм и иные мероприятия21. Таким образом, бюджетным законодательством Российской Федерации правовое регулирование исполнения федерального бюджета по доходам предполагает регламентацию отдельных мероприятий в части доходов бюджетов, в том числе связанных с зачислением распределенных по установленным нормативам поступлений по налогам, сборам и иным платежам, перечислением излишне распределенных сумм, возвратом излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, зачетом излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также иных мероприятий. Другими словами, предусмотренные в указанной статье положения определяют ключевые действия, которые могут производиться в рамках исполнения федерального бюджета уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. Непосредственно ответственными за исполнение федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период по доходам являются главные администраторы доходов федерального бюджета. Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 31 июля 1998 г.: по состоянию на 20 апр. 2014 г.]. – М. : Проспект, 2014. ст.218. 21 44 Следует также отметить, что доходы федерального бюджета в соответствии в соответствии со статьей 174.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации прогнозируются на основе прогноза социально-экономического Российской Федерации в условиях действующего на день внесения развития проекта федерального закона о федеральном бюджете в Федеральное Собрание Российской Федерации законодательства о налогах и сборах и бюджетного законодательства Российской Федерации, а также законодательства Российской Федерации, устанавливающего неналоговые доходы федерального бюджета22. Исполнение федерального бюджета по расходам в соответствии со статьей 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает отдельный алгоритм по сравнению с рассмотренными выше особенностями исполнения федерального бюджета по доходам, включающий в себя соответственно принятие бюджетных обязательств, санкционирование обязательств. их подтверждение оплаты Рассмотрим и денежных подтверждение содержание отдельных обязательств, исполнения этапов денежных исполнения федерального бюджета по расходам23. Принятие бюджетных обязательств получателями бюджетных средств производится посредством заключения договоров и государственных контрактов. В свою очередь, подтверждение денежных обязательств производится путем представления платежных и иных документов. Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется посредством совершения разрешительной надписи органом Федерального казначейства. И, наконец, подтверждение исполнения денежных обязательств производится путем предоставления платежных документов, подтверждающих списание средств со счета бюджета в пользу физических и юридических лиц. По сравнению с особенностями исполнения федерального бюджета по доходам предусмотренный бюджетным законодательством Российской Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 31 июля 1998 г.: по состоянию на 20 апр. 2014 г.]. – М. : Проспект, 2014. ст.174.1. 23 Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 31 июля 1998 г.: по состоянию на 20 апр. 2014 г.]. – М. : Проспект, 2014. ст.219. 22 45 Федерации алгоритм исполнения федерального бюджета по расходам является вполне логичным и обоснованным, поскольку регламентирует практически все процедурные моменты, возникающие при исполнении расходной части федерального бюджета. Аналогичным образом следует рассмотреть положения статьи 219.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, касающиеся исполнения бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета. Бюджетным законодательством в отношении рассматриваемого функционального направления исполнения федерального бюджета предусмотрено, что исполнение федерального бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета осуществляется главными администраторами и администраторами источников финансирования дефицита бюджета в соответствии с показателями сводной бюджетной росписи федерального бюджета24. Стоит отметить, что исполнение федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета производится в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации и непосредственно реализуется соответствующими главными распорядителями средств федерального бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета. Помимо Бюджетного кодекса Российской Федерации к нормативным правовым актам, регулирующим бюджетные правоотношения в области исполнения федерального бюджета, относится также федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Федеральным законом о федеральном бюджете устанавливается правовое регулирование достаточно большого количества вопросов, связанных с доходами, расходами, источниками финансирования дефицита федерального бюджета, Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 31 июля 1998 г.: по состоянию на 20 апр. 2014 г.]. – М. : Проспект, 2014. ст.219.2. 24 46 государственного долга и иных особенностей, не урегулированных на постоянной основе Бюджетным кодексом Российской Федерации25. В отношении правового регулирования доходов федерального бюджета стоит сказать, что отдельными приложениями к закону о бюджете регулируются нормативы распределения доходов, которые не отражены в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Урегулирование подобного вопроса законом о бюджете является достаточно обоснованным с точки зрения исполнения федерального бюджета по доходам, так как отсутствие норматива приведет к невозможности зачисления поступившего дохода в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации и возникновению невыясненных поступлений. Достаточно подробно законом о бюджете урегулированы расходы бюджета, которые соответственно отражены в приложениях к закону о бюджете в ведомственном и функциональном разрезах. Кроме того, в федеральном законе о федеральном бюджете устанавливается, например, общий объем бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств, предельная численность судей и другие вопросы. Стоит отметить, что законом о бюджете осуществляется регулирование достаточно большого количества отдельных мероприятий, которые по своей природе не являются предметом закона о бюджете. Примером подобного рода положений будет служить существовавшая в федеральных законах о федеральном бюджете прошлых лет отдельная статья, посвященная использованию бюджетных ассигнований в сфере здравоохранения. По большому счету в данной статье устанавливались основания для финансового обеспечения отдельных мероприятий в сфере здравоохранения за счет средств федерального бюджета. Подтверждением существующего противоречия и доказательством выдвинутого положения о несоответствии указанной статьи предмету правового регулирования закона о бюджете будет являться тот факт, что закон о бюджете не может Бушмин Е.В. О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов (из доклада на заседании Совете Федерации 28 ноября 2012 года) // Бюджет. 2013 . № 1 : ИА "ГАРАНТ". – Режим доступа : http://base.garant.ru/57796083/ (дата обращения: 07.02.2014). 25 47 устанавливать расходные обязательства Российской Федерации, а лишь только создает надлежащие условия их исполнения. Не менее важным будет отметить, что законом о бюджете устанавливаются отдельные положения, которые напрямую влияют на процесс исполнения федерального бюджета. В частности, наглядным примером будет положение о том, что Банк России не взимает плату за обслуживание счета, открытого Федеральному казначейству, предназначенного для учета и проведения операций со средствами федерального бюджета. Таким образом, федеральный закон о федеральном бюджете помимо основных положений, которые в нем изначально присутствуют, предусматривает правовое регулирование дополнительных отдельных вопросов, не урегулированных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Напоследок стоит остановиться на отдельной статье федерального закона о федеральном бюджете, посвященной особенностям исполнения федерального бюджета в соответствующем финансовом году. Другими словами, статья предусматривает возможность в случае наступления конкретного события использование предусмотренных в законе о бюджете зарезервированных бюджетных ассигнований или их перераспределение между отдельными мероприятиями и главными распорядителями средств федерального бюджета. Наличие оснований в указанной статье федерального закона о федеральном бюджете позволяет в соответствии со статьей 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации внести изменения в сводную бюджетную роспись федерального бюджета без внесения изменений в закон о бюджете26. Таким образом, федеральный закон о федеральном бюджете регулирует достаточно много отдельных вопросов, которые дополняют положения Бюджетного кодекса Российской Федерации. В целях более полного исследования существующих организационноправовых основ необходимо рассмотреть также специфику и роль Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 31 июля 1998 г.: по состоянию на 20 апр. 2014 г.]. – М. : Проспект, 2014. ст.217. 26 48 соответствующих участников бюджетного процесса, принимающих участие в исполнении федерального бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета. В соответствии со статьей 165 Бюджетного кодекса Российской Федерации Министерство финансов Российской Федерации обладает определенными полномочиями, в соответствии с которыми оно наделено бюджетными полномочиями по осуществлению методологического руководства в области составления и исполнения федерального бюджета, по организации исполнения федерального бюджета, установлению порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета, бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета и кассового плана исполнения федерального бюджета, а также по составлению и ведению сводной бюджетной росписи федерального бюджета и представлению показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета в Федеральное казначейство27. Таким образом, одним из важнейших бюджетных полномочий является организация составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета, которая предназначена для исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета. В соответствии со статьей 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации утвержденные показатели сводной бюджетной росписи должны соответствовать закону о бюджете. Ранее было отмечено, что действующее бюджетное законодательство Российской Федерации предусматривает возможность внесения в отдельных законодательно предусмотренных случаях изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете, что также предусмотрено в названной выше статье Бюджетного кодекса Российской Федерации. Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 31 июля 1998 г.: по состоянию на 20 апр. 2014 г.]. – М. : Проспект, 2014. ст.165. 27 49 Важно отметить, что статьей 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрена возможность установления помимо предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации дополнительных оснований в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период для внесения изменений в сводную бюджетную роспись. Как показывает практика исполнения сводной бюджетной росписи федерального бюджета Министерством финансов Российской Федерации наличие большого количества оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись приводит к значительному количеству вносимых в нее изменений, что может приводить к существенному перераспределению средств в течение финансового года. Поскольку в рамках второй главы вопрос исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета будет рассмотрен более детально, целесообразно рассмотреть выявленную проблему исполнения сводной бюджетной росписи в дальнейшем. Не менее важным участником исполнения федерального бюджета также является Федеральное казначейство, которое в соответствии со статьей 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществляет кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета28. Конкретные Положении о полномочия Федеральном Федерального казначействе, казначейства утвержденном отражены в постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 70329. Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации предполагает проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 31 июля 1998 г.: по состоянию на 20 апр. 2014 г.]. – М. : Проспект, 2014. ст.215.2. 29 О Федеральном казначействе : [постановление Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 703] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 11.05.2012). 28 50 Основы кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации определены в статье 241.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которые предусматривают, что при кассовом обслуживании осуществляются соответственно учет операций со средствами на единых счетах бюджетов, осуществление кассовых выплат из бюджета на основании платежных документов, представление финансовым органам информации о кассовых операциях по исполнению бюджетов30. Таким образом, кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета представляет собой, в первую очередь, технологию, подразумевающую под собой реализацию определенных последовательных действий, суть которых в агрегированном можно представить следующим образом: оценка и составление прогноза кассовых поступлений; составление кассового плана и осуществление кассовых выплат в целях финансового обеспечения расходов федерального бюджета; осуществление операций в рамках кассового обслуживания исполнения федерального бюджета; ведение учета и отчетности в секторе государственного управления; осуществление внутреннего государственного финансового контроля; совершенствование методологического обеспечения кассового обслуживания исполнения бюджета.31 В соответствии со статьей 217.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации органами Федерального казначейства в порядке, установленном Минфином России, осуществляется, кроме того, составление и ведение кассового плана, в котором отражаются прогнозные значения кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета32. Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 31 июля 1998 г.: по состоянию на 20 апр. 2014 г.]. – М. : Проспект, 2014. ст.241.1. 31 Акперов, И. Г. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации / И. Г. Акперов, И. А. Коноплева, С. П. Головач ; под ред. проф. И. Г. Акперова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : КНОРУС, 2009. – С.190. 32 Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 31 июля 1998 г.: по состоянию на 20 апр. 2014 г.]. – М. : Проспект, 2014. ст.217.1. 30 51 В завершение логической цепочки следует отметить, что бюджетные полномочия по исполнению федерального бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита закреплены также за соответствующими главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета (статья 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации), главными распорядителями (распорядителями, получателями) бюджетных средств (статьи 158 и 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации) и главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджета (статья 160.2 Бюджетного кодекса российской Федерации). Кроме того, правовое регулирование исполнения федерального бюджета дополняется также нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. В частности, примером нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации будет служить ежегодно принимаемое постановление Правительства Российской Федерации о мерах по реализации федерального закона о федеральном бюджете, а также примером нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти будут служить принимаемые, в частности, Министерством финансов Российской Федерации приказы по вопросам, отнесенным к компетенции ведомства (например, приказ Минфина России от 29.11.2011 № 159н «Об утверждении Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей администраторов средств источников федерального финансирования бюджета дефицита (главных федерального бюджета)»)33. Таким образом, анализ организационно-правовых основ системы исполнения федерального бюджета показал, что достаточно большое количество Об утверждении Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета) : [приказ Минфина России от 29 ноября 2011 г. № 159н] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 21.08.2012). 33 52 вопросов исполнения федерального бюджета, а также полномочий отдельных участников бюджетного процесса урегулированы действующим бюджетным законодательством Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами. Также проведенный анализ позволил выявить существующую в законодательстве проблему, которая оказывает весьма существенное влияние на исполнение федерального бюджета по расходам. 2.2 Организация исполнения федерального бюджета по доходам Исполнение федерального бюджета по доходам является одной из важнейших составляющих указанной стадии бюджетного процесса, поскольку хотя и законодательно не предусмотрена увязка конкретных расходов бюджета с полученными доходами, тем не менее исполнение федерального бюджета по общему объему доходов, в том числе по каждому конкретному виду налоговых, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений оказывает влияние на особенности организации исполнения федерального бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета, а также на непосредственное исполнение бюджета по расходам. Важно также отметить, что согласно бюджетному законодательству Российской Федерации доходы федерального бюджета включают в себя: налоговые доходы; неналоговые доходы; безвозмездные поступления. Под налоговыми доходами федерального бюджета подразумеваются зачисляемые в соответствии с законодательством Российской Федерации о 53 налогах и сборах и установленными бюджетным законодательством Российской Федерации нормативами распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации доходы от уплаты налогов, сборов, в том числе предусмотренных специальными налоговыми режимами, а также пеней и штрафов по ним. 34 Неналоговые доходы федерального бюджета включают следующие основные группы: доходы от использования имущества; доходы от оказания платных услуг; иные неналоговые доходы. К безвозмездным поступлениям относятся в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации межбюджетные трансферты, предоставленные из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.35 Ранее при анализе организационно-правовых основ исполнения федерального бюджета были рассмотрены правовые основы исполнения федерального бюджета по расходам, согласно которым указанная составляющая исполнения федерального бюджета представляет достаточно технологически сложный процесс, на особенности которого влияют большое количество факторов, в том числе достоверность прогнозирования доходов федерального бюджета. Таким образом, процесс исполнения бюджета по доходам подразумевает прогнозирование поступлений доходов бюджета в ходе всего финансового периода, контроль своевременностью за правильностью поступлений исчисления доходов бюджета, и зачисления и за распределяемых в Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 31 июля 1998 г.: по состоянию на 20 апр. 2014 г.]. – М. : Проспект, 2014. ст. 41. 35 Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 31 июля 1998 г.: по состоянию на 20 апр. 2014 г.]. – М. : Проспект, 2014. ст. 41. 34 54 соответствии с определенными бюджетным законодательством Российской Федерации нормативами распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также осуществление возврата или зачета излишне уплаченных, излишне взысканных сумм с последующим формированием и представлением отчетности о поступлении доходов в бюджет.36 Практическая реализация предусмотренных бюджетным законодательством положений в части прогнозирования доходов федерального бюджета осуществляется главными администраторами доходов федерального бюджета, на основе данных которых Федеральным казначейством составляется и ведется в установленном Минфином России порядке кассовый план. При этом сам процесс составления кассового плана органами Федерального казначейства представляет собой достаточно сложный процесс, поскольку его составление предусматривает получение практически от всех территориальных органов Федерального казначейства прогнозов кассовых поступлений по соответствующим субъектам Российской Федерации, на основе которых и формируется сам сводный кассовый план. Технология исполнения кассового плана предполагает постоянное периодическое сопоставление кассовых прогнозов с фактическими поступлениями доходов федерального бюджета. Участниками процесса исполнения федерального бюджета по доходам являются помимо главных администраторов (администраторов) доходов федерального бюджета также финансовый орган, орган, осуществляющий кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета, и Банк России, которые представлены на рисунке 3. 36 Мороз, И. А. Кассовое исполнение бюджетов / И. А. Мороз. – СПб. : СПбГиЭУ, 2007. – С.16. 55 Источник: составлено автором Рисунок 3 – Основные участники процесса исполнения федерального бюджета по доходам Непосредственно сам процесс исполнения федерального бюджета по доходам осуществляется в соответствии с приказом Министерства финансов Российской Федерации от 18.12.2013 № 125н «Об утверждении Порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации»37. Процедура исполнения бюджета по доходам содержит этапы, представленные Исполнение федерального бюджета по доходам на рисунке 4. Распределение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с нормативами распределения Зачисление доходов на единый счет федерального бюджета Возврат излишне уплаченных (излишне взысканных) в бюджет сумм доходов Учет доходов бюджета и составление отчетности Источник: составлено автором Рисунок 4 – Основные этапы исполнения федерального бюджета по доходам Об утверждении Порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации : [приказ Минфина России от 18 декабря 2013 г. № 125н] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 21.08.2012). 37 56 Таким образом, процесс исполнения федерального бюджета по доходам представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных этапов, содержание которых представляется необходимым рассмотреть и охарактеризовать. Этап 1. Перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета. Налогоплательщикам необходимо вовремя и полностью перечислить соответствующие налоги и платежи в доход бюджета, передав в банк до наступления даты оплаты установленный перечень платежных документов. Одновременно с этим, налогоплательщики обладают привилегией обращения в налоговые органы с заявлением о возврате либо о зачете в уплату иных налоговых платежей неправильно, либо излишне уплаченных сумм. Банку России и частным банковским структурам независимо от статуса расчетного счета плательщика и корреспондентского счета собственно банковской организации, следует взять платежные документы для исполнения. При этом банку необходимо соблюдать сроки списания денежных средств с лицевых счетов плательщиков. Выполнение данной операции с корреспондентских счетов банков-плательщиков и перечисление их на корреспондентские счета банков-получателей выполняется структурами Банка России. Сроки перечисления оплаты от плательщика до получателя являются сферой контроля казначейских органов. Зачисление выполняется доходов каждый на лицевые день. Данный счета казначейских факт документально органов фиксируется выпиской банка по отмеченному лицевому счету с копиями платежных документов к ней. К обязанностям казначейских органов в то же время относят необходимость учета всей совокупности поступивших сумм по типам налогов и платежей. Этап 2. Зачисление согласно нормативам распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. 57 Вся совокупность безвозмездных уникальных налоговых, поступлений кодов неналоговых структурирована классификации доходов с доходов бюджета и учетом присвоения бюджетов бюджетной классификацией Российской Федерации. В соответствии с конкретным кодом осуществляется учет и создается каждодневный отчет о суммах поступивших доходов в федеральный бюджет. В ходе исполнения бюджета по доходам казначейские органы формируют и предоставляют в территориальный орган ФНС России сводный реестр поступлений доходов по налогам. Реестр формируется по форме и к нему прилагаются копии платежных документов. Одновременно, выписка банка остается в казначейском органе и подшивается к документам дня согласно принципам бухгалтерского учета. Этап 3. Возврат излишне уплаченных в бюджет доходов. Инспекции Федеральной налоговой службы (ИФНС) производят учет своевременности оплаты по типам налоговых платежей каждым налогоплательщиком. В том случае, если произошла оплата сверх надлежащей суммы по одному или ряду типам налогов ИФНС по заявлению налогоплательщика могут принять решение о возврате сумм переплат. Казначейский орган должен выполнить заключение и создать в утвержденном порядке платежное поручение на возврат налогового платежа. Этап 4. Учет доходов бюджета и формирование отчетности о доходах соответствующего бюджета. Казначейские органы учитывают и формируют отчетность о доходах федерального бюджета. Алгоритм и сроки формирования отчетности определяет Казначейство России. Территориальный орган Федерального казначейства обладает полномочием, используя поступившие доходы, которые администрированы в субъекте Российской Федерации, осуществлять финансовое обеспечение расходов бюджетов в установленном порядке. Сама по себе технология исполнения федерального бюджета по доходам предусматривает активное участие органов Федерального казначейства, 58 осуществляющих кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета, в свою очередь, предусматривающее проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет. С целью учета поступлений доходов в федеральный бюджет и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации органами Федерального казначейства в Банке России производится открытие лицевых счетов на балансовых счетах № 40101 «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между уровнями бюджетной системы Российской Федерации» и № 40105 «Доходы федерального бюджета». Счет № 40101 предназначен для учета доходов, которые распределяются между бюджетами нормативам, бюджетной определенным системы бюджетным Российской Федерации законодательством по Российской Федерации. В свою очередь, Министерство финансов Российской Федерации каждый год доводит до органов Федерального казначейства указания о порядке зачисления доходов на счет № 40101. Счет № 40105 открыт с целью учета поступлений всей совокупности доходов, перечисляемых в федеральный бюджет как от плательщиков налогов (сборов), так и других платежей со счета № 40101. Учет платежей в валюте Российской Федерации и их распределение между бюджетами выполняется на счетах, которые открыты территориальным органом Федерального казначейства в расчетно-кассовых центрах Банка России с целью учета платежей и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. Учет и распределение таможенных платежей в настоящее время учитываются в валюте Российской Федерации на счете № 40101, но открытом не в территориальных органах Федерального казначейства, а в Межрегиональном операционном управлении Казначейства России.38 Организация исполнения бюджета : ученик / под ред. проф. В.В. Карчевского. – 2-е изд., испр. и доп. – М. : ИНФРА-М, 2011. – С.57-58. 38 59 Учет поступлений в иностранной валюте, перечисленных на счета федерального бюджета, открытые Федеральному казначейству или Межрегиональному операционному управлению Федерального казначейства в банке в иностранной валюте, осуществляется органами Федерального казначейства в валюте Российской Федерации, эквивалентной сумме в иностранной валюте, определяемой по курсу Центрального банка Российской Федерации, действовавшему на дату зачисления указанных поступлений на счет в иностранной валюте 39 Данные о реквизитах счетов органы Федерального казначейства доводят не позднее дня, следующего за днем их открытия или днем внесения изменений до администраторов доходов платежей, осуществляемых в бюджет. Информацию о реквизитах счетов до плательщиков доводят непосредственно администраторы доходов федерального бюджета. В органах Казначейства России с целью организации деятельности по учету доходов федерального бюджета формируется и утверждается руководителем операционный день по учету доходов и график оборота документов. Операционный день по учету доходов представляет собой утвержденный перечень операций сотрудников казначейских органов, который связан с перечислением, распределением, зачислением и учетом средств федерального бюджета.40 Технологическая сторона документооборота в ходе операционного дня по исполнению федерального бюджета по доходам представлена на рисунке 5. Об утверждении Порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации : [приказ Минфина России от 18 декабря 2013 г. № 125н] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 21.08.2012). 40 Акперов, И.Г. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации / И.Г. Акперов, И.А. Коноплева, С.П. Головач ; под ред. проф. И.Г. Акперова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : КНОРУС, 2009. – С.202. 