Особенности и функции исполнительной власти как ветви

УДК 340.11
Е. В. Хоменко,
канд. юрид. наук
Национальный университет
«Юридическая академия
Украины имени Ярослава Мудрого»,
г. Харьков
ОСОБЕННОСТИ И ФУНКЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ КАК ВЕТВИ ВЛАСТИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ
В статье осуществлен анализ основных функций исполнительной власти как ветви власти
государственной. В частности, выделены такие ведущие направления в деятельности органов
исполнительной власти, как управление политическое (политическая функция) и административное
(административная функция), раскрыто содержание правоприменительной, юрисдикционной и
нормотворческой функций.
Ключевые слова: государственная власть, ветвь власти, исполнительная власть, исполнительнораспорядительная деятельность, государственное управление, функции исполнительной власти.
Исполнительная власть является наиболее видимой институцией политической системы общества,
деятельность которой непосредственно связана с повседневной жизнью граждан. Она не только воплощает в
жизнь политические решения, а часто еще инициирует и организовывает их принятие, выполняя
доминантную роль в жизни общества. Партийно-политическая борьба в социуме сосредотачивается прежде
всего вокруг достижения политической власти или же определяющего влияния на нее. Эффективностью
этой власти и мерой контроля над ней со стороны общества определяется степень ее демократизма.
Следовательно, не случайно проблемы исполнительной власти традиционно находятся в поле
зрения ученых-правоведов и достаточно широко освещаются в юридической научной литературе.
Исследованием актуальных вопросов функционирования исполнительной власти занимались такие
специалисты-правоведы, как В. Б. Аверьянов, Ю. П. Битяк, И. Б. Колиушко, М. И. Ославский, А. В.
Петришин и др. [См: 1; 3; 6; 9; 11].
Понятием «исполнительная власть» в его прямом значении оперируют только в правовой доктрине.
Конечно, эта категория часто употребляется и в других науках (например, в политологии или социологии,
теории управления), но там ее точность нарушается, поскольку она в большей степени применяется
слишком расширенно, в значении любого директивного решения органа государственной власти. Особое
место в осмыслении исполнительной власти принадлежит административному праву, задача которого –
интерпретировать и раскрыть структуру, полномочия и значительное проявление этой власти [3]. Однако
именно теория государства и права призвана трактовать исполнительную власть путем установления
наиболее общих закономерностей ее возникновения и функционирования, выяснить ее назначение и роль в
социуме, а также место в системе власти государственной.
Само понятие «исполнительная власть», возможно, не является самым точным, так как оно
полностью не отображает той важной роли, которую играют глава государства и правительство в
политической жизни стран современного мира. Ведь эта роль в данное время совсем не ограничивается
только исполнением, принимаемых парламентом законов. Эта правовая категория в большей степени
вписывается в правовую доктрину стран с относительно жестким разделением властей (президентские и
полупрезидентские республики). В государствах с парламентарными формами правления имеет место
взаимозависимость разных ветвей власти, что делает барьеры между ними менее четкими [12].
Относительно возникновения исполнительной власти существуют две точки зрения. Согласно
первой она появилась почти сразу с возникновением государства. Сейчас утверждается, что в предыдущие
эпохи, включая и средневековье, в монархических государствах функции исполнительной власти выполняли
их главы. В государствах с республиканской формой правления той же исторической эпохи эта власть
осуществлялась разными высшими должностными лицами (консулы – в Древнем Риме, дожи – в Венеции,
государственные капитаны – в Генуе, посадники и архиепископы – в Новгороде) [8, с. 118, 119].
В то же время большинство государствоведов отмечают, что исполнительная власть – одна из
ветвей власти единой государственной, функционирование которой возможно только при условии
реализации принципа разделения властей [17]. Иными словами, вести речь о существовании
исполнительной власти до момента возникновения и реализации такого разделения нет оснований. Конечно,
можно говорить о законодательных, исполнительных и судебных полномочиях (функциях) монарха,
используя при описании государственной власти в классических монархиях понятийный аппарат теории
разделения властей. Но наличие таких функций еще не означает действительного, реального существования
законодательной, судебной и исполнительной ветвей власти, которые имели бы свои специфические
признаки, своеобразную сферу деятельности, особый механизм формирования и функционирования. Вот
почему более правильной является точка зрения, что об исполнительной власти (в собственном значении
этого понятия) может идти речь только при условии реализации конституционного принципа разделения
властей.
