Реформа местного самоуправления в РФ: анализ выживания

Реформа местного самоуправления в РФ: анализ выживания мэров в
2003-2015 гг.
П.Б. Кононенко,
Факультет свободных искусств и наук, СПбГУ
p.b.kononenko@gmail.com
К.А. Гущина,
Факультет политических наук, Центрально-Европейский университет
guschinakristina@gmail.com
В 2003 году был принят федеральный закон (ФЗ) № 131 “Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации”, вступивший в силу три
года спустя. Данный закон реорганизовывал систему местного самоуправления (МСУ) по
многим направлениям, однако для данного исследования интерес представляли только
положения, касающиеся способов организации исполнительной власти на местах.
Закон предлагал три модели организации исполнительной ветви местной власти,
одна из которых могла быть выбрана городским парламентом или на городском
референдуме:
1) прямые выборы мэра, который возглавляет местную администрацию;
2) прямые выборы “мэра”, главы города, который становится председателем
местного парламента и отдельный пост сити-менеджера, который возглавляет местную
администрацию.
3) назначение “мэра” депутатами местного парламента из своего числа (и такой
“мэр” становится председателем местного парламента) + сити-менеджер, возглавляющий
местную администрацию.
Как мы видим, 2я и 3я модели предполагают появление новой для российской
политики, на тот момент, должности - сити-менеджера. Он нанимается местным
парламентом по конкурсу по контракту на определенный срок (обычно от 2 до 5 лет) и
возглавляет городскую администрацию. Таким образом, исполнительная власть в городе,
в отличие от 1 модели, оказывается разделена на две части. Представительские функции
остаются у мэра, а административные полномочия переходят к сити-менеджеру.
Конкурсная комиссия, которая выбирает сити-менеджера, на ⅔ состояла из лиц,
назначенных городским парламентом, и на ⅓ - из членов, назначенных региональным
парламентом по представлению губернатора. Полномочия мэра по отношению к ситименеджеру ограничиваются тем, что он подписывает контракт с новым главой
1
администрации и может инициировать досрочное прекращение его полномочий. Однако
последнее может быть предпринято и городским парламентом, которому сити-менеджер
также подотчетен, и губернатором. Стоит отметить, что глава региона получил также
право отправить в отставку мэра и распустить городской парламент.
В 2014 году в данный федеральный закон были внесены две важные поправки.
Согласно первой из них, право выбирать способ организации исполнительной власти на
местах переходило к региональным властям. Вторая поправка изменяла соотношение
членов конкурсной комиссии по выбору сити-менеджера: отныне ½ назначается
городским парламентом, ½ - губернатором. Таким образом, взаимоотношения между
городскими и региональными властями оказались еще больше “смещены” в сторону
последних, и система МСУ фактически стала элементом властной вертикали. Судьба
прямых выборов мэров в российских городах оказалась предрешена, и к концу 2015 года
институт сити-менеджера был введен практически повсеместно.
Данная реформа и ход ее реализации представляют значительный академический
интерес, но к настоящему моменту исследований, посвященных данной теме, не так
много. Большинство работ носят описательный характер [Moses, 2010; Moses, 2013; Ross,
2007; Wollmann and Gritsenko, 2009; Houng and Wilson, 2007]. В них подробно изложены
основные положения ФЗ № 131, рассмотрен процесс его разработки и принятия,
высказаны общие идеи о причинах проведения реформы исполнительной власти на
местах. Однако, никакого анализа факторов, повлиявших на проведение реформы на
местах, в данных исследованиях не проводится.
В то же время, есть несколько научных работ, предпринимающих попытку анализа
и выявления причин реформы городской исполнительной власти. Первое подобное
исследование [Gel’man and Lankina, 2008.] основывалось на выборке из 76 региональных
столиц. Анализ проводился методом логистической регрессии. Результаты показали, что
на отмену прямых выборов мэров оказывали влияние высокий процент голосов, отданный
за «Единую Россию» на федеральных парламентских выборах 2003 года, и низкий
уровень экономической помощи региону от ЕС за 1992-2005 гг.
Недавнее исследование группы авторов [Buckley, Garifullina, Reuter, and
Shubenkova, 2015] проводилось также с применением логистической регрессии, но на
большей выборке из 207 российских городов. Зависимой переменной, дамми, значения
присваивались за каждый год, с 2000 по 2012, в зависимости от того, были ли отменены
прямые выборы мэра в этот год (1) или продолжали проводиться (0). Анализ показал, что
прямые выборы мэра с наибольшей вероятностью сохранялись в городах, мэры которых
2
смогли создать сильные политические машины, но при этом были готовы «делиться»
своим электоральным ресурсом во время федеральных кампаний.