39 60 Источник: составлено автором Рисунок 5 – Основные этапы документооборота операционного дня, реализуемые органами Федерального казначейства в процессе исполнения федерального бюджета по доходам Учет и распределение поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации осуществляется с использованием определенных материалов и информации, а именно: расчетных данных, а также платежных ордеров о частичной оплате инкассовых поручений, которые прилагаются к выписке по счету органа Казначейства России; расчетных документов по поступлениям, перечисленным в бюджет; заявки на возврат, представляемые администраторами доходов федерального бюджета; уведомления об уточнении вида и принадлежности платежа, которые представляются администраторами доходов федерального бюджета; заключения налоговых органов об уточнении типа и принадлежности платежа, решениях о зачете излишне уплаченных (взысканных) сумм налогов и 61 сборов, пеней, штрафов, а также подлежащих возмещению сумм налогов и сборов; заключений налоговых органов, которые находятся на территориях нескольких субъектов Российской Федерации о зачете излишне уплаченных (взысканных) налогов (сборов, пеней, штрафов), а также о зачете налогов, которые подлежат возмещению; уведомлений о поступлениях в иностранной валюте; документы, определенные нормативными правовыми актами на перечисление (взыскание) средств из бюджета, которые представляются администраторами поступлений в бюджет и (или) органами, которые организуют исполнение установленных бюджетов; справок казначейского органа и других документов.41 Казначейские органы выполняют учет поступлений и их распределение между бюджетами в соответствии с кодами бюджетной классификации Российской Федерации, осуществляя равномерно такие мероприятия, как: получение выписки Банка России о состоянии соответствующего счету с приложением расчетных документов, а также платежных ордеров о частичной оплате инкассовых поручений; распределение поступлений в течение операционного дня согласно кодам бюджетной классификации Российской Федерации; классификация классификации распределенных Российской Федерации согласно кодам бюджетной поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; выполнение перерасчета поступлений, распределенных к перечислению в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации; формирование справки казначейским органам; Организация исполнения бюджета : ученик / под ред. проф. В.В. Карчевского. – 2-е изд., испр. и доп. – М. : ИНФРА-М, 2011. – С.58. 41 62 формирование платежных поручений на возврат плательщикам неправильно зачисленных сумм поступлений, связь которых с доходами бюджетов не определена; формирование платежных поручений на зачисление поступлений на соответствующие счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; формирование платежных поручений на возврат плательщикам поступлений в бюджет, которые предоставляются администраторами доходов бюджета; определение данных о поступлениях для администраторов доходов федерального бюджета и для соответствующих финансовых органов, которые организуют исполнение конкретных бюджетов.42 При этом поступления учитываются согласно кодам классификации доходов бюджетов бюджетной классификации Российской Федерации, указанных в расчетных документах, принимая во внимание согласованность кода администратора доходов бюджета и кода вида дохода, определенного для администратора нормативными правовыми актами Российской Федерации. Поступления, направляемые одним администратором доходов бюджета, органы Федерального казначейства учитывают по коду, определенному для этого администратора нормативными правовыми актами Российской Федерации на определенный период, независимо от кода администратора доходов бюджета, указанного в расчетном документе. Поступления, которые формируются рядом администраторов доходов бюджета, казначейские органы учитывают согласно коду, определенному для каждого администратора доходов бюджета нормативными правовыми актами Российской Федерации и с учетом ведомственной принадлежности органа, который находится в ведении администратора доходов бюджета, то есть согласно идентификационному номеру налогоплательщика (ИНН) получателя и коду причины постановки на учет (КПП). Организация исполнения бюджета : ученик / под ред. проф. В.В. Карчевского. – 2-е изд., испр. и доп. – М. : ИНФРА-М, 2011. – С.59. 42 63 Поступления по расчетным документам, в которых не указан или указан не существующий код бюджетной классификации Российской Федерации, являются невыясненными поступлениями.43 Невыясненные поступления, для которых не существуют расчетные документы, органы бюджетной Федерального классификации казначейства «Невыясненные учитывают поступления, согласно коду зачисляемые в федеральный бюджет». Несгруппированные поступления по расчетным документам, в которых не отмечены код Общероссийского классификатора территорий муниципальных образований (ОКТМО), ИНН или КПП либо указаны не существующие код ОКТМО, ИНН или КПП отражаются органами Федерального казначейства согласно коду бюджетной классификации «Невыясненные поступления, зачисляемые в федеральный бюджет». Администратором этих поступлений выступает Федеральное казначейство. Отмеченные поступления можно будет возвратить Федеральным казначейством плательщику согласно его заявлению не позднее трех рабочих дней, начиная с даты заявления в казначейский орган, если по текстовому значению поля «Назначение платежа» расчетного документа нет основ для отнесения данного платежа к налогам, сборам и другим платежам, которые подлежат перечислению в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Распределение поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации выполняется согласно полной сумме поступлений по определенному коду бюджетной классификации и коду ОКТМО. Учет сумм поступлений в течение операционного дня, которые распределяются по нормативам и подлежат перечислению в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, кроме того, практически перечисленных в бюджеты в размере сумм поступлений с учетом произведенных в предыдущий операционный день возвратов, отражаются в Ведомости распределения поступлений. 43 Сергиенко, Н.С. Организация исполнения бюджета / Н.С. Сергиенко. – Калуга : Ваш Домъ, 2011. – С.92-93. 64 Действия по перерасчету поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации выполняются в рамках поступлений за соответствующий операционный день и подлежат перечислению в установленные бюджеты. Недостаток операционный поступлений день выступает в соответствующий основанием для бюджет за выполнения текущий перерасчетов поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерацией. Сумма не произведенных в текущем операционном дне перерасчетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации (их остаток) учитывается в процессе распределения поступлений между бюджетами в последующий операционный день. Возврат плательщикам излишне уплаченных сумм осуществляется органами Федерального казначейства на основании решений налоговых органов о возврате, распоряжений администраторов доходов бюджета о возврате соответствующих поступлений плательщику. При этом возврат поступлений, зачисленных в соответствующий бюджет, осуществляется по нормативам распределения доходов между бюджетами, определенных бюджетным законодательством Российской Федерации. Возможность осуществления возврата поступлений из бюджетов определяется после завершения операций, проведенных с учетом документов операционного дня, исходя из сумм поступлений за текущий операционный день, подлежащих перечислению в бюджеты.44 Распределение поступлений между бюджетами за текущий операционный день осуществляется с учетом суммы неисполненного остатка возврата поступлений за предыдущий операционный день. Для определения сумм поступлений, подлежащих перечислению в бюджеты, формируется Сводная ведомость поступлений, подлежащих перечислению в бюджеты, по итоговым данным которой, подлежащих Организация исполнения бюджета : учебник / под ред. проф. В.В. Карчевского. – 2-е изд., испр. и доп. – М. : ИНФРА-М, 2011. – С.62-63. 44 65 перечислению в бюджеты, формируются платежные поручения на перечисление сумм поступлений в соответствующие бюджеты. Взаимодействие Федерального казначейства с администраторами доходов бюджета заключается в их предоставлении соответствующим администраторам документов о проведенных операциях по учету поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, а также в получении Федеральным казначейством от администраторов документов о возврате (зачете) плательщикам излишне (ошибочно) перечисленных в бюджет платежей, документов об уточнении вида и принадлежности поступлений. Документы о поступлениях предоставляются органами Федерального казначейства администраторам доходов бюджета в пределах возложенных на администраторов полномочий. Источник: составлено автором Рисунок 6 – Перечень операций, реализуемых в процессе закрытия операционного дня Как следствие, в установленное графиком операционного дня время структурными подразделениями органов Федерального казначейства 66 осуществляется закрытие операционного дня в прикладном программном обеспечении. При закрытии операционного дня производятся операции, представленные на рисунке 6. На заключительном этапе операционного дня в программном комплексе структурным подразделением органа Федерального казначейства, ответственным за распределение доходов, формируются следующие регистры аналитического учета: «Ведомость учета внебанковских операций»; «Справка о перечислении поступлений в бюджеты»; «Сводная ведомость поступлений, подлежащих перечислению в бюджеты».45 При этом формируются и хранятся в электронном виде следующие документы: «Справка органа Федерального казначейства»; «Сводный реестр поступлений и выбытий средств бюджета»; «Ведомость учета невыясненных поступлений»; «Ведомость распределения поступлений»; «Ведомость учета возвратов (возмещений)»; «Сводная ведомость учета поступлений».46 Обмен данными между казначейскими органами и администраторами доходов в основном выполняется в электронном виде с применением ресурсов криптографической защиты и электронной подписи. В этих целях в Федеральном казначействе сформулирована универсальная единая структура электронного документооборота47 Подытоживая вышесказанное, отметим, что бюджетные средства считаются зачисленными в доход бюджета с момента выполнения Банком России, в рамках Мороз, И.А. Кассовое исполнение бюджетов / И.А. Мороз. – СПб. : СПбГиЭУ, 2007. – С.24. Акперов, И.Г. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации / И.Г. Акперов, И.А. Коноплева, С.П. Головач ; под ред. проф. И.Г. Акперова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : КНОРУС, 2009. – С. 210. 47 Мороз, И.А. Кассовое исполнение бюджетов / И.А. Мороз. – СПб. : СПбГиЭУ, 2007. – С.24-25. 45 46 67 которого открыт счет для учета средств федерального бюджета, действия по зачислению денежных средств на счет казначейского органа. Исполнение федерального бюджета органами Федерального казначейства по кассовым поступлениям в бюджет есть учет, распределение мобилизуемых доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации и зачисление в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации средств на счет федерального бюджета.48 Схема документооборота по учету доходов федерального бюджета представлена на рисунке 7. Источник: Акперов, И.Г. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации / И.Г. Акперов, И.А. Коноплева, С.П. Головач ; под ред. проф. И.Г. Акперова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : КНОРУС, 2009. – С.219. Рисунок 7 – Организация документооборота по учету доходов федерального Данные учета поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределение между бюджетами хранятся в электронных базах данных информационной системы органов Федерального казначейства. Внесение изменений в электронную базу данных информационной системы органов Маланичев, С.А. Технологии казначейского исполнения бюджетов : монография / С.А. Маланичев. – Екатеринбург : УрФУ, 2010. – С.75. 48 68 Федерального казначейства без оформления документального подтверждения операции не производится.49 В ходе выполнения принципов, установленных Бюджетных кодексом Российской Федерации территориальные органы Федерального казначейства постоянно совершенствуют управление доходами федерального бюджета, администрированных на подведомственной территории (в соответствующем субъекте Российской Федерации), а именно:50 ежеквартально проводят анализ исполнения федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, а также соблюдения нормативов зачисления доходов в соответствующий бюджет; осуществляют мониторинг процесса закрепления налогов и других поступлений за главными администраторами (администраторами) доходов бюджета; проводят разъяснительную работу с администраторами доходов, налогоплательщиками по правильному оформлению расчетных документов; обеспечивают электронный документооборот с администраторами доходов бюджетов. Таким образом, исполнение федерального бюджета представляет собой достаточно сложный комплексный и логически взаимосвязанный процесс, в котором активное участие принимают соответствующие участники бюджетного процесса, При этом поскольку практически вся технология исполнения федерального бюджета реализуется в рамках кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, одна из важнейших ролей в рассматриваемом процессе отведена органу, осуществляющему кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета, или Федеральному казначейству. Мороз, И.А. Кассовое исполнение бюджетов / И.А. Мороз. – СПб. : СПбГиЭУ, 2007. – С.25. Маланичев, С.А. Технологии казначейского исполнения бюджетов : монография / С.А. Маланичев. – Екатеринбург : УрФУ, 2010. – С.82. 49 50 69 Кроме того, выполнение Федеральным казначейством обязанности распределения доходов от налогов, сборов и иных поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации позволяет:51 оперативно распределять поступающие в бюджетную систему Российской Федерации доходы; соблюдать нормативы распределения доходов между бюджетами; предоставлять заинтересованным участникам бюджетного процесса актуальные данные о поступлении доходов для принятия оперативных управленческих решений. По результатам анализа содержания процесса исполнения федерального бюджета по доходам следует сделать ряд выводов о важности, значении и роли данного процесса в реализации эффективной и ответственной бюджетной политики, поскольку исполнение бюджета по доходам способствует: развитию методов прогнозирования доходов бюджета; сокращению масштабов межбюджетного перераспределения средств; росту заинтересованности органов государственной власти в наиболее полной мобилизации доходов бюджета; сближению средне- и долгосрочного бюджетного планирования.52 В целях практического рассмотрения специфики исполнения федерального бюджета по доходам следует проанализировать соответствующие данные о кассовом исполнении органами Федерального казначейства федерального бюджета в 2011-2013 годах. Статистические данные представлены в таблице 1 в разрезе утвержденных бюджетных назначений федеральными законами о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и фактически сложившегося Маланичев, С.А. Технологии казначейского исполнения бюджетов : монография / С.А. Маланичев. – Екатеринбург : УрФУ, 2010. – С.83. 52 Акперов, И.Г. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации / И.Г. Акперов, И.А. Коноплева, С.П. Головач ; под ред. проф. И.Г. Акперова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : КНОРУС, 2009. – С.196. 51 70 кассового исполнения органами Федерального казначейства федерального бюджета по доходам. Таблица 1– Сведения о кассовом исполнении федерального бюджета по доходам в 2011-2013 годах № п/п. Финансовый год 1 2 2011 год 2012 год 2013 год 1 2 3 Доходы федерального бюджета, млрд. рублей Утвержденные бюджетные Исполнено Неисполненные назначения назначения 3 4 5 7874,95 8303,84 -428,88 11121,36 11365,99 -244,64 12914,60 12853,68 60,92 Процент исполнения, % 6 105,45% 102,20% 99,53% Источник: составлено автором на основе материалов Федерального казначейства. Федеральное казначейство [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального казначейства. – Режим доступа : http://www.roskazna.ru/. (дата обращения: 07.10.2013). Представленная информация демонстрирует наблюдающийся рост доходов федерального бюджета в анализируемом периоде (увеличение в 2011-2013 годах утвержденных бюджетных назначений). При этом прирост доходов в 2012 году по сравнению с 2011 составил 41,2 процента, а в 2013 году по отношению к 2012 году – 16,1 процента. Анализ кассового исполнения федерального бюджета демонстрирует соответственно аналогичную тенденцию: в 2012 году по сравнению с 2011годом прирост составил 36,9 процента, а в 2013 году по сравнению с 2012 годом – 13,0 процента. При рассмотрении уже соотношения показателей кассового исполнения с утвержденными бюджетными назначениями наблюдается ситуация, связанная в основном с превышением показателей кассового исполнения федерального бюджета по доходам над утвержденными бюджетными назначениями. В частности, в 2011 году темп роста составил 105,45 процента, в 2012 году – 102,20 процента и в 2013 году – 99,53 процента. Превышение показателей фактического исполнения федерального бюджета по доходам от показателей, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете, объясняется, прежде всего, неточностью прогноза социально- экономического развития Российской Федерации и соответственно показателей, 71 принятых при расчете доходов федерального бюджета, позволяющих достоверно прогнозировать основные макроэкономические показатели, в том числе цены на нефть и другие важнейшие товары российского экспорта. Более благоприятная макроэкономическая ситуация, изменение законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, таможенного законодательства оказали существенное влияние на уровень исполнения федерального бюджета по доходам в 2012 году по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. При исполнении федерального бюджета по доходам в 2013 году ситуация складывалась несколько иным образом, поскольку в связи с уточнением прогноза социально-экономического развития Российской Федерации дважды вносились изменения в федеральный закон о федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов в части доходов федерального бюджета. В частности, общий объем доходов федерального бюджета на 2013 год был увеличен на 1 134,7 млрд. рублей, или на 9,6%, по сравнению с первоначально утвержденным объемом, в том числе за счет увеличения нефтегазовых доходов – на 833,9 млрд. рублей, за счет ненефтегазовых доходов – на 300,8 млрд. рублей. Основным фактором, приведшим к увеличению доходов федерального бюджета, явился рост экспортной цены на нефть, а также увеличение доходов от перечисления части прибыли Банка России в связи с продажей пакета акций ОАО «Сбербанк России» и поступления от дополнительных дивидендов от ОАО «Роснефтегаз». Тем не менее, несмотря на произошедшее увеличение плановых показателей общего объема доходов фактическое исполнение оказалось меньше, что объясняется неточностью прогнозирования поступления отдельных налоговых, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений в федеральный бюджет в 2013 году. Не менее важным будет проанализировать информацию о кассовом исполнении федерального бюджета по доходам в разрезе соответственно 72 налоговых, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений в 2011-2013 годах. Данные представлены в таблице 2. Таблица 2 – Сведения о кассовом исполнении федерального бюджета по доходам в разрезе видов налоговых, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений в 2011-2013 годах № п/п . 1 1 2 3 Наименование показателя Исполнение федерального бюджета по доходам, млрд. рублей 2011 год 2012 год 2013 год 3 4 5 8303,84 11365,99 12853,68 8277,47 11336,34 12789,13 255,03 342,60 375,82 2 Доходы федерального бюджета - всего Налоговые и неналоговые доходы Налоги на прибыль, доходы Налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на 4 1442,65 1985,02 2228,00 территории Российской Федерации Налоги на товары, ввозимые на территорию Российской 5 1199,57 1543,75 1713,05 Федерации Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование 6 1408,32 2046,89 2442,81 природными ресурсами 7 Государственная пошлина 63,12 65,84 92,32 Задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, 8 33,25 1,06 1,21 сборам и иным обязательным платежам 9 Доходы от внешнеэкономической деятельности 3227,70 4664,73 4962,74 Доходы от использования имущества, находящегося в 10 424,78 380,06 543,26 государственной и муниципальной собственности 11 Платежи при пользовании природными ресурсами 53,34 83,00 101,31 Доходы от оказания платных услуг и компенсации 12 125,96 154,07 130,86 затрат государства Доходы от продажи материальных и нематериальных 13 10,36 22,52 120,36 активов 14 Административные платежи и сборы 6,48 6,73 16,99 15 Штрафы, санкции, возмещение вреда 14,74 22,98 20,69 16 Прочие неналоговые доходы 12,17 17,10 39,69 17 Безвозмездные поступления 26,16 29,03 64,55 18 Доходы от приносящей доход деятельности 0,21 0,63 х Источник: составлено автором на основе материалов Федерального казначейства. Федеральное казначейство [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального казначейства. – Режим доступа : http://www.roskazna.ru/. (дата обращения: 07.10.2013). Представленная выше информация показывает непосредственное кассовое исполнение по конкретным видам доходов федерального бюджета. В частности, наибольший удельный вес в 2011-2013 годах приходится на налоговые и неналоговые доходы (в 2011 году удельный вес налоговых и неналоговых доходов от общего объема доходов федерального бюджета составил 99,68 процента, в 2012 году – 99,74 процента и в 2013 году – 99,50 процента). При этом 73 безвозмездные поступления составляют незначительный объем в доходах федерального бюджета (в 2011 году – 0,32 процента, в 2012 году – 0,26 процента, в 2013 году – 0,50 процента). Среди налоговых и неналоговых доходов наибольший объем поступлений в доход федерального бюджета наблюдается по следующим видам доходам: доходы от внешнеэкономической деятельности (в 2011 году – 38,99% от общего объема налоговых и неналоговых доходов, в 2012 году – 41,15%, в 2012 году – 38,80%), налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации (в 2011 году – 17,43%, в 2012 году – 17,51%, в 2013 году – 17,42%), платежи при пользовании природными ресурсами (в 2011 году – 17,01%, в 2012 году – 18,06%, в 2013 году – 19,10%) и соответственно по налогам на товары (работы, услуги), ввозимые на территорию Российской Федерации (в 2011 году – 14,49%, в 2012 году – 13,62%, в 2013 году – 13,39%). Удельный вес в пределах от 1 до 5 процентов приходится на следующие виды налоговых и неналоговых доходов: налоги на прибыль, доходы (в 2011 году – 3,08%, в 2012 году – 3,02%, в 2013 году – 2,94%), доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (в 2011 году – 5,13%, в 2012 году – 3,35%, в 2013 году – 4,25%), доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства (в 2011 году – 1,52%, в 2012 году – 1,36%. В 2013 году – 1,02%). Следует отметить, что при исполнении федерального бюджета по доходам в 2011 и 2012 годах в среднем на уровне соответственно 105,45% и 102,20% исполнение федерального бюджета по отдельным доходам составило от 20,5% (по средствам от реализации конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства (в части реализации средств по указанному имуществу) до 160,1% (по доходам, получаемым в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование государственного имущества (за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных). 74 В 2013 году исполнение федерального бюджета по доходам в среднем на уровне 99,53% также объясняется особенностями фактического исполнения федерального бюджета по отдельным доходам, которое, например, варьировалось соответственно от 10,7% (по доходам от реализации продуктов утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов) до 158,7% (по прочим доходам от компенсации затрат федерального бюджета). Приведенные выше факты недопоступления или поступления сверх утвержденных законом о бюджете отдельных видов налоговых и неналоговых доходов свидетельствует об актуальности проблемы повышения точности прогнозирования главными администраторами доходов поступлений в федеральный бюджет. Следует также охарактеризовать особенности исполнения федерального бюджета в 2013 году по отдельным видах доходов. В 2013 году исполнение федерального бюджета по налоговым доходам было произведено на уровне 87,1%, в том числе преимущественно за счет налога на добавленную стоимость (51,7%) и налога на добычу полезных ископаемых (35,4%). На установленное на основе представленных данных увеличение на 9,4% поступлений в 2013 году по сравнению с 2012 годом по налогу на прибыль организаций оказало улучшение финансовых результатов деятельности организаций, являющихся плательщиком данного налога. Важно также отметить, что увеличение поступлений по данному виду доходов федерального бюджета преимущественно произошло не более чем на 10% в связи с влиянием изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах в части создания консолидированных групп налогоплательщиков, которые включают в себя, в том числе и убыточные организации, оказывающие влияние на размер общей прибыли группы. Увеличение поступлений по налогу на добычу полезных ископаемых произошло в 2013 году по сравнению с 2012 годом в 1,2 раза, что обусловлено ранее отмеченным фактором, связанным с ростом цен на нефть. По аналогии с налогом на добычу полезных ископаемых наблюдался 2013 году также рост поступлений по налогу на добавленную стоимость на товары (работы, 75 услуги), реализуемые на территории Российской Федерации. При этом следует отметить, что на фактическое исполнение по данному налогу оказывало влияние в части снижения объемов администрирования значительные суммы возмещения по данному налогу, а также неточность его прогнозирования. Анализ сведений об исполнении федерального бюджета по неналоговым доходам в 2013 году показал, что основную часть неналоговых доходов составили поступления от внешнеэкономической деятельности, прежде всего от уплаты таможенных пошлин (69,1%). При этом превышение фактического исполнения над прогнозными значениями (утвержденным объемом доходов) по поступлениям ввозных таможенных пошлин составило соответственно 101,1%, что обусловлено поступлениями в части специальных антидемпинговых и компенсационных пошлин. Аналогичным образом ситуация сложилась в части вывозных таможенных пошлин, фактическое исполнение федерального бюджета по которым по утвержденным значениям составило 101%, что соответственно объясняется улучшением внешнеэкономической конъюнктуры. В части поступления доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, фактическое исполнение сложилось на уровне 100,8%. Превышение фактического исполнения федерального бюджета по указанному виду неналогового дохода произошло за счет дополнительных поступлений доходов в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, а также за счет перечисления части прибыли Банка России. По поступлениям по платежам при пользовании природными ресурсами фактическое исполнение федерального бюджета составило 115,3% за счет увеличения поступлений преимущественно в части утилизационного сбора. Проведя горизонтальный и вертикальный анализ исполнения федерального бюджета по доходам, весьма важно также рассмотреть помесячное кассовое исполнение Федеральным казначейством федерального бюджета по доходам. 