Следовательно, исполнительная власть является одной из 3-х традиционных ветвей власти
государственной. В осуществлении возложенных на нее законом полномочий в рамках компетенции,
установленной конституцией и законами, она является самостоятельной и независимой от других ветвей
власти. Как элемент разделения властей, исполнительная власть включает ряд полномочий по контролю за
иными ветвями, а значит, охватывается системой сдержек и противовесов [2, с. 320].
Полномочия, представляющие содержание исполнительной власти, смысл деятельности ее органов,
обуславливают законность ее решений и действий, непосредственно вытекающих из ее назначения. Но
вопрос о последнем в юридической науке разрешается неоднозначно. Первая позиция заключается в том,
что эта власть призвана воплощать в жизнь законы парламента. В правовых научных источниках часто
утверждается, что законодательная ветвь государственной власти является направляющей и
контролирующей, а исполнительная – исполняющей и подзаконной.
С точки зрения концепции разделения властей исполнительная является властью по исполнению
законов, реализации их в жизни общества любыми законными методами, включая принуждение. Она имеет
прерогативу исполнять принятые парламентом законы и иные решения [5, с. 125]. Однако ни в прошлом, ни
тем более сегодня эта ветвь власти не замыкается только на контроле относительно исполнения законов. Вопервых, в связи с необходимостью обеспечивать реализацию законодательных положений исполнительной
ветви власти необходимо решать огромное количество текущих проблем и вопросов в самых разнообразных
сферах жизни. Особенностью данной власти является и то, что она осуществляется в соответствии с
законами, оставаясь при этом в их рамках в основном самостоятельной при решении стоящих перед
государством задач. Во-вторых, она включает в себя ряд полномочий, ни прямо, ни косвенно не связанных с
задачей по исполнению законов, принятых парламентом или народом.
Условием и важным фактором, способствующим реализации этой властью общественной миссии,
выступает системность ее организации и функционирования. Именно таким образом исполнительная власть
материализуется в деятельности специальных субъектов, которые составляют систему ее органов,
функционирующих на центральном и местном уровнях, и которые представляют собой механизм
исследуемой власти. Основными элементами последнего выступают в основном глава государства и
правительство, характер взаимодействия которых между собой, а также с парламентом определяет
особенности формы правления той или иной страны [13, с. 34, 35]. Кроме того, в механизм исполнительной
власти входят органы центральные (министерства, ведомства) и местные. Первые обеспечивают разработку
и воплощение в жизнь общегосударственных программ, исполнение законов, надзор за иными органами
исполнительной власти. Для осуществления этих задач министерства и центральные ведомства могут иметь
местные и/или региональные представительства. В некоторых странах (в США, большинстве стран
Латинской Америки) количество министерств и иных центральных органов государственной
исполнительной власти ограничено законом (чаще всего на уровне 20-25). Задачей местных ее органов
является обеспечение выполнения общегосударственных программ на местах, разрешение проблем
местного характера, а также надзор за законностью решений органов местного самоуправления [10].
Особенностью механизма исполнительной власти является то, что он создает исполнительную
вертикаль. В отличие от законодательных и судебных органов государства, где господствует
соответствующая субординация, органы власти исполнительной связаны строгой иерархией, которая
основывается на подчинении. Они имеют право непосредственно обязывать подчиненные органы, указывая
им, как необходимо действовать, как именно решать тот или иной вопрос и т.д. Иерархия предусматривает,
что исполнительную власть возглавляет должностное лицо или один орган. Таким лицом может быть
монарх, о чем записано в конституциях (например, Марокко) или установлено конституционным обычаем
(Великобритания), либо президент (Соединенные Штаты Америки). В действительности же в
парламентарных монархиях и республиках исполнительная власть зависит от правительства и все больше
концентрируется в руках премьер-министра [16, c. 294].
Наряду с иерархичностью аппаратно-административной деятельности, осуществляемой
рассматриваемым механизмом, присущи формальность и инструктивная регламентированность. Все это
вместе образует бюрократию, которой ученые называют рациональную форму коллективной деятельности
людей, иерархическую систему управления, которой свойственно четкое определение пределов
компетенции на каждом из уровней и принятие публичных решений в строгом соответствии с порядком,
установленным законами и инструкциями. Позитивность бюрократической системы заключается в том, что
она придает государственному управлению некую устойчивость, упорядоченность, дисциплинированность
и надежность, функциональную эффективность и формальную определенность. Бюрократичность придает
аппаратной деятельности формально-рациональный характер, делает возможным ее планирование и
инструментально-методическое обеспечение, внедрение оптимальных методов управления, четкое
подчинение составляющих частей властной пирамиды, специализацию и профессионализм управленческих
кадров. Ее назначение, в частности, в том, чтобы быть носителем нормативного, упорядоченного начала в
жизни общества, что особенно важно во времена радикальных преобразований.
