ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКУПКИ: НАЦИОНАЛЬНАЯ ЗНАЧИМОСТЬ И ОЦЕНКА НАПРАВЛЕНИЙ МЕЖГОСУДАРСТВЕННОГО СОТРУДНИЧЕСТВА Паньшин Б.Н. профессор кафедры менеджмента БГУ Госзакупки как инструмент госрегулирования. Рынок госзакупок является важнейшим элементом социально-экономического развития страны, а сама система государственных заказов все более становится одним из основополагающих институтов государственного регулирования экономики, оказывающего существенное влияние на ее динамику и структуру. Госзакупки – это не только процесс заказа, но и инструмент выстраивания политики выполнения государством своих функций: - защиты (ВПК), - продовольственной безопасности (АПК), - энергетической безопасности (ТЭК), - социальная сфера (образование, здравоохранение, наука, культура), - охрана и сохранение природных ресурсов. Одновременно, формирование организационной структуры управления государственным рынком при выделении на территории страны нескольких административных центров способствует регулированию социальноэкономического положения регионов (областей) и городов. О важности совершенствования механизма госзакупок свидетельствует следующее. На рубеже XX–ХХI столетий доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте практически во всех странах (развитых и развивающихся) возросла более чем в 700 раз. Отмечается увеличение как объема, так и стоимости закупок для государственных нужд. Государство становится крупнейшим потребителем на рынке товаров, работ и услуг — доля государственных закупок постоянно растет и составляет в развитых странах более 20% ВВП. Поэтому правительства, руководя государственными расходами и налогами, могут оказывать значительное воздействие на социально-экономические процессы, а государственные закупки все более рассматриваются как один из действенных инструментов социально-экономического развития. В социально - ориентированной экономике госзакупки – это еще и один из мощных и эффективных инструментов государственной политики в решении таких важнейших задач как: обеспечение единства экономического пространства, развитие рынков и сохранение конкурентной среды, поддержка регионов и групп населения, развитие определенных субъектов рынка и секторов экономики, подготовка госуправления экономикой в условиях членства в ВТО. Развитый механизм госзакупок позволяет более эффективно и более справедливо использовать при выполнении госзаказа потенциал частного предпринимательства, обществ инвалидов, предприятий в малых городах и т. д., что содействует обеспечению устойчивости экономического развития, ускоренному и сбалансированному решению актуальных задач социальноэкономического развития. С ростом тенденций социальной ориентации экономики, особенно в кризисных условиях, значимость системы государственных закупок многократно увеличивается. В современной белорусской экономике происходит сближение показателей государственных расходов с показателями развитых стран. Ежегодно объем госзакупок увеличивается на 4–8%. Происходит это в первую очередь за счет увеличения затрат государства на модернизацию, на решение инфраструктурных и жилищных проблем. Учитывая, что государство и бизнес – это единый узел, который нельзя развязать, необходимо признать, что малобарьерная, но эффективная система госзакупок повышает возможности государства в регулировании бизнеса, создавая такие формы воздействия системы государственных заказов на экономику, которые наряду со стимулирующим, дают и синергетический эффект развития экономики. Именно поэтому ситуация в сфере госзакупок служит индикатором состояния общественного управления и зрелости правового государства. И речь, здесь идет, по сути, не только о хозяйственных вопросах и формировании и исполнении правильных заказов, а, по выражению мэра Москвы Ю.М.Лужкова, о «чистоте и прозрачности» всей государственной экономической системы. Эффективность национальных экономик определяется, в существенной мере, не только соотношением долей государственной и частной форм собственности, но и, в первую очередь, уровнем конкуренции между хозяйствующими субъектами, в том числе, и конкуренцией за выполнение государственного заказа. С этой целью организуемая государством конкуренция в сфере госзакупок ориентируется на обеспечение следующих факторов развития: - равенство возможностей в получении госзаказа и уход от уравниловки, которая в конечном итоге порождает дух иждивенчества), - рост государственной значимости частного бизнеса и частной собственности (праведно заработанной), как условий, мобилизующих коллективы