Наиболее
актуальный
анализ
выживания
местной
демократии,
операционализированной через прямые выборы главы местной исполнительной власти,
[Golosov, Gushchina, and Kononenko, 2016] также использовал метод логической регрессии
на выборке из 79 региональных столиц. Полученные результаты демонстрируют, что на
выживание демократии на местном уровне положительно влияли следующие факторы:
высокое экономическое развитие региона; отсутствие политического “уважения” к
федеральному центру; территориальная диффузия. Отрицательно влияло долгосрочное
наследие посткоммунистической трансформации, выраженное как определенный тип
соглашения между региональными элитами.
Стоит отметить, что все перечисленные исследования выявляют факторы
реализации реформы МСУ, деля исследовательскую выборку городов на две группы –
сохранивших прямые выборы мэра и отказавшихся от них. Но развитие ситуации после
введения в федеральный закон поправок 2014 года показывает, что основной вопрос
состоит не в том, введет ли город должность сити-менеджера или нет, а в том, когда это
будет сделано. Именно срок реализации реформы системы МСУ в каждом конкретном
случае продолжает представлять интерес в ситуации, когда регионов, продолжающих
проводить прямые выборы главы местной власти, практически не осталось.
В данном исследовании срок (время) проведения реформы МСУ в каждом из
регионов выступает предметом анализа. Целью исследования является выявление
факторов, «ускоряющих» и «тормозящих» начало данной реформы в субъекте Российской
Федерации.
На предварительном этапе анализа времени введения сити-менеджеров в
региональных столицах мы выявили, что проведение реформы проходило волнообразно, а
именно:
1) 2004-2006 гг. - сити-менеджер появился в 22 региональных столицах;
2) 2009-2011 гг. - сити-менеджер появился в 19 региональных столицах;
3) 2014-2015 гг. - сити-менеджер появился в 21 региональной столице.
Несколько
региональных
столиц
ввели
сити-менеджера
между
данными
“волнами”: в 2007, 2008, 2012, 2013 годах (График 1). К концу 2015 года сити-менеджер
не был введен только в 8 региональных столицах: Абакане, Воронеже, Кемерово,
Новосибирске, Томске, Хабаровске, Южно-Сахалинске, Якутске.
3
График 1. Введение сити-менеджеров в региональных столицах РФ
Таким образом, исследовательский вопрос сформулирован следующим образом:
какие факторы оказывали влияние на время введения института сити-менеджеров в
региональных столицах РФ в 2003-2015 гг.?
Для ответа на поставленный выше исследовательский вопрос мы, в свою очередь,
сформировали выборку из 79 столиц субъектов РФ, за исключением городов
федерального значения и регионов, не имеющих официальных столиц. В отличие от
рассмотренных выше работ, поиск факторов, препятствующих или ускоряющих
проведение реформы местной исполнительной власти, проводился с помощью «анализа
выживания» (survival analysis), а именно – пропорциональной регрессии Кокса.
В соответствии
с
правилами
избранного метода,
зависимая
переменная,
обозначающая «риск» введения сити-менеджера, состояла из двух частей:
1) количества месяцев, прошедшее с приятия ФЗ № 131 в октябре 2003 года до
принятия соответствующего местного/регионального закона о введении сити-менеджера;
2) присваивания значения 1, если на хронологическом отрезке октябрь 2003 года –
октябрь 2015 года в региональной столице был введен сити-менеджер, значения 0, если не
был.
Независимые переменные, вошедшие в финальную модель (Таблица 1):
1)
Дистанция – географическая отдаленность региональной столицы от
Москвы, измеренная в километрах (логарифм). Ожидаемое направление связи с зависимой
переменной – отрицательное, т.е. чем дальше региональная столица от Москвы, тем
меньше риск введения сити-менеджера;
4
Зависимость от субсидий – доля федеральных безвозмездных перечислений
2)
в прямых доходах региона перед принятием ФЗ № 131, т.е. в 2002 году (логит).
Ожидаемое направление связи – положительное, т.е. чем выше зависимость бюджета
региона от федеральных трансфертов, тем больше риск введения сити-менеджера;
3)
Сменяемость мэров – число мэров у власти с 2003 года до введения сити-
менеджера. Ожидаемое направление связи – отрицательное, т.е. чем больше мэров
сменилось на посту в региональной столице, тем меньше риск введения сити-менеджера.
4)
Эффективное число партий (ЭЧП) 2007 – ЭЧП в региональном электорате на
федеральных парламентских выборах 2007 года, рассчитанное по формуле Голосова
[Golosov, 2010]. Ожидаемое направление связи – отрицательное, т.е. чем выше ЭЧП, тем
меньше риск введения сити-менеджера.
5)
ЭЧП региональный парламент – ЭЧП в региональном электорате на
региональных парламентских выборах созыва, при котором ввели сити-менеджера, также
рассчитанное по формуле Голосова. Ожидаемое направление связи – отрицательное, т.е.
чем выше этот показатель, тем меньше риск введения сити-менеджера.