В то же время обратим внимание на то, что преувеличение роли и значимости формальной стороны
любого дела вызывает превращение бюрократичности на так называемый чистый бюрократизм, когда
последовательное соблюдение инструкций, сосредоточенность рычагов власти в руках аппарата чиновников
приводит к отрыву администрирования от реальных потребностей жизни, к ошибкам в руководстве и к
беспомощности в случае возникновения внештатных ситуаций [10, с. 257].
Как представляется, стоит поддержать концепцию, исходящую из того, что функции
исполнительной власти тесно связаны с общественными функциями государства и отображают способы их
выполнения. На разных этапах развития государства меняются подходы к определению его роли и функций.
Это объясняется такими факторами, как (а) изменение условий функционирования государства и
требований к нему со стороны общества в связи с переходом к новой фазе его жизненного цикла; (б)
изменения в экономическом и социально-политическом устройстве; (в) кризисные периоды, требующие
усиления правительственной регламентации.
Общепринятым стало понимание функций как ведущих направлений в деятельности органов
исполнительной власти, в которых выражается целевая нагрузка соответствующей ветви власти
государственной и с которыми прямо связаны объем и содержание государственно-властных полномочий,
предоставляемых органам исполнительной власти. Как вид деятельности органов этой власти, каждая из них
характеризуется определенной самостоятельностью, однородностью, повторяемостью, имеет свою сферу
деятельности и выполняется, как правило, соответствующими методами [4, c. 14, 15]. Функции отображают
содержание деятельности органов исполнительной власти и соответствующей мерой характеризуют ее
сущность. Однако среди ученых не существует единой точки зрения относительно конкретного перечня
функций исполнительной власти, которая зависит от избранного теоретиком классификационного критерия.
Довольно часто в структуре осуществления исполнительной власти выделяют 2 основные функции
– политического руководства (политическая) и административного управления (административная). Так,
согласно Основному Закону ФРГ исполнительная власть распространяется, с одной стороны, на реализацию
правовых норм, то есть на исполнение права и управления (функция административная), а с другой – на
правящую власть (функция губернативная) [15].
Содержанием политической функции является разработка государственной политики, задача
которой – определение круга вопросов, требующих первоочередного внимания общественности,
сосредоточение усилий и средств для их разрешения. Разработка государственной политики – это
подготовка, предложение и принятие соответствующих решений, имеющих обязательное значение,
определение путей (программ) их выполнения, осуществление кадровых назначений на ключевые
должности. О политичности решений можно вести речь, только когда существуют различные варианты
разрешения проблемы, а значит, от воли субъекта и формы его волеизъявления зависят окончательный
вариант и последствия последнего. Если же действия субъекта регламентированы, то есть при определенных
условиях он обязан принять только одно конкретное решение, имеет место обычное управленческое
решение [6, c. 65, 67].
Содержанием административной функции является воплощение в жизнь государственной
политики путем административно-государственного управления, то есть деятельности органов и
учреждений исполнительной власти, где трудятся профессиональные государственные служащие. Она
предусматривает иерархию и ответственность за выполнение государственных решений низших органов
перед высшими, а ее задача – направленность на этот процесс [10, c. 254, 256]. Это и есть управленческая
деятельность в узком значении этого понятия.
В это же время подчеркнем, что исполнительную власть нельзя отождествлять с системой
государственного управления: в институциональном плане последнее намного шире. Данная власть
представляет собой государственное управление прежде всего относительно органов низшего уровня; в этом
смысле административно-правовой подход к исполнительной власти считается допустимым. Что же
касается реализации данной функции, то, следовательно, можем считать, что исполнительная власть
находит свое проявление при применении или исполнении законодательства в конкретных общественных
процессах и взаимосвязях, при удовлетворении конкретных интересов, обеспечении прав и свобод граждан.
Вместе с функцией выполнения законов и иных нормативно-правовых актов, исполнительная
власть осуществляет ещё и функцию распорядительную. Ее органы от имени государства и с
соответствующими полномочиями принимают те или иные решения, управляют подчиненными им
отраслями, применяют вместе с методами убеждения также меры государственного принуждения [14, c. 21].