и каждую личность, повышающих качество рабочей силы, то есть условий всего того, без чего не может быть динамично развивающейся и процветающей экономики (можно сказать, что в современных условиях если нет добросовестной конкуренции, то нет и полноценного государства), - гармоничное сочетание норм частной собственности с реализуемыми государством идеями коллективизма в решении задач социально – экономического развития. При полном задействовании этих факторов в государственном управлении возрастании энергия предпринимателей и положительные эмоции общества в оценке справедливости расходования средств налогоплательщиков. Таким образом, в современных условиях госзакупки выступают инструментом реализации концепции госуправления по формуле «план + рынок = госрегулирование», то есть инструментом работы «невидимой руки рынка» и видимой руки обоснованного госуправления. Госзакупки - это инвестиции. Посредством механизма госзакупок решается проблема привлечения ресурсов для ускоренного экономического роста и социального развития. При этом важно учитывать, что для устойчивого и гармоничного социально-экономического развития важны не только темпы экономического роста, но и создание условий для решения таких важных задач, как: - достижение социальной и технологической однородности экономического пространства страны, - снижение дифференциации уровня жизни по доходным группам и между различными регионами, - сближение технологического уровня производства в различных отраслях экономики, - повышение социально-технологической однородности экономики. Именно посредством совершенного механизма госзакупок эти задачи могут быть решены наиболее эффективно. В пользу этого свидетельствует более чем 200-летний опыт развития Федеральной контрактной системы в США. Исследования ведущих экономистов показывают, что в России темпы роста ВВП и рост инвестиций находятся в обратной зависимости. Наибольших темпов падение ВВП достигало в 1992-93, когда инвестиции составляли 30-35% ВВП, а 8%-ный рост ВВП достигнут в 2000 при снижении инвестиций к ВВП до 15-17%. Структуры ПИИ в России и в Беларуси в целом совпадают и основная часть их представлена кредитами. Наблюдается низкая отраслевая диверсификация: промышленность, общая коммерческая деятельность, транспорт. Незначительны инвестиции в сельское хозяйство, рыбную промышленность, горнодобывающую деятельность, строительство, здравоохранение, коммунальные и социальные услуги. НО - объемы импорта компаний с ПИИ существенно превышают объемы экспорта. В целом следует отметить, что основной поток ПИИ по-прежнему направлен в низко и средне технологические отрасли экономики. Главная проблема для будущего развития наших стран заключается в том, что рост инвестиций пока очень неустойчив и во многом базируется на благоприятной конъюнктуре мировых рынков. Поэтому возрастает актуальность госзакупок как института развития экономики и социума. Госзакупки – инструмент формирования Единого экономического пространства. Актуальность совершенствования механизма госзакупок возросла с формированием Таможенного союза. Теоретические расчеты всех его участников подтверждают выгодность этого проекта. Президент Республики Беларусь А.Г. Лукашенко в одном из выступлений заявил, что за счет снятия барьеров в торговле можно к 2015 году увеличить ВВП каждого участника Таможенного союза примерно на 15–20%. По российским оценкам, общий экономический эффект составит более 400 млрд долларов к 2015 году. Совокупный эффект от вступления Казахстана в ТС оценивается в 0,6 процентного пункта дополнительного прироста ВВП страны (3% вместо 2,4% в 2010 году), главным образом за счет роста экспорта и ограничения импорта, импортозамещающего роста в промышленности и строительстве, увеличения объема оказанных услуг. Поэтому главные ожидаемые результаты от межгосударственного сотрудничесва в сфере госзакупок – это предоставление национального режима предприятиям-резидентам сторон при участии в государственных закупках. Очевидно, что в этом контексте справедлива формула: «Национальный режим + Гармонизация правил проведения госзакупок + Унифицированный документооборот = ЕЭП». Для формирования межгосударственной системы государственных закупок в качестве первоочередных шагов представляются следующие: 1. Информация о планах закупок (не только на бюджетный год). 2. Создание межгосударственного Агентства по госзакупкам. 3. Разработка и заключение Рамочных соглашений между заказчиками и поставщиками (конкурентный баланс, эффективный при реализации крупных народнохозяйственных проектов: строительство дорог и мостов, обновление подвижного состава и т.