76 Принимая в учет важность выявления особенностей помесячного исполнения, достаточным и целесообразным будет рассмотреть кассовое исполнение федерального бюджета по доходам в рамках одного финансового года. Данные представлены в таблице 3. Таблица 3 – Сведения о помесячном исполнении федерального бюджета по доходам в 2013 году № п/п. 1 Отчетная дата Утвержденные Исполнено, бюджетные млрд. назначения, рублей млрд рублей 3 4 Неисполненные Процент Процент назначения, исполнения, неисполнения, млрд рублей % % 5 6 7 2 на 1 01.02.20132 11779,86 1059,56 10720,30 8,99% 91,01% на 2 01.03.2013 11779,86 1865,97 9913,89 15,84% 84,16% на 3 01.04.2013 11779,86 2966,31 8813,54 25,18% 74,82% на 4 01.05.2013 11779,86 4058,68 7721,18 34,45% 65,55% на 5 01.06.2013 11779,86 5083,33 6696,53 43,15% 56,85% на 6 01.07.2013 12677,01 6200,40 6476,61 48,91% 51,09% на 7 01.08.2013 12677,01 7245,94 5431,07 57,16% 42,84% на 8 01.09.2013 12677,01 8352,07 4324,93 65,88% 34,12% на 9 01.10.2013 12677,01 9385,36 3291,65 74,03% 25,97% на 10 01.11.2013 12677,01 10453,23 2223,78 82,46% 17,54% на 11 01.12.2013 12677,01 11404,84 1272,16 89,96% 10,04% на 12 01.01.2014 12914,60 12853,68 60,92 99,53% 0,47% Источник: составлено автором на основе материалов Федерального казначейства. Федеральное казначейство [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального казначейства. – Режим доступа : http://www.roskazna.ru/. (дата обращения: 07.10.2013). Представленные показатели демонстрируют, что на протяжении всего финансового года кассовое исполнение федерального бюджета производится в определенной степени равномерно, в среднем по одному триллиону рублей в месяц. Отдельные случаи отклонения указанного показателя наблюдается лишь в начале финансового года, что демонстрирует показатель исполнения по состоянию на 01.02.2012, который составил 806,41 млрд. рублей, а также показатель исполнения 77 федерального бюджета на 01.12.2013, когда фактически кассовое исполнение федерального бюджета по доходам составило 1 448,41 млрд. рублей. Анализ показателей кассового плана на 2013 год в части кассовых поступлений в федеральный бюджет свидетельствует об их значительных корректировках в течение финансового года. Так, кассовым планом по состоянию на 1 декабря 2013 года по сравнению с кассовым планом на 1 января 2013 года доходы федерального бюджета в целом увеличены на 960 997,8 млн. рублей, или на 8,2% при этом их сумма на 173 744,2 млн. рублей, или на 1,3% меньше утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете. Анализ поступления доходов федерального бюджета свидетельствует о превышении показателей кассового плана на 1 января 2013 года в январе-августе и декабре 2013 года; в сентябре и ноябре 2013 года поступления были меньше показателей кассового плана на 1 января 2013 года на 6 950,0 млн. рублей, или на 0,7%, и на 19 297,0 млн. рублей, или на 2%, соответственно. Исследование особенностей исполнения федерального бюджета по доходам позволило выделить ряд особенностей. Ключевая роль в процессе исполнения федерального бюджета по доходам отведена Министерству финансов Российской Федерации, Федеральному казначейству и главным администраторам доходов федерального бюджета. При этом в рамках установленного Министерством финансов Российской Федерации порядка распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации органами Федерального казначейства осуществляется кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета, в ходе которого осуществляется распределение кассовых поступлений в соответствии с нормативами, предусмотренными в Бюджетном кодексе Российской Федерации и федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, и их зачисление на счет федерального бюджета, открытый Федеральным казначейством в Банке России. В настоящее время указанные участники бюджетного процесса осуществляют активное взаимодействие, в том числе с использованием обеспечивающего специального прикладного своевременность доведения программного обеспечения, соответствующих сведений 78 Федеральным казначейством до главных администраторов доходов федерального бюджета. При анализе практики исполнения федерального бюджета по доходам были выявлены отдельные проблемы, связанные с организацией исполнения федерального бюджета по доходам, ключевой из которых является неточность прогнозирования общего объема доходов федерального бюджета, которая обусловлена, в свою очередь, недостоверностью прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, а также неточностью кассового плана поступлений в федеральный бюджет показателям фактического исполнения федерального бюджета по отдельным видам налоговых и неналоговых доходов, что обусловлено неточностью прогнозирования поступлений конкретных видов доходов отдельными главными администраторами доходов федерального бюджета, изменениями в законодательстве Российской Федерации о налогах и сборах, которые соответственно не позволяют более полно, точно и реалистично оценить резервы роста и администрирования тех или иных доходов федерального бюджета, а также соответственно значительными изменениями в части внешнеэкономической конъюнктуры. 2.3 Характеристика исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета Основой для осуществления расходов федерального бюджета выступает федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и подготовленная в соответствии с ним сводная бюджетная роспись федерального бюджета. В то же время в случае, если исполнение бюджета по доходам возможно с определенной степенью точности 79 спрогнозировать, то исполнение бюджета по расходам производится на основе утвержденных законом параметров и напрямую зависит от особенностей поступления в соответствующем периоде доходов бюджета и при необходимости источников финансирования дефицита бюджета.53 Расходы особенностях федерального прогноза бюджета формируются, социально-экономического основываясь развития на Российской Федерации, а также с учетом поставленных в бюджетном послании Президента РФ задач и основных направлений бюджетной политики по таким направлениям, как: территориальный – учитывает структуру расходов федерального бюджета, в которой предусмотрено в целях поддержания и развития финансовых взаимоотношений с субъектами Российской Федерации предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета (дотаций, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов); отраслевой бюджетных – ассигнований в зависимости между от главными особенностей распределения распорядителями средств федерального бюджета, осуществляющих выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в конкретных сферах общественной деятельности; функциональный – учитывает специфику финансового обеспечения за счет расходов федерального бюджета развитие отраслей национальной экономики и социальной сферы.54 Исполнение федерального бюджета по расходам во многом зависит от особенностей администрирования в необходимом объеме доходов бюджета и привлечения источников финансирования дефицита бюджета.55 Сергиенко, Н. . Организация исполнения бюджета / Н. С. Сергиенко. – Калуга : Ваш Домъ, 2011. – С.105. Акперов, И.Г. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации / И.Г. Акперов, И.А. Коноплева, С.П. Головач ; под ред. проф. И.Г. Акперова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : КНОРУС, 2009. – С.219. 55 Мороз, И.А. Кассовое исполнение бюджетов / И.А. Мороз. – СПб. : СПбГиЭУ, 2007. – С.27. 53 54 80 В исключительном порядке за счет расходов федерального бюджета предполагается финансовое обеспечение соответственно: деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти федерального значения; функционирования судебной системы; реализации международных мероприятий федерального значения; национальной обороны и безопасности страны; государственной поддержки федерального транспорта (дорожного хозяйства); развития атомной энергетики; проведения научных исследований и содействия научно- техническому прогрессу; изучения и исследования космоса; обслуживания и погашения государственного долга Российской Федерации; исполнения решений органов федеральных органов государственной власти, которые предполагают увеличение уровня бюджетных расходов или снижение бюджетных доходов иных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; - оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации и др.56 Финансовое обеспечение отдельно взятых видов расходов может осуществляться из бюджетов различных уровней. Распределение и закрепление расходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации реализуется в результате разграничения предметов и полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Основные направления расходов федерального бюджета представлены на рисунке 8. 56 Сергиенко, Н.С. Организация исполнения бюджета / Н.С. Сергиенко. – Калуга : Ваш Домъ, 2011. – С.107. 81 Обеспечение национальной обороны и правоохранительной деятельности Государственная поддержка отраслей национальной экономики Обеспечение социальной защиты населения Расходы федерального бюджета Прочие направления Обеспечение охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов Источник: Акперов, И.Г. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации / И.Г. Акперов, И.А. Коноплева, С.П. Головач ; под ред. проф. И.Г. Акперова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : КНОРУС, 2009. – С.220. Рисунок 8 – Основные направления расходов федерального бюджета На основе федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Правительство Российской Федерации издает постановление о мерах по реализации указанного федерального закона, в котором подробно излагаются основные инструменты и алгоритм осуществления исполнения федерального бюджета по расходам, а также определены цели министерств и ведомств в части исполнения бюджета. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации исполнение федерального бюджета по расходам, а также составление и ведение сводной бюджетной росписи производится в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.57 В частности, нормативными указанные правовыми актами порядки предусмотрены Министерства финансов следующими Российской Федерации: приказ Минфина России от 23.11.2011 № 159н «Об утверждении Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 31 июля 1998 г.: по состоянию на 20 апр. 2014 г.]. – М. : Проспект, 2014. ст. 217-219. 57 82 бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета)» и приказ Минфина России от 30.09.2008 № 104н «О Порядке доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и передачи бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня». В соответствии с первым из указанных приказов организуется работа Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства, главных распорядителей средств федерального бюджета и главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета. В соответствии со статьей 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации и рассматриваемым порядком сводная бюджетная роспись должна соответствовать федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. При этом сводная бюджетная роспись федерального бюджета включает в себя, во-первых, бюджетные ассигнования по расходам федерального бюджета на текущий финансовый год и на плановый период в разрезе ведомственной структуры расходов федерального бюджета и бюджетные ассигнования по источникам финансирования дефицита федерального бюджета на текущий финансовый год и на плановый период в разрезе кодов классификации источников финансирования дефицитов бюджетов, кроме операций по управлению остатками средств на едином счете федерального бюджета. Кроме того, Министерством финансов Российской Федерации утверждаются лимиты бюджетных обязательств, которые формируются также в разрезе ведомственной структуры расходов федерального бюджета, за исключением лимитов бюджетных обязательств по расходам, финансовое обеспечение которых осуществляется при выполнении условий, 83 предусмотренных в законе о бюджете в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.58 В отношении лимитов бюджетных обязательств по расходам, финансовое обеспечение которых осуществляется при наступлении предусмотренных в законе о бюджете условий, следует сказать, что до выполнения условия указанные лимиты бюджетных обязательств заблокированы Министерством финансов Российской Федерации. При этом снятие блокировки производится при представлении в Минфин России соответствующих документов, подтверждающих выполнение предусмотренного в законе о бюджете условия. После проверки всего комплекта документов производится снятие блокировки лимитов бюджетных обязательств, после чего внесенные изменения в сводную бюджетную роспись передаются Минфином России в Федеральное казначейство, которое, в свою очередь, доводит соответствующие бюджетные данные до главного распорядителя средств федерального бюджета. Рассмотрев особенности составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета, следует сказать, что по аналогии составляется и ведется бюджетная роспись главного распорядителя средств федерального бюджета и главного администратора источников финансирования дефицита федерального бюджета. При этом бюджетная роспись главного распорядителя средств федерального бюджета (главного администратора источников финансирования дефицита федерального бюджета) предусматривает аналогичные показатели, рассчитанные с учетом находящихся в ведении распорядителей и получателей средств федерального бюджета (администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета). Дополняющим вопрос составления и ведения сводной бюджетной росписи в части организации доведения бюджетных данных (бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств) является порядок, предусмотренный приказом Минфина России от 30.09.2008 № 104н. При этом указанным порядком регулируется Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 31 июля 1998 г.: по состоянию на 20 апр. 2014 г.]. – М. : Проспект, 2014. ст. 74. 58 84 взаимодействие Минфина России, Федерального казначейства, главных распорядителей средств федерального бюджета и главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета при доведении до двух последних участников бюджетного процесса бюджетных данных. После доведения Министерством финансов Российской Федерации показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета Федеральным казначейством осуществляется проверка их соответствия ряду основных требований (в частности, проверка на предмет соответствия кодов бюджетной классификации Российской Федерации). Следует отметить, что состав бюджетных данных различается для главных распорядителей средств федерального бюджета и главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета. При этом для главных распорядителей средств федерального бюджета бюджетные данные включают бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств, а для главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета только бюджетные ассигнования. С точки зрения документооборота в части организации исполнения федерального бюджета по расходам Федеральное казначейство использует казначейские уведомления для доведения соответствующих бюджетных данных до главных распорядителей средств федерального бюджета и главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета. В свою очередь, главные распорядители средств федерального бюджета и главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета при доведении бюджетных данных до подведомственных распорядителей (получателей) средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета используют расходные расписания и реестры расходных расписаний. Указанные документы (расходные расписания и реестры расходных расписаний) доводятся до подведомственных распорядителей (получателей) средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита 85 федерального бюджета через Федеральное казначейство, которое осуществляет контроль на предмет соответствия бюджетных данных утвержденным бюджетным данным для каждого конкретного главного распорядителя бюджетных средств и источников финансирования дефицита бюджета. После доведения Федеральным казначейством расходными расписаниями бюджетных данных конкретные распорядители и получатели средств федерального бюджета составляют и исполняют бюджетную смету в порядке, установленном главным распорядителем средств федерального бюджета, которая должна быть подготовлена в соответствии с приказом Минфина России от 20.11.2007 № 112н «Об общих требованиях к Порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений»59. Исполнение бюджета по расходам осуществляется с использованием поэтапно выполняемых операций санкционирования оплаты денежных обязательств и финансового обеспечения расходов. Санкционирование расходов федерального бюджета предусматривает ряд обязательных для исполнения стадий, а именно: формирование и утверждение бюджетной росписи главным распорядителем бюджетных средств; утверждение и доведение до распорядителей (РБС) и получателей бюджетных средств (ПБС) уведомлений о бюджетных ассигнованиях, лимитах бюджетных обязательств (ЛБО), кроме того, утверждение им бюджетных смет; принятие денежных обязательств ПБС; подтверждение и проверка исполнения денежных обязательств. Все указанные выше стадии исполнения бюджета по расходам обладают соответствующей спецификой. 1) Формирование и утверждение бюджетной росписи. Об общих требованиях к Порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений : [приказ Минфина России от 20 ноября 2007 г. № 112н] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 21.08.2012). 59 86 Министерство финансов Российской Федерации формирует сводную бюджетную роспись федерального бюджета, устанавливает порядок ее исполнения и доводит годовой размер бюджетных ассигнований и лимиты бюджетных обязательств (бюджетные данные) до главных распорядителей бюджетных средств.60 В соответствии с авторской позицией положительными моментами внедрения механизма доведения бюджетных данных являются: внедрение Казначейством России электронного механизма документооборота реализации с публичных использованием прав главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств в ходе исполнения ими федерального бюджета; осуществление контроля за использованием и освоением получателями средств федерального бюджета лимитов бюджетных обязательств в строгом соответствии с принципом подведомственности расходов бюджета; оперативное представление данных о лимитах бюджетных обязательств и размерах объемов бюджетных ассигнований, доведенных до распорядителей и получателей средств федерального бюджета; возможность более гибкого применения прав получателей при осуществлении кассовых операций по расходам федерального бюджета; использование безналичной системы расчетов.61 2) Утверждение и доведение до распорядителей и получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях, лимитах бюджетных обязательств и утверждение им бюджетных смет. Главные распорядители на базе определенных им размеров бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств доводят распределенные бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств до распорядителей и получателей средств федерального бюджета, которые находятся в их ведении. Организация исполнения бюджета : учебник / под ред. проф. В.В. Карчевского. – 2-е изд., испр. и доп. – М. : ИНФРА-М, 2011. – С.123. 61 Маланичев, С.А. Технологии казначейского исполнения бюджетов : монография / С.А. Маланичев. – Екатеринбург : УрФУ, 2010. – С.88-89. 60 87 Бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся в форме уведомлений.62 Основанием для возникновения бюджетного обязательства при этом выступают: государственные контракты; договора с поставщиками, иные договора и соглашения; сделки и обязательства, по которым не заключался договор; публичные нормативные обязательства, которые обусловлены законом либо другим нормативным правовым актом; исполнительные документы судов.63 После того как получено уведомление о бюджетных ассигнованиях получатель бюджетных средств должен сформировать и представить на утверждение руководителю главного распорядителя бюджетных средств бюджетную смету. Бюджетная смета главного распорядителя бюджетных средств утверждается непосредственно его руководителем. Получатели средств федерального бюджета представляют утвержденные в установленном порядке лимиты бюджетных обязательств в соответствующий казначейский орган с целью контроля за осуществлением расходов бюджета.64 3) Принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств. Получатели бюджетных средств в рамках лимитов бюджетных обязательств и установленной бюджетной сметы располагают возможностью принимать бюджетные обязательства посредством выставления к оплате им платежных и других документов. 4) Подтверждение и проверка исполнения денежных обязательств. Казначейский орган выполняет после осуществления проверки принятых денежных обязательств получателем бюджетных средств с лимитами бюджетных Акперов, И.Г. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации / И.Г. Акперов, И.А. Коноплева, С.П. Головач ; под ред. проф. И.Г. Акперова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : КНОРУС, 2009. – С.223. 63 Маланичев, С.А. Технологии казначейского исполнения бюджетов : монография / С.А. Маланичев. – Екатеринбург : УрФУ, 2010.– С.89. 64 Акперов, И.Г. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации / И.Г. Акперов, И.А. Коноплева, С.П. Головач ; под ред. проф. И.Г. Акперова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : КНОРУС, 2009. – С.219. 62 88 обязательств и доведенными бюджетными ассигнованиями проведение и учет операций по осуществлению кассовых выплат из бюджета. Следует подчеркнуть, что наиболее проблемной на сегодняшний день для казначейских органов остается функция предоставления наличных денежных средств получателям средств бюджета. Порядок предоставления наличных денежных средств получателю подразумевает открытие казначейским органом особого счета для осуществления расчетов бюджета в наличной денежной форме.65 Казначейский орган, в котором открыт лицевой счет получателю бюджетных средств, обладает правом отказа в подтверждении принятых денежных обязательств в исключительном порядке в таких ситуациях как: при несоответствии принятых денежных обязательств требованиям, предъявляемым в платежных и иных документах, необходимых для совершения расходов бюджета; в случае несоответствия принятых бюджетных обязательств федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в части доведенных бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств; в случае несоответствия принятых бюджетных обязательств утвержденной бюджетной смете; в случае блокировки расходов. В процессе исполнения федерального бюджета по представлениям главных распорядителей бюджетных средств в сводную бюджетную роспись могут быть внесены изменения по таким критериям, как: передача полномочий по обеспечению финансовыми ресурсами отдельно взятых мероприятий; уменьшение бюджетных ассигнований на сумму, израсходованную получателями бюджетных средств незаконно или не по целевому назначению; Маланичев, С.А. Технологии казначейского исполнения бюджетов : монография / С.А. Маланичев. – Екатеринбург : УрФУ, 2010. – С.91. 65 89 в случае образования в процессе исполнения федерального бюджета экономии по отдельно взятым статьям расходов федерального бюджета. В указанной ситуации главные распорядители представляют в Министерство финансов Российской Федерации обязательство о недопущении кредиторской задолженности по тем кодам бюджетной классификации Российской Федерации, по которым снижаются лимиты бюджетных обязательств. В том случае, если будет иметь место задержка обеспечения финансовыми ресурсами более чем на два месяца или в процессе обеспечения финансовыми ресурсами не более 75 процентов размера бюджетных ассигнований, определенных уведомлением на квартал, получатель бюджетных средств обладает правом самостоятельно формировать размеры бюджетных ассигнований по предметным показателям классификации расходов бюджетов.66 Говоря об исполнении бюджета по расходам, отметим, что данная технология включает: кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета; учет обеспечения финансовыми ресурсами в соответствии с лимитами бюджетных обязательств получателей бюджетных средств; предоставление получателям бюджетных средств наличных денежных средств. Исполнение федерального бюджета осуществляется в течение финансового года. Бюджетным кодексом Российской Федерации определена дата его завершения – 31 декабря, после наступления которой формируется отчет за год. Важно также отметить, что органы Федерального казначейства в ходе исполнения федерального бюджета по расходам осуществляют следующие мероприятия:67 Акперов, И.Г. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации / И.Г. Акперов, И.А. Коноплева, С.П. Головач ; под ред. проф. И.Г. Акперова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : КНОРУС, 2009. – С.224-225. 67 Маланичев, С.А. Технологии казначейского исполнения бюджетов : монография / С.А. Маланичев. – Екатеринбург : УрФУ, 2010. – С.93. 66 90 формируют условия для выполнения полномочий главных распорядителей по распределению и доведению бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств до подведомственных распорядителей и получателей средств бюджета; доводят до получателей бюджетных средств данные о размерах прав на принятие бюджетных обязательств и возможности их исполнения посредством использования бюджетных средств в текущем финансовом периоде либо плановом периоде; обладают возможностью санкционирования оплаты денежных обязательств и обеспечения финансового контроля по кассовым выплатам получателей бюджетных средств; предоставляют возможность обеспечения прозрачности принятия и исполнения бюджетных обязательств; обеспечивают Министерство финансов Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и иных заинтересованных пользователей полными и достоверными данными об исполнении федерального бюджета. Разобравшись с особенностями организации исполнения федерального бюджета по расходам, следует проанализировать и исследовать практический материал, характеризующий кассовое исполнение федерального бюджета по расходам в 2011-2013 годах. Данные приведены в таблице 4. Таблица 4 – Сведения о кассовом исполнении федерального бюджета по расходам в 2011-2013 годах Расходы федерального бюджета, млрд. рублей Процент Утвержденные Финансовый год Неисполненные исполнения, бюджетные Исполнено % назначения назначения 1 2 3 4 5 6 1 2011 год 10301,54 10115,63 185,92 98,20% 2012 год 11126,03 10935,22 190,81 2 98,28% 3 2013 год 13035,35 12890,75 144,61 98,89% Источник: составлено автором на основе материалов Федерального казначейства. Федеральное казначейство [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального казначейства. – Режим доступа : http://www.roskazna.ru/. (дата обращения: 07.10.2013). № п/п. 91 Представленные в таблице 4 данные демонстрируют рост расходов федерального бюджета в 2011-2013 годах. Так, в 2012 году прирост расходов федерального бюджета (в части утвержденных бюджетных назначений) по отношению к 2011 году составил 8 процентов, в 2013 году по отношению к 2012 году – 17,16 процента. В рамках кассового исполнения расходов федерального бюджета прирост в 2012 году по отношению с 2011 годом составил 8,1 процента, в 2013 году по отношению к 2012 году – 17,88 процента. При рассмотрении представленного в таблице 4 показателя, характеризующего процент исполнения федерального бюджета по расходам можно отметить, что фактически на протяжении трех лет исполнение осуществляется приблизительно на одном и том же уровне. В частности, в 2011, 2012 и в 2013 годах показатель соответственно составил 98,20%, 98,3% и 98,9%. Указанные проценты неисполнения законодательно утвержденных расходов федерального бюджета в 2011 и 2012 годах обусловлены значительным варьированием показателей исполнения федерального бюджета по конкретным расходам по сравнению с законодательно утвержденными значениями. В частности, исполнение федерального бюджета по расходам в указанных финансовых периодах по разделам классификации расходов исполнены от 92,9% по разделу «Национальная экономика» до 108% по разделу «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». При анализе исполнения федерального бюджета по расходам в 2013 году процент недовыполнения фактического исполнения по сравнению с законодательно утвержденным значением составил 98,89%, который к тому же по сравнению с рассматриваемыми аналогичными показателями 2011 и 2012 годов является наиболее высоким. Повышение процента исполнения федерального бюджета по расходам в 2013 году объясняется изменением структуры и объема расходов федерального бюджета в разрезе классификации расходов бюджетов. 