Юридическая ответственность в сфере экономики и финансов
реклама
На правах рукописи ЖУРАВЛЕВА Светлана Юрьевна Юридическая ответственность в сфере экономики и финансов: теоретико-правовое исследование Специальность 12.00.01 -теория и история права и государства; история правовых учений Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва - 2003 Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Научный руководитель: доктор юридических наук Барциц Игорь Нязбеевич. Официальные оппоненты: доктор юридических наук Тагиев Алескер Солтан оглы; кандидат юридических наук Красикова Юлия Владиленовна. Ведущая организация: Мезкдународный юридический институт при Министерстве юстиции Российской Федерации Защита состоится «19» июня 2003 года, в 14.00 часов на заседании диссертационного Совета Д-502.006.10 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 117606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, ауд. 2297. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС при Президенте Российской Федерации. Автореферат разослан «19» мая 2003 г. Ученый секретарь диссертационного Совета Oft Q л/1 "-i ЯЦЕНКО И.< (1Я>^1 I. Общая характеристика диссертационной работы Актуальность темы исследования. Существенные изменения, происходящие в праве и экономике России в последнее десятилетие, придали особую значимость рассмотрению вопросов ответственности субъектов экономических и финансовых правоотношений. Становление новых форм экономики, рыночных отношений требует создания отсутствия механизмов поддержания конституционной законности, дисциплины, ответственности субъектов экономических и финансовых отношений. Эта проблематика привлекла внимание многих российских правоведов, исследующих особенности применения мер ответственности в конкретных отраслях права. В таких условиях особое значение приобретает исследование вопросов ответственности в экономической сфере с позиций общей теории права и государства. Вопросы экономической, финансовой, хозяйственной деятельности представляют предмет экономической науки, которая развивается вместе с развитием производительных сил и производственных отношений в конкретных общественно-экономических формациях. Но без правовой поддержки нельзя представить развитие экономических отношений, обеспечение законности в процессе развития экономики и государства, в целом. Традиционные размышления о взаимоотношениях права и экономики нуждаются в новом методологическом обосновании, позволяющем подвести теоретико-правовую основу под процессы экономического и социального развития. Значимое место в подобном методологическом обосновании занимают вопросы ответственности. Особую актуальность исследованию теоретико-правовых аспектов ответственности в экономике и финансовой сфере придает потребность в анализе ответственности не только в ретроспективном (негативном), но и в перспективном (позитивном) аспекте. Выдвижение на передний план проблем позитивной ответственности в экономике и финансовых правоотношениях соответствует задачам гуманизации мер наказаний, предусмотренных' законодательством Российской Федерации. Эти меры требуют более 1»СС. НЛЦИОНАЛЬКЛЯ БИБЛИОТЕКА СПетербургЛул, ОЭ ЮОЗ акт7т 7 » тщательного правового регулирования применения мер ответственности за нарущение норм, регламентирующих процессы накопления, распределения, перераспределения и контроля за использованием финансовых средств и иных экономических ресурсов. Представления о законном и противоправном в экономической и финансовой сферах могут меняться в зависимости от конкретных исторических условий. Это обстоятельство особенно наглядно проявляется в нашей стране. Многое из того, что считалось преступным в сфере экономики еще десять лет назад и за что полагалось несение ответственности (валютные операции, предпринимательство и т.п.), сейчас является законным и даже поощряется. Вместе с тем, в каждой формации действуют общие теоретико-правовые законы, влияющие на развитие общества, государства, экономики. Предназначение правовой науки — в раскрытии механизмов реализации форм ответственности, определении критериев эффективности применения мер ответственности в процессе выработки, использования правовых норм и применения санкций за их несоблюдение. Происходящие в Российской Федерации политические и социальноэкономические преобразования требуют совершенствования форм и методов применения ответственности в сфере экономики и финансовых правоотношениях, прежде всего, уточнения теоретико-правовых оснований и выявления отраслевых особенностей применения мер ответственности. Российское правоведение не достигло согласия при определении, как самого понятия юридической ответственности, так и классификации ее видов. Если такие виды юридической ответственности, как уголовно-правовая, гражданско-правовая, административная, дисциплинарная, материальная, можно признать достаточно разработанными, то вопросы ответственности в экономике и финансовой сфере, в сфере государственного регулирования экономики в новых условиях нуждаются в тщательном теоретико-правовом анализе, учитывающем особенности современной экономики. При изучении проблематики ответственности в экономике и финансовых правоотношениях приходится преодолевать как объективные трудности, связанные с основными тенденциями развития экономических и финансовых процессов в современной России, так и препятствия, носящие очевидный субъективный характер, среди которых, прежде всего, следует отметить неразработанность теоретического категориального аппарата. Так, в последние годы в связи с бурным развитием налогового, финансового, бюджетного законодательства особую актуальность приобретает изучение особенностей ответственности в экономических и финансовых правоотношениях. Поэтому теоретико-правовое исследование вопросов применения мер ответственности в экономике и финансовой сфере является весьма своевременным, что обусловило актуальность и выбор темы диссертационного исследования. Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. в российской юридической литературе немного исследований, которые специально были бы посвящены рассмотрению теоретико-правового аспекта применения мер ответственности в сфере экономики и финансовых правоотношений. Однако российской юридической наукой осуществлялась разработка различных вопросов, имеющих значимое методологическое значение для понимания и анализа рассматриваемой проблемы. Вопросы взаимодействия права и экономики, защиты экономических прав и свобод человека и гражданина исследованы в работах М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, В.В. Витрянского, Г.А. Гаджиева, С.Э. Жилинского, О.Э. Лейста, Е.А.Лукашевой, Г.В. Мальцева. Международный аспект экономических прав и свобод, обязанностей и ответственности исследован С.А.Глотовым, И.И. Лукашуком, Т.Д. Матвеевой. В ходе исследования диссертант обращался к трудам отечественных специалистов в области теории государства и права, конституционного, финансового и административного права, государственного управления, прежде всего: С.А. Авакьяна, В.К. Андреева, А.П. Алехина, С.Н.Братуся, А.В. Васильева, Е.Ю. Грачевой, Д.А.Керимова, Ю.М. Козлова, О.Е. Кутафина, В.С.Нерсесянца, А.Ф. Ноздрачева, Г.К.Матвеева, А.В. Мицкевича, М.И. Пискотина, Н.Д. Погосяна, А.Е. Постникова, Т.Н.Радько, В.П.Сальникова, И.С.Самощенко, М.С. Строговича, Ю.А. Тихомирова, 6 Т.М. Шамбы, СО. Шохина, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, В.Ф. Яковлева, И.С. Яценко и др. Цель и задачи исследования. Целями настоящего диссертационного исследования являются: анализ теоретико-правовых составляющих института ответственности, выявление правовых оснований и особенностей применения мер ответственности в экономике и финансовых правоотношениях; - разработка рекомендаций по вопросам совершенствования нормативной правовой базы применения ответственности в сфере экономики и финансов. Указанные цели достигаются при разрешении следующего комплекса задач: - рассмотрение причин и условий, вызывающих потребность в применении мер ответственности в сфере экономики и финансов, определение оснований и форм их применения и отграничение ее от иных видов отраслевой юридической ответственности; - исследование понятия, содержания, сущности и признаков ответственности в экономике и финансовых правоотношениях; - изучение практики применения мер ответственности в сфере экономики и финансов в Российской Федерации, особенно за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации; - определение основных направлений совершенствования правового регулирования ответственности в сфере экономики и финансов; - анализ оснований применения мер ответственности и форм ее реализации в различных областях экономики, практики законодательной работы, основных нормативно-правовых актов по вопросам финансовых отношений в Российской Федерации. Объектом диссертационного исследования выступают правоотношения, возникающие при применении в Российской Федерации мер ответственности в экономике и финансово-бюджетной сфере. Это: теоретико-правовое, нормативно-правовое и организационно-правовое обеспечение мер ответственности в сфере экономики и финансов; 7 представление экономического и финансового правонарушения как основания применения мер ответственности. Предмет исследования в диссертации рассмотрен в двух основных аспектах. С одной стороны, изучены теоретико-правовые основы применения мер ответственности в сфере экономики и финансов: дано понятие и изучены признаки и особенности ответственности в сфере экономики; рассматриваются теоретико-правовые аспекты осуществления контроля как средства выявления экономических и финансовых правонарушений. С другой стороны, предметом исследования выступают вопросы правового регулирования экономики и финансовых отношений в Российской Федерации, формы ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации и основания применения мер ответственности в экономике. Правовую основу работы составляют Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Таможенный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», другие федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации. В работе использованы нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран, международные конвенции, другие акты международного права. Методологической основой исследования является, прежде всего, системно-структурный подход к анализу различных аспектов ответственности в сфере экономики и финансовых правоотношений. Оценка степени теоретической разработанности ответственности в финансовых правоотношениях предполагает использование различных методов: — теоретико-прогностический метод применялся при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы; — интегральный метод призван представить теоретико-правовое понимание ответственности в экономике и финансовых правоотношениях; — нормативный метод использован при анализе процессов разрешения противоречий, возникающих в рамках правового регулирования ответственности в экономике и финансовых правоотношениях. Наряду с перечисленными, в ходе исследования теоретико-правового аспекта ответственности в сфере экономики и финансовых правоотношений использованы такие методы научного познания, как сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, структурно-функциональный и др. Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам теории государства и права, но и к вопросам конституционного права Российской Федерации, финансового, административного, муниципального и других отраслей права. Это позволило, во-первых, дать теоретико-правовое понимание ответственности в сфере экономики и финансовых правоотношений; во-вторых, соотнести это теоретическое понимание с реальным состоянием правового регулирования данного вида общественных отношений. Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем обстоятельством, что в работе комплексно исследованы основные теоретические характеристики института ответственности в сфере экономики и финансов, анализируется практика применения мер ответственности, дается авторское понимание критериев применения мер и средств, составляющих институт ответственности в сфере экономики и финансов. В диссертации содержится теоретическое обоснование особенностей ответственности в сфере экономики и финансов. На основе проведенного анализа нормативных правовых источников и практики применения мер ответственности в сфере экономики и финансов в Российской Федерации и за рубежом в работе обоснованы конкретные рекомендации по совершенствованию правового регулирования данного института. На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых представлена научная новизна работы: стремясь дать полное представление о предмете исследования, диссертант использует три наиболее распространенных подхода к 9 изучению феномена ответственности в теории права и раскрывает их особенности применительно к ответственности в экономике и финансовых правоотношениях. Первый подход рассматривает ответственность как меру государственного принуждения, как реакцию на совершенное правонарушение. Этот подход является наиболее разработанным в отечественном правоведении. Второй подход основан на понимании, что суть ответственности не ограничивается претерпеванием правонарушителем негативных последствий, а дополняется позитивным наполнением. В этом своем аспекте ответственность предстает как осознание долга субъектов правоотношений перед обществом и государством. Этот аспект свое наиболее полное раскрытие получает при регулировании ответственности в экономике и финансовых правоотношениях, особенно в налоговых, бюджетных вопросах. Детально этот аспект раскрывается диссертантом при обосновании третьего подхода: для нормального функционирования экономической системы страны необходимо совершенствование компенсационной (восстановительной) функции ответственности; - для анализа особенностей юридической ответственности в экономике и финансовых правоотношениях особое значение имеет понимание функционального предназначения этого института. Главной функцией ответственности в сфере правового регулирования экономики выступает стремление восстановить законность в гражданско-правовых, финансовых, налоговых, бюджетных отношениях. Поэтому при применении механизмов принуждения в экономической сфере реализация штрафной функции ответственности должна восприниматься как мера факультативная, применяемая при строгом соблюдении установленных законодательством процедур. В деятельности органов, наделенных полномочиями по применению мер принуждения, необходимо отличать реализацию предоставленных им правовосстановительных прерогатив от осуществления функций регулирования бюджетных, финансовых, налоговых отношений; диссертант обосновывает широкое понимание ответственности в сфере экономики и финансов как перечня установленных законодательством мер по наказанию, пресечению и предупреждению: 10 а) ошибок и злоупотреблений в управлении государственными денежными и иными материальными ресурсами (капиталами), а также используемыми в хозяйственной деятельности и отчуждаемыми нематериальными объектами государственной собственности, влекущих прямой или косвенный финансовый или материальный ущерб государству; б) несоблюдения гражданского, финансового, налогового, бюджетного законодательства; в) недостатков в организации систем управления (в том числе внутреннего контроля) финансово-хозяйственной деятельностью государственных органов, организаций с полным или частичным государственным участием или особо с ним связанных; в диссертации представлено теоретико-правовое обоснование системы государственных интересов при применении мер ответственности к субъектам экономических и финансовых правоотношений, которые состоят в успешной реализации государственной экономической и финансовой политики, эффективном использовании ресурсов государства. Государственное значение мер ответственности в экономике выражается в том, что при их применении: во-первых, обеспечивается соблюдение установленного правопорядка в процессе экономической деятельности государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами, гражданами; во-вторых, достигается экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их интересам государства; - рассматривая ответственность в экономике и финансовых правоотношениях в позитивном и негативном аспектах, диссертант в качестве важной задачи признает