А.Г.Демидов. Региональная исполнительная власть
реклама
Демидов А. Г., аспирант Воронежский Государственный Университет Региональная исполнительная власть: институциональный анализ. Начало нового тысячелетия совпало в России с выстраиванием новой политической конфигурации во взаимоотношениях между различными уровнями государственной власти. В условиях возрождения российской государственности проблема эффективного функционирования всех звеньев системы государственного управления становится центральной задачей политического реформирования России, требующей срочного и комплексного решения. В этот период в стране в рамках федеративной и административной реформ инициируются масштабные процессы, содержание которых можно определить как поиск оптимальных путей развития исполнительной ветви власти, повышения ее роли в решении общественно значимых проблем российского общества, обеспечения ее эффективности, согласованности работы всех ее звеньев. В этой связи особое внимание начинает уделяться не только взаимодействию различных уровней исполнительной власти, но и непосредственно организационнополитическому аспекту функционирования органов исполнительной власти в субъектах федерации. В 2008 году политическое руководство страны выдвинуло амбициозную Стратегию развития России до 2020 года. Ее успешная реализация во многом зависит и от того, насколько основательно будут созданы «совершенно новые требования к государственному управлению»(1), причем не только на федеральном, но и на региональном уровнях. За истекшие 15-17 лет институт исполнительной власти в регионах претерпел существенную трансформацию. Причиной такой трансформации стали политические реформы всей политической системы страны, которые не могли не отразиться на институте региональной власти. Институт исполнительной власти в регионах должен в соответствии с Конституцией РФ и другими нормативными документами отвечать за реализацию следующих важнейших функций независимо от того, в каком субъекте Федерации он осуществляет свою деятельность, корреспондируя свои усилия с исполнительными органами государственной власти Российской Федерации (2): соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, демократизм; разграничение предметов ведения и полномочий между исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и исполнительными органами государственной власти субъекта Федерации. Сочетание интересов Российской Федерации и субъекта Федерации. Невмешательство исполнительных органов государственной власти в осуществление функций местного самоуправления. Самостоятельность исполнительных органов государственной власти при реализации собственной компетенции на условиях и в пределах, установленных конституцией (уставом) и иными законами субъекта Федерации; гласность и открытость функционирования исполнительных органов государственной власти, целесообразность, организационное единство; стабильность и баланс власти, внепартийность и профессионализм; учет социальных, экономических, исторических и иных особенностей субъекта Федерации, подотчетность и подконтрольность исполнительных органов государственной власти государству и населению соответствующего субъекта Федерации. Ответственность органов государственной власти перед государством и населением, а также физическими и юридическими лицами. Несмотря на заявленные в нормативных документах функции института исполнительной власти в субъектах Федерации, они существовали большей частью формально, а реальное их исполнение отличалось непоследовательностью, а иногда и прямым пренебрежением своими обязательствами, что пытались объяснить бюрократической неповоротливостью или недостатком необходимых ресурсов. Можно отметить, что в течение 1999-2008 гг. Центром был предложен ряд инициатив, направленных на укрепление институтов региональной власти и на изменение принципов их работы. Так, в 2000 г. с приходом к власти В.Путина было принято решение организовать семь федеральных округов, которые были призваны контролировать работу исполнительной власти в субъектах Федерации, стать своеобразным «государевым оком» в регионах(3). Подобное решение должно было укрепить ослабевший федеральный Центр. С самого начала полномочия федеральных округов не были четко закреплены. Перед возглавившими их полномочными представителями президента наряду с политическими ставились административные (координация деятельности федеральных ведомств в регионах), кадровые (проведение кадровой политики в регионах) и экономические задачи ( восстановление единого экономического пространства, устранение межрегиональных экономических барьеров). Развитию полпредства как реального центра власти наряду с внутренними мешали внешние ограничения. Тормозом на пути укрепления статуса нового института явились федеральные министерства, не готовые делиться своими полномочиями. Этот конфликт не был публичным, но он во многом определил судьбу новой управленческой структуры. Сегодня, в условиях кризиса, федеральные округа стремятся расширить свои функции в регионах, пытаясь играть