92 В частности, в 2013 году по сравнению с 2012 годом доля расходов федерального бюджета уменьшилась по разделам «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (на 1,3%), «Национальная экономика» (на 1,1%), «Общегосударственные вопросы» (на 1,1%), «Жилищно-коммунальное хозяйство» (на 0,8%). При этом увеличение произошло по разделам «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность (на 2,8%), «Социальная политика» (на 1,4%), «Национальная оборона» (на 0,2%), «Здравоохранение» (на 0,2%). При среднем утвержденных уровне бюджетных исполнения ассигнований общего объема соответственно законодательно 98,89% уровень исполнения варьируется между соответствующими разделами классификации расходов от 95% по разделу «Общегосударственные вопросы» до 109,8% по разделу «Здравоохранение». По результатам анализа исполнения федерального бюджета по расходам одна из основных причин недовыполнения законодательно утвержденных объемов бюджетных ассигнований заключается в неиспользовании, например, зарезервированных бюджетных ассигнований, использование которых возможно только на основании Правительства бюджетных утвержденных решения Российской ассигнований. объемов Президента Федерации, Также бюджетных а Российской также причинами иных Федерации зарезервированных неосвоения ассигнований или законодательно являются уменьшение законодательно утвержденных бюджетных ассигнований сводной бюджетной росписью с изменениями, осуществлением расчетов по факту проведенных конкурсных торгов, а также выполненных работ, неосвоение капитальных расходов в связи с изменением сроков строительства объектов промышленного и гражданского назначения. Представленные данные в таблице 5 дополнительно характеризуют в функциональном разрезе кассовое исполнение федерального бюджета по отдельным расходам. В частности, наибольший объем расходов в функциональной структуре расходов федерального бюджета приходится в 2011-2013 годах на национальную 93 оборону (в 2011 году – 12,51%, 2012 году – 13,70%, в 2013 году – 14,06%), национальную безопасность и правоохранительную деятельность (в 2011 году – 12,17%, в 2012 году – 16,73%, в 2013 году – 15,74%), общегосударственные вопросы (в 2011 году – 9,61%, в 2012 году – 7,33% , в 2013 году – 6,26%) и социальную политику (в 2011 году – 3,37%, в 2012 году – 28,63%, в 2013 году – 29,66%). Таблица 5 – Сведения о кассовом исполнении федерального бюджета по расходам в 2011-2013 годах (в функциональном аспекте) млрд. рублей 2012 год 5 6 7 8 9 10 11 1 10301,54 10115,63 185,92 11126,03 10935,22 190,81 13035,35 12890,75 144,61 990,28 885,98 104,30 815,06 787,35 27,71 816,40 805,99 10,41 1288,74 1276,48 12,26 1524,39 1515,96 8,43 1832,24 1812,33 19,90 1094,62 1085,37 9,25 1258,16 1259,82 -1,67 1820,95 1842,97 -22,02 1253,33 1222,71 30,62 1861,73 1790,16 71,57 2051,90 1968,49 83,41 236,93 234,90 2,03 282,87 279,80 3,07 239,82 228,46 11,36 13,51 13,47 0,04 17,79 17,56 0,23 22,77 22,49 0,28 444,85 442,81 2,04 556,00 553,37 2,63 608,94 603,84 5,11 126,43 125,60 0,83 148,08 148,03 86,96 164,53 164,44 87,00 356,84 347,35 9,49 558,02 543,76 14,26 672,78 659,59 13,19 346,82 344,97 1,85 3185,91 3128,53 57,38 3866,80 3859,75 7,06 х х х 266,61 262,74 3,87 332,03 320,00 12,03 х х х 651,40 651,26 0,14 600,29 599,44 0,85 -2381,47 -1811,79 185,91 0,00 430,77 -430,77 -120,76 -37,06 x 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Общегосударственные вопросы Национальная оборона Национальная безопасность и правоохранительная деятельность Национальная экономика ЖКХ Охрана окружающей среды Образование Культура, кинематография, СМИ Здравоохранение, физическая культура и спорт Социальная политика Обслуживание государственного долга Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам Результат исполнения федерального бюджета (дефицит/профицит) Неисполненные назначения 4 Исполнено Неисполненные назначения 3 Утвержденные бюджетные назначения Исполнено 2 Расходы федерального бюджета - всего Наименование показателя Исполнено 1 № Утвержденные бюджетные назначения Утвержденные бюджетные назначения 2013год Неисполненные назначения 2011 год Источник: составлено автором на основе материалов Федерального казначейства. Федеральное казначейство [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального казначейства. – Режим доступа : http://www.roskazna.ru/. (дата обращения: 07.10.2013). В целом кассовое исполнение федерального бюджета по расходам по отношению к утвержденным бюджетным назначениям в 2011-2013 годах составило 98,37%. 94 Весьма важным и необходимым представляется также анализ причин недовыполнения законодательно утвержденных объемов бюджетных ассигнований по отдельным разделам классификации расходов бюджетов, по которым сложился наиболее низкий уровень освоения законодательно утвержденных объемов бюджетных ассигнований. По разделу «Общегосударственные вопросы» законодательно утвержденные бюджетные ассигнования исполнены на уровне 95%, при этом по подразделам показатель исполнения варьируется от 80% по подразделу «Другие общегосударственные вопросы» до 139,8% по подразделу «Функционирование Президента Российской Федерации». Например, объяснение неполного освоения ассигнований по подразделу «Другие общегосударственные вопросы» заключается в неиспользовании в 2013 году в полном объеме резервных средств, предусмотренных Минфину России, а также бюджетных ассигнований, предусмотренных на строительство объектов социального и производственного комплексов, в том числе объектов общегражданского назначения. По разделу «Национальная экономика» законодательно утвержденные бюджетные ассигнования исполнены на уровне 97,1%, при этом исполнение по подразделам классификации расходов составило от 76,7% по подразделу «Общеэкономические вопросы» до 102,1% по подразделу «Транспорт». В частности, неисполнение законодательно утвержденных бюджетных ассигнований по подразделу «Общеэкономические вопросы» обусловлено внесением изменений в сводную бюджетную роспись в основном за счет перераспределения бюджетных ассигнований на другие разделы и подразделы классификации расходов, зарезервированных на мероприятия по реализации проектов Комиссии при Президенте Российской Федерации по модернизации и технологическому развитию экономики России. В результате принятых решений указанные средства использовались главным образом на финансирование центрального аппарата и государственных органов, на реализацию государственных функций в области национальной экономики, связанных в основном с выполнением работ по техническому регулированию и обеспечению единства измерений. 95 По разделу «Социальная политика» законодательно утвержденные бюджетные ассигнования исполнены на уровне 99,2%, при этом исполнение по подразделам классификации расходов бюджетов составило от 90,3% по подразделу «Прикладные научные исследования в области социальной политики» до 126% по подразделу «Охране семьи и детства». Низкий уровень кассового исполнения расходов федерального бюджета по ряду подразделов рассматриваемого раздела обусловлен осуществлением расчетов по факту проведенных конкурсных торгов, а также выполненных работ. Приведенные в таблице 6 данные об исполнении в 2013 году федерального бюджета по расходам по отдельным разделам классификации расходов наглядно объясняют причины неисполнения законодательно утвержденных бюджетных ассигнований, что в итоге сказывается на исполнении федерального бюджета по расходам в целом, то есть в части законодательно утвержденного общего объема расходов федерального бюджета. Таблица 6 – Сведения о помесячном кассовом исполнении федерального бюджета по расходам в 2013 году № п/п Отчетная дата Утвержденные Исполнено, бюджетные млрд. назначения, рублей млрд. рублей Неисполненные назначения, млрд. рублей Процент Процент исполнения, неисполнения, % % 1 2 3 4 5 6 7 1 на 01.02.2013 12656,44 1032,38 11624,06 8,16% 91,84% 2 на 01.03.2013 12676,28 2065,64 10610,64 16,30% 83,70% 3 на 01.04.2013 12703,72 3036,48 9667,23 23,90% 76,10% 4 на 01.05.2013 12704,15 4110,04 8594,11 32,35% 67,65% 5 на 01.06.2013 12729,07 4951,19 7777,87 38,90% 61,10% 6 на 01.07.2013 12817,83 5929,68 6888,15 46,26% 53,74% 7 на 01.08.2013 12817,83 6960,83 5857,00 54,31% 45,69% 8 на 01.09.2013 12817,83 7819,73 4998,10 61,01% 38,99% 9 на 01.10.2013 12817,89 8714,20 4103,69 67,98% 32,02% 10 на 01.11.2013 12817,89 9729,36 3088,53 75,90% 24,10% 11 на 01.12.2013 12817,92 10611,14 2206,78 82,78% 17,22% 12 на 01.01.2014 13035,35 12890,75 144,61 98,89% 1,11% Источник: составлено автором на основе материалов Федерального казначейства. Федеральное казначейство [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального казначейства. – Режим доступа : http://www.roskazna.ru/. (дата обращения: 07.10.2013). 96 Весьма важным и логически дополняющим проведенное исследование будет провести анализ помесячного кассового исполнения федерального бюджета по расходам в одном из соответствующих годов. Среднемесячное кассовое исполнение федерального бюджета по расходам в 2012 году составило приблизительно 1078,03 млрд. рублей. Анализ помесячного исполнения федерального бюджета по расходам в разрезе разделов классификации расходов показал, что в течение финансового года наиболее низкое исполнение наблюдалось в январе 2013 года, в особенности по разделам «Общегосударственные вопросы», «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность», «Национальная экономика», «Жилищнокоммунальное хозяйство». Аналогичным образом наиболее активное снижение в 2013 году было также в мае (разделы «Охрана окружающей среды», «Физическая культура и спорт», «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»), августе (разделы «Образование», «Культура и кинематография», «Средства массовой информации») и сентябре («Национальная оборона», «Здравоохранение», «Обслуживание государственного и муниципального долга»). В противопоставление общегодовой тенденции помесячного снижения исполнения федерального бюджета по расходам в течение 2013 года наиболее активное освоение бюджетных ассигнований наблюдалось в декабре 2013 года. При этом выделение значительных объемов в конце года негативно сказывается на уровне исполнения федерального бюджета и эффективности использования бюджетных средств. При анализе сопоставления данных фактического исполнения федерального бюджета по расходам с данными кассового плана были также выявлены особенности, которые свидетельствуют о значительных корректировках показателей кассового плана по расходам федерального бюджета в течение финансового года. В частности, в соответствии с кассовым планом по состоянию на 1 декабря 2013 года расходы федерального бюджета в январе и феврале 97 увеличены на 31% и 22%, а в ноябре и декабре уменьшены на 20% и 11,6% соответственно. Наибольшее отклонение кассового исполнения федерального бюджета по расходам от уточненного кассового план составило в январе (-) 3,9%, в сентябре – (-) 3,2%, в октябре – (+) 2,9% и в апреле – (+) 2,8%. В целом кассовый план на 2013 год недовыполнен на 0,5%. Указанные факты свидетельствуют о неравномерности помесячного исполнения федерального бюджета по расходам, основными причинами которого являются: несоблюдение федеральными органами исполнительной власти установленных сроков подготовки отдельных нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и ведомственных нормативных актов, обеспечивающих реализацию федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, затяжной характер проведения конкурсных процедур по заключению государственных контрактов, отсутствие утвержденной проектно-сметной документации по стройкам и объектам, сезонный характер проведения ряда мероприятий и другие. Важно также отметить, что участниками бюджетного процесса в последние годы принимаются определенные меры по устранению указанных недостатков. В частности, Минфином России ведется ежемесячный мониторинг исполнения расходов федерального бюджета, формируется помесячный прогноз исполнения расходов федерального бюджета, а также проводится работа с главными распорядителями средств федерального бюджета по более равномерному использованию средств федерального бюджета. Процент исполнения соответственно по состоянию на 01.01.2014 составил 98,89%, а процент неисполнения – 1,11%. Выявленная предусматривающая особенность существенное исполнения увеличение федерального бюджета, (уменьшение) кассового исполнения федерального бюджета по расходам, приводит к возникновению в течение финансового года временных кассовых разрывов, предложения по предупреждению которых будут изложены в дальнейшем. 98 Рассмотрев особенности исполнения федерального бюджета по расходам целесообразно исследовать специфику исполнения федерального бюджета по источникам финансирования дефицита федерального бюджета, которая во многих отношениях является схожей с ней. Специально разработанный порядок исполнения федерального бюджета по источникам финансирования дефицита федерального бюджета нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации не предусмотрен. В этой связи используются ранее указанные приказы Минфина России, устанавливающие порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи и бюджетной росписи ГРБС (ГАИФДБ), а также порядок доведения бюджетных данных. Таким образом, принимая в учет схожесть многих аспектов исполнения федерального бюджета по источникам финансирования дефицита федерального бюджета с исполнением по расходам, целесообразно перейти к практической стороне исполнения бюджета по источникам финансирования дефицита федерального бюджета в 2011-2013 годах. Представленные в таблице 7 показатели кассового исполнения федерального бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета за 2011-2013 годы при сравнении с утвержденными бюджетными назначениями не позволяют выявить однозначно складывающегося тренда в указанном аспекте исполнения федерального бюджета, что во многом зависит от фактически складывающегося кассового исполнения федерального бюджета по доходам и расходам. В частности, в 2013 году источники финансирования дефицита федерального бюджета были установлены по двум главным администраторам источников финансирования дефицита бюджета, а именно: Минфину России (по источникам внешнего и внутреннего финансирования дефицита бюджета) и Федеральному казначейству (по источникам внутреннего финансирования дефицита бюджета) в общей сумме 120, 76 млрд. рублей, в том числе по источникам внутреннего финансирования – 692,67 млрд. рублей, по источникам внешнего финансирования – (-) 34,18 млрд. рублей. При этом изменение остатков 99 средств соответственно составило (-) 537,74 млрд. рублей. Данные приведены в таблице 7. Таблица 7 – Сведения о кассовом исполнении федерального бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета в 2011-2013 годах млрд. рублей Неисполненные назначения 4 Исполнено 3 Утвержденные бюджетные назначения 2 Неисполненные назначения 1 Исполнено 2 Источники финансирования дефицита бюджета - всего Источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета Источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета Изменение остатков средств Утвержденные бюджетные назначения 1 Неисполненные назначения Наименование показателя 2013 год Исполнено № п/п. 2012 год Утвержденные бюджетные назначения 2011 год 3 4 5 6 7 8 9 10 11 1 740,57 1811,79 -71,22 0,00 -430,77 430,77 120,76 37,06 83,69 -96,37 7,45 -103,81 1208,98 1303,01 -94,03 692,67 420,80 271,88 117,61 119,68 -2,07 -146,88 -105,16 -41,73 -34,18 18,06 -52,24 1 719,33 1684,67 34,66 -1062,10 -1628,62 566,52 -537,74 -401,79 0,00 Источник: составлено автором на основе материалов Федерального казначейства. Федеральное казначейство [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального казначейства. – Режим доступа : http://www.roskazna.ru/. (дата обращения: 07.10.2013). Кроме того, важным будет проанализировать помесячное исполнение федерального бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета в конкретном финансовом году. Представленная в таблице 8 информация о помесячном исполнении федерального бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета в 2013 году характеризуется крайне неравномерным исполнением, что также обусловлено фактическим помесячным кассовым исполнением федерального бюджета по доходам и расходам. 100 Таблица 8 – Сведения о помесячном кассовом исполнении федерального бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета в 2013 году млрд. рублей № п/п. Наименование показателя Утвержденные бюджетные назначения Исполнено Неисполненные назначения 1 2 3 4 5 1 на 01.02.2013 876,59 -27,18 903,76 2 на 01.03.2013 876,59 199,68 676,91 3 на 01.04.2013 923,86 70,17 853,69 4 на 01.05.2013 924,30 51,36 872,93 5 на 01.06.2013 949,21 -132,14 1081,35 6 на 01.07.2013 140,82 -270,72 411,54 7 на 01.08.2013 140,82 -285,11 425,94 8 на 01.09.2013 140,82 -532,34 673,16 9 на 01.10.2013 140,88 -671,16 812,04 10 на 01.11.2013 140,88 -723,86 864,75 11 на 01.12.2013 140,91 -793,70 934,61 12 на 01.01.2014 120,76 37,06 83,69 Источник: составлено автором на основе материалов Федерального казначейства. Федеральное казначейство [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального казначейства. – Режим доступа : http://www.roskazna.ru/. (дата обращения: 07.10.2013). Таким образом, в рамках исследования действующей системы исполнения федерального бюджета процесс исполнения федерального бюджета достаточно комплексно исследован в трех основных функциональных направлениях, а именно: в рамках исполнения федерального бюджета по доходам, по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета. При этом установлено, что ключевой целью исполнения федерального бюджета является обеспечение полноценного и своевременного поступления доходов в целом и по каждому источнику, а также осуществление финансового обеспечения расходов в рамках определенных в федеральном бюджете сумм в течение финансового года. По итогам анализа организационно-правовых основ исполнения федерального бюджета в Российской Федерации были рассмотрены все основные положения действующего бюджетного законодательства Российской Федерации, включающего соответственно Бюджетный кодекс Российской Федерации и федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также содержание и предназначение 101 принимаемых в соответствии с законом о бюджете подзаконных актов Правительства Российской Федерации, в том числе ежегодно принимаемого постановления Правительства Российской Федерации о мерах по реализации федерального закона о федеральном бюджете. В процессе анализа были установлены и выявлены существующие проблемные аспекты в части правового регулирования исполнения федерального бюджета, приводящие на практике к значительному перераспределению бюджетных средств в течение финансового года. В рамках анализа особенностей исполнения федерального бюджета по доходам были рассмотрены основные нормативные правовые акты Минфина России, регламентирующие вопросы, связанные с распределением поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, осуществлением прогнозирования доходов федерального бюджета и особенностей составления и ведения кассового плана в части кассовых поступлений в бюджет. Кроме того, были рассмотрены основные положения используемой Федеральным казначейством технологии исполнения федерального бюджета по доходам в рамках кассового обслуживания исполнения федерального бюджета. Практические результаты анализа исполнения федерального бюджета по доходам как в части фактического исполнения федерального бюджета по доходам в целом, так и в рамках анализа по отдельным видам налоговых, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений. В результате указанного анализа были выявлены факты исполнения федерального бюджета сверх утвержденных бюджетных назначений и факты не полного исполнения федерального бюджета по доходам с последующим обоснованием указанных причин отклонений. Анализ помесячного кассового исполнения федерального бюджета по доходам показал факт существования неравномерности исполнения органами Федерального казначейства федерального бюджета по доходам с последующим анализом соответствующих причин. Вопрос исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета был рассмотрен по аналогии с вопросом 102 исполнения бюджета по доходам в части анализа существующих нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы доведения бюджетных данных до участников бюджетного процесса, а также вопросы организации составления и ведения сводной бюджетной росписи. Кроме того, проанализированы показатели исполнения федерального бюджета по расходам за 2011-2013 годы как в части исполнения законодательно утвержденного общего объема расходов федерального бюджета, так и в части основных разделов классификации расходов бюджетов. В ходе указанного анализа были исследованы основные причины неисполнения законодательно утвержденных бюджетных ассигнований с последующим выявлением проблемных областей в исполнении федерального бюджета по расходам (в части использования бюджетных ассигнований, зарезервированных в федеральном законе о федеральном бюджете, в том числе с целью их перераспределения между главными распорядителями средств федерального бюджета). Также достаточно глубоко исследовано помесячное исполнение федерального бюджета по расходам с последующим выявлением причин возникновения в течение года неравномерности кассового исполнения федерального бюджета по расходам. Аналогичным образом исследованы также все основные аспекты исполнения федерального бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета, в том числе в части предусмотренных нормативными правовыми актами особенностей доведения бюджетных данных до главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также практического анализа исполнения федерального бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета как в части исполнения законодательно утвержденных бюджетных назначений, так и в рамках помесячного исполнения бюджета по данному направлению. В целом проведенное исследование особенностей действующей системы исполнения федерального бюджета в Российской Федерации позволило выявить ключевые проблемы как в части организационно-правовых основ, так и в рамках 103 исполнения федерального бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета. 104 ГЛАВА 3 НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА 3.1 Совершенствование нормативно-правового и методического обеспечения исполнения федерального бюджета Происходящие изменения в сфере управления общественными финансами, обусловленные внедрением инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, предъявляют определенные требования к особенностям организации отдельных стадий бюджетного процесса в Российской Федерации. Во многом успешная реализация поставленных перед государством задач действительно зависит от совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации, в том числе стадии исполнения федерального бюджета. Исполнение федерального бюджета по своей природе является достаточно ответственной и комплексной стадией, поскольку сложность организации исполнения федерального бюджета обусловлена вовлечением в процесс многочисленных ведомств и тысяч специалистов, которым для выполнения закрепленных за ними функций необходимо вырабатывать согласованные действия на каждом из этапов бюджетного процесса в целом. Следовательно, степень согласованности действий всех участников бюджетного процесса является важным фактором, предопределяющим как положительные результаты, так и недостатки, возникающие в процессе реализации поставленных задач. Весьма точно данную ситуацию охарактеризовал американский экономист Д. Вилсон, утверждая, что «основное различие между более и менее успешными 105 бюрократическими структурами связано не только с финансами, обслуживаемым населением или правовыми механизмами, сколько с системами организации».68 Максимально полное обеспечение системности в управлении является тем непреложным условием, которое должно рассматриваться по отношению к любому управляемому объекту. Чем сложнее иерархическая структура управляемого объекта, тем жестче должны быть требования к системности процесса. В этой связи ни одна из стадий бюджетного процесса не может функционировать независимо от других. Все они должны находиться в структуре регламентированных функциональных зависимостей, обусловленных в том числе политическими и социально-экономическими целями развития государства. В частности, одно из наиболее масштабных направлений бюджетной реформы в Российской Федерации, связанное с внедрением программно-целевых методов бюджетного планирования в бюджетный процесс, и соответственно переход с 2014 года на организацию составления федерального бюджета в программном формате, предъявляют требования к поиску основных направлений совершенствования организации исполнения федерального бюджета. В свою очередь, успешная реализация направлений совершенствование системы исполнения федерального бюджета во многом как от внедрения новых технологий в сферу общественных финансов, так и от внесения соответствующих изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации. Не менее важным фактором, определяющим состояние публичных финансов, является качество управления процессом исполнения федерального бюджета. Одним из основных инструментов реализации эффективной политики в области управления государственными финансами является деятельность Епифанова, В.И. Казначейская система аккумулирования доходов государства / В.И. Епифанова. – Курск : ООО « Учитель». 2010. – С.142. 68 106 Федерального казначейства, связанная с кассовым исполнением федерального бюджета.69 Проведенное исследование показало, что не все функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Федеральным казначейством, выполняются им на практике. Согласно локальным нормативным правовым актам Федерального казначейства одной из функциональных целей казначейских органов является качественное участие в исполнении доходной и расходной частей бюджета. Механизм реализации указанной нормы применительно к современной практике четко не определен ни в одной из ведомственных инструкций. Кроме того, отсутствует определение понятия «качественное участие в исполнении доходной и расходной частей бюджета», содержание которого можно косвенно интерпретировать, исходя из миссии, ценностей, значения и роли казначейских органов в системе бюджетных правоотношений. Следует полагать, что недостатки методического обеспечения деятельности Казначейства России, связаны с некоторым отставанием развития теории и практики в области общественных финансов, а именно: методологии исполнения бюджета, факторов и принципов ее организации. 70 В связи с этим ниже будут приведены обоснования авторского видения некоторых положений методологии, уточнение которых может оказать позитивное действие на разработку и внедрение современных методов управления бюджетными средствами. Приоритетными направлениями в деятельности Федерального казначейства на протяжении ряда лет является достижение стратегических целей, реализация которых связана с выполнением важнейших задач, сформулированных в «Стратегической карте Казначейства России на 2010-2015 годы». Большинство мер, предусмотренных к реализации в данном документе, носят долгосрочный Назаров, В.В. Бюджетное кредитование субъектов РФ: эффективное управление федеральным бюджетом/ В.В. Михеев // Бюджет. – 2011. – № 7 : БЮДЖЕТ.RU. – Режим доступа : http://bujet.ru/article/142318.php (дата обращения: 23.04.2013). 70 Епифанова, В.И. Казначейская система аккумулирования доходов государства / В.И. Епифанова. – Курск : ООО « Учитель». 2010. – С.144. 69 107 характер, и непосредственный конечный результат от их внедрения ожидается лишь к середине текущего десятилетия.71 До настоящего времени не сняты проблемы взаимодействия органов Федерального казначейства с внешними системами сектора государственного управления, которые сводятся к тому, что: имеет место дублирование функций по учету доходов федерального бюджета у органов Федерального казначейства и налоговых органов; недостаточно быстрыми темпами осуществляется внедрение электронного обмена информацией в области бюджетного процесса. На наш взгляд, необходимость прямого участия казначейских органов в управлении бюджетным процессом обуславливается внедрением в процесс стратегического бюджетного планирования, программно-целевых методов. В рамках выполнения названных функций перед Федеральным казначейством стоит ряд важнейших задач. Среди них можно выделить следующие72: повышение эффективности бюджетных расходов; формирование единого информационного пространства финансовой деятельности публично-правовых образований; совершенствование используемых технологий в кассовом обслуживании исполнения федерального бюджета; повышение эффективности управления финансовыми ресурсами в рамках совершенствования системы финансового менеджмента в Казначействе России. С целью качественного выполнения вышеназванных задач было принято решение о внедрении таких инструментов как: механизм управления ликвидностью Единого казначейского счета; Назаров, В.В. Бюджетное кредитование В. В. Михеев // Бюджет. – 2011. – № 7 (дата обращения: 23.04.2013). 72 Назаров, В.В. Бюджетное кредитование В.В. Михеев // Бюджет. – 2011. – № 7 (дата обращения: 23.04.2013). 71 субъектов РФ: эффективное управление федеральным бюджетом/ : БЮДЖЕТ.RU. – Режим доступа : http://bujet.ru/article/142318.php субъектов РФ: эффективное управление федеральным бюджетом/ : БЮДЖЕТ.RU. – Режим доступа : http://bujet.ru/article/142318.php 108 «Электронный бюджет»; программно-целевой метод планирования и финансирования. Основываясь на вышесказанном, следует отметить, что принципиально новым направлением в работе Федерального казначейства, является внедрение механизма управления ликвидностью единого счета федерального бюджета. Его главная цель заключается в создании условий для более качественного и эффективного управления бюджетными средствами, направленного на обеспечение безусловного исполнения расходных обязательств Российской Федерации по мере наступления сроков платежей по ним. Основной смысл предлагаемого нововведения заключается в том, что неиспользуемые бюджетные средства не могут находиться без движения в качестве остатка на едином счете бюджета, они должны работать и приносить доход. В то же время внедрение отлаженного механизма финансового обеспечения расходов федерального бюджета в рамках улучшения процессов управления ликвидностью единого счета бюджета позволит73: будет обеспечить полное покрытие временных кассовых разрывов, что способствовать исполнению действующих расходных обязательств Российской Федерации; внести дополнительную упорядоченность в систему осуществления платежных операций по исполнению расходных обязательств, так как будет действовать принцип «единства кассы» и все проводимые операции будут отражаться на основном счете ЕКС; повысить эффективность управления средствами федерального бюджета Казначейством России. Одним из ключевых направлений совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации является переход на составление и исполнение Назаров, В.В. Бюджетное кредитование субъектов РФ: эффективное управление федеральным бюджетом/ В.В. Михеев // Бюджет. – 2011. – № 7 : БЮДЖЕТ.RU. – Режим доступа : http://bujet.ru/article/142318.php (дата обращения: 23.04.2013). 