необходимость убеждения субъектов экономических и финансовых отношений в соблюдении своих обязанностей пред обществом и государством. Этот аспект ответственности характеризуется как активный. Утверждение подобного понимания непосредственно связывается диссертантом со становлением в Российской Федерации принципов правового и социального государства. Диссертант, признавая недостатки правового регулирования экономики в • России, отмечает значимые недостатки применения мер ответственности в экономике и финансовых отношениях, которые, как правило, направлены не на развитие государственного регулирования, а на достижение карательных и фискальных целей; - рассматривая санкцию как элемент института ответственности, диссертант выделяет следующие характерные черты санкций в финансовых и экономических правоотношениях: а) они имеют, как правило, имущественный (денежный) характер, причем связаны с воздействием на фонды денежных средств, принадлежащие правонарушителю; б) основанием их применения является совершение правонарушения в экономических и финансовых сферах; в) могут применяться как к физическим лицам, так и к организациям; г) средства, изъятые у правонарушителя при их применении, подлежат зачислению в бюджет соответствующего уровня или иной централизованный фонд. Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в исследовании теоретико-правовых основ ответственности в экономике и финансовых правоотношениях, в представлении системы форм и процедур ее применения. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, научное осмысление ряда актуальных вопросов теории права, конституционного и финансового законодательства формируют необходимую теоретическую базу для совершенствования практики применения мер юридической ответственности в экономике. Положения диссертации могут быть использованы при преподавании теории и истории государства и права, конституционного права Российской Федерации, административного права, финансового права, некоторых других дисциплин. Особой сферой практического применения материалов диссертации является область законопроектных работ. Рекомендации непосредственно предполагают разработку ряда законопроектов по совершенствованию нормативного регулирования в сфере экономики и финансовых правоотношений. Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертации были отражены в статьях и публикациях, а также в предложениях автора, направленных в соответствующие подразделения Счетной палаты Российской Федерации и комитеты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Диссертант принимал участие в подготовке и обсуждении ряда законопроектов 12 Российской Федерации и ее субъектов. Материалы исследования использовались автором в ее практической деятельности в Министерстве труда и социального развития Российской Федерации, Счетной палате Российской Федерации, в работе Научно-методического совета Ассоциации контрольно-счетиых органов Российской Федерации, а также в выступлениях на международных и всероссийских научных конференциях. Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании методологического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы. II. Основное содержание днссертационной работы Во Введении обосновывается актуальность темы, определяются предмет, цели и задачи исследования, характеризуется состояние теоретической разработки проблемы, излагаются методологическая основа, научная новизна, практическая значимость работы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту. В главе I - «Ответственность в сфере экономики и финансов: понятие, основания применения и правовое регулирование» исследуется понятие и характеризуются признаки юридической ответственности в экономике (§ 1); анализируются вопросы правового регулирования экономики и финансовых отношений в Российской Федерации (§ 2); рассматриваются теоретико-правовые аспекты осуществления финансового контроля как средства выявления и предупреждения правонарушений в сфере экономики, рассматриваются виды, формы и методы его осуществления (§ 3). По мнению диссертанта, одним из определяющих условий экономического развития страны является устойчивое развитие 13 экономики, включающее создание единой системы государственного правового регулирования экономики и финансового контроля, целенаправленное и последовательное осуществление бюджетной, налоговой, денежной, кредитной, ценовой и таможенной политики, совокупность которых составляет экономическую политику государства. Главным и наиболее опасным заблуждением является неверная трактовка целеполагания, государственного интереса при применении мер юридической ответственности в экономических и финансовых правоотношениях. Так, в качестве основной цели подобной ответственности зачастую декларируется наказание виновных в неправомерном расходовании государственных финансовых средств. При этом за пределами научного анализа остаются вопросы целей и функционального предназначения ответственности в сфере экономики. При опоре на данное заблуждение разработка теоретической концепции ответственности в сфере экономики с неизбежностью сводится к набору неких эмпирических (финансово-отчетных) сведений о допущенных нарушениях, что само по себе полезно, но явно недостаточно, так как подобная констатация не содержит механизмов преодоления подобного положения. Процесс теоретического обоснования института юридической ответственности, выделения особенностей применения данного института при государственном регулировании экономики и развитии финансовых отношений сопровождается рядом неопределенностей, которые и сейчас еще имеют место. При рассмотрении вопросов ответственности в сфере правового регулирования экономики и государственных финансов особенно важна исключительная тщательность в разработке процедур их применения, четкость разграничения требований законности и интересов целесообразности. Элементами процедур наложения ответственности являются: 1) понимание того, какая модель субъекта экономических и финансовых отношений является должной и обязательной; 2) оценка компетентными органами поведения субъекта экономических и финансовых отношений как неправомерного; 3) применение санкций к субъекту правонарушения. 