ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ: ВЫБОР

ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ:
ВЫБОР ОПТИМАЛЬНОЙ МОДЕЛИ
А.И. Горылев
В настоящее время мировое сообщество признало, что существование представительного законодательного органа, выбираемого через разумные периоды
времени, является основой любого демократического общества1. Поэтому каждое
государство, развивающееся в соответствии с общемировыми демократическими
ценностями, обязано обеспечить функционирование на своей территории органов
народного представительства, отвести им должное место в системе государственной власти, поскольку именно в прерогативу этих органов должны входить разработка и принятие законов, на которых, в свою очередь, строится организация и
деятельность всего государства. Россия в этом вопросе не является исключением.
Новая Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря
1993 года, по сравнению с предыдущими основными законами коренным образом
изменила конституционно-правовой статус российского законодательного органа.
Статья 94 Конституции прямо называет Федеральное собрание парламентом России, чтобы не допускать всяких сомнений на этот счет, и указывает, что оно (Федеральное собрание) является представительным и законодательным органом российского государства.
Следует отметить, что Федеральное собрание Российской Федерации — это
сложный, многофункциональный механизм, который имеет разнообразные отношения и связи с другими государственными органами и общественными институтами. Новая модель российского парламента, закрепленная Конституцией, предусматривает, что он образуется из двух самостоятельных, полностью автономных
палат — Государственной думы, состоящей из 450 депутатов, и Совета Федерации, включающего 178 членов (по два представителя от каждого субъекта Федерации). И если по поводу Государственной думы практически ни у кого не возникает сомнений, что она, как нижняя палата, является действительным народным
представительством, поскольку формируется на основе всеобщих, прямых, равных выборов на основе тайного голосования всех граждан, то по отношению к
Совету Федерации до сих пор не прекращаются споры о его сущности и роли в
системе государственной власти, о способах формирования.
Так, например, существует мнение, что о представительном характере Совета
Федерации как верхней палаты говорить приходится с очень большой натяжкой,
поскольку его члены не избираются непосредственно населением именно в качестве членов этой палаты Федерального собрания2 (члены Совета Федерации избираются депутатами законодательных органов субъектов РФ и назначаются высшими должностными лицами субъектов Федерации).
Что касается способов формирования данного государственного органа, то,
например, профессор права Всеволод Васильев высказывался в пользу вхождения
в Совет Федерации руководителей законодательных и исполнительных органов
субъектов РФ и приводил следующие доводы: «Во-первых, они наиболее инфор1
Права человека каждый день. Страсбург, 1996. С. 51.
Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий. / Отв. ред. В.А. Четвертин. М., 1997. С. 403.
2
38
мированы о проблемах и нуждах своих регионов; во-вторых, должностное положение обязывает их активно добиваться удовлетворения интересов этих регионов;
в-третьих, эти люди, как правило, достаточно опытные в государственных делах,
знающие, как лучше сочетать интересы субъектов Федерации с общефедеральными идеями»1.
В противоположность данной позиции профессор С.А Авакьян, наоборот,
подчеркивал негативный для российского парламента характер формирования
Совета Федерации посредством замещения мандатов в силу должности. В этой
связи он отмечал чрезмерный региональный патриотизм первых лиц субъектов
РФ; отрицательно оценивал порядок работы Совета Федерации, при котором его
члены две трети времени уделяли работе не в палате, а в субъекте Федерации в
силу должности. Рассматривая структуру современного российского парламента,
Авакьян также обращал внимание на изначально заложенный антагонизм между
общенародным представительством, характерным для Государственной думы, и
территориальным представительством, характерным для Совета Федерации2.
Похожей точки зрения придерживался и бывший заместитель председателя
Совета Федерации (1993–1995 гг.) Рамазан Абдулатипов, который отмечал, что
«важные законы, определяющие жизнь всей страны, нельзя разрабатывать и принимать, совершая наезды из глубинки раз-два в месяц. А физически чаще не могут собираться в Совете Федерации «первые лица» из регионов, где так много
своих проблем, требующих постоянного внимания…»3.
Мы, со своей стороны, считаем, что существование Совета Федерации обусловливается прежде всего претворением в жизнь принципа федерализма в устройстве государства и, соответственно, обеспечением интересов многонационального народа России. Однако нерешенность проблемы относительно выработки оптимальных способов формирования данной палаты российского парламента,
обеспечивающих, с одной стороны, реализацию интересов граждан России, проживающих на территории различных субъектов Федерации, и создание эффективного учреждения, способного принимать взвешенные государственные решения на благо всей страны, — с другой, негативно влияет в целом на законодательный процесс. В связи с этим нам бы хотелось раскрыть свое видение данной проблемы и попытаться сформулировать возможные пути ее решения.