73 109 федерального бюджета в программном формате. При этом необходимо отметить, что на законодательном уровне внесены все необходимые изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные совершенствованием акты бюджетного Российской процесса». Федерации В в частности, связи с указанным федеральным законом изменена классификация расходов бюджетов бюджетной классификации Российской Федерации в части назначения и содержания целевых статей и детализации видов расходов, которая применяется к правоотношениям, начиная с бюджетов на 2014 год (на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов) 74 . Таким образом, в отношении целевых статей кардинальным образом пересмотрено их значение, которые теперь используются применительно к федеральному бюджету для кодирования государственных программ Российской Федерации и непрограммных направлений деятельности. При этом вид расходов классификации расходов бюджетов конкретизирован еще группой, подгруппой и элементом. Необходимо также отметить, что Бюджетным кодексом Российской Федерации в редакции названного ранее федерального закона предусмотрено дополнение перечня ранее определенных единых функциональных элементов классификации расходов бюджетов (раздел, подраздел, классификация операций сектора государственного управления) для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации еще и группами, подгруппами видов расходов бюджетов75. С учетом изложенного, можно с уверенностью констатировать, что по сравнению с используемой в настоящее время классификацией расходов бюджетов бюджетной классификации Российской Федерации "программная" классификация расходов бюджетов является менее прозрачной, что соответствующим образом повлияет на исполнение федерального бюджета в 2014 О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса : [федер. закон от 7 мая 2012 г. № 104-ФЗ (ред. от 23.06.2014)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 24.06.2014). ст. 1. 75 Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 31 июля 1998 г.: по состоянию на 20 апр. 2014 г.]. – М. : Проспект, 2014. ст. 21. 74 110 финансовом году. Помимо изменений, предусмотренных в части бюджетной классификации Российской Федерации, переход на организацию составления и исполнения федерального бюджета в программном формате потребовал урегулирования Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджетных отношений в части правового положения государственных программ Российской Федерации76. Обозначив два основных нововведения и опираясь на теоретикометодологические аспекты бюджетирования, ориентированного на результат, необходимо предложить отдельные положения, способные существенно улучшить организацию исполнения федерального бюджета по расходам. Ранее при анализе организационно-правовых основ исполнения федерального бюджета, а также при исследовании практических аспектов исполнения федерального бюджета по расходам была выявлена проблема, в соответствии с которой при составлении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в обязательном порядке предусматриваются положения в отдельной статье, посвященной особенностям исполнения федерального бюджета в соответствующем финансовом году, которая по своей сути дополняет статью 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающей основания для внесения изменений в показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период. Как было отмечено ранее в процессе исполнения федерального бюджета реализация предусмотренных статьей федерального закона о федеральном бюджете на практике приводит к существенному перераспределению средств федерального бюджета на основании внесения изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в утвержденные бюджетные назначения закона о бюджете. При этом также предусмотрено, что указанные изменения вносятся в сводную бюджетную Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 31 июля 1998 г.: по состоянию на 20 апр. 2014 г.]. – М. : Проспект, 2014. ст. 179. 76 111 роспись федерального бюджета на основании распоряжений руководителя финансового органа (Министра финансов Российской Федерации). Кроме того, переход с 2014 года на программный бюджет значительно повлияет на реализацию предусмотренных статьей 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации особенностей, так как в случае принятия решений руководителем финансового органа (Министром финансов Российской Федерации) о внесении изменений в показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета, необходимо будет уточнять паспорта государственных программ Российской Федерации как при изменении объема бюджетных ассигнований в сторону увеличения или уменьшения в рамках одной государственной программы Российской Федерации, так и при изменении объемов в результате перераспределения бюджетных ассигнований между несколькими государственными программами Российской Федерации. Таким образом, одним из наиболее важных предложений, связанным с переходом на организацию составления и исполнения федерального бюджета в программном формате, является необходимость совершенствования работы финансового органа с зарезервированными бюджетными ассигнованиями и с бюджетными ассигнованиями, подлежащими перераспределению между главными распорядителями средств федерального бюджета. Во многом необходимость решения данного вопроса подтверждается еще и рядом фактов, установленных и отраженных Счетной палатой Российской Федерации в ежегодно подготавливаемых заключениях на проект федерального закона о федеральном бюджете. В частности, в Федеральном законе от 02.12.2013 № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» предусмотрено в статье 23 «Особенности исполнения федерального бюджета в 2014 году» около 50 оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета. При этом Счетная палата Российской Федерации также неоднократно обращала внимание на то, что такое количество оснований для внесения изменений в показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета приводит к существенному перераспределению 112 средств федерального бюджета в ходе его исполнения. Так, в течение 2012 года в сводную бюджетную роспись внесено 11,9 тыс. изменений (почти в 2 раза больше, чем в 2011 году). Общий объем положительных изменений в сводную бюджетную роспись в 2012 году составил 2 072,9 млрд. рублей, или 16,1% кассовых расходов федерального бюджета, что на 15,1% больше, чем в 2011 году, по 6 главным администраторам средств федерального бюджета объем положительных изменений сводной бюджетной росписи составил свыше 100% собственных кассовых расходов77. Таким образом, предложение по сокращению количества подобных оснований существенно повысит качество организации и непосредственного исполнения федерального бюджета. Кроме того, уход от подобного резервирования и перераспределения во многом соответствует целому ряду принципов бюджетной системы Российской Федерации, а именно: принципам адресности и целевого характера бюджетных средств, эффективности использования бюджетных средств и прозрачности (открытости)78. Во многом сформулированные предложения в отношении оснований для внесения изменений в показатели сводной бюджетной росписи соответствует основной идее программно-целевого планирования и финансирования, что можно подтвердить данными, подготовленными на основе анализа Федерального закона от 02.12.2013 № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»79. Так, по сравнению с Федеральным законом от 03.12.2012 № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» (статья 24) в статью 23 законопроекта не включен ряд оснований по внесению изменений в сводную бюджетную роспись, в том числе ввиду отсутствия Счетная палата Российской Федерации [Электронный ресурс] // Официальный сайт Счетной палаты Российской Федераци. – Режим доступа : http://www.ach.gov.ru/ru/expert/before/?id=931. (дата обращения: 07.10.2012). 78 Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 31 июля 1998 г.: по состоянию на 20 апр. 2014 г.]. – М. : Проспект, 2014. ст. 34,36,38. 79 Федеральное Собрание Российской Федерации. Государственная Дума [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального Собрания Российской Федерации. Государственная Дума. – Режим доступа : http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=348499-6. (дата обращения: 07.10.2012). 77 113 необходимости резервирования бюджетных ассигнований – 7 оснований, перераспределения бюджетных ассигнований – 15 оснований. Причинами такого сокращения количества пунктов статьи 23 законопроекта явились переход на составление и исполнение федерального бюджета в программном формате с соответствующим распределением бюджетных ассигнований, включенным в приложения к законопроекту, реформирование бюджетной классификации, а также завершение реализации отдельных мероприятий. Важно также отметить, что предложение по сокращению в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в части дополнительных оснований для внесения изменений в показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета не предусматривает необходимость полного отказа от определения в законе о бюджете подобных норм, а только их определение в отношении тех случаев, когда реально невозможно заранее установить фактически необходимый объем бюджетных ассигнований на социально значимые мероприятия или на мероприятия чрезвычайного характера. При этом представляется по нашему мнению законодательно не устанавливать в федеральном законе о федеральном бюджете основания для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете, а их закрепление (в части социально-значимых мероприятий или мероприятий чрезвычайного характера) на постоянной основе в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Кроме того, отказ от подобного резервирования и перераспределения бюджетных ассигнований способно положительным образом повлиять на повышение ликвидности счета федерального бюджета и предупреждения возникновения временных кассовых разрывов в процессе кассового обслуживания исполнения федерального бюджета. В большинстве случаев в целях предупреждения возникновения временных кассовых разрывов Федеральным казначейством составляется и ведется в 114 установленном Министерством финансов Российской Федерации порядке кассовый план, под которым понимается прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году80. Как можно увидеть, исходя из проведенного во второй главе анализа помесячного исполнения федерального бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета, а также из отчетов об исполнении федерального бюджета, публикуемых на периодической основе Федеральным казначейством в течение текущего финансового года, постоянно возникают временные периоды, когда на счете № 40105 «Средства федерального бюджета» недостаточно поступивших доходов федерального бюджета в целях исполнения принятых бюджетных обязательств81. В частности, Федеральным казначейством в соответствии с показателями кассового планирования исполнения федерального бюджета и данными о состоянии единого счета федерального бюджета периодически прогнозируются ухудшение исполнения федерального бюджета в течение финансового года в связи со сложной ситуацией, связанной с наличием на едином счете остатка средств, достаточного для исполнения действующих расходных обязательств Российской Федерации. В связи с этим в целях недопущения возникновения временных кассовых разрывов на едином счете федерального бюджета предлагается к реализации следующая законодательно предусмотренная мера. Пунктом 9 статьи 96.9 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что федеральным законом о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период может быть предусмотрено использование в размере, не превышающем объем, установленный указанным федеральным законом, дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, а также, в случае недостатка указанных доходов, средств Резервного Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 31 июля 1998 г.: по состоянию на 20 апр. 2014 г.]. – М. : Проспект, 2014. ст. 217. 81 Федеральное казначейство [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального казначейства. – Режим доступа : http://www.roskazna.ru/. (дата обращения: 07.10.2012). 80 115 фонда на замещение не поступающих в ходе исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году доходов федерального бюджета (за исключением нефтегазовых доходов федерального бюджета) и поступлений, учтенных в источниках финансирования дефицита федерального бюджета, с соответствующим уменьшением объема средств, подлежащих перечислению в Резервный фонд82. Таким образом, с учетом предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации «бюджетных правил», а также на основании данных о состоянии Резервного фонда и объеме планируемого поступления соответствующих нефтегазовых доходов можно предупредить возникновение временного кассового разрыва. Кроме того, использование данного механизма положительно влияет также на вопрос обеспечения соответственно ликвидности счета федерального бюджета и исполнения в полном объеме принятых к исполнению органами Федерального казначейства после выполнения процедуры санкционирования представленных документов участниками бюджетного процесса, бюджетных обязательств Российской Федерации, в том числе публичных нормативных обязательств. Вопрос возникновения временных кассовых разрывов по своей природе связан с особенностями прогнозирования доходов федерального бюджета, а также соответственно с реалистичностью и достоверностью составления и ведения кассового плана. В этой связи совершенствование вопроса прогнозирования доходов федерального бюджета, также повышение достоверности кассового плана в части кассовых поступлений и кассовых выплат из бюджета является одной из основополагающих предпосылок профилактики возникновения временных кассовых разрывов. Кроме того, вопрос временных кассовых разрывов во многом находится в зависимости от ранее исследованной проблемы наличия в бюджете зарезервированных бюджетных ассигнований, поскольку при наступлении Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 31 июля 1998 г.: по состоянию на 20 апр. 2014 г.]. – М. : Проспект, 2014. ст. 96.9. 82 116 определенных условий, вносятся все необходимые изменения в сводную бюджетную роспись федерального бюджета с последующим доведением бюджетных ассигнований органами Федерального казначейства до соответствующих главных распорядителей средств федерального бюджета. В связи с этим решение вопроса по ранее указанной проблеме резервирования скажется положительным образом на вопросе кассовых разрывов. Вопрос временных кассовых разрывов граничит одновременно с вопросами исполнения федерального бюджета по доходам и соответственно по расходам. В связи с этим данный вопрос является одним из важнейших для совершенствования системы исполнения федерального бюджета. Кроме того, можно сформулировать отдельные положения в части санкционирования оплаты денежных обязательств, осуществляемого органами Федерального казначейства. Одним из ключевых и в то же время дискуссионных является вопрос необходимости введения санкционирования в отчетность об исполнении бюджета, представляемую главными администраторами бюджетных средств. В частности, в баланс исполнения бюджета 83. Создание и закрепление подобного самостоятельного раздела указанной формы отчетности значительно ее усложнит, так как возникнет необходимость отражения доведенных и переданных лимитов бюджетных обязательств, бюджетных ассигнований, что весьма затруднительно, так как отчетность формируется на регулярной основе, а соответствующие расходные расписания с указанными бюджетными данными - в основном на квартальной основе. Кроме того, введение санкционирования в качестве раздела баланса исполнения бюджета главного распорядителя бюджетных средств будет не соответствовать еще и тому факту, что баланс содержит показатели отчетного финансового года, а бюджетные данные в рамках санкционирования доводятся на трехлетний период. Изменение существующего методологического подхода к построению и отражению отдельных новых элементов бюджетной отчетности (санкционирование) приведет к их большей Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 31 июля 1998 г.: по состоянию на 20 апр. 2014 г.]. – М. : Проспект, 2014. ст.264.1. 83 117 значимости, так как сейчас сведения о санкционировании отражаются в пояснительной записке, являющейся самостоятельной формой отчетности. В качестве аргумента против введения санкционирования в баланс исполнения бюджета будет являться факт возможного негативного влияния данного изменения на особенности организации финансово-хозяйственной деятельности главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств в части предоставления возможности в ряде неоправданных случаев заключения длительных государственных контрактов, при формировании цен которых будут учитываться бюджетные данные, доведенные органами Федерального казначейства, и отраженные, кроме того, в балансе исполнения бюджета. Таким образом, реализация подобного предложения способна привести к принятию обязательств получателями на основе бюджетных заключенных средств «длящихся» государственных расходных контрактов, при формировании цен которых, были учтены показатели планового периода, отраженные по счетам санкционирования. Особенность показателей планового периода для участников бюджетного процесса заключается лишь в том, что расширяются границы бюджетного планирования, при этом указанному планированию, как и любому другому свойственна неточность, которая во многом зависит от фактического проектирования бюджетных ассигнований, закладываемых в федеральных законах о федеральных бюджетах именно на те периоды, в которых соответственно каждый год планового периода будет являться текущим финансовым годом. Таким образом, считаем нецелесообразным обособление и перенос в качестве самостоятельного раздела баланса исполнения бюджета санкционирование расходов бюджетов. Дополнительным аргументом в целях подкрепления авторской позиции будет тот факт, что принятие участником бюджетного процесса обязательств на основе заключенных государственных контрактов, в стоимости которых учитываются кроме предусмотренного в текущем финансовом году объема бюджетных ассигнований еще и соответствующие объемы бюджетных ассигнований планового периода, может привести к возникновению риска 118 неисполнения заказчиками заключенных государственных контрактов в связи с возможным уменьшением объема бюджетных ассигнований на последующие периоды исполнения контракта, так как участником бюджетного процесса может быть и не в полной мере обоснованы соответствующие объемы обоснованиях бюджетных ассигнований или же в случае принятия правительственной комиссией по бюджетным проектировкам решения об уменьшении главным распорядителям бюджетных средств ранее заявленных объемов в связи с ухудшением экономической конъюнктуры и изменением прогноза социальноэкономического развития Российской Федерации. Весьма актуальным в связи с последними изменениями, внесенными Федеральным законом от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в раздел IX «Государственный (муниципальный) финансовый контроль» Бюджетного кодекса Российской Федерации и связанными с совершенствованием организации и проведения государственного (муниципального) финансового контроля, является вопрос осуществления внутреннего государственного финансового контроля органами Федерального казначейства. В действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации (с учетом положений указанного ранее федерального закона) Федеральное казначейство наделяется рядом новых полномочий в области государственного финансового контроля, которые соответственно повлияют на реализуемое им кассовое исполнение федерального бюджета. В соответствии с пунктом 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральное казначейство является органом внутреннего государственного финансового контроля, в полномочия которого в соответствии со статьей 269.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации входит осуществление контроля за непревышением суммы операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями, за соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном 119 документе, представленном в Федеральное казначейство получателем бюджетных средств, и осуществление контроля за наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета84. По сравнению с ранее действовавшей редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации (до принятия Федерального закона от 23.07.2013 № 252ФЗ) в новой исключено одно из принципиально важных полномочий Федерального казначейства, касающееся осуществления контроля за непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями бюджетных средств между соответствующими распорядителями и получателями бюджетных средств, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств. По нашему мнению, исключение в новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации указанного полномочия негативным образом повлияет на процесс исполнения федерального бюджета по расходам в рамках кассового обслуживания исполнения федерального бюджета органами Федерального казначейства. Среди нововведений Бюджетного кодекса Российской Федерации стоит отдельно отметить, проводя анализ полномочий Федерального казначейства в области внутреннего государственного финансового контроля в аспекте именно оценки их влияния на систему исполнения федерального бюджета, законодательное закрепление санкционирования операций в качестве метода государственного (муниципального) финансового контроля85. При этом представленное определение целиком и полностью соответствует содержанию санкционирования операций, реализуемого ранее и сейчас в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации органами Федерального казначейства. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : [федер. закон от23 июля 2013 г. № 252-ФЗ (ред. от 23.07.2013)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 24.07.2013). ст.1. 85 Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 31 июля 1998 г.: по состоянию на 20 апр. 2014 г.]. – М. : Проспект, 2014. ст. 267.1. 84 120 Отдельного внимания заслуживает также принципиально новый вопрос, связанный с контрольными полномочиями Федерального казначейства в части применения бюджетных мер принуждения за соответствующие совершенные объектами контроля бюджетные нарушения, которые были введены также Федеральным законом от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». В этой связи Федеральное казначейство наделяется еще одним весьма важным полномочием, связанным с исполнением в соответствии с решением финансового органа уведомления о применении бюджетных мер принуждения. Упомянутый документ также является новым и дополняет перечень обязательных к оформлению органами внешнего и внутреннего государственного финансового контроля документов (предписание, представление). Указанным документом органами Федерального казначейства могут реализовываться такие бюджетные меры принуждения, как бесспорное взыскание суммы средств, суммы платы за пользование средствами, предоставленных (предоставленными) из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, пеней за несвоевременный возврат, а также бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета и другие меры принуждения.86 Таким образом, на основе анализа и исследования особенностей нововведений в сфере государственного (муниципального) финансового контроля по сравнению с ранее существовавшим правовым регулированием вопроса осуществления Федеральным казначейством государственного финансового контроля однозначно можно отметить существенное усиление контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе контроля за исполнением федерального бюджета. Во многом сформированная система государственного (муниципального) финансового контроля способна повлиять положительно и на систему исполнения федерального бюджета, Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 31 июля 1998 г.: по состоянию на 20 апр. 2014 г.]. – М. : Проспект, 2014. ст. 306.2. 86 121 совершенствованию которой и посвящено данное исследование. При этом реальную эффективность государственного финансового контроля, осуществляемого Федеральным казначейством, можно будет оценить уже сейчас (в процессе кассового исполнения федерального бюджета уже в 2014 текущем финансовом году), поскольку именно с этого года федеральный бюджет составляется и исполняется в программном формате. Предложением в части совершенствования нормативного правового регулирования деятельности Федерального казначейства будет являться внесение ряда изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 703 «О Федеральном казначействе» в целях исключения из Положения о Федеральном казначействе из числа правоприменительных функций функции по осуществлению текущего контроля 87 , которая в соответствии с Федеральным законом от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» интегрирована соответственно в предварительный контроль. 88 Кроме того, требует уточнения установленный в указанном ранее Положении о Федеральном казначействе перечень полномочий в части его дополнения новым казначейством, полномочием территориальными по осуществлению органами Федеральным Федерального казначейства внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита в отношении функциональных подразделений, входящих соответственно в организационную структуру Федерального казначейства и его территориальных органов. Сформулированные предложения практического характера по совершенствованию системы исполнения федерального бюджета способны в полной мере модернизировать существующие и применяемые участниками 87 О Федеральном казначействе : [постановление Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 703] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 11.05.2012). 88 О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : [федер. закон от23 июля 2013 г. № 252-ФЗ (ред. от 23.07.2013)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 24.07.2013). ст. 1. 122 бюджетного процесса в Российской Федерации технологии исполнения федерального бюджета в целях своевременной и в полном объеме реализации предусмотренных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями действующих и принимаемых расходных обязательств Российской Федерации, для финансового обеспечения которых и формируется федеральный бюджет. 3.2 Внедрение новых технологий в организацию исполнения федерального бюджета В последнее десятилетие в организации бюджетного процесса на федеральном уровне произошли значительные изменения в части используемых технологий. В частности, осуществлен переход к среднесрочному бюджетному планированию 89 , рассчитанному, прежде всего, на необходимость обеспечения преемственности основных направлений бюджетной политики в среднесрочной перспективе на основе обеспечения сопоставимости с возможностью уточнения основных характеристик федерального бюджета, а также внедрены программноцелевые методы бюджетного планирования, существенно изменившие технологию составления и исполнения федерального бюджета.90 Одним из ключевых направлений в части развития технологий и повышения качества организации бюджетного процесса, в том числе стадии исполнения федерального бюджета, является создание и развитие «Электронного бюджета», являющейся единой интегрированной информационной системой. Согласно Бюджетному посланию Президента Российской Федерации Федеральному 89 90 Кудрин, А.Л. Бюджет модернизации экономики России / А.Л. Кудрин // Финансы. – 2011. – № 1. – С. 3-9. Селезнев, А.З. Бюджетная система: вклад в индустриализацию / А.З. Селезнев // Экономист. – 2012. – №3. – С. 3. 123 Собранию Российской Федерации одной из основных целей и задач бюджетной политики на 2012–2014 годы является утверждение Концепции создания и развития интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет». Данная концепция одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 1275-р.91 По словам Л.Г. Антоновой, первоочередная цель проекта заключается в обеспечении прозрачности, открытости, подотчетности органов государственной власти и местного самоуправления, а также повышение качества финансового менеджмента за счет формирования единого информационного пространства и применения информационных и телекоммуникационных технологий в сфере управления общественными финансами.92 В настоящее время Министерство финансов Российской Федерации активно приступило к созданию системы «Электронный бюджет». При этом участие в работе активно принимают Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, Федерации, Министерство здравоохранения Российской Министерства труда и социального развития Российской Федерации и другие заинтересованные федеральные органы исполнительной власти. При этом оператором системы выступает Федеральное казначейство. Как отмечает Первый заместитель Министра финансов Российской Федерации Т.Г. Нестеренко, концепция основана на мировом опыте реализации систем управления общественными финансами. При ее подготовке изучен опыт более десяти стран, проведены встречи с разработчиками и пользователями подобных систем в Бразилии и Франции, в странах Азиатско-Тихоокеанского региона. Нестеренко, Т.Г. Электронный бюджет – требование времени / Т.Г. Нестеренко // Бюджет. – 2011. – № 9. – С. 20-21. 92 Цуциев, М.А. Электронный бюджет: долгая дорога / М.А. Цуциев // Бюджет. – 2012. – №1. – С. 70-71. 