14 Отечественное правоведение (советское и российское) конструировало ответственность на основе изучения ее негативного и позитивного аспектов. Ответственность в сфере экономики сохраняет присущее юридической ответственности, в целом, выделение двух ее видов: позитивной и негативной. Если позитивная ответственность состоит в обязательстве субъекта осуществлять определенные действия, то негативная ответственность — мера наказания за неосуществление необходимых действий и за нарушение законодательства. Меры ответственности в экономике разделяются на: а) правовосстановительные, предназначение которых состоит в устранении экономического и финансового ущерба, нанесенного в результате неправомерных действий субъектов экономических, финансовых, налоговых, бюджетных правоотношений; б) штрафные, выражающиеся в несении субъектом правонарушения негативного внешнего воздействия. Российским законодательством предусматривается имущественная ответственность не только за нарушение налоговых норм, но и норм финансовой дисциплины в государственно-правовых отношениях. Юридическая ответственность в сфере экономики в полной мере сохраняет все общие признаки юридической ответственности, а именно: а) наступает лишь за правонарушение; б) устанавливается государством и связана с применением к правонарушителю правовых норм санкций уполномоченными на это субъектами; в) связана с причинением правонарушителю определенных отрицательных последствий; г) реализуется в процессуальной форме. Диссертант, в то же время, отмечает, что эти признаки юридической ответственности, будучи характерны и для ответственности в сфере экономики и финансовых правоотношений, имеют специфику, обусловленную особенностями правового регулирования экономики. Так, диссертант признает, что в отечественном правоведении нет единства в понимании таких понятий, как «экономическое правонарушение», «финансовое правонарушение», «бюджетное правонарушение» и т.д. Лишь ст. 106 Налогового кодекса Российской Федерации дает понятие «налоговые правонарушения», являющееся разновидностью правонарушения финансового, а в ст. 281 Бюджетного кодекса Российской 15 Федерации содержится понятие «нарушение бюджетного законодательства». Меры юридической ответственности за правонарушения в сфере экономики и финансов являются охранительными и содержат в своей структуре санкции, которые имеют место в Налоговом кодексе Российской Федерации, Бюджетном кодексе Российской Федерации, Таможенном кодексе Российской Федерации, ежегодно принимаемом законе о федеральном бюджете, ежегодно принимаемых законах субъектов Российской Федерации об их бюджетах. Применение мер ответственности в сфере экономики и финансов влечет для правонарушителя определенные отрицательные последствия, лишения имущественного характера. Формально это обусловлено спецификой санкций, имеющих имущественный характер и, таким образом, воздействующих на экономические интересы правонарушителей. В сущности, это определено стремлением государства, в первую очередь, получить возмещение экономического ущерба, причиненного ему правонарушением, а, кроме того, - еще и наказать правонарушителя, но в форме, присущей сфере экономического регулирования, то есть в имущественной и денежной. В связи с этим ответственность в сфере экономики является разновидностью имущественной (правовосстановительной) ответственности и может быть сравнима с гражданско-правовой. Особенностью мер юридической ответственности в сфере экономики является ее реализация в специфической процессуальной форме. Так, применение к организациям восстановительных санкций в виде пени за несвоевременную уплату налога или сбора осуществляется в рамках налогово-процессуального Производства, установленного в ст. 46-49 Налогового кодекса Российской Федерации, а в Бюджетном кодексе Российской Федерации (ст. 285) применение восстановительных санкций в виде пени предусмотрено в рамках бюджетно-процессуального производства. Диссертант подробно исследует элементы экономической деятельности государства, использования бюджетных ресурсов, обеспечивающих практическое выполнение функций и задач, стоящих перед государством. Характеризуя экономическую деятельность 16 государства, диссертант отмечает, что это особый вид государственной деятельности, поскольку ею занимаются органы государства трех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной в пределах своей компетенции. В диссертации рассматриваются виды и содержание экономических правоотношений, система правового регулирования экономики в России. По мнению диссертанта, теоретические и конституционно-правовые аспекты регулирования экономики и финансовых отношений в современной России выглядят в значительной