Они вправе принимать нормативные акты общего характера, вмешиваясь в сферу компетенции
законодательных органов (делегированное законодательство), брать на себя определенные квазисудебные
функции, контролировать работу подчиненного им аппарата, а также осуществлять вневедомственный
контроль. Как видим, исполнительная власть не только занимается выполнением законов, но и осуществляет
общее руководство государственными делами.
Разветвленность функций исполнительной власти подтверждается положениями Конституции
Украины. Например, Кабинет Министров Украины в соответствии со ст. 116 Основного Закона страны
обеспечивает: (а) государственный суверенитет и экономическую самостоятельность Украины, (б)
осуществление внутренней и внешней политики государства, (в) выполнение Конституции и законов
Украины, нормативных актов, указов Президента, (г) принятие мер по соблюдению прав и свобод человека
и гражданина и др. [7, c. 557, 558].
Будучи ветвью единой государственной власти, исполнительная не может отождествляться с видом
государственной деятельности. Исполнительно-распорядительная деятельность – не сама власть, а лишь
форма ее практической реализации. Власть – сущностное выражение такой деятельности, ее
функциональной и компетенционной определенности, базовая категория. Исходя из данного положения
можем утверждать, что исполнительная власть не тождественна государственному управлению, а выступает
определенным видом государственно-властной деятельности.
С функционированием исследуемой власти прямо связана правоприменительная, юрисдикционная и
нормотворческая виды деятельности. От них в первую очередь зависит эффективность выполнения законов.
Правоприменительный характер этой власти подтверждается, в частности, положениями статей 116 и 119
Конституции Украины, которые указывают, что исполнительная власть ориентирована прежде всего на
реализацию законов, иных нормативных актов. Применение ею права является ее повседневной
практической деятельностью, которая имеет творческое, организационное содержание. Это настоящая
управленческая деятельность в своем истинном виде. Центральным звеном правоприменительной
деятельности является управленческое решение, то есть властный индивидуальный акт – устный или
письменный, адресованный соответствующему кругу лиц с целью разрешения конкретной проблемы.
Основная направленность юрисдикционной функции органов исполнительной власти в правовом
демократическом государстве – защита прав и свобод граждан. Именно она обеспечивает эффективную
охрану общественного порядка, дисциплинирует работу государственного аппарата. Ее задача – применение
административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к гражданам и работникам
аппарата государственного управления, совершим правонарушение.
Эффективность функционирования исполнительной власти возможна только при условии, если в
государстве создана стойкая и жесткая централизованная иерархическая ее вертикаль, позволяющая точно и
своевременно претворять в жизнь принятые решения. К особым принципам, на которых зиждется
деятельность данной власти, относят: (а) оперативность, (б) организацию на основании административной
подчиненности, (в) подзаконность и (г) подотчетность перед представительными органами [5, c. 125]. Если
органы законодательной власти закрепляют в праве решения нормативного характера, то органы власти
исполнительной на основании своих государственно-властных полномочий обеспечивают применение этих
нормативных распоряжений, продолжают их поднормативное регулирование в случаях, когда необходима
их конкретизация. Следовательно, будучи наделенной правом осуществлять распорядительную
деятельность, данная ветвь власти в процессе выполнения законов выдает собственные нормативные
правовые акты, то есть выполняет функцию подзаконного регулирования общественных отношений.
Правотворческая деятельность органов исполнительной власти в рамках ее компетенции продолжает
деятельность, начатую законодателем. Если нормы закона не регулируют непосредственно управленческих
отношений (а они требуют правовой регламентации), эту функцию берут на себя соответствующие органы
исполнительной власти.
Если обратить пристальное внимание на развитие ветвей власти в современном мире, можно
констатировать, что именно исполнительной власти присущ наибольший динамизм. Изменяются ее
функции, вводятся новые формы и методы осуществления, растет сфера нормотворческих полномочий и др.
Тенденцией последних десятилетий в мире стало некоторое укрепление, усиление роли этой власти в жизни
общества. С учетом своеобразных черт последней именно органы, являющиеся ее носителями, чаще всего
пытаются нарушить баланс ветвей власти, выйти из-под контроля иных органов государственной власти. Во
избежание лишнего усиления роли исполнительной власти ее деятельность должна все время
сопровождаться постоянным внутренним и специальным внешним контролем со стороны уполномоченных
органов, должностных лиц, а также общественности. Таким образом, исследование данных аспектов
функционирования власти исполнительной как ветви власти государственной сегодня остается актуальным.