91 124 Основная задача системы заключается в создании таких информационных ресурсов, которые предоставят возможность93: публично-правовым муниципальным образованиям, учреждениям обеспечить государственным эффективное и управление государственными и муниципальными финансами; экспертам в данной сфере сравнивать эффективность деятельности государственных (муниципальных) учреждений и самих публично-правовых образований; контролерам и аудиторам перейти на новый уровень своей деятельности, не только осуществляя контроль за целевым расходованием средств, но и определяя, насколько рационально и эффективно они израсходованы; гражданам получать совершенно иную по структуре и содержанию информацию о финансово-хозяйственной деятельности публично-правовых образований. Для решения новых задач в рамках создания системы «Электронный бюджет» необходимо: перевести в электронный вид все носители финансовой информации; организовать условия для ведения бухгалтерского учета в электронном виде для всех участников бюджетного процесса с использованием портальных решений, единых реестров и классификаторов; увязать информацию о финансовых ресурсах и целях на всех этапах бюджетного процесса – от составления федерального бюджета до представления отчета о его исполнении в Федеральное Собрание Российской Федерации; обеспечить повышение доступности информации о финансовой деятельности и финансовом состоянии публично-правовых образований, об их активах и обязательствах; увязать стратегическое и бюджетное планирование; Нестеренко, Т.Г. Электронный бюджет – требование времени / Т.Г. Нестеренко // Бюджет. – 2011. – № 9. – С. 20-21. 93 125 провести мониторинг достижения результатов реализации государственных программ и результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг; обеспечить интеграцию процессов составления и исполнения федерального бюджета, ведения бухгалтерского учета, а также подготовки финансовой и иной регламентированной финансовой отчетности публичноправовых образований. Кроме того, в настоящее время начал активно развиваться единый портал бюджетной системы России, где в открытом доступе размещаются сведения о прогнозных и фактических поступлениях бюджетных доходов, финансовом состоянии публично-правовых образований, а также, начиная с 2014 года будут размещаться сведения о расходах на реализацию государственных и муниципальных программ. Создание названного портала следует рассматривать, безусловно, с положительной стороны, особенно сейчас, когда бюджет с его сложной системой классификации практически недоступен для понимания рядовых граждан, не говоря уже об оценке результатов деятельности органов государственной власти.94 Функциональная структура системы «Электронный бюджет» охватывает все предметные области управления финансами и включает в себя 12 подсистем: ведения реестров, бюджетного планирования, управления доходами, управления государственным управления долгом денежными и государственными средствами, управления финансовыми расходами, активами, управления закупками, управления нефинансовыми активами, управления кадровыми ресурсами, учета и отчетности, финансового контроля, информационноаналитического обеспечения, а также единый портал бюджетной системы Российской Федерации. Они будут использоваться в федеральных органах исполнительной власти, федеральных государственных учреждениях и предоставляться как сервис субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, а также их учреждениям. 94 Цуциев, М.А. Электронный бюджет: долгая дорога / М.А. Цуциев // Бюджет. – 2012. – №1. – С. 70-71. 126 В целях обеспечения достоверности информации, оперативности и прозрачности деятельности публично-правовых образований предусматривается информационное взаимодействие системы «Электронный бюджет» с внешними информационными системами. Это позволит сформировать интегрированную информационную среду в сфере управления общественными финансами. Концепция создания и развития системы «Электронный бюджет» предусматривает пятилетний срок реализации. Правительственной комиссией по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления на сегодняшний день одобрены общий план работ до 2015 года и детализированный план первого этапа (2011–2012 годы). По итогам внедрения системы «Электронный бюджет» Министерство финансов Российской Федерации надеется достичь следующих результатов: выйти на интегральный показатель прозрачности информации о государственных финансах (Open Budget Index), составляющий не менее 70 баллов; довести долю юридически значимого документооборота в общем объеме документооборота в финансово-хозяйственной деятельности федеральных организаций сектора государственного управления не менее чем до 70 процентов; сократить время обработки финансовой и управленческой документации федеральных организаций сектора государственного управления на 30 процентов; сократить сроки формирования всех видов финансовой и управленческой отчетности федеральных организаций сектора государственного управления в 1,5 раза; довести долю информации, размещаемой на едином портале бюджетной системы Российской Федерации (www.budget.gov.ru) в режиме реального времени до 100 процентов; обеспечить возможность доступа к работе в системе «Электронный бюджет» всем субъектам Российской Федерации и не менее 50 процентов муниципальных образований. 127 Применительно к исполнению федерального бюджета развитие и создание подобной интегрированной информационной системы позволит повысить не только прозрачность исполнения федерального бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета, а также позволит, например, в помесячном разрезе фактически наблюдать складывающееся в каждом месяце исполнение федерального бюджета и составленной в соответствии с ним сводной бюджетной росписи, а также анализ соотнесения показателей кассового плана с показателями фактического помесячного исполнения федерального бюджета. Создание подобной информационной системы позволит объединить или соответственно установить связь между различными действующими в настоящее время информационными аналитическим порталом ресурсами, Минфина в частности, России, с информационно- информационными ресурсами Федерального казначейства. Как было указано в качестве составляющей единой информационной системы «Электронный бюджет» является Единый портал бюджетной системы Российской Федерации, правовые основы деятельности которого установлены в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Функционирования единого портала бюджетной системы положительным образом влияет на популяризацию общественных финансов, в том числе в части повышения прозрачности и осведомленности общественности о стадиях бюджетного процесса в Российской Федерации, в том числе стадии исполнения федерального бюджета. Таким образом, создание единой интегрированной информационной системы, безусловно, исключительно положительным образом скажется на бюджетном процессе, поскольку повысит его открытость и доступность, в том числе в части исполнения федерального бюджета, и, таким образом, будет способствовать эффективному и ответственному управлению общественными финансами. Исключительно важным в рамках исследуемого вопроса также рассмотреть и проанализировать значение и роль создаваемых и используемых органами Федерального казначейства информационных технологий. 128 Одним из существенных направлений, в части которого достигнуты весьма неплохие результаты, является завершение перехода к межведомственному электронному взаимодействию не только со всеми участниками бюджетного процесса, которые обслуживаются в открытой базе, но и с отдельными неучастиками бюджетного процесса. Результатом этой работы явились точность, оперативность, обратная связь и, что особенно важно в свете антикоррупционной борьбы, активно проводимой в последние годы в Российской Федерации, деперсонификация общения с клиентами и возможность дистанционного контроля за проводимыми расходами95. Кроме того, осуществлено внедрение Автоматизированной системы Федерального казначейства (АС ФК), перспективы развития которой на современном этапе направлены на совершенствование: исполнения федерального бюджета по расходам; управления ликвидностью счета федерального бюджета. Проведенный анализ показал, что на текущий момент ключевой задачей для органов Федерального казначейства является внедрение Автоматизированной системы Федерального казначейства. Что касается рекомендаций, которые появились в результате анализа хода внедрения системы в тех территориальных органах, которые уже работают на данном программном обеспечении, подчеркнем, что, безусловно, важно сконцентрироваться на двух моментах: корректное ведение федеральных справочников и корректная миграция данных из «старого» в «новое» прикладное программное обеспечение. Одной из важнейших направлений, которое напрямую связано с совершенствованием и внедрением новых технологий, также заключается в развитии общероссийского официального сайта Федерального казначейства в части его интеграции в создающиеся новые информационные ресурсы (в первую очередь, в Федеральную контрактную систему и в Автоматизированную систему по управлению государственными финансами), осуществление постоянного Бережная, Л.А. Будущее управления государственными финансами - за казначейской системой / Л.А. Бережная // Финансы. – 2004. – № 8. – С. 33-34. 95 129 мониторинга функционирования общероссийского официального сайта и, как результат этого мониторинга, реализация принципов обратной связи и совершенствование функционала необходимых интерфейсов, модерирование соответствующей площадки на форуме Федерального казначейства, пропаганда возможностей общероссийского официального сайта для повышения эффективности его функционирования. Кроме того, текущими задачами Федерального казначейства в этой сфере, изображенными на рисунке 9, являются, в первую очередь, совершенствование работы с бюджетополучателями на всех уровнях по выдаче электронных цифровых подписей (ЭЦП), их регистрация на общероссийском официальном сайте, и соответственно методическая, техническая и организационная помощь бюджетополучателям. В Источник: составлено автором на основе данных Федерального казначейства :Федеральное казначейство [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального казначейства. – Режим доступа : http://www.roskazna.ru/. (дата обращения: 07.10.2013). Рисунок 9 – Задачи Федерального казначейства по развитию функциональности Общероссийского официального сайта В перспективе важным трендом развития общероссийского официального сайта должно стать его интегрирование в бюджетный процесс, формирование 130 электронных контрактов, дистанционное электронных электронное подтверждающих санкционирование документов, бюджетных денежных обязательств. В итоге данный процесс может стать частью большой программы модернизации всего сектора государственного управления. В качестве предложений по совершенствованию технологий работы органов Федерального казначейства заключается во внедрении вертикально- интегрированных сервисов. Говоря еще о подобных сервисах, можно привести в пример «электронную библиотеку». Это новый внутренний интернет-ресурс для сотрудников расходного блока Федерального казначейства, созданный в прошедшем году. В ней есть все законодательные, нормативные документы, разъяснения Минфина России, Федерального казначейства, сгруппированные по конкретной тематике, представленные в динамике. В перспективе предполагается такой же интернет-контент сделать по другим направлениям деятельности Федерального казначейства96. Федеральное казначейство активно взаимодействует с Минфином России, ГРБС при подготовке соответствующих нормативных документов, создавая совместные рабочие группы, подготавливая «дорожные карты» реорганизационных процедур, распределяя, какие функции берет на себя центральный аппарат Федерального казначейства, а какие территориальные органы. По высокоскоростному интернет-каналу Федеральное казначейство в режиме реального времени представляет реорганизуемому федеральному органу исполнительной власти информацию о том, что происходит с его подведомственными подразделениями на территории всей страны, регулярно корректируя меры управленческого воздействия совместно с ГРБС и Минфином России. Такой системный подход позволяет решать подобные вопросы эффективно и оперативно. Говоря о платежной системе как о ключевом факторе для повышения эффективности деятельности Казначейства России, можно констатировать, что в Бриль Д.В. Развитие казначейской системы управления и контроля за государственными финансовыми ресурсами : дис. … канд. экон. наук : 08.00.10 / Бриль Денис Валерьевич. – М., 2002. – С. 134. 96 131 2010 году был завершен десятилетний этап перехода на безбумажную технологию взаимодействия с Центральным банком Российской Федерации. В настоящее время уже все 83 территориальных органа Федерального казначейства работают с территориальными учреждениями Банка России в режиме электронного документооборота. Говоря о подключении территориальных органов Казначейства России к системе Банковских электронных срочных платежей (БЭСП) Банка России, необходимо отметить, что и в этом направлении тоже удалось достичь значительного прогресса. В настоящее время 83 УФК по субъектам Российской Федерации используют в своей повседневной деятельности указанный сервис. Это создает возможность проведения платежа в любой регион страны всего за одну минуту и формирует предпосылки для проведения дальнейшей централизации остатков средств на едином казначейском счете97. Необходимо упомянуть также и о важнейшей перспективной задаче взаимодействия с Банком России - достройке модели «cash concentration» в Федеральном казначействе, основное содержание которой было рассмотрено при анализе зарубежного опыта организации исполнения федерального бюджета в ФРГ. В значительной части в Российской Федерации эта система уже используется. В 2010 году была внедрена модель автоматизированного сальдирования пассивных остатков балансовых счетов № 40105, 40503 и 40302, открытых УФК по субъектам Российской Федерации в территориальных учреждениях Банка России, и их перечисления на счет № 40101 с использованием прикладного программного обеспечения Банка России. В перспективе возможно предоставление территориальными учреждениями Банка России Казначейству России принципиально иной услуги прямого дебетования единого казначейского счета в рамках делегированных полномочий со стороны руководителей территориальных органов Федерального казначейства. Артюхин, Р.Е. Новые проекты Казначейства РФ [Электронный ресурс] / Р.Е. Артюхин // Бюджет.– 2012. – № 11 : ИА "ГАРАНТ". – Режим доступа : http://www.garant.ru (дата обращения: 07.12.2012). 97 132 Казначейству России необходимо реализовать переход на новый механизм размещения временно свободных средств. Анализируя практические аспекты данного вопроса, Минфин России и Федеральное казначейство во взаимодействии с Банком России пришли к выводу, что нужно придать более системный характер процессу управления ликвидностью единого казначейского счета в целом. Подводя итог сказанному выше, следует отметить, что стоящие перед Федеральным казначейством новые задачи сложны и многообразны. Но при условии эффективного взаимодействия Казначейства России с Минфином России, Центральным банком Российской Федерации, иными органами государственной власти и управления на всех уровнях, при активном участии в решении вышеуказанных задач коллективов территориальных органов Федерального казначейства все они будут успешно и своевременно реализованы. Таким образом, развитие системы исполнения федерального бюджета требует также совершенствования используемых технологий, особенно в связи с переходом на исполнение в 2014 году федерального бюджета в программном формате. 3.3 Значение принципов финансового менеджмента в системе исполнения федерального бюджета и оценка возможности их внедрения Трансформация направлений развития экономики России, связанных с переходом к инновационным подходам, настоятельно требует изменений в сфере организации и функционирования всего сектора государственного управления, в 133 том числе модернизации и применения новых концептуальных подходов к управлению государственными финансами 98. В связи с этим во многих странах активно проводятся реформы в области государственных финансов, направленные на повышение результативности и прозрачности финансовой системы, усиление ответственности органов власти за последствия принятия ими управленческих решений на основе менеджериальной модели государственного управления 99. На современном этапе в Российской Федерации незначительным образом используются инструменты менеджмента в государственном секторе, в том числе и в части реализации мер по результатам государственного менеджмента. Таким образом, в условиях перехода от управления затратами к концепции управления результатами, возрастает роль оценки качества финансового менеджмента в секторе государственного управления, в том числе в части оценки качества финансового менеджмента органов государственной власти, участвующих в исполнении федерального бюджета. Идея внедрения концепции государственного менеджмента в сектор государственного для зарубежных стран является отнюдь не новой, поскольку еще в XX веке были инициированы отдельные попытки приблизить процессы роста эффективности бюджетных расходов к росту их эффективности в бизнесе. Решение этой проблемы также искали во введении основ разработки результативности деятельности государственных структур и организаций и смещении акцентов управления с затрат на результаты. В этой связи еще в 1930 – х годах прошлого столетия в научной среде возник термин «performance budgeting», позднее породивший образование нового термина «новое государственное управление», которое было охарактеризовано Д. Осборном и Т. Габлером в научной работе «Изобретая государство заново», представляющей собой свод современных подходов к Прокофьев, С.Е. Развитие системы взаимодействия Федерального казначейства и Банка России / С.Е. Прокофьев // Финансы. –2010. – №12. – С.22. 99 Васильева, М.В. Тенденции развития системы государственного финансового менеджмента в России / М.В. Васильева // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. – 2010. – №11. – С. 22. 98 134 управлению новым сектором, что стало ядром интеллектуальной мысли в области государственных финансов100. Таким образом, необходимость использования менеджеристского подхода к управлению государственными финансами во многом обусловлено возрастающей ролью государства в экономике и социальной сфере в силу смещения акцентов с объема его вмешательства на эффективность и результативность101. Сущность данного процесса весьма точно была описана Р. Ли: «…тогда как традиционное бюджетирование, ориентированное на бюджетные ресурсы, акцентируется. в первую очередь, на сумму затрат бюджета, новый формат смещает этот акцент на результаты от расходов бюджета» 102. В целом, анализируя различные точки зрения относительно данной концепции, следует отметить, что научное и методологическое обоснование системы государственного финансового менеджмента способно стать также надежным базисом для реализации стратегических ориентиров, в том числе для реализации задач социально-экономического развития Российской Федерации. В то же время необходимо отметить, что решение данной задачи невозможно без государственного создания финансового полноценной и менеджмента, эффективной способной системы обеспечить макроэкономическую сбалансированность, повышение результативности и прозрачности управления государственными финансовыми ресурсами103. Основываясь на вышеприведенной информации и принимая во внимание классическую теорию финансового менеджмента, попытаемся определить основные элементы системы государственного финансового менеджмента, Малиновская, О.В., Скобелева, И.П. Бюджетирование, ориентированное на результат: мировой и российский контекст / О. В. Малиновская, И. П. Скобелева // Финансы и кредит. – 2011. – №33 (465). – С. 2. 101 Васильева, М.В. Тенденции развития системы государственного финансового менеджмента в России / М.В. Васильева // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. – 2010. – №11. – С. 22. 102 Lee, Jr., Robert, D. Public Budgeting Systems / Robert D. Lee Jr., Ronald Wayne Johnson, Phillip G. Joyce. – 8-th edition. – Ontario : Malloy Inc., 2008. – P.13. 103 Васильева, М.В. Тенденции развития системы государственного финансового менеджмента в России / М.В. Васильева // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. – 2010. – №11. – С. 22. 100 135 которые будут применимы для бюджетной системы Российской Федерации, в том числе в части исполнения федерального бюджета. Рассматривая управление государственными финансами через призму принципов финансового менеджмента можно отметить, что она представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимозависимых элементов, а именно: организация управления финансовыми ресурсами, финансовое прогнозирование и планирование, финансовое регулирование, финансовый контроль. Основная цель государственного финансового менеджмента в управлении системой исполнения федерального бюджета заключается соответственно в максимизации доходов бюджета для повышения качества предоставления общественных услуг населению страны посредством своевременного и в полном объеме их финансового обеспечения расходами бюджета. Таким образом, следует отметить, что государственный финансовый менеджмент в управлении системой исполнения федерального бюджета представляет собой комплекс подсистем, направленных на реализацию основной цели посредством ключевых элементов данной системы. Указанные подсистемы обеспечивают управление соответственно исполнением федерального бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета, в ходе которых определенные процедуры, процессы и технологии, направленные на минимизацию бюджетных рисков и потерь, осуществление финансового контроля за исполнением бюджета посредством применения комплекса финансовых рычагов с целью качественного предоставления общественных услуг населению. Принимая во внимание данные положения, попытаемся создать модель системы государственного финансового менеджмента в части исполнения федерального бюджета. Модель представлена на рисунке 10. 136 Источник: составлено автором Рисунок 10 – Модель системы государственного финансового менеджмента в части исполнения федерального бюджета Важно также отметить существующие предпосылки, которые содействуют необходимости внедрения принципов государственного финансового менеджмента во исполнение федерального бюджета. Одной из основных предпосылок, прежде всего, является бюджетирование, ориентированного на результат. Основной целью, в свою очередь, бюджетирования по результатам является интеграция предоставления бюджетных ассигнований с результатами деятельности субъектов бюджетного планирования. Проведенное автором исследование в части БОР показало, что процесс модернизации управления государственными финансами в мировом сообществе протекает неоднозначно и имеет как сторонников, так и оппонентов среди представителей науки и практики. Систематизация мнений сторонников и оппонентов бюджетирования по результатам представлена графически на рисунке 11. 137 Источник: составлено автором на основе материалов: Кларк, Я., Суэйн, Г. Внедрение принципов управления по результатам в секторе государственного управления: граница между реальным и сюрреальным. (Предложения по проведению административной реформы) / Я. Кларк, Г. Суэйн // Экономическая политика. – 2009. – №7. – С. 109; Osborne, D., Gaebler, T. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector / D. Osborne, T. Gaebler. – New York : Plume, 1992. – 404 p. – P. 105-200. Рисунок 11 – Систематизация мнений сторонников и оппонентов бюджетирования по результатам Проведенный краткий обзор сформированных к настоящему времени по выделенному направлению бюджетного регулирования элементов БОР позволил выделить ряд ключевых направлений, реализованных в Российской Федерации. Во-первых, к ним относятся характеристики целей, задач и показателей деятельности главных распорядителей бюджетных средств, отражаемые в ежегодных докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. Используемые в них показатели подразделяются на две группы: формируемые за счет деятельности непосредственно самих ГРБС; формируемые на основе функционирования подведомственной сети. 138 Во-вторых, осуществлен переход на организацию предоставления государственных услуг, а также разработаны административные регламенты их предоставления, которые включают: общие положения; стандарт предоставления; состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий); требования к их выполнению; формы контроля за исполнением административного регламента; досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу и их должностных лиц.104 Кроме того, в настоящее формируются базовые и ведомственные (отраслевые) перечни государственных услуг. Базовые утверждаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере осуществляющими деятельности, функции и а ведомственные полномочия учредителя – в органами, отношении подведомственных федеральных бюджетных или федеральных автономных учреждений, а также главного распорядителя бюджетных средств в отношении находящихся в их ведении федеральных казенных учреждений.105 В-третьих, конкретизация предоставляемых государственных услуг позволила определить их стоимость. Отметим, что нормативные затраты по конкретной бюджетной услуге разрешено рассчитывать как для каждого учреждения отдельно, так и для группы – О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг : [постановление Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 11.05.2012). 105 Об утверждении методических рекомендаций по формированию государственных заданий федеральным государственным учреждениям и контролю за их выполнением : [приказ Минэкономразвития России от 29 октября 2010 г. № 136н (ред. от 07.11.2011)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 21.08.2013). 104 139 в среднем или с учетом корректирующих коэффициентов, учитывающих особенности предоставления услуг (обеспеченность инженерной инфраструктурой, статус муниципального образования и т.п.). В-четвертых, осуществлен переход в части определения объема финансирования от расчета сметы затрат на функционирование учреждений бюджетной сферы к планированию расходов на выполнение государственных заданий по оказанию государственных услуг и по выполнению работ. Общими у этих видов государственных заданий являются: положение о досрочном прекращении исполнения государственного задания; порядок контроля за его исполнением; форма отчета об исполнении и сроки предоставления.106 Рассмотренные инструменты БОР и одновременно новации в бюджетной сфере создали условия, позволяющие продолжить разработку механизма финансового менеджмента в управлении системой исполнения федерального бюджета. Кроме того, государственный финансовый менеджмент также направлен на повышение эффективности и результативности реализации бюджетной политики. Основываясь управления на отмеченном результатами на выше, всех сформируем стадиях модель бюджетного системы процесса, рассматриваемую с точки зрения принципов финансового менеджмента и включающую соответствующие 4 фазы, представленные на рисунке 12. Об утверждении методических рекомендаций по формированию государственных заданий федеральным государственным учреждениям и контролю за их выполнением : [приказ Минэкономразвития России от 29 октября 2010 г. № 136н (ред. от 07.11.2011)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 21.08.2013). 106 140 Источник: составлено автором Рисунок 12 – Модель системы управления результатами в бюджетном менеджменте Следует отметить, что мониторинг в данном случае является сквозным элементом и присутствует в каждой фазе, при этом ведущая его роль должна проявиться на этапе контроля за исполнением бюджета. При стратегическом программно-целевым планировании методом, деятельности, разрабатываются предопределенном показатели, позволяющие определить результаты и эффективность, которые ожидаются через 3-5 лет, и другие показатели, которые непосредственно связаны с разработкой бюджета на очередной год (программная и непрограммная его части). Следует отметить, что БОР – это иная парадигма управления бюджетным процессом, предполагающая фундаментальные изменения подходов ко всем компонентам системы управления: планированию, целеполаганию, контролю и т.д. Одновременно БОР рассматривается как парадигма управления бюджетным процессом, предусматривающая радикальные изменения подходов собственно к структуре бюджетного процесса, т.е. к процессам составления, рассмотрения, исполнения бюджетов и контролю за исполнением бюджетом. Отсутствие 141 подобного понимания может привести к тому, что инструмент бюджетирования, ориентированного на результат, будет реализовываться как формальный проект. При внедрении принципов и элементов бюджетирования по результатам в российскую практику не следует подвергать сомнению возможность создания индикаторов результативности предоставляемых органами учреждениями. Российский ориентированного на для большинства государственной результат, опыт государственных власти и становления демонстрирует услуг, государственными бюджетирования, значительный арсенал индикаторов оценки государственных услуг, разработанных как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов и муниципальных образований, которые имеют ярко выраженный профессиональный ориентир и способны преодолеть систему ограничений, выявленных противниками теории нового государственного управления107. Малиновская, О.