Россия, как полноправный член мирового сообщества, ратифицировав Европейскую конвенцию о защите прав человека, взяла на себя определенные обязательства, вытекающие из этого международного документа. Статья 3 Протокола 1
Конвенции недвусмысленно устанавливает позитивную обязанность для государств: «Высокие договаривающиеся Стороны обязуются проводить свободные
выборы с разумной периодичностью путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти»4.
К тому же следует отметить, что свободные выборы — это необходимое условие парламентаризма, движущая сила представительной демократии. Свободные
1
Независимая газета. 1995. 24 февраля. С. 4.
Авакьян С.А. Проблемы народного представительства в РФ // Проблемы народного
представительства в РФ. М., 1998. С. 10.
3
Российская газета. 1995. 11 июля. С. 3.
4
Комментарий к «Европейской конвенции о защите прав человека». Совет Европы.
1995. С. 92.
39
2
выборы по Конституции России выступают в качестве ведущего принципа конституционного строя РФ, поскольку именно они обеспечивают фактическое, активное и постоянное политическое и юридическое участие населения в решении
всех важнейших вопросов жизни общества.
Однако это не в полной мере относится к Совету Федерации — верхней палате Федерального собрания. Будучи представительством территорий, Совет Федерации призван реализовывать интересы субъектов Федерации в процессе выработки государственной политики центральными властными органами. Совет Федерации имеет широкие властные полномочия (ст. 102 Конституции РФ), что говорит о его высоком положении в системе органов государственной власти. Незаменима его роль в системе разделения единой государственной власти, особенно
при реализации законодательных полномочий. Мы полагаем, что у Совета Федерации есть все возможности негласно выполнять посреднические функции между
исполнительной властью и Государственной думой. Он должен быть готовым
стать неким противовесом возможным радикальным устремлениям нижней палаты парламента с целью предотвращения тяжелейших конфликтов между законодательной и исполнительной властью, примером которых является известное противостояние между Съездом народных депутатов и Президентом в 1993 году.
В правовой теории, как правило, выделяют четыре основных типа органов,
призванных представлять интересы территорий при осуществлении политики
центральными органами власти: 1) сенатский (США, где члены сената избираются непосредственно народом); 2) представительский (например, Союзный совет
Австрии, члены которого избираются земельными парламентами); 3) советниковый (например, члены бундесрата Германии назначаются правительствами земель); 4) назначенческий (например, состав сената Канады назначается главой
государства)1.
Ныне существующий способ формирования Совета Федерации можно определить как представительско-советниковый, так как половина его членов избирается
законодательными органами власти субъектов Федерации, другая половина назначается высшими должностными лицами субъектов РФ2. Прежний федеральный закон, как уже отмечалось, предусматривал формирование Совета Федерации
из глав субъектов Федерации и председателей законодательных органов власти
субъектов РФ.
Безусловно, законотворчество является одной из основных функций российского парламента, включая его верхнюю палату — Совет Федерации, который
должен давать глубокий юридический анализ принятых Государственной думой
законов, отклонять недоработанные, а также противоречащие интересам регионов
нормативные акты. Законодательный процесс — это специфическая, трудоемкая
деятельность, требующая от его участников профессионализма и постоянного
внимания. Именно профессионализм участников законотворческой деятельности
позволяет гарантировать качество принимаемых нормативных актов. Очевидно,
что старый порядок формирования Совета Федерации узаконил практику, по которой непосредственно члены этой палаты самоустранялись от законотворческой
деятельности. В результате большая часть законов в Российской Федерации при1
Колюшин Е.И. О концепции реформирования Совета Федерации // Проблемы народного представительства в РФ. М., 1998. С. 76.
2
Вступивший в силу 5 августа 2000 года федеральный закон предусматривает постепенное обновление состава Совета Федерации по новому принципу к 1 января 2002 года.
40
нималась без участия Совета Федерации по его умолчанию, поскольку п. 4 ст. 105
Конституции предусматривает такую возможность. О невозможности членами
верхней палаты полноценно выполнять свои законотворческие функции можно
было судить и по многочисленным попыткам упростить процедуру принятия решений по рассматриваемым законам. Так, например, одна из поправок в регламент Совета Федерации позволила его членам голосовать за своих отсутствующих коллег, временно передавших им свои полномочия при условии, что они
представляют один субъект РФ (часть 3 статьи 73 Регламента Совета Федерации)1. Данная мера должна была в какой-то степени решить проблему кворума на
заседаниях Совета Федерации. Однако сразу же возникает вопрос: как быть, если
члены Совета Федерации, представляющие один субъект Федерации, придерживаются противоположных политических взглядов или имеют разные точки зрения
на решение той или иной проблемы, что вполне вероятно?