Список литературы: 1. Авер’янов В. Б. Державне управління у змісті адміністративного права / В. Б. Авер’янов // Вісн. акад.
прав. наук України. – 2004. – № 2(37). – С.139-149. 2. Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорій:
моногр. / А.С. Автономов. – М: ООО Фирма «Инфограф», 1999. – 384 с. 3. Адміністративне право: підруч. / Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук,
В.В. Богуцький та ін.; за заг. ред. Ю. П. Битяка, В. М. Гаращука, В.В. Зуй. – Х.: Право, 2010. – 624 с. 4. Бельский К. С. О функциях
исполнительной власти / К. С. Бельский // Гос-во и право. – 1997. – № 3. – С. 14 -21. 5. Загальна теорія держави і права: підруч. [ для
студ. юрид. спец. вищ. навч. закл. ] / за ред. М. В. Цвіка, В. Д. Ткаченка, О. В. Петришина. – Х.: Право, 2002. – 432 с. 6. Коліушко І. Б.
Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні: моногр. / І. Б. Коліушко. – К.: Факт, 2002. – 260 с. 7. Конституція
України: наук.-практ. комент. / ред. кол: В. Я. Тацій, Ю. П. Битяк та ін. – Х.: Право; К.: Вид. дім „Ін Юре”, 2003. – 808 с. 8.
Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник: [в 4-х т. – Т.2] – М.: Изд-во БЭК. – 246 с. 9. Ославський М. І.
Виконавча влада в Україні: організаційно-правові засади: навч. посіб. [ для студ. вищ. навч. закл. ] /М. І. Ославський. – К.: Знання, 2008.
– 216 с. 10. Основи демократії: навч. посіб. [ для студ. вищ. навч. закл. ] / за заг. ред. А. Колодій:. – [вид. 2-ге, стереотип.] – К.: Ай Бі,
2004. – 668 с. 11. Петришин А. В. Государственная служба: Историко-теоретические предпосылки, сравнительно-правовой и логикопонятийный аналіз: моногр. / А. В. Петришин. – Х.: Факт, 1998. – 168 с. 12. Протасова В. Є. Парламетсько-президентська республіка:
сутність, особливості, різновиди: моногр. / В. Є. Протасова. – Х.: Право, 2009. – 208 с. 13. Сравнительное конституционное право:
учебник ИГП / под. ред. В. Н. Тропинина, В. Е. Чиркина, Ю. А. Юдина. – М.: РАН, 1996. – 448 с. 14. Тихомиров Ю. А. Курс
административного права / Ю. А. Тихомиров. – М.: ЮРИНФОРМ центр, 1998. – 798 с. 15. Федеративная республика Германия:
конституция и законодательные акты / пер. с нем.; сост. Т.Г. Мощакова; под ред. Ю. П. Урьяса. – М.: Прогресс, 1991. – 472 с. 16.
Чиркин В. Е. Государствоведение: учебник [2-е изд., испр. и доп. ] / В. Е. Чиркин. – М.: Юристъ, 2000. – 384 с. 17. Юридична
енциклопедія: [ в 6-ти т. ] / відп. ред. Ю. С. Шемшученко. – К.: Укр. енцикл.,1998. – Т.4: Н–П. – 720 с.
ОСОБЛИВОСТІ І ФУНКЦІЇ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
ЯК ГІЛКИ ВЛАДИ ДЕРЖАВНОЇ
Хоменко О. В.
У статті здійснено аналіз основних функцій виконавчої влади як гілки влади державної. Зокрема,
виокремлено такі провідні напрямки в діяльності органів виконавчої влади, як управління політичне
(політична функція) й адміністративне (адміністративна функція), розкрито зміст правозастосовної,
юрисдикційної й нормотворчої функцій.
Ключові слова: державна влада, гілка влади, виконавча влада, виконавчо-розпорядча діяльність,
державне управління, функції виконавчої влади.
THE PECULIARITIES AND FUNCTIONS OF THE EXECUTIVE POWER AS A BRANCH OF THE
STATE POWER
Khomenko O. V.
The article gives the analysis of the executive power as a branch of the state power. Besides, it determines
such basic directions in the activities of the executive power bodies as political control (political function) and
management control (administrative function). It also shows the contents of low enforcement, jurisdictional and rule
– proclaiming functions.
Key words: state power, branch of power, executive power, executive and distributive activity, public
administration, functions of the executive power.
Поступила в редакцию 15.11.2011 г.