В. Бюджетирование, ориентированное на результат: мировой и российский контекст / О.В. Малиновская, И.П. Скобелева // Финансы и кредит. – 2011. – №33 (465). – С.5. 107 142 ЗАКЛЮЧЕНИЕ В рамках настоящего диссертационного исследования были поставлены и последовательно достигнута цель и раскрывающие ее задачи. По результатам проведенного исследования сформулирован ряд основных выводов. Процесс исполнения федерального бюджета не только оказывает влияние на своевременное и в полном объеме зачисление доходов в бюджет, но и на повышение эффективности использования средств федерального бюджета, образуемого для реализации, в свою очередь, бюджетной политики государства и обеспечения развития бюджетных и управленческих инструментов государственного управления. Исполнение федерального бюджета является важнейшей стадией бюджетного процесса в Российской Федерации, в рамках которой выполняется реализация намеченных планов и поставленных задач. Исполнение федерального бюджета не подразумевает под собой только технический процесс осуществления кассовых выплат. В рамках бюджетного цикла могут возникать непредвиденные события, на которые необходимо реагировать соответствующим образом. В процессе исполнения федерального бюджета формируются ключевые оперативные решения, связанные с жесткими ограничениями бюджетных расходов. Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период базируется на системе показателей, которые в зависимости от ряда макроэкономических факторов могут корректироваться в течение финансового года. Качественная организация исполнения федерального бюджета способна не только обеспечить возможность оперативного принятия управленческих решений, но и балансировать между контролем за соблюдением ограничений бюджетных расходов и степенью предоставленной свободы в рамках данных ограничений для достижения заданных результатов. 143 Исполнение федерального бюджета является частью бюджетного процесса и проявляется в единстве составляющих его факторов: финансовом, организационном, управленческом, правовом и институциональном. В ходе анализа российской и мировой практик исполнения бюджета, были охарактеризованы основные модели исполнения бюджета: банковская, смешанная и казначейская. Последняя из перечисленных функционирует в России в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая также применяется в США, Великобритании, Франции и ряде других стран. В мировой практике существуют две основные системы казначейского исполнения бюджета, использующие определенную матрицу процессов, а именно: централизованная и децентрализованная. Суть централизованной модели заключается в том, что федеральное казначейство работает не только со счетами федерального бюджета, но и бюджетов членов федерации для чего может формироваться разветвленная сеть отделений федерального казначейства в регионах. Такого рода система используется во Франции. Отличие децентрализованной (автономной) системы заключается в том, что наравне с федеральным казначейством в ней функционируют самостоятельные казначейства в регионах. Российской специфике в наибольшей степени свойственна именно данная система. В условиях децентрализованной системы большая часть полномочий в осуществлении платежей делегируется бюджетным учреждениям. При такой организации практически все этапы исполнения бюджета осуществляются самим бюджетным учреждением. Основным условием реализации бюджетного децентрализованной учреждения системы адекватной является системы наличие внутреннего у каждого контроля, обеспечивающей сведение к минимуму возможности нецелевого использования бюджетных средств, а также закрепление ответственности за руководителями бюджетных учреждений и наличие четкой системы мер воздействия за нарушение бюджетного законодательства. 144 Опираясь на опыт зарубежных стран, следует подчеркнуть, что в зависимости от ряда факторов казначейство обладает одним из доминирующих значений в таких областях, как планирование и контроль исполнения бюджета, управление наличными денежными знаками, в том числе и осуществление контроля за поступлением и выплатами по счетам в банковских структурах, улучшение финансового обеспечения расходов бюджетов, управление государственным долгом и долговыми гарантиями, управление государственными финансовыми активами и обязательствами, в том числе пакетами акций государственных предприятий, учет операций органов государственного управления. Современная система казначейства в ряде стран является результатом эволюции, когда с изменением экономической ситуации ей добавлялись отдельные функции управления финансовыми ресурсами. В некоторых странах казначейству предоставляются широкие права и полномочия – в эту группу входят страны, стремящиеся решить острые проблемы, возникающие при слабом централизованном управлении финансами, отсутствии действенного контроля за использованием государственных активов и обязательств или должной системы отчетности по экономическому и финансовому положению государства. Ключевой целью исполнения федерального бюджета выступает обеспечение полноценного и своевременного поступления налогов (сборов), доходов в целом и по каждому ресурсу, а также осуществление финансового обеспечения действий в рамках определенных в бюджете сумм в ходе финансового периода, на который принят федеральный закон о федеральном бюджете. С цель повышения эффективности, мобильности и прозрачности исполнение федерального бюджета осуществляется соответственно раздельно по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета. При этом сложности, возникающие в работе Казначейства России в процессе кассового исполнения федерального бюджета, следует разделить на две группы, а именно: возникающие при исполнении бюджетов по доходам и 145 возникающие при исполнении федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета. Федеральное казначейство в процессе своей деятельности сталкивается с огромным количеством вопросов, требующих квалифицированной юридической оценки. Значительные сложности вызывает противоречивость отдельных нормативных правовых актов, отсутствие нормативного определения отдельных понятий и терминов и разработанного механизма реализации некоторых полномочий и функций. В связи с этим возникают сложности во взаимодействии органов казначейства с иными органами исполнительной власти. Общий недостаток бюджетно-процессуальных норм, которые регулируют деятельность по исполнению федерального бюджета, заключается в несогласованности общих и специальных норм. К числу проблем, затрагивающих непосредственное функционирование Федерального казначейства, можно отнести обеспечение данной структуры квалифицированными кадрами, отсутствие технологий, обеспечивающих четкую связь различных ведомств по горизонтали в процессе их совместной деятельности по исполнению федерального бюджета. Современный характер отношений между ведомствами, участвующими в этом процессе, не только не удовлетворяют их участников, но и отрицательно влияет непосредственно на стадию исполнения федерального бюджета. Функциональные способности системы казначейского исполнения федерального бюджета используются не в полной мере. Анализируя развитие и современное функционирование казначейских служб иностранных государств, где данный орган функционирует как «финансовый менеджер», логичным представляется необходимость постепенного внедрения в российскую практику аналогичных Федерального структур и использования казначейства, дополнительных способствующих повышению задач органов эффективности бюджетных ресурсов и более эффективному управлению поступающими в федеральный бюджет доходов. 146 Совершенствование управления государственными финансами – задача чрезвычайно сложная, многогранная и, она должна решаться путем существенной доработки действующего законодательства, а также принятия новых нормативных актов, регламентирующих более детально этап казначейского исполнения как федерального бюджета, так и иных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Современной организации исполнения бюджета свойственно появление новой функции и, соответственно, новых прав у участников бюджетного процесса, связанных с управлением ликвидностью единого счета федерального бюджета. В процессе исполнения федерального бюджета с соблюдением принципа единства кассы на одном счете бюджета постоянно имеется колоссальный остаток, который представляет собой, с одной стороны, фактор риска, с другой – кредитный ресурс. В ходе исполнения федерального бюджета по доходам осуществляется комплекс процедур, направленных на администрирование соответствующих платежей, их распределение в соответствии с утвержденными бюджетным законодательством Российской Федерации нормативами, а также зачисление соответствующих сумм доходов на счет федерального бюджета и отдельные процедуры, касающиеся возврата излишне уплаченных сумм и определения принадлежности платежа, определенного в качестве невыясненного поступления. В ходе исполнения федерального бюджета по расходам казначейские органы формируют условия для выполнения полномочий главных распорядителей по распределению и доведению бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и предельных объемов финансирования до подведомственных распорядителей и получателей средств бюджета, обладают возможностью санкционирования оплаты денежных обязательств и обеспечения финансового контроля по кассовым выплатам получателей бюджетных средств, а также предоставляют возможность обеспечения прозрачности принятия и выполнения бюджетных обязательств. 147 Сложность исполнения федерального бюджета обусловлена вовлечением в процесс многочисленных ведомств и тысяч специалистов, которым для выполнения закрепленных за ними функций требуется выработка согласованных действий на каждом из этапов бюджетного процесса. Следовательно, степень согласованности действий всех участников бюджетного процесса является важным фактором, предопределяющим как позитивные результаты, так и недостатки, возникающие в каждом его звене. В целом бюджетный процесс 108 можно рассматривать как длинную цепь, первым звеном которой является составление бюджета, рассмотрение и утверждение проекта федерального бюджета, исполнение федерального бюджета, а также составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности. Неотъемлемой частью бюджетного процесса является аналитические расчеты, оценка их результатов и выработка необходимых регулирующих мер в случае обнаружения отклонений от плановых бюджетных заданий. В федеральном принципиально новые бюджете в подходы, последнее время направленные нашли на отражение восстановление макроэкономической сбалансированности, постепенное снижение дефицита бюджета, а также на создание условий для модернизации экономики. При этом основными направлениями бюджетной политики поставлены три ключевые задачи: гарантия безусловного выполнения социальных обязательств перед гражданами страны, продолжение модернизации реального сектора экономики и ключевых элементов инфраструктуры и соответственно сохранение макроэкономической стабильности. Проведенное исследование показало, что не все функции, закрепленные законодательством за казначейством, выполняются им на практике. Согласно внутренним документам Федерального казначейства одной из функциональных целей казначейских органов является качественное участие в исполнении доходной и расходной частей бюджета. Механизм реализации правовой нормы Финансы : учебник для вузов / под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской, Б. М. Сабанти. – М. : Перспектива; Юрайт, – 2008. – C. – 200. 108 148 применительно к современной практике четко не определен ни в одной из ведомственных инструкций. Отсутствует само понимание термина «качественное участие в исполнении доходной и расходной частей бюджета». Об этом можно судить по разным трактовкам места и роли казначейских органов в системе бюджетных правоотношений. До настоящего времени не сняты проблемы взаимодействия органов Федерального казначейства с внешними системами сектора государственного управления экономикой, которые сводятся к тому, что имеет место дублирование функций по учету доходов федерального бюджета у органов Федерального казначейства и налоговых органов; недостаточно быстрыми темпами осуществляется внедрение электронного обмена информацией в области бюджетного процесса. На наш взгляд, необходимость прямого участия казначейских органов в управлении бюджетным процессом обуславливается внедрением в процесс макроэкономического планирования и прогнозирования элементов стратегического бюджетного планирования, программно-целевых методов. Внедрение программно-целевых методов бюджетного планирования привело к необходимости совершенствования составления и исполнения федерального бюджета на основе комплекса государственных программ. При этом период времени, в течение которого осуществлялась разработка основных государственных программ Российской Федерации, внесение в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменений, связанных с совершенствованием классификации расходов бюджетов и необходимости ее построения в программном формате, а также определения правового положения и установления правового регулирования государственных программ Российской Федерации. Реализация указанных мероприятий позволила составить проект федерального закона о федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов в программном формате. Сформированный в программном формате Федеральный закон от 02.12.2013 № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 149 2015 и 2016 годов» учитывает основные положения бюджетирования, ориентированного на результат, что подтверждается сокращением количества оснований, предусмотренных в законе для резервирования и перераспределения бюджетных ассигнований федерального бюджета. В настоящий момент с учетом современных условий экономического развития перед системой Федерального казначейства стоят важнейшие задачи: повышение эффективности бюджетных расходов, формирование единого информационного пространства публично-правовых образований РФ, а также повышение эффективности управления бюджетными средствами в рамках совершенствования системы финансового менеджмента в Казначействе России. С целью качественного выполнения задач, стоящих перед Казначейством, было уделено внимание рассмотрению механизма управления ликвидностью Единого казначейского счета, специфики «Электронного бюджета», программноцелевых методов планирования и финансирования, а также предложены основные направления их внедрения и совершенствования на их основе системы исполнения федерального бюджета. Совершенствование системы исполнения бюджета требует внедрения также единой интегрированной информационной платформы, позволяющей объединить все существующие технологии и обеспечивающей информационно- технологическую поддержку всего процесса исполнения бюджета, а также способствующей повышению уровня производительности, степени прозрачности и в то же время безопасности действующей системы. В процессе исследования был также рассмотрен один из принципиально важных аспектов совершенствования исполнения бюджета, связанный с развитием системы государственного финансового менеджмента в секторе государственного управления. На федеральном уровне уже проводятся мероприятия по обеспечению безусловной реализации системы бюджетного менеджмента главными распорядителями средств федерального бюджета, однако на региональном и местном уровнях меры по стимулированию его внедрения отсутствуют. Кроме того, несмотря на высокую степень проработанности 150 вопросов построения модели государственного менеджмента, перечень организационных мер по внедрению государственного финансового менеджмента в бюджетный процесс и их систематизация отсутствуют. Финансовый (бюджетный) менеджмент представляет собой процесс управления формированием, распределением и использованием государственных ресурсов и оптимизации использования финансовых ресурсов в интересах социально-экономического развития отдельных регионов и страны в целом. Основной его целью является повышение благосостояния населения территорий, которая получает конкретное воплощение посредством увеличения собственных доходов территории и эффективности их использования. Таким образом, финансовый (бюджетный) менеджмент направлен на решение следующих основных взаимосвязанных задач, а именно: обеспечение высокой финансовой устойчивости публично-правовых образований в процессе их социально-экономического развития и оптимизация денежных потоков на территории публично-правовых образований. Финансовый (бюджетный) менеджмент может реализовываться по каждому направлению организации исполнения бюджета, а именно: исполнение бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета, бюджетный учет и отчетность и бюджетный контроль. Рассмотренные новации бюджетного процесса создают условия, позволяющие продолжить разработку механизма финансового (бюджетного) менеджмента, направленного на повышение эффективности и результативности реализации бюджетной политики. В целом интегрированную использование приведенные систему инструменты управления предложенных подходов позволят общественными способствует сформировать финансами, а предоставлению возможности повышения качества финансового менеджмента бюджетной сферы. В целом в рамках проведенного исследования рассмотрены основные дискуссионные вопросы теоретико-методологического характера, связанные с построением и функционированием системы исполнения федерального бюджета 151 посредством анализа ключевых принципов и факторов, оказывающих влияние на исполнение бюджета. Кроме того, достаточно подробно проанализирован опыт ряда зарубежных стран с последующим выделением лучшей практики организации исполнения основного финансового плана государства. Анализ организационно-правовых основ позволил оценить степень правового регулирования бюджетных отношений, возникающих в процессе исполнения федерального бюджета, а также эффективность реализации отдельных функций и полномочий участниками бюджетного процесса. При этом выявлены основные проблемы в части правового регулирования и сформулированы соответствующие предложения по их устранению. С учетом необходимости развития более детального анализа существующей практики исполнения федерального бюджета в Российской Федерации достаточно подробно исследованы порядки исполнения федерального бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета. И, наконец, сформулированные предложения в целях совершенствования системы исполнения федерального бюджета будут способствовать повышению эффективности организации исполнения федерального бюджета Министерством финансов Российской Федерации, кассового исполнения федерального бюджета Федеральным казначейством и соответственно качества исполнения федерального бюджета в пределах компетенции участниками бюджетного процесса. Реализация основных результатов диссертационного исследования способна оказать существенное влияние в целом на повышение результативности исполнения федерального бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета, что соответствует принципам эффективного и ответственного управления общественными финансами, целям и поставленным задачам в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике, а также основным направлениям бюджетной политики. 152 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ Нормативные правовые акты 1) Конституция Российской Федерации: офиц. текст. – М. : Литера, 2012. – 64 с. 2) Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 31 июля 1998 г.: по состоянию на 20 апр. 2014 г.]. – М. : Проспект, 2014. – 288 с. 3) О Правительстве Российской Федерации : [федер. конс. закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 12.03.2014)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 09.05.2014). 4) О банках и банковской деятельности : [федер. закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 (ред. от 21.07.2014)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 23.07.2014). 5) О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений : [федер. закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ (ред. от 28.12.2013)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 10.01.2014). 6) О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов : [федер. закон от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ (ред. от 02.12.2013)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 09.05.2014). 7) О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса : [федер. закон от 7 мая 2012 г. 153 № 104-ФЗ (ред. от 23.06.2014)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 24.06.2014). 8) О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : [федер. закон от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ (ред. от 23.07.2013)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 24.07.2013). 9) О федеральном бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов : [федер. закон от 2 декабря 2013 г. № 349-ФЗ (ред. от 28.06.2014)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 29.06.2014). 10) Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора : [постановление Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 № 278] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 11.05.2012). 11) О Министерстве финансов Российской Федерации Постановление : [постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 329] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 11.05.2012). 12) О Федеральном казначействе : [постановление Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 703] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 11.05.2012). 13) О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг : [постановление Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : 154 Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 11.05.2012). 14) О Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет : [распоряжение Правительства Российской Федерации от 20.06.2011 № 1275-р] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 11.05.2012). 15) Об утверждении методических рекомендаций по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений : [приказ Минфина России от 29 октября 2010 г. № 137н, приказ Минэкономразвития России от 29 октября 2010 г. № 527 (ред. от 07.11.2011)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 21.08.2013). 16) Об утверждении государственных методических заданий рекомендаций федеральным по государственным формированию учреждениям и контролю за их выполнением : [приказ Минэкономразвития России от 29 октября 2010 г. № 136н (ред. от 07.11.2011)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 21.08.2013). 17) Об общих требованиях к Порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений : [приказ Минфина России от 20 ноября 2007 г. № 112н] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 21.08.2012). 18) Об организации менеджмента, проведения осуществляемого мониторинга главными качества финансового распорядителями средств федерального бюджета : [приказ Минфина России от 10 декабря 2007 г. № 123н] 155 [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 21.08.2012). 19) Об утверждении Порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации : [приказ Минфина России от 5 сентября 2008 г. № 92н] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 21.08.2012). 20) О Порядке доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и передачи бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня : [приказ Минфина России от 30 сентября 2008 г. № 104н] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 21.08.2012). 21) Об утверждении Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета) : [приказ Минфина России от 29 ноября 2011 г. № 159н] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 21.08.2012). 22) Об утверждении Порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации : [приказ Минфина России от 18 декабря 2013 г. № 125н] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : http://base.consultant.ru (дата обращения: 21.08.2012). 156 23) О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах : [Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 13 июня 2013 г.] [Электронный ресурс] // офиц. сайт Президента России – Режим доступа : http://www.kremlin.ru/acts/18332 (дата обращения: 12.02.2014). 24) О законах о государственном бюджете [органический (Конституционный) закон Французской Республики от 2 января 1959] // Конституции зарубежных государств : Учебное пособие / cост. проф. В. В. Маклаков. – 4-е изд., перераб. и доп. – М. : Волтерс Клувер, 2003. – 584 c. 25) Об общих положениях по учету государственных финансовых операций [Декрет Президента Французской Республики от 29 декабря 1962 № 62-1587] // Конституции зарубежных государств : Учебное пособие / cост. проф. В. В. Маклаков. – 4-е изд., перераб. и доп. – М. : Волтерс Клувер, 2003. – 584 c. Книги, сборники, монографии 26) Абдуллаев, Н.А. Государственный сектор экономики переходного периода / Н.А. Абдуллаев. – М.: Финансовый контроль, 2003. – 176 с. 27) Айларова, Г. И. Бюджетная политика и качество жизни населения России: (региональный уровень: проблемы и решения). / Г.И. Айларова [и др.]. – Волгоград : Негос. образовательное учреждение высш. проф. образования «Волгоградский ин-т бизнеса»: ПринТерра-Дизайн, 2012. – 306 с. 28) Акперов, И.Г. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации / И.Г. Акперов, И.А. Коноплева, С.П. Головач ; под ред. проф. И. Г. Акперова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : КНОРУС, 2009. – 640 с. 29) Акперов, И.Г. Казначейская система исполнения бюджета в РФ / И.Г. Акперов, И.А. Коноплева, С.П. Головач ; под ред. проф. И. Г. Акперова. – М. : Финансы и статистика, 2006. – 352 с. 30) Актуальные вопросы казначейского обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации: Проблемы, технологии, перспективы: сборник научных статей к 20-летию со дня образования органов 157 Федерального казначейства / под. ред. А.Ю. Пантелеев, В.В. Макарова, О.Е. Пролубникова. – Екатеринбург : Изд-во Уральского ун-та, 2012. – 133 с. 31) Ананских, С.В. Бюджет муниципального образования: проблемы и решения / С.В. Ананских С.П. Сазонов, JI.B. Перекрестова, А.В. Лукьянова, Д.Ю. Завьялов, Н.Н. Нелюбова. – М. : Финансы, 2006. – 444 с. 32) Андросова, Л.Д. Организация исполнения бюджета: учебное пособие / Л.Д. Андросова ; под ред. В.В. Карчевского. – 2-е изд., испр. и доп. – М. : ИНФРА-М, 2011. – 206 с. 33) Артемьева, С.С. Бюджетная система Российской Федерации / С. С. Артемьева. – Саранск : Мордовского ун-та , 2012. – 289 с. 34) Афанасьев, М.П. Модернизация государственных финансов : учеб. пособие / М. П. Афанасьев, И.В. Кривогов ; Гос. ун-т – Высшая школа экономики ; предисл. А. Л. Кудрина. – М. : ИД ГУ ВШЭ, 2006. – 439 с. 35) Афанасьев, Мст. П. Бюджет и бюджетная система : учебник / Мст. П. Афанасьев, А. А. Беленчук, И. В. Кривогов ; под ред. Мст. П. Афанасьева ; [преди-словие А. Л. Кудрина]. – 3-е изд., стереотип. – М. : Юрайт, 2012. – 777 с. 36) Афанасьев, Р.С. Бюджетная политика субъектов Российской Федерации / Р. С. Афанасьев, Ю.В. Герасимова, Н.В. Голованова, А.Н. Дерю-гин, А.В. Мацкевич, М.В. Мильчаков, Г. Г. Покатович / под ред. Н. В. Головановой. – М. : «Дело» РАНХ, 2010. – 208 с. 37) Бабич, А.М. Государственные и муниципальные финансы / А.М. Бабич. – М. : Финансы ЮНИТИ, 2009. – 687 с. 38) Балдина, С.В. Новая инструкция по бюджетному учету / С.В. Балдина – М. : МЦФЭР, 2005. – 224 с. 39) Бриль Д.В. Развитие казначейской системы управления и контроля за государственными финансовыми ресурсами : дис. … канд. экон. наук : 08.00.10 / Бриль Денис Валерьевич. – М., 2002. – 138 с. 40) Брюммерхофф, Д. Теория государственных финансов:. / Д. Брюммерхофф ; под общ. ред. ред. Кудрина А. Л., Дзгоева В. Д. – пер. 7-го нем. изд. – Владикавказ : Пионер-Пресс, 2002. – 471 с. 158 41) Бюджет и бюджетная система / под ред. М. П. Афанасьева. – 3-е изд., стер. – М. : Юрайт , 2012. – 776 с. 42) Бюджетная система России / под ред. Г. Б. Поляка. – М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2003. – 397 с. 43) Бюджетная система России : Проф. учебник / под ред. Г. Б. Поляка. – изд. 2-е, перераб. и доп. – М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2008. – 703 с. 44) Бюджетная система Российской Федерации / под ред. М.В. Романовского, О. В. Врублевской. – М. : Юрайт, 2003. – 838 с. 45) Бюджетная система РФ / под. ред. В.А. Парыгина, А. А. Тедеева, С. И. Мельникова. – М. : Феникс, 2006. – 234 с. 46) Бюджетное право / под ред. Г.А. Поляка, П. И. Кононова. – изд. 4-е, перераб. и доп. – М. : ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2009. – 239 с. 47) Врублевская, О.В., Иванова, Н.Г. Казначейская система исполнения бюджета : учебное пособие / О. В. Врублевская, Н. Г. Иванова. – СПб. : СПбГУЭФ, 2000. – 312 с. 48) Годин, А. М. Бюджетная система РФ / А. М. Годин. – М. : Дашков и К, 2008. – 750 с. 49) Годин, А. М. Бюджетная система РФ / А. М. Годин. – М. : Дашков и К, 2008. – 467 с. 50) Годин, А.М. Бюджетная система Российской Федерации / А.М. Годин, В.П. Горегляд, И.В. Подпорина. – М. : Дашков и К, 2009 – 628 с. 51) Государственные и муниципальные финансы / под ред. Г. Б. Поляка. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : ЮНИТА-ДАНА, 2007. – 319 с. 52) Гуреев, В.А. Европейское исполнительное производство / В.А. Гуреев, А. Н. Береснев. – М. : РПА Минюста России, 2011 – 108 с. 53) Гуреев, В.А. Исполнительное производство в Российской Федерации и Финляндии: международное и национальное исполнение: научно-практическое пособие / В. А. Гуреев, П. Туунайнен. – М. : РПА Минюста России, 2011 – 215 с. 159 54) Даймонд, Д. Коллапс. Как и почему одни общества приходят к процветанию, а другие - к гибели / Коллас. Д. Даймонд. – пер. с англ. – М. : Астрель: CORPUS, 2012 – 832 с. 55) Епифанова, В.И. Казначейская система аккумулирования доходов государства / В. И. Епифанова. – Курск : ООО « Учитель». 2010. – 192 с. 56) Ерошкин, А.В. История государственных учреждений дореволюционной России / А. В. Ерошин. – М. : ИНФРА-М, 1983. – 348 с. 57) Завьялов, Д.Ю. Организация исполнения бюджета / Д.Ю. Завьялов. – Волгоград : ФГОУ ВПО «Волгоградская акад. гос. Службы», 2009. – 151 с. 58) Иванова, Н. Г., Маковник Т. Д. Казначейская система исполнения бюджетов / Н. Г. Иванова, Т. Д. Маковник. – СПб. : Питер, 2001. – 208 с. 59) Изабакаров, И.Г. Бюджетная система Российской Федерации : учебник / И. Г. Изабакаров. – М. : ИНФРА-М, 2013. – 270 с. 60) Казначейская система исполнения бюджетов в Российской Федерации: учебное пособие / под ред. Лемешко Е. Ю. – Хабаровск : ХГАЭП, 2010 - 92 с. 61) Ковалев, В.В. Курс финансового менеджмента / В. В. Ковалев. – М. : ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. – 448 с. 62) Ковтун, Л.Р. Казначейское дело в России / Л. Р. Ковтун. – Иркутск : БГУЭП, 2012. – 234 с. 63) Ковтун, Л.Р. Развитие казначейского механизма исполнения расходов государственного бюджета / Л.Р. Ковтун. – Иркутск : БГУЭП, 2009. – 200 с. 64) Козлов, С.Н. Совершенствование формирования и контроля за исполнением местных бюджетов: монография / С.Н. Козлов. – Н.Н. : М-во образования Нижегородской обл., Нижегородский гос. инженерно-экономический ин-т. Княгинино: Нижегородский гос. инженерно-экономический ин-т, 2011. – 93 с. 65) Комягин, Д.Л. Исполнение федерального бюджета / Д. Л. Комягин. – М. : Издание Центра публично-правовых исследований, 2007. - С. 7-18. 66) Максимова, Н.С. Бюджетная система И.В. Подпорина. – М. : Дашков и К, 2008. – 423 с. РФ / Н.С. Максимова, 160 67) Маланичев, С.А. Технологии казначейского исполнения бюджетов : монография / С. А. Маланичев. – Екатеринбург : УрФУ, 2010. – 163 с. 68) Маланичев, С.А. Бюджет и бюджетная система РФ / С.А. Маланичев, В.В. Макарова. – Екатеринбург : УГТУ-УПИ, 2009. – 226 с. 69) Масгрейв, Р.А. Государственные финансы: теория и практика / Р.А. Масгрейв, П.Б. Масгрейв. – пер. с англ. – М. : Бизнес Атлас, 2009. – 716 с. 70) Материалы международного семинара «Модернизация казначейских систем экономик-участниц АТЭС» / Казань : Издательский дом «Бюджет», 2012. – 64с. 71) Материалы семинара казначейского сообщества PEM PAL «Стратегии модернизации казначейских систем» / М. : Издательский дом «Бюджет», 2012. – 105 с. 72) Модернизация экономики Юга России и новые стратегии региональной экономической политики: материалы III всерос. науч. конф., Черкесск, 12-16 апреля 2007 г. / Карачаево-Черкесская гос. технолог, академия. – Черкесск, 2007. – 376 с. 73) Мороз, И.А. Кассовое исполнение бюджетов / И.А. Мороз. – СПб. : СПбГиЭУ, 2007. – 367 с. 74) Назарова И.В. Модернизация казначейского исполнения бюджетов: дисс. … канд. экон. наук. : 08.00.10 / Назарова Ирина Викторовна. Москва, 2007. – 208 с. 75) Нешитой, А.С. Бюджетная система Российской Федерации : учебник / А. С. Нешитой. – М. : Дашков и К, 2012. – 334 с. 76) Общая теория финансов : учебник / под ред. Л.А. Дробозиной. – М. : Банки и биржи, ЮНИТИ, 2008. – 256 с. 77) Овчинцева С. А. Исполнение бюджетов по расходам в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат: дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 / Овчинцева Светлана Александровна. – Волгоград, 2009. – 215 с. 78) Организация исполнения бюджета : учебник / под ред. проф. учебник / под ред. проф. В. В. Карчевского. – М. : Инфра-М, 2009. – 224 с. 79) Организация исполнения бюджета : В. В. Карчевского. – 2-е изд., испр. и доп. – М. : ИНФРА-М, 2011. – 208 с. 161 80) Организация исполнения бюджета на уровне субъекта Российской Федерации при финансировании учреждений здравоохранения : учебное пособие / В.Н. Филатов [и др.] ; под. ред. В.Н. Филатова. – СПб. : Изд-во СПбМАПО, 2010. – 63 с. 81) Пайкович П.Р. Федеральный бюджет как инструмент экономического развития: дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 / Пайкович Петар Радославович. – М., 2002. – 140 с. 82) Пелевин, И.Ю. Организация исполнения бюджета / И.Ю. Пелевин. – М. : Илекса, 2011. – 127 с. 83) к Перекрестова, Л.В. Исполнение бюджетов по расходам в условиях перехода бюджетированию, ориентированному на результат : Монография / Л.В. Перекрестова, Е.Б. Дьякова, С.А. Овчинцева. – Волгоград : Волгоградское научное издательство, 2010. – 190 с. 84) Премчанд, А. Управление государственными расходами / А. Премчанд. – Вашингтон : МВФ, 1994. – 280 с. 85) Программный бюджет : учеб. пособие / под ред. М. П. Афанасьева. – М. : ИНФРА-М., 2012. – 381 с. 86) Прокофьев С. Е. Методологические и организационные основы развития казначейской системы исполнения бюджетов в России: дис. ... докт. экон. наук : 08.00.10 / Прокофьев Станислав Евгеньевич. – Саратов, 2004. – 290 с. 87) Сергиенко, Н.С. Организация исполнения бюджета / Н.С. Сергиенко. – Калуга : Ваш Домъ, 2011. – 233 с. 88) Стиглиц, Дж. Ю. Экономика государственного сектора / Дж. Ю. Стиглиц. – пер. с англ. – М. : Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997. – 720 с. 89) Строков А. И. Развитие бюджетной системы России в условиях становления бюджетного федерализма: дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 / Строков Анатолий Иванович. – М., 2002. – 222 с. 90) Суглобов, А.Е. Межбюджетные отношения в Российской Федерации / А. Е. Суглобов. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : ЮНИТИ, 2013. – 318 с. 162 91) Федеральное казначейство в реформировании бюджетного процесса: проблемы и решения Текст. / под ред. С. П. Сазонова. – Волгоград : ООО ЦПК, 2007. – 408 с. 92) Федотов, Д.Ю. Особенности исполнения бюджетов российских регионов / Д. Ю. Федотов. – Иркутск : Изд-во БГУЭП, 2011. – 362 с. 93) Финансы : учебник / под ред. A. M. Ковалевой. – 5-е изд., перераб. и доп. – М. : Финансы и статистика, 2007. – 416 с. 94) Финансы : учебник / Под ред. А. Г. Грязновой, Е. В. Маркиной. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : Финансы и статистика, 2012. – 496 с. 95) Финансы : учебник для вузов / под ред. М.В. Романовского, О. В. Врублевской, Б. М. Сабанти. – М. : Перспектива; Юрайт, – 2008. – 609 с. 96) Чиненов, М. В. Организация исполнения бюджета в Российской Федерации : учебное пособие по дисциплине «Организация исполнения бюджета» / М. В. Чиненов. – М. : МИМЭМО, 2010. – 411 с. 97) Шубина Л.В. Организация и развитие казначейской системы исполнения бюджетов в Российской Федерации: дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 / Шубина Лидия Владимировна.– Саратов, 2004. – 187 с. 98) Яковлев, Д.И. Проблемы правового регулирования казначейского исполнения бюджета в Российской Федерации. / Д.И. Яковлев. – под ред. Е.В. Покачаловой. – Саратов : Издательство ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2008. – 124 с. 99) Департамент государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития России [Электронный ресурс] // Официальный сайт Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития России. – Режим доступа : URL: http//fcp.economy.gov.ru. (дата обращения: 07.10.2012). 100) Министерство финансов Российской Федерации [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. – Режим доступа : http://www1.minfin.ru/ru. (дата обращения: 07.10.2012). 163 101) Счетная палата Российской Федерации [Электронный ресурс] // Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации. – Режим доступа : http://www.ach.gov.ru/ru/expert/before/?id=931. (дата обращения: 07.10.2012). 102) Федеральное казначейство [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального казначейства. – Режим доступа : http://www.roskazna.ru/. (дата обращения: 07.10.2013). 103) Федеральное Собрание Российской Федерации. Государственная Дума [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального Собрания Российской Федерации. Государственная Дума. – Режим доступа http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=348499-6. : (дата обращения: 07.10.2012). 104) Frederick, C. Mosher Program Budgeting : Theory and Practice, with Particular Reference to the U.S. Department of the Army / C. Mosher Frederick. – Riverside, CA, U.S.A. : New York : public Administration Service, 1954. – 258 p. 105) Hartman, Robert A. Multiyear Budget Planning / Robert A. Hartman. – Washington, D.C. : The Brookings Institution, 1978. – 346 p. 106) King, D. N. Local Government Economics in theory and practice / D. N. King. – London : Routledge, 1992. – 204 p. 107) Lee R., Public Budgeting Systems / Robert D. Lee Jr., Ronald Wayne Johnson, Phillip G. Joyce. – 6th ed. – Gaithersburg, Maryland : Jones and Bartlett publishers Inc., 1998. – 763 p. 108) Lee, Jr., Public Budgeting Systems / Robert D. Lee Jr., Ronald Wayne Johnson, Phillip G. Joyce. – 8-th edition. – Ontario : Malloy Inc., 2008, – 757 p. 109) Oates, W. E. The Allocative and Distributive Implications of Local Fiscal Competition; Competition among States and Local Governments / W. E. Oates, R. M. Schwiab ; D. Kenyon and J. Kincaid, eds. – Washington, D.C. : Urban Institute, 1991. – 287 p. 110) Oates, W.E. Federalism and Government Finance, Economics of Fiscal Federalism and Local Finance / W.E. Oates ; ed. by Wallace E. Oates. – Cheltenham, U.K. : An Elgar Reference Collection, 1998. – 256 p. 164 111) Osborne, D. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector / D. Osborne, T. Gaebler. – New York : Plume, 1992. – 404 p. 112) Schick, Allen. Budget Innovations in the States / Allen Schick. – Washington D.C. : Brookings Institution, 1971. – 223 p. Периодические издания 113) Авдеева, В.И. Создание регионального сегмента «Электронного бюджета» / В. И. Авдеева // Бюджет. – 2012. – № 6. – С. 28-30. 114) Алексеева, И.В. Особенности учета финансовых активов в соответствии с Инструкцией № 25н / И.В. Алексеева // БиНО. – 2006. – № 12. – С. 30-68. 115) Артюхин, Р.Е. Новые проекты Казначейства РФ [Электронный ресурс] / Р.Е. Артюхин // Бюджет.– 2012. – № 11 : ИА "ГАРАНТ". – Режим доступа : http://www.garant.ru (дата обращения: 07.12.2012). 116) Артюхин, Р. Казначейство: новый год - новый этап [Электронный ресурс] / Р. Артюхин // Бюджет. – 2007. – № 12 : Официальный сайт Федерального казначейства. – Режим доступа : http://www.roskazna.ru/publikatsii/?ELEMENT_ID=15008&yearselected=2008. (дата обращения: 07.10.2012). 117) Атюкова, О. Бюджетная реформа в регионе [Электронный ресурс] / О. Атюкова // Бюджет.– 2007. – № 7 : БЮДЖЕТ.RU. – Режим доступа : http://bujet.ru/article/18452.php (дата обращения: 23.04.2013). 118) Барашева, Т.И. Управление бюджетными доходами на субрегиональном уровне / Т. И. Барашева // Финансы. – 2007. – № 11. – С. 18-20. 119) Бережная, Л. А. Будущее управления государственными финансами - за казначейской системой / Л. А. Бережная // Финансы. – 2004. – № 8. – С. 33-34. 120) Боос, Г.В. Бюджет и проблемы развития Калининградской области / Г. В. Босс // Финансы. – 2007. – № 2. – С. 3-8. 165 121) Будагова, Н.В. Модели казначейского исполнения бюджетов / Н.В. Будагова // Финансовая аналитика: проблемы и решения. – 2013. – № 31(169). – С. 21- 25. 122) Будагова, Н.В. Управление ликвидностью и эффективностью в государственном секторе: российская и шведская модели / Н.В. Буданова //Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. – 2013. – № 1(313). – С. 31-37. 123) Букин, А. Российское Казначейство на рубеже веков [Электронный ресурс] / А. Букин // Бюджет. – 2007. – № 7 : БЮДЖЕТ.RU. – Режим доступа : http://bujet.ru/article/18470.php (дата обращения: 23.04.2013). 124) Булгакова, Н. Реформируя муниципальные финансы [Электронный ресурс] / Н. Булгакова // Бюджет. – 2007. – № 8 : БЮДЖЕТ.RU. – Режим доступа : http://bujet.ru/article/22491.php (дата обращения: 23.04.2013). 125) Бушмин, Е. В. О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов (из доклада на заседании Совете Федерации 28 ноября 2012 года) [Электронный ресурс] / Е.В. Бушмин // Бюджет. – 2013. –№ 1 : ИА "ГАРАНТ". – Режим доступа : http://base.garant.ru/57796083/ (дата обращения: 07.02.2014). 126) Бычков, С. С. Об учете межбюджетных трансфертов / С. С. Бычков // Финансы. – 2007. – № 1. – С. 26-29. 127) Ваксова, Е.Е. Бюджетные инструменты реализации государственной региональной политики / Е. Е. Ваксова // Финансы. – 2007. – № 4. – С. 22-23. 128) Васильев, Ю.В. Нюансы федерального бюджета / Ю. В. Васильев // Бюджет. – 2010. – №12. – С. 12-20. 129) Васильева, JI.А. Доходы федерального бюджета в 2008-2010 годах / Л. А. Васильева // Финансы. – 2007. – № 9. – С. 8-10. 130) Васильева, М. В. Тенденции развития системы государственного финансового менеджмента в России / М.В. Васильева // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. – 2010. – №11. – С. 22-29. 166 131) Гарин, Д.В. Основные проблемы перехода субъектов РФ на программный бюджет и пути их решения / Д. В. Гарин // Бюджет. – 2012. – №9. – С. 38-39. 132) Гвоздева, Н.В. Программный бюджет: формальность или инструмент повышения эффективности расходов бюджета? [Электронный ресурс] / Н.В. Гроздева // Бюджет. – 2011. – №2 : БЮДЖЕТ.RU. – Режим доступа : http://bujet.ru/article/114637.php (дата обращения: 23.04.2013). 133) Гиляровская, С.В. О самостоятельности бюджетов в Российской Федерации / С. В. Гиляровская // Финансы. – 2007. – № 2. – С. 16-19. 134) Гладский, Д. Опыт внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в сфере муниципальных финансов Сургута [Электронный ресурс] / Д. Гладский // Бюджет. – 2006. – № 11 : БЮДЖЕТ.RU. – Режим доступа : http://bujet.ru/article/5176.php (дата обращения: 23.04.2013). 135) Горбунов, А.Н. «Корректировки бюджета – реалистичные и стратегически выверенные» / А. Н. Горбунов // Бюджет. – 2012. – №6. – С. 22-24. 136) Горбунов, А.Н. Бюджетный процесс по-бразильски / А.Н. Горбунов // Бюджет. – 2012. – №9 (117). – С. 94-95. 137) Гранье-Фокер, М.Э. Бюджет, ориентированный на результат, для эффективного государственного управления: первые выводы [Электронный ресурс] / М.Э. Гранье-Фокер // Бюджет. – 2007. – № 7 : БЮДЖЕТ.RU. – Режим доступа : http://bujet.ru/article/20340.php?ID=20340& (дата обращения: 23.04.2013). 138) Грачева, М. В. Внутренний контроль и аудит в секторе государственного управления: опыт развитых стран / М.В. Грачева // Финансы. – 2007. – № 3. – С. 63-66. 139) Гурвич, Е.Т. Бюджетная политика в условиях новых глобальных рисков / Е.Т. Гурвич, Р.Р. Федорова // А.М. Использование Бюджет. – 2011. – №12. – С. 32-35. 140) Гурович, международного опыта в целях модернизации казначейской системы / А.М. Гурович // Бюджет. – 2012. – №7 (115). – С. 34-36. 167 141) Гурович, А.М. Повышение эффективности бюджетных расходов в Казначействе России / А. М. Гурович // Бюджет. – 2012. – №11. – С. 28-31. 142) Дакаев, И.Р. Технология учета бюджетных обязательств [Электронный ресурс] / И. Р. Дакаев // Бюджет. – 2012. – №10 : ИА "ГАРАНТ". – Режим доступа : http://base.garant.ru/57790823/ (дата обращения: 07.12.2013). 143) Дементьев, В.В. Проектное управление в системе стратегического планирования [Электронный ресурс] / В.В. Дементьев // Бюджет. – 2012. – №9 : БЮДЖЕТ.RU. – Режим доступа : http://bujet.ru/article/200687.php (дата обращения: 23.04.2013). 144) Демидов, А. Некоторые вопросы управления результатами в органах Федерального казначейства [Электронный ресурс] / А. Демидов // Бюджет. – 2007. – № 9 : БЮДЖЕТ.RU. – Режим доступа : http://bujet.ru/article/23931.php (дата обращения: 23.04.2013). 145) Дроздов, О.И. Международный опыт казначейского управления государственными финансовыми ресурсами / О.И. Дроздов // Финансы и кредит. – 2007. – № 38 (278). – С. 79-81. 146) Дроздов, О.И. Совершенствование механизма кассового исполнения бюджета / О. И. Дроздов // Финансы. – 2007. – № 8. – С. 32-33. 147) Дроздов, О. Методы анализа и прогнозирования, применяемые в процессе исполнения бюджета в США / О. Дроздов // Бюджет. – 2007. – №8. – С. 6-10. 148) Захарченко, А.А. Реформирование муниципальных финансов: итоги первого этапа / А. А. Захарченко // Финансы. – 2007. – № 6. – С. 15-16. 149) Иванчина, Е.Н. Переход к программному бюджету / Е.Н. Иванчина // Бюджет. – 2012. – №6. – С. 33. 150) Информационные технологии в управлении общественными финансами [Электронный ресурс] // Бюджет. – 2012. – №9 : БЮДЖЕТ.RU. – Режим доступа : http://bujet.ru/article/200731.php (дата обращения: 23.04.2013). 151) Иогман, JI. Четкое видение стратегических целей [Электронный ресурс] / Л. Иогман // Бюджет. – 2007. – № 9 : БЮДЖЕТ.RU. – Режим доступа : http://bujet.ru/article/23883.php (дата обращения: 23.04.2013). 168 152) Караваева, И.В. Финансовые проблемы муниципалитетов / И.В. Караваева // Финансы. – 2007. – № 8. – С. 28. 153) Карпова, Д. П. Программно-целевой метод планирования и финансирования как Д.П. инструмент повышения Карпова, С.И. эффективности Карандасов // государственных Финансы и расходов / кредит. – 2012. – №5 (485). – С. 74-79. 154) Качанова, Е.А. Региональный опыт реформирования местного самоуправления / Е. А. Качанова // Финансы. – 2007. – № 4. – С. 24-26. 155) Кларк, Я. Внедрение принципов управления по результатам в секторе государственного управления: граница между реальным и сюрреальным. (Предложения по проведению административной реформы) / Я. Кларк, Г. Суэйн // Экономическая политика. – 2009. – №7. – С. 109-110. 156) Климанов, В.В. О реструктуризации бюджетных учреждений в регионах / В. В. Климанов // Финансы. – 2007. – № 4. – С. 19-21. 157) Климанов, В. Реформирование региональных финансов и стратегии развития субъектов РФ / В. Климанов // Бюджет. – 2007. – № 9. – С. 42-45. 158) Клишина, М. Потребности в изменении норм регионального законодательства в связи с изменением Бюджетного кодекса РФ [Электронный ресурс] / М. Клишина // Бюджет. – 2007. – № 8 : ИА "ГАРАНТ". – Режим доступа : http://base.garant.ru/5376855/ (дата обращения: 07.12.2013). 159) Клишина, М. Пути повышения качества государственных услуг РФ [Электронный ресурс] / М. Клишина // Бюджет. –2007. – № 1 : ИА "ГАРАНТ". – Режим доступа : http://base.garant.ru/5333105/ (дата обращения: 07.12.2013). 160) Клишина, М. Реестр расходных обязательств в бюджетном процессе: практика применения и перспективы [Электронный ресурс] / М. Клишина // Бюджет. – 2007. – № 6 : ИА "ГАРАНТ". – Режим доступа : http://base.garant.ru/5363354/ (дата обращения: 07.12.2013). 161) Комягин, Д.Л. О регистрации договоров поставок для государственных нужд в органах Федерального казначейства / Д. . Комягин // Финансы. – 1998. – № 9. – С. 8. 169 162) Коростелев, Ю. Реформирование бюджетного процесса в городе Москве [Электронный ресурс] / Ю. Коростелев // Бюджет. – 2007. – № 5 : ИА "ГАРАНТ". – Режим доступа : http://base.garant.ru/5361281/ (дата обращения: 07.12.2013). 163) Костыгов, Н. Реформа местного самоуправления: вологодский аспект [Электронный ресурс] / Н. Костыгов // Бюджет. – 2007. – № 9 БЮДЖЕТ.RU. – Режим доступа : http://bujet.ru/article/23871.php (дата обращения: 23.04.2013). 164) Кошкин, Е.Г. Учет бюджетных обязательств [Электронный ресурс] / Е. Г. Кошкин // Бюджет. – 2012. – №8 : ИА "ГАРАНТ". – Режим доступа : http://base.garant.ru/57861566/ (дата обращения: 07.12.2013). 165) Крупин, И.В. Проблематика перехода к программному бюджету / И. В. Крупин // Бюджет. – 2012. – №7. – С.27. 166) Кудинова, С.А. Как сбалансировать бюджет / С.А. Кудинова // Бюджет. – 2012. – №6. – С. 12-13. 167) Кудинова, С.А. Стратегическое планирование – залог успешного развития / С. А. Кудинова // Бюджет. – 2012. – №7. – С. 42-45. 168) Кудрин, A.JI. Трехлетний бюджет - бюджет диверсификации экономики / А. Л. Кудрин // Финансы. – 2007. – № 4. – С.3-8. 169) Кудрин, A.Л. Повысить эффективность использования ресурсов бюджетной системы / А. Л. Кудрин // Финансы. – 2007. – № 4. –. 9-13. 170) Кудрин, А.Л. Бюджет модернизации экономики России / А.Л. Кудрин // Финансы. – 2011. – № 1. – С. 3-9. 171) Кузнецов, А.В. Устойчиво растущий регион / А.В. Кузнецов // Финансы. – 2007. – № 8. – С. 5-9. 172) Кушнин, Б.А. Повышение эффективности бюджетных расходов: проблемы и достижения на муниципальном уровне [Электронный ресурс] / Б.А. Кушнин // Бюджет. – 2012. – №8 : СОЕР.RU Центр экономических проектов. – Режим доступа : http://www.coep.ru/press/?show_id=359 (дата обращения: 07.12.2013). 173) Литягин, Н.Н. О систематизации законодательства / Н.Н. Литягин // Финансы. – 2007. – № 8. – С. 26-32. 170 174) Малиновская, О.В. Бюджетирование, ориентированное на результат: мировой и российский контекст / О.В. Малиновская, И.П. Скобелева // Финансы и кредит. – 2011. – №33 (465). – С. 2-12. 175) Маркина, Е.В. Становление и развитие финансового механизма функционирования бюджетных учреждений / Е.В. Маркина // Финансы и кредит. – 2009. –№ 34. – С 16-22. 176) Международный опыт плюс новации [Электронный ресурс] // Бюджет. – 2012. – №6 : БЮДЖЕТ.RU. – Режим доступа : http://bujet.ru/article/189562.php (дата обращения: 23.04.2013). 177) Михеев, В.В. Кто и как оценит эффективность бюджетных расходов [Электронный ресурс] / В. В. Михеев // Бюджет. – 2012. – №10 : БЮДЖЕТ.RU. – Режим доступа : http://bujet.ru/article/204015.php (дата обращения: 23.04.2013). 178) Назаров, В. В. Бюджетное кредитование субъектов РФ: эффективное управление федеральным бюджетом/ В. В. Михеев // Бюджет. – 2011. – № 7 : БЮДЖЕТ.RU. – Режим доступа : http://bujet.ru/article/142318.php (дата обращения: 23.04.2013). 179) Нестеренко, Т.Г. Электронный бюджет – требование времени / Т. Г. Нестеренко // Бюджет. – 2011. – № 9. – С. 20-21. 180) Преодолимые трудности [Электронный ресурс] // Бюджет. – 2012. – №9 : БЮДЖЕТ.RU. – Режим доступа : http://bujet.ru/magazine/2012/9/ (дата обращения: 23.04.2013). 181) Прокофьев, С.Е. Развитие системы взаимодействия Федерального казначейства и Банка России / С. Е. Прокофьев // Финансы. –2010. – №12. – С. 5-22. 182) Прокофьев, С.Е. Расходный блок Федерального казначейства: основные тенденции развития / С.Е. Прокофьев // Бюджет. – 2011. – №5. – С 72-77. 183) Прокофьев, С.Е., Назарова, И.В. Организация исполнения федерального бюджета в ФРГ / С.Е. Прокофьев, И.В. Назарова // Финансы. – 2006. – № 9. – С. 67-72. 171 184) Прокофьев, С.Е. Шведский опыт исполнения бюджета и возможность его применения в России / С. Е. Прокофьев, В. В. Горбунов // Финансы. – 2004. – № 5. – С. 55-57. 185) Прокофьев, С.Е. Организация кассового исполнения федерального бюджета Канады / С. Е. Прокофьев // Финансы. – 2007. – № 6. – С. 68-70. 186) Пронина, Л.И. Местное самоуправление в условиях среднесрочного финансового планирования / Л. И. Пронина // Финансы. – 2007. – №5. – С. 16-20. 187) Пронина, Л. Реформа местного самоуправления в условиях среднесрочного финансового» планирования [Электронный ресурс] / Л. Пронина // Бюджет. – 2007. – № 9 : ИА "ГАРАНТ". – Режим доступа : http://base.garant.ru/5388921/ (дата обращения: 07.12.2013). 188) России нужен программный бюджет [Электронный ресурс] // Бюджет. – 2012. – №7 : БЮДЖЕТ.RU. – Режим доступа : http://bujet.ru/article/193629.php (дата обращения: 23.04.2013). 189) Рыбаков, Р.Ю. Переход на казначейское исполнение бюджета / Р.Ю. Рыбаков // Бухгалтерский чет в бюджетных и некоммерческих организациях. – 2003. – № 8. – С. 16-19. 190) Свищева, В.А. Федеральный бюджет как инструмент государственной политики / В. А. Свищева // Финансы и кредит. – № 23(455). – 2011. – С. 28-33. 191) Селезнев, А.З. Бюджетная система: вклад в индустриализацию / А. З. Селезнев // Экономист. – 2012. – №3. – С. 3-17. 192) Селезнев, А.З. Противоречия развития бюджетной системы России / А.З. Селезнев // Финансы и кредит. – 2012. – №44(524). – С. 2-9. 193) Сигова, С.В. Типология субъектов Федерации на основе анализа бюджетных доходов и расходов / С. В. Сигова, В. А. Гуртов // Финансы. – 2007. – № 10. – С. 13-15. 194) Сизова, О.В. Открытый бюджет: что интересно пользователям / О.В. Сизова // Бюджет. – 2012. – №9 : СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : 172 (дата http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PKBO;n=14300 обращения: 17.01.2014). 195) Соколов, В.Е. Программный подход – эффективное управление [Электронный ресурс] / В.Е. Соколов // Бюджет. – 2012. – №6 : БЮДЖЕТ.RU. – Режим доступа : http://bujet.ru/article/189555.php (дата обращения: 23.04.2013). 196) Степашин, С. Пути совершенствования деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации в условиях стратегического и среднесрочного финансового планирования [Электронный ресурс] / С. Степашин // Бюджет. – 2007. – № 6 : БЮДЖЕТ.RU. – Режим доступа : http://bujet.ru/article/18730.php (дата обращения: 23.04.2013). 197) Стрельникова, С.А., Бюджетные перспективы: дискуссия продолжается / С.А. Стрельникова, А.Н. Горбунов // Бюджет. – 2012. – №7. – С. 19-21. 198) Сулима, О.Ю. Эффективное управление бюджетными средствами / О. Ю. Сулима // Бюджет. – 2012. – №10. – С. 36-37. 199) Тажетдинов, С.Р. Об увеличении доходов региональных бюджетов / С. Р. Тажетдинов // Финансы. – 2007. – № 3. – С. 19-21. 200) Тишкина, JI.Е. Формирование и исполнение местных бюджетов в новых условиях / Л. Е. Тишкина, А. В. Фрыгин // Финансы. – 2007. – № 1. – С. 20-23. 201) Третьякова, Л.П. Повышение доходов бюджета – приоритетная задача [Электронный ресурс] / Л.П. Третьякова // Бюджет. – 2012. – №10 : БЮДЖЕТ.RU. – Режим доступа : http://bujet.ru/article/203916.php (дата обращения: 23.04.2013). 202) Удовенко, А.Н. Переход к программному бюджету: результаты, проблемы, перспективы / А.Н. Удовенко // Бюджет. – 2012. – №6. : БЮДЖЕТ.RU. – Режим доступа : http://bujet.ru/article/189590.php (дата обращения: 23.04.2013). 203) Феденев, А. Оздоровление муниципальных финансов [Электронный ресурс] / А. Феденев // Бюджет. – 2007. – № 4 : : БЮДЖЕТ.RU. – Режим доступа : http://bujet.ru/article/15094.php (дата обращения: 23.04.2013). 204) Цуциев, М.А. Электронный бюджет: долгая дорога / М.А. Цуциев // Бюджет. – 2012. – №1. – С. 70-71. 173 205) Черных, Е.В. Управление результатами: основные подходы к повышению эффективности управления общественными финансами [Электронный ресурс] / Е.В. Черных // Бюджет. – 2007. – № 6 : БЮДЖЕТ.RU. – Режим доступа : http://bujet.ru/article/18953.php (дата обращения: 23.04.2013). 206) Чичелев, М.Е. Эффект и эффективность в бюджетном процессе / М. Е. Чичелев // Финансы. – 2007. – № 1. – С. 6-9. 207) Швецов, Ю.Г. К вопросу об эффективности целевых программ в бюджетной сфере / Ю. Г. Швецов // Финансы. – 2007. – №6. – С. 12-14. 208) Швецов, Ю.Г. Функциональная направленность системы бюджетного регулирования / Ю. Г. Швецов // Финансы. – 2007. – № 10. – С. 9-12. 209) Шогенова Ф.А. Правовая база исполнения федерального бюджета в Российской Федерации: проблемы и пути решения / Ф.А. Шогенова // Научные исследования. – 2011. – № 2(16). – С. 28-31. 210) Шогенова, Ф.А. Внедрение новых технологий в организацию исполнения федерального бюджета / Ф.А. Шогенова // Труды российских ученых. – 2012. – № 1 (20). – С. 26-30. 211) Шогенова, Ф. А. Оценка организации исполнения федерального бюджета по доходам в Российской Федерации на современном этапе развития / Ф. А. Шогенова // Транспортное дело России. – 2011. – № 9 (94). – С.164-166. 212) Шогенова, Ф.А. Принципы финансового менеджмента в управлении системой исполнения федерального бюджета: анализ внедрения и перспектив развития / Ф.А. Шогенова // Научное обозрение. Серия 1. Экономика и право. – 2012. – №5. – С. 66-71. 213) Шогенова, Ф.А. Система исполнения федерального бюджета РФ на современном этапе развития: основные положения / Ф. А. Шогенова // Бизнес в законе. – 2012. – №1. – C. 295-298. 214) Шубина, Л.В. Управление ликвидностью Единого казначейского счета и оценка рисков операций по управлению остатками средств на нем [Электронный ресурс] / Л. В. Шубина // Финансы. – 2013. – № 8 : СПС «Консультант плюс» : Законодательство : Версия Проф. – Режим доступа : 174 (дата http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PBI;n=198919 обращения: 17.01.2014). 215) Шутенков, И.Ю. Бюджетные расходы: пути повышения эффективности / И. Ю. Шутенков // Бюджет. – 2012. – №7. – С. 24-26. 216) Щербина, бюджетной И. Возможности политики путем повышения использования эффективности реализации программно-целевого метода бюджетирования [Электронный ресурс] / И. Щербина // Бюджет. – 2007. – № 1 : БЮДЖЕТ.RU. – Режим доступа : http://bujet.ru/article/18953.php (дата обращения: 23.04.2013). 217) Ягудина, Е.Р. Организация исполнения бюджета в РФ / Е.Р. Ягудина // Деньги и кредит. – 2009. – № 2. –С. 13-15. 218) Qian, Y. Federalism and the Soft Budget Constraint / Y. Qian, G. Ronald // American Economic Review. – 1998 –Vol. SS (5). – P. 1143-1162. 219) Qian, Y. Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives / Y. Qian, G. Ronald, B. Weingast // Journal of Economic Perspectives. – 1997. – Vol.: 11 (4). – P. 83-92.