Другой пример: ст. 19 Регламента Совета Федерации закрепила, что членом
согласительной комиссии от этой палаты Федерального собрания может быть
член Совета Федерации, его полномочный представитель, а также работник Правового управления палаты. Иными словами, осуществлять законодательную работу в согласительных комиссиях было позволено лицам, не являющимся членами
парламента, что никак не совместимо с практикой парламентаризма.
Мы также считаем, что закрепленная Регламентом Совета Федерации практика голосований по опросным листам вне парламентских заседаний нарушает основные принципы парламентаризма, отрицательно сказывается на качестве принимаемых таким образом нормативных актов. Именно парламентская дискуссия
на пленарных заседаниях призвана согласовывать различные интересы и формировать позицию члена парламента на основе высказываемых различных мнений
по обсуждаемым вопросам. Ее отсутствие препятствует всестороннему анализу
содержания принимаемых законов.
Кроме того, до последнего времени складывалась достаточно парадоксальная
ситуация, противоречащая основам парламентской демократии и принципу разделения властей, провозглашенному российской Конституцией, когда представители вертикали исполнительной власти в лице губернаторов, президентов, глав
администраций и правительств субъектов РФ осуществляли законодательные
прерогативы в верхней палате парламента.
Все это давало основание некоторым аналитикам оценивать Совет Федерации
как «законодательный институт, заседающий один-два дня в месяц и передоверяющий аппарату подготовку заключений по законам, поступающим из Государственной думы» и называть его «палатой начальников, не приспособленной к систематической парламентской работе»2.
Нынешний порядок формирования Совета Федерации, установленный новым
федеральным законом, позволяет отчасти решить указанные проблемы. Новый
Совет Федерации имеет все возможности осуществлять законотворчество на профессиональной основе: его члены не обременены какой-то иной деятельностью
(должны прекратить исполнение всех обязанностей, несовместимых со статусом
члена Совета Федерации), что позволяет им полностью сосредоточиться на парламентской работе. Можно говорить о том, что в нашей стране появилась полно1
Собрание Законодательства Российской Федерации. 1996. № 7. С. 654–655.
Федосеев А.М. Россия выстрадала право иметь полноценный парламент // Журнал
российского права. № 3. 1998. С. 19–20.
41
2
ценная верхняя палата парламента, которая призвана лоббировать региональные
интересы при принятии законодательных актов на федеральном уровне.
Тем не менее, на наш взгляд, и существующий в настоящее время порядок
формирования Совета Федерации имеет целый ряд недостатков, не вполне совместимых с современным парламентаризмом. Главный из них заключается в
том, что вполне реальна угроза, когда члены верхней палаты будут прежде всего
отстаивать не интересы населения регионов, а интересы тех органов государственной власти субъектов Федерации, которые их назначили (избрали) на эту
должность. Фактически, закон закладывает императивный мандат члена Совета
Федерации — ст. 9 предусматривает, что полномочия членов верхней палаты могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта РФ в том же порядке, в котором осуществляется их избрание (назначение) членами Совета Федерации1. То есть представитель от законодательного органа субъекта РФ отстраняется решением данного органа государственной власти (процедура отрешения должна устанавливаться нормативными актами субъектов Федерации, — можно предположить, что в большинстве
случаев для этого будет достаточно решения простого большинства депутатов
региональных законодательных органов), а представитель от исполнительного
органа власти субъекта РФ отстраняется и того проще — простым решением
высшего должностного лица региона в любой момент после назначения членом
Совета Федерации (если против данного решения не проголосует две трети от
общего числа депутатов законодательного органа субъекта Федерации). Именно
поэтому члены Совета Федерации будут заинтересованы прежде всего реализовывать волю региональных элит, которые в противном случае без большого труда
имеют все возможности отстранить их от должности. Другими словами, члены
верхней палаты теряют всякую самостоятельность (особенно те, которые назначаются руководителями субъектов Федерации) и становятся полностью зависимыми от властных региональных структур, назначивших (избравших) их на эту
должность. Население регионов (интересы которого прежде всего при парламентском правлении должны реализовывать палаты парламента) при данном способе
формирования верхней палаты практически отстраняется от какого-либо влияния
на решения, принимаемые ее членами.