Таблица 1. Корреляционная матрица независимых переменных
Дистанция
Сменяемость
мэров
ЭЧП 2007
Дистанция
1
Сменяемость
мэров
0.1097
1
ЭЧП 2007
-0.2124
0.2577
1
ЭЧП
региональный
парламент
-0.3195
-0.1596
0.4181
ЭЧП
региональный
парламент
Зависимость
от субсидий
2002
1
Зависимость
от субсидий
0.1128
0.0167
-0.3456
-0.1592
1
2002
Анализ показал, что все независимые переменные статистически значимы, но на
разном уровне (Таблица 2). Однако, не все наши изначальные предположения о характере
связи между зависимой и независимыми переменными оказались верны. Переменная
“ЭЧП региональный парламент”, в отличие от “ЭЧП 2007”, оказывает положительное
влияние на риск введения сити-менеджера. Несмотря на то, что обе переменные
выступают как усредненные показатели демократичности региона, их высокие значения
5
ведут к разным дальнейшим сценариям развития событий в рамках российской вертикали
власти.
Высокий показатель “ЭЧП 2007”, создавая угрозу партии власти на выборах в
Государственную Думу, посылает федеральному центру сигнал, что сначала необходимо
провести изменения на региональном, а не местном, уровне. Например, Москва может
снять губернатора и назначить нового, который будет способен обеспечить “Единой
России” более высокий процент голосов на следующих выборах. Высокий показатель
“ЭЧП региональный парламент”, в свою очередь, посылает сигнал губернатору, что надо
снижать уровень неподконтрольной ему политики в столице его региона. Таким образом,
региональные власти содействуют введению нейтрального сити-менеджера вместо
избранного мэра, являющегося политической фигурой в городе.
Таблица 2. Факторы выживания мэров
Переменные
Коэффициент
Эксп(коэфф)
Дистанция
-0.474***
0.623
Стандартная
ошибка(коэфф)
0.129
Сменяемость мэров
-0.237*
0.789
0.094
ЭЧП 2007
-1.424*
0.241
0.573
ЭЧП региональный
парламент
0.481**
1.618
0.150
Зависимость от
0.230 .
1.258
субсидий 2002
Значимость: 0 ‘***’ 0.001 ‘**’ 0.01 ‘*’ 0.05 ‘.’ 0.1
0.130
Cox & Snell R2: 0.404 (максимально возможный = 0.998)
В целом, основываясь на полученных результатах, можно сделать вывод, что чем
“дальше” географически и экономическо-политически региональная столица находилась
от федерального центра и чем выше была фрагментированность региональной и местной
политической элиты, тем меньше был риск введения сити-менеджера. Показатели
“удаленности” региона/его столицы от Москвы говорят о том, что федеральный центр не
обращал особого внимания на политические процессы, происходящие в регионе и его
столице. Это позволяло региональной столице сохранять прямые выборы мэра дольше.
Показатели фрагментированности элит выступают в качестве прокси демократичности
региона и его столицы. Чем демократичность выше, тем дольше регион и его столица
могли сопротивляться введению сити-менеджера. Общая кривая “выживания” мэров
представлена на Графике 2.
6
График 2. Кривая Каплана-Мейера - кривая “выживания”
OX – время до наступления события
OY – вероятность “выживания”
7
Список литературы
Buckley, N., Garifullina G., Reuter O. J., Shubenkova A. 2015. Local Elections in
Authoritarian Regimes: An Elite-Based Theory with Evidence from Russian Mayoral Elections:
1-43.
Gel’man,
V.,
Lankina
T.
2008.
“Authoritarian
Versus
Democratic
Diffusions:
Explaining Institutional Choices in Russia’s Local Government.” Post-Soviet Affairs
24 (1): 40–62.
Golosov, G., Gushchina K., Kononenko P. 2016. “Russia’s Local Government in the Process
of Authoritarian Regime Transformation: Incentives for the Survival of Local Democracy”.
Local Government Studies, “online first”. DOI: 10.1080/03003930.2016.1154848.
Golosov, G. 2010. “The Effective Number of Parties: A New Approach.” Party Politics 16 (2):
171–192.
Moses, J. C. 2010. “Russian Local Politics in the Putin–Medvedev Era.” Europe-Asia Studies 62
(9): 1427-1452.
Moses, J. C. 2013. “Russian Mayors Embattled.” Russian Analytical Digest, no. 139: 12-14.
Ross, C. 2007. “Municipal Reform in the Russian Federation and Putin’s ‘Electoral Vertical’.”
Demokratizatsiya: The Journal of Post-Soviet Democratization 15 (2): 191-208.
Wollmann, H., Gritsenko E. 2009. “Local Self-Government in Russia: Between
Decentralisation and Re-centralisation.” In Federalism and Local Politics in Russia, edited by C.
Ross and A. Campbell, 227-248. London and New York: Routledge.
Нoung, J. F., Wilson. G. N. 2007. “The View from Below: Local Government and Putin’s
Reforms.” Europe-Asia Studies 59 (7): 1071-1088.
8