Кандрина Н.А. Государственное управление

Раздел 3. Юриспруденция: теория и практика
УДК 342.6
Н.А. Кандрина, кандидат юридических наук, профессор кафедры конституционного
и административного права, проректор отделения заочного и очно-заочного обучения
ААЭП, г. Барнаул
Государственное управление:
понятие, субъекты, структура (современные тенденции)
Ключевые слова: государственное управление, государственная служба, исполнительная власть,
федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации,
лица, замещающие государственные должности РФ и субъектов РФ, местная администрация муниципального района и городского округа.
В Конституции РФ термин государственная
служба, неизвестный советскому праву, применяется в двух случаях. Прежде всего, применительно к праву равного доступа граждан РФ к государственной службе (ч. 4 ст. 32) и нахождению
федеральной государственной службы в ведении
Российской Федерации (п. «г» ст. 71). Как соотносятся между собой понятия государственная
служба и государственное управление?
Федеральный закон от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ
«О системе государственной службы Российской
Федерации» определяет государственную службу
как профессиональную служебную деятельность
граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, субъектов РФ,
органов государственной власти субъектов РФ,
иных государственных органов субъектов РФ;
лиц, замещающих государственные должности
РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ [3]. Названные в определении субъекты, исполнение полномочий которых
обеспечивает государственная служба, являются
субъектами государственного управления как в
широком, так и (некоторые из них) в узком его
понимании. В этой связи сущность государственной службы – обеспечение исполнения полномочий субъектов государственного управления.
Государственная служба является обеспечительной исполнительно-правовой категорией. Государственные служащие не исполняют полномочия субъектов государственного управления, они
осуществляют профессиональную деятельность,
которая имеет единственную цель – сделать реальным, действительно возможным исполнение
полномочий. Вне зависимости от того, обеспечивает ли государственная служба исполнение
полномочий органов законодательной, исполнительной или судебной власти, иных субъектов,
она организована и функционирует как единая
Проходящие в России последние 10 лет преобразования (административная реформа, реформа
государственной службы, электронное правительство, бюджетная реформа и др.) обусловливают
потребность рассмотрения понятия государственного управления, его субъектов и структуры применительно к современным реалиям.
В российской теории административного
права всеми авторами признаются два подхода к
определению государственного управления.
Первый. В широком понимании государственное управление представляет собой деятельность государства в целом, осуществляемую
государственными органами всех ветвей государственной власти и иными организациями, наделенными государственно-властными полномочиями. На наш взгляд, термин управление делами
государства, используемый в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ, является синонимом «государственного управления», рассматриваемого в широком
смысле. «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих
представителей» [1].
Второй. В узком понимании под государственным управлением в настоящее время понимается вид государственной деятельности,
связанной с реализацией исполнительной государственной власти, осуществляемой исполнительными органами государственной власти. В основном
большинство авторов представляют государственное управление как подзаконное исполнительнораспорядительное государственно-властное воздействие [2].
Как известно, в Конституции Российской
Федерации термин государственное управление,
широко использовавшийся в законодательстве и
научной литературе до 1993 г., в социальном и
государственно-правовом значении не применяется, но употребляются термины государственная служба и исполнительная власть.
58
Государственное управление: понятие, субъекты, структура (современные тенденции)
профессиональная система, ведущий правовой
институт административного права. В этой связи,
например, рассматривая государственное управление в узком понимании, можно отметить только
то, что полномочия субъектов государственного
управления обеспечивают федеральная государственная служба и государственная служба субъектов Российской Федерации.
Таким образом, государственная служба
является важным элементом в системе государственного управления. Она делает реальным,
действительно возможным исполнение полномочий субъектов государственного управления,
которые, осуществляя свою деятельность, реализуют задачи исполнительной власти.
В теории административного права исследователи рассматривают соотношение понятий
государственное управление и исполнительная
власть с разных позиций. На наш взгляд, наиболее верной является точка зрения, согласно
которой исполнительная власть определяется как
абстрактная политико-правовая категория, а государственное управление – как организационноправовая категория [4]. В таком случае «государственное управление есть вид государственной
деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть…» [5].
Не останавливаясь подробно на особенностях
представленной позиции, необходимо отметить, что
основными субъектами государственного управления являются федеральные органы исполнительной
власти и органы исполнительной власти субъектов
РФ. Они, осуществляя свою деятельность, и реализуют исполнительную власть. Такой подход обусловлен единством системы исполнительной власти в РФ, которую образуют федеральные органы
исполнительной власти и органы исполнительной
власти субъектов Федерации в пределах ведения
Российской Федерации и полномочий Российской
Федерации по предметам совместного ведения РФ
и субъектов РФ (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).