д. и т.п.). 4. Электронизация госзакупок на основе электронных паспортов товаров по системе GS1 и электронного документооборота как инструмента непосредственной помощи предприятиям в экспортноимпортной деятельности, учитывая, что (GS1 + ЭЦП) – язык современного бизнеса. 5. Создание Центра деловых операций (логистика). 6. Формирование каталогов товаров в соответствии с национальными стандартами и международными рекомендациями (система GS1 – «электронные паспорта товаров). 7. Мониторинг национальных рынков государственных закупок. 8. Обобщение и использование лучшей мировой практики: опыт ЕС (SIMAP), Федеральной контрактной системы США, системы госзаказа России, системы госзакупок Беларуси, Украины, Латвии, Молдовы и других государств. 9. Организация подготовки кадров для работы на рынках Таможенного союза и мировых рынках закупок. 10. Финансирование работ по обобщению мирового опыта госзакупок и развития результативных методов его практического применения. Госзакупки – объект аналитических расчетов и государственного руководства. Государственные закупки являются тонкой правовой и сложной организационной процедурой, требующей значительных материальных и людских ресурсов (в развитых странах количество специалистов, организующих закупочный процесс, составляет от 3 до 6 % от общего количества сотрудников государственных органов и предприятий). В теории и практике госзакупок важно учитывать цикл закупок, который включает в себя три процесса: формирование заказа, размещение заказа, исполнение заказа. В законодательстве процесс размещения заказа имеет наибольшее нормативно-правовое обеспечение. Однако для повышения эффективности госзакупок важно уделять особое внимание этапу формирования заказа, от которого зависит, по оценкам экспертов, до 60% эффективности закупок. Формирование заказа предполагает такие мероприятия, как определение и обоснование закупок, их консолидация, проведение исследований рынка поставщиков (маркетинг), оптимизация закупок и поставок продукции по времени и месту (планирование). Следовательно, в законодательстве должны быть определены нормы, четко и процедурно регламентирующие формирование заказа, в том числе и начальной цены контракта. Одновременно должны быть определены положения по оценке рисков (финансовых, страховых и т. д.) для поставщиков и потребителей и процедуры по их анализу и снижению. При этом важно обеспечить конкуренцию поставщиков (что приведет к снижению цены сделки) и мотивацию представителей госзаказчиков к этой работе (и материальную, и моральную). В размещении заказа важнейшую роль играет система информирования о закупках. Общепризнанные стандарты и наработанный многими странами опыт в этом вопросе свидетельствуют о том, что механизм прозрачности государственных закупок напрямую зависит от возможности государства обеспечить доступность к информации о закупках через государственные информационные интернет-ресурсы и печатные издания. Информация о госзакупках, как правило, размещается в открытом доступе. Следует отметить, что передача полномочий по контролю над публичностью процесса госзакупок коммерческим или общественным структурам крайне нецелесообразна. Финансы, формирующие бюджетную массу страны, которые в дальнейшем будут обращены в государственный заказ, имеют налоговую природу, поэтому принципиально важно обеспечить прозрачность госзакупок на всех стадиях их осуществления. Мировой опыт свидетельствует о преимуществе государственного контроля за госзакупками. Исполнение заказа предполагает контроль заказчиком выполнения условий контракта по государственной закупке — как по количественным, так и качественным показателям. Методика госзакупок представляет собой определенную совокупность организационных мероприятий и технологий их осуществления. Основным назначением методики является повышение эффективности исполнения госзаказа. Методики организации и проведения государственных закупок различаются в зависимости от предмета закупки (особенно в части услуг: строительные услуги, консалтинговые и т. д.), а также зависят от степени развитости информационной инфраструктуры в конкретной стране (возможности информирования о закупках, электронного маркетинга и электронных аукционов, системы документационного сопровождения контрактов и т. д.). Методика закупок определяет действия их участников по следующим стадиям закупочной деятельности: 1. Что именно и когда покупать (определение предмета закупки). 2. У кого и на каких условиях покупать (маркетинг). 