роль контролеров и стать кадровым ресурсом для пополнения региональных элит, но сказать, что они продвинулись в этом направлении весьма успешно, пока вряд ли возможно. Следующим важным шагом, который предпринял Центр для укрепления институтов исполнительной власти в регионах, стало введение системы фактического назначения глав исполнительной власти в регионах в 2005 г. Реформа власти делала губернатора подотчетным лицом перед высшим представителем власти в России. Теперь он не был защищен выборностью населения, а потому Президент РФ в случае неисполнения полномочий или других нарушений мог отрешить его от должности. Сегодня институт исполнительной власти продолжает работать как инерционный механизм, где формальные предписания всегда побеждались неформальными практиками(4). Внутри этого института все эти годы вопреки всему набирали силу чиновники, благодаря чему коррупционный размах региональной исполнительной власти приобрел за прошедшие годы весьма внушительные размеры. Неформальные практики и модель торга, как считает А.Е Чирикова, заметно укрепили неформальные ресурсы влияния лидера исполнительной власти – губернатора региона. Настолько, что теперь, несмотря на попытки Центра ограничить функции губернатора хозяйственными притязаниями, он все равно является в большинстве случаев настоящим неформальным лидером, с мнением которого должны считаться все остальные игроки, властные и экономические, действующие на территории региона. Рост административного ресурса и высокий спрос на него у других региональных игроков позволили институту региональной исполнительной власти в последнее время занять еще более прочное место среди других политических региональных институтов, несмотря на модель назначения, которая парадоксальным образом в ряде случаев не снизила, а увеличила политические ресурсы губернатора(5). Важное место в региональной исполнительной власти принадлежит такому институту, как местное самоуправление. Местное самоуправление тесно взаимодействует с региональной исполнительной властью, но для многих российских городов именно местное самоуправление и выступает той реальной властью, которая в глазах жителей обязана заботиться о своем населении. Стоит отметить, что местное самоуправление не выполняет и не может в сложившихся условиях выполнять в полной мере функции самостоятельного органа публичной власти, основанного на самоорганизации территориальных сообществ, в силу его фактического слияния с системой органов государственной власти, из-за отсутствия необходимого ресурсного обеспечения работы муниципальных органов власти, а также из-за пассивного отношения самих жителей к решению вопросов местного значения. Более того, в последние годы существенно усиливаются возможности косвенного влияния органов региональной власти на местное самоуправление (через систему межмуниципального сотрудничества, партийную систему). Таким образом, институт региональной исполнительной власти и сегодня остается закрытой системой, имеющей в основном непубличный характер, с очень неповоротливым, раздутым и неэффективно работающим бюрократическим аппаратом, в котором царят чиновники, набирающие год от года административную силу. И, похоже, что остановить этот процесс не может ни законодательная власть, ни Общественная палата – еще один созданный по приказу сверху политический институт, который столь же благополучно контролируется региональной властью, как и все остальные институты, призванные улучшить ее работу. В результате и сегодня, после всех предпринятых шагов, исполнительная власть регионального уровня, как считает А.Дахин, продолжает характеризоваться неоперсонализмом, то есть сильной зависимостью функционирования и управляемости структуры от персонального состава должностных лиц, ее образующих. Другая необходимая характеристика сегодняшней власти в его интерпретации – социальное гипердоверие, при котором существует повышенный запас взаимного доверия между должностными лицами, образующими ядро региональной власти. Еще одна особенность – способность властных фигур сохранять устойчивые функциональные отношения между ключевыми фигурами при изменении их формального должностного статуса.(6) ПРИМЕЧАНИЯ. 1. О стратегии развития России до 2020 г. : Выступление Президента Российской Федерации В.В. Путина на расширенном заседании Государственного совета. – М.: Европа, 2008. – С.19. 2. Молостова И. Модель региональной исполнительной власти: Институт губернаторства в Приморском крае // Правоведение. 1998. №3.С.170. 3. Региональные элиты России: Учеб. пособие для студентов вузов / А.Е. Чирикова. – М.: Аспект Пресс, 2010. – С.58-67. 4. Чирикова А.Е Региональная власть: Неформальные практики // Демократия, управление, культура: проблемные измерения современной политики. М.: РОССПЭН, 2007. С.180-205. 5. Региональные элиты России: Учеб. пособие для студентов вузов / А.Е. Чирикова. – М.: Аспект Пресс, 2010. – С.184-232. 6. Дахин А. Транзит российской власти на рубеже 2008: Особенности политического управления // Политическая наука.2009. №2. С.11.