Наряду с органами исполнительной власти
к субъектам государственного управления можно отнести лиц, замещающих государственные
должности РФ, и субъектов РФ, которые непосредственно исполняют полномочия федеральных государственных органов исполнительной
власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. В этой связи исполнительную
власть в Российской Федерации также реализуют
Президент РФ (часть полномочий), Председатель
Правительства РФ и его заместители, министр
РФ и федеральный министр, генеральный директор Судебного департамента при Верховном Суде
РФ [6]; руководитель высшего государственного
органа исполнительной власти субъекта Федерации и его заместители, член высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации [7].
Наряду с этим следует заметить, что функции
исполнительной власти реализуют и местные администрации (исполнительно-распорядительные
органы муниципального образования). На наш
взгляд, местные администрации муниципальных
районов и городских округов также можно отнести к субъектам государственного управления. Это
обстоятельство обусловлено, прежде всего, тем,
что местная администрация наделяется уставом
муниципального образования полномочиями для
осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых федеральными законами
и законами субъектов Российской Федерации муниципальным районам и городским округам [8].
Вместе с тем отнесение местной администрации муниципального района и городского округа к
субъекту государственного управления может объективно вызывать возражения как противоречащее
конституционным положениям о самостоятельности местного самоуправления и невхождении органов местного самоуправления в систему органов
государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).
Однако современные практические реалии государственного строительства демонстрируют то,
что в настоящее время формируется новая модель
организации местного самоуправления в России.
По мнению В.В. Невинского, стратегический курс
России на укоренение местного самоуправления
как одной из основ конституционного строя одновременно сочетается с позицией «о необходимости
вплетения местной публичной власти в общую систему государственного управления…» [9].
По мнению В.И. Васильева, главной идеей Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих
принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» является «встраивание
местного самоуправления в систему государственной власти» [10]. Ученый справедливо отмечает,
что к системе органов местного самоуправления применены правила, «имманентные органам
государственной власти», когда их полномочия
определяются «в контексте разделения властей,
характерного для федерального и регионального
уровней государственной власти» [11].
Профессор С.А. Авакьян отмечает и положительно оценивает позицию федерального законодателя о разграничении полномочий представительного и исполнительно-распорядительного
органов муниципального образования [12].
59
Раздел 3. Юриспруденция: теория и практика
В развитии этого подхода Н.Л. Пешин справедливо обращает внимание на особенности организации системы органов местного самоуправления в муниципальном районе и городском округе.
Автор указывает то, что «в крупных поселениях
и муниципальных районах разграничение полномочий между представительным и исполнительным органами представляется обязательным,
поскольку функции и задачи органов местного
самоуправления крупных поселений и районов
во многом совпадают с функциями и задачами
государственной власти. По мнению ученого, эффективной публичная власть может быть лишь
при условии создания на местном уровне четкой
системы органов, ясном определении их задач и
закреплении механизма их взаимодействия с органами государственной власти» [13].
Таким образом, в высказанных мнениях известных специалистов, занимающихся вопросами
местного самоуправления, речь идет об изменении правовой природы местного самоуправления
в сторону усиления государственных начал. Данное обстоятельство приводит к предположению о
том, что в современной России происходит переход от англосаксонской модели местного самоуправления к континентальной [14].
И в этой связи не только возникает необходимость разграничения полномочий между представительным органом и местной администрацией, но и вполне логично выделение из системы
органов местного самоуправления городского
округа и муниципального района исполнительнораспорядительного органа как субъекта государственного управления. Местная администрация,
осуществляя переданные федеральными законами и законами субъектов РФ отдельные государственные полномочия, реализует исполнительную
власть. При этом обеспечивает исполнение полномочий местной администрации муниципальная
служба как профессиональная деятельность, имеющая с государственной службой схожую правовую природу [15].
Приведенные выше суждения по проблеме
государственного управления позволяют сформулировать следующие выводы.
Во-первых, государственная служба (а также муниципальная служба) является важным элементом в системе государственного управления
как в широком, так и узком его понимании. Если
рассматривать государственную службу (муниципальную службу) как обеспечительную исполнительно-правовую категорию, а государственное управление как организационно-правовую
категорию, то можно прийти к следующему. Го-
сударственное управление как деятельность по
реализации исполнительной власти становится
возможным только в случае обеспечения исполнения полномочий субъектов государственного
управления государственной службой (муниципальной службой).
Во-вторых, субъектами государственного управления, реализующими исполнительную власть в
России, являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, Президент РФ (ряд полномочий), Председатель Правительства РФ и его заместители, министр
РФ и федеральный министр, генеральный директор
Судебного департамента при Верховном Суде РФ,
руководитель высшего государственного органа исполнительной власти субъекта Федерации и его заместители, член высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Федерации, местная администрация муниципального района и городского округа (в части осуществления переданных отдельных государственных полномочий).