В свою очередь, мы предлагаем более радикальный способ решения проблемы
формирования верхней палаты российского парламента. Как известно, современная российская Конституция (ч. 2 ст. 95) четко не определяет способ формирования Совета Федерации — избрание его членов, назначение, замещение по должности. Она лишь указывает общий принцип: в Совет Федерации входят по два
представителя от каждого субъекта Российской Федерации — по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ. В
свою очередь ч. 2 ст. 96 Конституции РФ отсылает к федеральному закону, который и должен четко установить порядок формирования данной палаты парламента. Поэтому в первую очередь, на наш взгляд, необходимо внести поправки в
Конституцию РФ, которые бы четко определяли способ формирования Совета
Федерации. Только после этого нужно принимать новый закон, устанавливающий
механизм формирования данного органа. Принятие поправок к Конституции прекратило бы многочисленные споры о конституционности той или иной модели
организации Совета Федерации, поскольку сама Конституция ее устанавливала
1
42
Российская газета. 2000. 8 августа. С. 3.
бы. Мы все же считаем, что оптимальным является избрание членов Совета Федерации населением субъектов РФ (сенатская модель). В прошлом на официальном
уровне уже были попытки ввести прямые выборы членов данной палаты населением субъектов РФ (соответствующий законопроект был принят Государственной
думой, одобрен Советом Федерации, но отвергнут Президентом). Известная норма (ч. 2 ст. 95 Конституции) истолковывалась авторами данного законопроекта
следующим образом: органы государственной власти субъектов выдвигают кандидатов в члены Совета Федерации, которые далее должны пройти через прямые
выборы1. Но Президент тогда посчитал данный способ противоречащим Конституции, так как в этом случае, по его мнению, члены верхней палаты представляли
бы не законодательные и исполнительные органы субъектов РФ, а их население.
В то время «победил» способ замещения мест в Совете Федерации по должности
главами органов законодательной и исполнительной властей субъектов РФ. Приняв «президентский» вариант незадолго до окончания срока деятельности Совета
Федерации первого созыва, Дума, по-видимому, стремилась избежать ситуации,
при которой в отсутствие верхней палаты она не смогла бы полноценно осуществлять свои законотворческие функции.
Избрание членов Совета Федерации населением субъектов РФ, мы считаем,
позволило бы устранить организационно-правовые основы разобщенности палат
Федерального собрания, вызванные в настоящее время различием в способах их
формирования. К тому же избрание как способ формирования верхней палаты в
большей степени соответствовало бы представительному характеру российского
парламента, закрепленному в ст. 94 Конституции. Избрание именно от субъектов
Федерации совместило бы территориальное представительство с общенародным и
сохранило бы за Советом Федерации возможность реализовывать интересы регионов на федеральном уровне. От каждого субъекта РФ следует ввести дифференцированное представительство от одного до четырех представителей в зависимости от численности населения представляемого региона. Субъект РФ с численностью населения до 1,5 миллиона человек должен посылать в верхнюю палату одного представителя; до 2,5 миллиона человек — два представителя; до четырех миллионов — три представителя; свыше четырех миллионов — четыре представителя. При этом численность членов Совета Федерации не будет превышать
220 членов. Равное представительство каждого субъекта Федерации, по нашему
мнению, ущемляет интересы населения крупных регионов. В конечном итоге,
предложенный нами вариант выгоден всему населению нашей страны, поскольку
предполагает возможность определенного влияния избирателей на своих представителей в верхней палате. Избрание как способ формирования Совета Федерации
дает возможность реализовывать непосредственно интересы населения, а не региональных элит. Конечно же, необходимо предусмотреть более сложный порядок отбора членов верхней палаты парламента, чем депутатов Государственной
думы. Например, усложнить процедуру выдвижения кандидатов в Совет Федерации, ограничить возможность выдвижения претендентов лишь органами государственной власти субъектов Федерации (как законодательными, так и исполнительными), органами местного самоуправления, а также группами граждан численностью не менее 7% от населения субъекта РФ. Все члены данного органа власти должны избираться по мажоритарной системе абсолютного большинства,
1
Шаблинский И. «Сенаторы» по совместительству // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. № 4. 1995. № 1. 1996. С. 36.
43
срок их полномочий следует увеличить по сравнению с депутатами Государственной думы, например, до шести лет с ротацией раз в три года половины состава. Это уменьшило бы политизированность верхней палаты по сравнению с
нижней, устранило бы резкие политические колебания при осуществлении государственной власти. Как и сейчас, Совет Федерации смог бы остаться сдерживающим фактором против чрезмерно радикальных решений Государственной
думы.
На наш взгляд, данная модель Совета Федерации способствовала бы формированию в России стабильно функционирующего двухпалатного парламента,
имеющего все возможности вырабатывать государственные решения с учетом
интересов населения всей страны. Совет Федерации является важнейшим компонентом властного механизма нашей страны. Поэтому реформирование данного
государственного органа будет способствовать оптимизации всей системы государственной власти, реализации принципа народовластия в ее деятельности.
44