степени иначе, чем это было в СССР или имеет место в зарубежных странах. В целом, теоретикоправовые аспекты экономических, финансовых, налоговых, бюджетных отношений берут свое начало от более общих категорий правовой системы России, по отношению к которым Конституция Российской Федерации является основным источником права. Конституция Российской Федерации содержит в себе ряд ориентиров, которые позволяют сделать определенные выводы о границах регулирования экономики страны. Конституция Российской Федерации (ч. 3 ст. 71) в достаточной мере определяет контуры правового регулирования федерального бюджета, устанавливая порядок его принятия и исполнения. Основополагающими принципами, на которых построена Конституция Российской Федерации 1993 года, являются федерализм (ст. 5), в том числе бюджетный, и разделение властей (ст. 10), в том числе в сфере регулирования экономики и финансовых полномочий. Диссертант при этом обращает внимание на то обстоятельство, что Конституция Российской Федерации достаточно полно защищая институты рыночного хозяйства, охраны частной собственности, в то же время, не в полной мере содержит инструменты, способствующие государственному регулированию экономики. В основе правового режима в сфере экономики находится принцип единства экономического пространства страны. Конституция Российской Федерации в ч. 1 ст. 8 гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности. 17 Теоретические и конституционные принципы обеспечения законности в сфере экономики и финансов получают развитие и конкретизируются в соответствующих федеральных законодательных актах. В настоящее время в Российской Федерации действуют отдельные не взаимосвязанные друг с другом нормативно-правовые акты, в той или иной мере затрагивающие вопросы в сфере экономики и финансовых правоотношений. Так, вопросы правового регулирования финансовых правоотношений в той или иной степени освещены в соответствующих пунктах налогового, бюджетного, таможенного кодексов, валютного и страхового законодательства, законодательства о налоговых органах, а также ряда других нормативных правовых актов. Изучение этих актов привело диссертанта к выводу, что разрозненность, а порой и противоречивость, несоответствие требованиями времени (изменяющихся условий) не приближают, а, напротив, отдаляют от формирования правовой концепции государственного регулирования экономики, обеспечения ответственности за несоблюдение мер государственной регламентации. Более того, по мнению диссертанта, преодоление складывающихся в конкретных отраслях права противоречий невозможно без определения общих признаков юридической ответственности, выработки механизмов поддержания единства правового регулирования в экономической сфере, определения требований, которые предъявляются к подобным механизмам. В современных условиях особенно четко проявляется зависимость развития экономики и финансовых правоотношений от качества соответствующего правового обеспечения. Проблема правовой неурегулированности в сфере экономики и финансовых правоотношений высвечивает ряд проблем, ее обусловливающих: нечеткость формулировок, ведущая к неправильному толкованию правовых норм, касающихся экономических правоотношений; несогласованность нормативных правовых актов; отсутствие актов, принятие которых диктуется самой практикой. Глава II - «Формы, основания и порядок применения ответственности в сфере экономики и финансов» - посвящена 18 исследованию феномена правонарушения в сфере экономики как основания применения мер юридической ответственности (§ 1), и санкций как формы ее реализации (§ 2), а также рассмотрению конкретных форм ответственности за нарушение финансового и бюджетного законодательства Российской Федерации и оснований применения мер ответственности в бюджетной сфере (§ 3). Одна из основных функций государственного управления - создание и поддержание эффективной экономической системы. Диссертант исследует средства правового регулирования экономики и финансовых отношений в Российской Федерации. Теоретико-правовые обобщения, анализ взаимосвязи правовых норм, содержащихся в различных отраслях права, их применения при регулировании экономических отношений и ответственности за несоблюдение диссертант проводит на примере гражданско-правовых и финансово-правовых норм, под которыми понимает исходные первичные элементы права, то есть установленные государством и обеспеченные мерами государственного принуждения строго определенные правила поведения, соответственно, в гражданскоправовых и финансовых отношениях. Особое внимание диссертант уделяет вопросам ответственности в сфере, получившей в последнее время определение «конституционная экономика». Правовые нормы, регламентирующие экономические правоотношения в конституционной сфере, имеют императивный (повелительный) характер. Как правило, они содержат требования, выраженные в категорической форме, и не допускают их произвольного изменения, точно определяют объем прав и обязанностей участников экономических и финансовых отношений. Участники публичных экономических и финансовых правоотношений находятся во взаимной связи через субъективные юридические права и обязанности, а подобные связи (отношения) охраняются принудительной силой государства. Вне нормативно-правовых отношений экономическая деятельность неосуществима. Только при взаимосвязанных юридических правах и обязанностях, реализация которых гарантируется мерами государственного