В-третьих, следует обратить внимание на
правовое регулирование совершенствования государственного управления как основную цель
проводимых в государстве реформ. Административная реформа, которая проходила в России в
2003–2004 гг., 2006–2010 гг., была направлена
только на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти, отчасти органов исполнительной
власти субъектов РФ, повышение качества и доступности государственных услуг и не включала
проблем совершенствования органов местного
самоуправления, повышения качества и доступности муниципальных услуг [16].
С принятием распоряжения Правительства
РФ от 10 июня 2011 г., которым была утверждена
Концепция снижения административных барьеров
и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 гг. [17], а затем
Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. «Об основных направлениях совершенствования системы
государственного управления» [18] были устранены «издержки» правового регулирования реформы государственного управления в Российской
Федерации. В принятых актах, на наш взгляд, с
одной стороны, более правильно обозначены цели,
задачи и в целом объект установленных государственных преобразований. Объектом реформирования является «государственный сектор со всеми
его компонентами…, включая существенную часть
государственного и муниципального управления»
[19]. Основная цель реформ – совершенствование
системы государственного управления: оптимиза60
Государственное управление: понятие, субъекты, структура (современные тенденции)
ция механизмов осуществления функций органами
исполнительной власти и органами местного самоуправления, повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг и др. [20].
С другой стороны, к сожалению, в основных
направлениях совершенствования системы государственного управления не поставлены проблемы эффективности таких незыблемых функций
любого государства, как безопасность и устойчивость его развития.
В связи с этим, в-четвертых, в современных
реалиях государство превращается из жизнеобустраивающего в сервисную организацию по оказанию государственных и муниципальных услуг.
И, наконец, в-пятых, определение понятия
государственного управления в условиях государственных преобразований в России может быть
следующим. Государственное управление – это деятельность Президента РФ (в части полномочий),
Председателя Правительства РФ и его заместителей, министра РФ и федерального министра, генерального директора Судебного департамента при
Верховном Суде РФ, федеральных органов исполнительной власти, руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта
РФ и его заместителей, члена высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, органов исполнительной власти субъектов
РФ, местной администрации муниципального
района и городского округа (в части осуществления отдельных государственных полномочий), в
которой реализуется исполнительная власть в целях эффективной организации и предоставления
государственных и муниципальных услуг.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации (ред. от 30 декабря 2008 г.) // Собрание законодательства РФ. –
2009. – №4. – Ст. 445.
2. См.: Старилов, Ю.Н. Курс общего административного права. – В 3-х т. / Ю.Н. Старилов. – М. : Норма,
2002. – Т. 1. – С. 157; Россинский, Б.В. Административное право / Б.В. Россинский. – М. : Право и закон,
2001. – С. 12–13; и др.
3. Собрание законодательства РФ. – 2003. – №22. – 2 июня.
4. Бахрах, Д.Н. Административное право / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. – М. : Норма,
2004. – С. 43.
5. Там же. – С. 44.
6. О государственных должностях Российской Федерации : указ Президента РФ от 11 января 1995 г. №32 //
Российская газета. – 1995. – №11–12. – 17 янв.
7. О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации : указ Президента РФ от 4 декабря 2009 г. №1381 // Собрание законодательства РФ. – 2009. – №49 (ч. 2). – 7 дек.
8. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный
закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2003. – №40. – 6 окт.
9. Невинский, В.В. Местное самоуправление в России: проблемы становления и перспективы / В.В. Невинский // Право (Teise). – 2005. – №56. – С. 118–127.
10. Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления: материалы «круглого стола» // Государство и право. – 2004. – №3. – С. 36.
11. Там же.
12. Там же.
13. Пешин, Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития
конституционно-правовой модели / Н.Л. Пешин. – М. : [Б. и.], 2007. – С. 454.
14. См.: Кандрина, Н.А. О некоторых вопросах правового регулирования структуры органов местного самоуправления / Н.А. Кандрина // Вестник Алтайской академии экономики и права. – 2012. – Вып. 2 (25). – С. 84.
15. О муниципальной службе в Российской Федерации : федеральный закон от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ //
Собрание законодательства РФ. – 2007. – №10. – 5 марта.
16. См.: О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 гг. : указ Президента РФ от
23 июля 2003 г. №824 // Собрание законодательства РФ. – 2003. – №30. – 28 июля; Концепция административной
реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг. : распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г.
№1789-р // Собрание законодательства РФ. – 2005. – №46. – 14 нояб.
17. Собрание законодательства РФ. – 2011. – №26. – 27 июня.
18. Собрание законодательства РФ. – 2012. – №19. – 7 мая.
19. Собрание законодательства РФ. – 2011. – №26. – 27 июня.
20. Там же.
61