3. Как оформлять и сопровождать сделку (закупка). 4. Как произвести анализ закупочной деятельности (контроль). Каждый из этих вопросов имеет две составляющие: внешнюю (использование ценового механизма, переговорные и юридические аспекты) и внутреннюю (внутриорганизационное обеспечение). Поэтому, для повышения эффективности государственных закупок требуется огромная аналитическая работа и слаженность всех звеньев механизма социально-экономического развития страны. Иллюстрацией важности этой работы может служить следующий пример преодоления послевоенной Японией экономических проблем, в том числе и путем организации сотрудничества государства и частного бизнеса. Справочно: В 1949 году Япония столкнулась с трудностями экспорта продукции машиностроения: еѐ цены оказались выше мировых. Причина – высокая стоимость металла, определяемая, как оказалось, дороговизной угля. Совет по рационализации промышленности с участием ведущих компаний, представителей промышленных ассоциаций и чиновников выработал соглашение. Вот его пункты. 1. Машиностроители-экспортѐры назвали конкурентную цену металла. 2. Угольщики, изыскав средства, модернизировали свои шахты, и под гарантию металлургов закупать весь производимый ими уголь, снизили его цену на 18%. 3. Металлурги также модернизировали свои предприятия, что в совокупности с подешевевшим углѐм позволило выйти на требуемую цену. 4. Судостроители, получив более дешѐвый металл, снизили цены на морские суда. 5. Угольщики-импортѐры соответственно снизили транспортные издержки и удешевили также и ввозимый уголь. Итог известен. Япония ныне – один из мировых лидеров производства высокотехнологичной, наукоѐмкой, инновационной продукции машиностроения. Решение этой сложнейшей «многоходовки» – плод активности государства в формировании госзаказа и организации конкуренции за его выполнение. Его чиновники явились организаторами и координаторами дела. Именно они способствовали созданию доверия между его участниками и выработке компромиссов. Такой стиль взаимоотношений государства и бизнеса вошѐл в практику под названием «административное руководство». Он включал также весьма решительные меры по защите и поддержке национального предпринимательства. Как видно, японская модель ГЧП – это созданный под эгидой государства альянс, который, осуществив комплекс весьма сложных и рискованных организационно-экономических действий, решил жизненно важную общенациональную проблему, что во многом предопределило дальнейшую судьбу разбитой войной страны. При этом получили выгоды и частные компании. Таким образом, государственные закупки — это сфера, где необходим постоянный и значительный объем аналитической работы на всех стадиях жизненного цикла закупки — формирования госзаказа, его размещения и исполнения (т. е. это сфера деятельности, в которой нужно многое и тщательно считать). Требуется учет процента прибыли предприятия, выигравшего конкурс, а также принципа формирования цен на товары и услуги предприятия и пр. Требуется общественный мониторинг эффективности государственных закупок и закупок за счет собственных средств, постоянное информирование о востребованности тех или иных специалистов госзакупок, формирование их банка данных с персональными рейтингами. Должна быть обеспечена возможность участия общества в оптимизации законодательной базы по государственным закупкам и закупкам за счет собственных средств. В связи с этим назрела потребность в создании единого аналитического информационного ресурса по государственным закупкам и закупкам за счет собственных средств. Электронизация госзакупок. Электронизация будет содействовать формированию единого информационного пространства государственных закупок, а использование в его технической реализации элементов социальных сетей позволит привлечь к решению проблем как специалистов по госзакупкам, так и обычных граждан. В первую очередь это связано с формированием аналитических материалов по госзаказу, выработкой путей наиболее эффективного развития его механизмов. Приоритетной задачей является создание единой для всей страны электронной системы госзакупок. Естественно, что одних только административных и технологических мер для совершенствования системы госзакупок недостаточно. Дополнительно, как показывает обсуждение докладов на Форуме, нужно внедрять практику привлечения независимых экспертных структур с целью постоянного совершенствования законодательства и практики его применения, а также обеспечения качества товаров и услуг для государственных нужд. Важной частью таких экспертных структур может рассматриваться и наш Форум.