принуждения, может быть обеспечено получение государством прогнозируемых доходов, их распределение и 19 использование, соответственно, намеченным целям. При этом государственные органы наделены властными полномочиями, они вправе издавать предписания, обязательные для исполнения другими участниками экономических правоотношений: предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами. Такого рода предписания могут быть адресованы и государственным органам. Однако государственные органы, вступая в экономические правоотношения от имени государства, имеют не только право веления, но и обязанности, связанные с правами других участников таких отношений. Как права, так и обязанности всех участников экономических и финансовых правоотношений находятся под защитой государства и обеспечиваются его принудительной силой. Преобразование объективных экономических и финансовых правоотношений в реальные результаты хозяйствования при помощи форм и методов государственно-властного принуждения, то есть субъективных действий органов власти, представляется диссертанту как правовой механизм регулирования экономической жизни общества, а разнообразные правовые нормы и акты - как его рычаги. Тем самым происходит соединение экономических и правовых форм и методов в единый механизм экономико-правового воздействия на общественные процессы. Методами экономико-правового регулирования являются государственно-властные предписания одним участникам общественных отношений со стороны других, которые выступают со стороны государства и наделены соответствующими полномочиями, а также механизмы рекомендации, согласования. Выполнение экономических обязательств обеспечивается, главным образом, методом убеждения, основанным на законопослушании и сознательности граждан и должностных лиц. К хозяйствующим субъектам и гражданам, не выполняющим экономические обязательства, применяется метод принуждения: бесспорное взыскание несвоевременно внесенных платежей в бюджет и различного вида санкции. Санкции выражают меры ответственности, применяемые к нарушителям правовых норм. Они имеют имущественный или денежный характер и содержат меры принудительного воздействия через денежные 20 фонды и средства на нарушителей норм. К санкциям относятся пени, штрафы, неустойки, прекращение финансирования или кредитования, ужесточение условий кредитования, повышенные тарифы за перерасход ресурсов и т.д. С другой стороны, субъектам экономических и финансовых отношений гарантируется возможность защиты их прав в административном, судебном порядке или в процессе деятельности органов государственной власти. Рассматривая экономические и финансовые правоотношения, автор диссертации в качестве их основной особенности отмечает то обстоятельство, что они возникают в процессе планового образования, распределения и использования государственных (муниципальных) денежных фондов и доходов, т.е. в процессе экономической деятельности государства и органов местного самоуправления. Исследуя понятие и содержание правонарушения в экономической сфере, диссертант отмечает, что отечественное законодательство не содержит определения состава правонарушения в сфере экономики, но его содержание обосновывает необходимость такой дефиниции. Рассматривая правонарушения в экономической сфере, диссертант особо выделяет в качестве видов подобных правонарушений административное правонарушение и финансовое правонарушение и подробно останавливается на их анализе. В диссертации отмечается, что наиболее ярко отличие финансового правонарушения от административного проводится по субъекту правонарушения. Так, субъектами финансового правонарушения являются физические лица, выступающие в разных качествах в связи с возложением на них обязанностей, установленных финансовым законодательством и подзаконными финансово-правовыми актами, а именно: налогоплательщики, налоговые агенты, свидетели и т.д. Однако, в отличие от физических лиц - субъектов административных правонарушений - физические лица как субъекты финансового правонарушения никогда не выступают в качестве должностных лиц, то есть лиц, в круг служебных обязанностей которых входит обеспечение установленных правил в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Обеспечение таких правил входит в служебные обязанности руководителей организаций, а согласно 21 Бюджетному кодексу Российской Федерации - в служебные обязанности руководителей получателей бюджетных средств, руководителей государственных органов и органов местного самоуправления, которые выступают в качестве должностных лиц и несут административную ответственность. Категория «санкция» является непременным атрибутом юридической ответственности, и ее форма конкретизирует вид такой ответственности. Однако во всех рассмотренных автором диссертации документах понятия экономических и финансовых санкций как бы дистанцировано от видов ответственности или употребляется наряду с ними. Сложившаяся ситуация с использованием понятия «санкции» в нормотворческой и правоприменительной практике имеет много причин: от непонимания сущности указанного понятия до пренебрежения законодательной техникой. Проведенные в диссертации смысловой, лингвистический, сравнительно-правовой, логический и другие способы анализа нормативных правовых актов, действующих в сфере юридической ответственности, а также большого числа постановлений высших судебных органов (арбитражных и общей юрисдикции), показывают, что различные органы, их издающие и применяющие, различно подходят к содержанию исследуемого понятия. В диссертации исследуются формы ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации и основания применения мер ответственности в бюджетной сфере. Наиболее развитой является система норм о бюджетно-правовой ответственности в сфере отношений по формированию и использованию средств федерального бюджета. Это вполне естественно, поскольку такая ответственность устанавливается в федеральных законах, актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и распространяется на достаточно широкий круг субъектов, участвующих в формировании и использовании средств федерального бюджета. Тенденцией развития бюджетного законодательства, нашедшей отражение и в Бюджетном кодексе Российской Федерации, является установление ответственности органов, исполняющих бюджет, за своевременное и полное финансирование бюджетополучателей. 22 На современном этапе социально-экономического развития Российской Федерации, характеризующимся экономической нестабильностью, усугубляющимися противоречиями в финансовых взаимоотношениях между субъектами всех уровней финансовой системы Российской Федерации, совершенствование финансовых правоотношений должно быть приоритетным направлением государственной бюджетноналоговой политики. Комплексное рассмотрение проблем правового регулирования вопросов ответственности при регулировании экономики в современных условиях формирования рыночных отношений в России заключается в подходе к этому институту как неотъемлемой составляющей государственного управления, облеченному в соответствующую правовую форму. Такой подход позволил диссертанту сформулировать предложения, направленные на совершенствование всей системы правового регулирования ответственности в сфере экономики. В настоящее время назрела необходимость законодательного определения и закрепления форм подобной ответственности. Одной из форм распространения противоречий социального уровня на уровень экономических отношений является экономическая преступность. Роль юридической ответственности проявляется в результатах практического использования функций государственного регулирования экономики распределительной, регулирующей и контрольной, которые неразрывны между собой и должны быть реализованы в интересах повышения эффективности использования экономических ресурсов. Адекватное отражение взаимосвязи данных функций в праве создает необходимую правовую базу эффективного развития экономики страны. Реализация названных мер позволит создать в процессе реформирования экономики России адекватный механизм юридической ответственности и защиты от противоправных посягательств. Развитие теоретических представлений об институте юридической ответственности, анализ особенностей его применения в экономической сфере является непременным важнейшим условием соблюдения законности в процессе проведения экономической политики государства в целях обеспечения законности и правопорядка в данной сфере, что, в свою очередь, является 23 необходимым условием выполнения государством своих функций и задач по реализации и защите прав и свобод граждан. В Заключении кратко подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются сделанные в работе теоретические выводы и приводятся практические рекомендации по исследуемой теме. Основной вывод, к которому приходит автор диссертационного исследования, состоит в том, что применение мер юридической ответственности в рыночных условиях должно быть направлено на сохранение государством своего социального предназначения в экономической, в том числе финансовой, политике. Забвение этих требований ведет к злоупотреблениям, коррупции в процессе перераспределения собственности и управления экономикой. Важной гарантией сохранения социальной направленности экономической политики государства является законодательное закрепление принципов ее реализации и усиление мер юридической ответственности. По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие научные работы: 1. Журавлева СЮ. Вопросы ответственности в финансовоэкономической сфере // В сб. «Государственное строительство и право». 2003.-№3-0,8 п.л. 2. Журавлева СЮ. Понятие финансово-правовой ответственности // В сб. «Правовые основы становления и развития торговли в России»: Материалы научно-практической конференции. - М.: Изд-во РГТЭУ. 2 0 0 3 . - С 245-252-0,4 п.л. 3. Журавлева СЮ. Ответственность за нарушение сроков выплаты заработной платы // Справочник кадровика. - 2002.- № 3. - С. 55-60. 0,4 п.л. 24 4. Журавлева СЮ. Возвращаем миллиарды // Охрана труда и социальное страхование - 2002.-№ 6. - С. 23-25 - О, 3 п.л. 5. Журавлева СЮ. Отдайте долги, господа работодатели // Охрана труда и социальное страхование. Журнал инспектор труда -2002.- №12. С14-17.-0,6п.л. 6. Журавлева СЮ. Практика защиты трудовых прав граждан // Справочниккадровика.-2001.-№9.-С. 61-69- 0,5 п.л. 7. Журавлева СЮ. На трудовом фронте // эж-Юрист - 2001. - №17. С 5-6-0,3 п.л. Автореферат Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Журавлевой Светланы Юрьевны Тема диссертационного исследования: "Юридическая ответственность в сфере экономики и финансов: теоретико-правовое исследование" Научный руководитель Доктор юридических наук Барциц Игорь Нязбеевич Изготовление оригинал-макета Подписано в печать ^cs. «уТираж ^ экз. Усл. п.л. /i9. Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 195 119606 Москва, пр-т Вернадского, 84 аоо? 'А Tis4\
