С Тема 24 .

Тема 24 .
U
U
СПОСОБЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ
В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ
Нарушение законности и дисциплины в государственном
управлении наносит ущерб государству и обществу, затрагивает
права и законные интересы граждан. Поэтому последовательное
соблюдение требований обеспечения законности и поддержания
дисциплины на должном уровне предполагает наличие развитой
системы юридических способов и средств, гарантированных государством. Такие способы и средства обеспечения законности и
дисциплины в своей совокупности состоят из различных правовых
и организационных видов и методов деятельности государственных органов, применяемых ими практических приемов, операций,
форм, процедур, выбор которых в конкретных ситуациях обусловлен многими предпосылками. Среди них следует различать общие
условия (предпосылки) и специальные юридические, организационно-правовые способы и средства.
К общим условиям относятся политические (идеологические),
экономические, организационные предпосылки формирования законности, правопорядка и дисциплины. Так, их политические
предпосылки производны от режима демократии, развитости ее институтов: гласности, общественного мнения, зрелости общественного сознания (в частности, правосознания, политической и правовой
культуры), авторитета государственной власти, имиджа государственной службы и т.д. Велико значение экономических факторов, с
которыми связаны достигнутый страной уровень благосостояния,
наличие материальных ресурсов и т.д. К организационным предпосылкам следует отнести эффективность организационных структур
аппарата управления, квалификацию служащих и т.д.
Для обеспечения законности в государственном управлении
фундаментально важное значение в современных условиях строительства в России демократического правового государства имеет
провозглашение Конституцией РФ неотъемлемых прав и свобод
человека (ст. 2, 7, 15, 17–64). Данное обстоятельство, имеющее
наиважнейшее политико-правовое значение, привело к кардинальным изменениям сущности процесса законотворчества и самого закона. С признанием прав человека утвердился особый критерий
«законности закона», для теории и практики отечественного зако258
нодательства актуальной стала проблема соотношения прав человека и закона. Постулат о законе как нормативной формуле прав
человека позволяет применить к самому закону критерий законности, легитимности. С помощью этого критерия высший акт государственного управления – закон, принятый с соблюдением всех
законотворческих процедур, но нарушающий неотъемлемые права
человека, оценивается как «форма произвола» со стороны государства 1 . В то же время теория и практика не могут не признавать значения закона как необходимого оптимального средства для формулирования прав человека. Оформленные в законе, они приобретают
определенность, конкретизируются целым спектром правомочий,
из которых слагается то или иное право. Это право защищается в
законе санкциями и видами гарантий 2 .
Специальные юридические средства и способы – правовые гарантии, контроль, надзор, принуждение, обжалование, поощрение,
ответственность.
Юридические гарантии – законодательно закрепленные
средства охраны субъективных прав граждан и организаций, способы их реализации, а также средства обеспечения законности и
охраны правопорядка, интересов личности и государства. Правовые гарантии, устанавливаемые отраслевым законодательством,
имеют конкретное предназначение в определенной сфере общественных отношений.
Конституционные гарантии устанавливают права и обеспеченные государством возможности их использования гражданами
при осуществлении политической, экономической и иных видов
деятельности. Конституционные гарантии прав и свобод граждан
могут быть классифицированы на: 1) общие конституционные
нормы-гарантии (нормы-принципы); 2) специальные конституционные гарантии, к числу которых относятся: а) любая правомерная
деятельность государственной власти, в том числе правоохранительных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, а также самих граждан, подчиненная праву;
F
F
F
F
1
Как известно, первоначально этот критерий был разработан в трудах
Д. Локка, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Т. Джефферсона, И. Канта, Г. Гегеля,
С.Е. Десницкого и других мыслителей.
2
См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995.
С. 260–261.
259
б) конституционная ответственность государства в лице его органов государственной власти перед личностью и обществом; в) контроль общества за государственной властью. К особой группе конституционно-правовых гарантий прав человека и гражданина относятся судебные (конституционно-процессуальные) гарантии,
применяемые при осуществлении конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Важным
средством обеспечения конституционных гарантий прав и свобод
человека и гражданина в условиях формирования гражданского
общества в России может быть расширение полномочий Уполномоченного по правам человека в РФ, например путем наделения
его права законодательной инициативы. Другим средством, способствующим повышению эффективности конституционных гарантий, является дальнейшее совершенствование судебной власти,
выражающееся в усилении роли суда присяжных – как альтернативе традиционной форме российского судопроизводства, в расширении территориальных границ, о чем свидетельствует исторический опыт и современная мировая и отечественная практика его
деятельности.
Согласно российскому избирательному законодательству гарантии избирательных прав – правовые, организационные, информационные и иные средства обеспечения реализации избирательных прав граждан России 1 . Законодательством Российской Федерации о труде предусмотрены гарантии при приеме на работу, т.е.
установленные правовыми нормами правила, гарантирующие права лиц в процессе трудоустройства. Так, запрещается необоснованный отказ в приеме на работу. В гражданском праве гарантия –
один из способов обеспечения обязательств, применяемый в отношениях между хозяйствующими субъектами. По договору гарантии организация-гарант обязуется перед организацией-кредитором
погасить задолженность организации-должника, если последняя не
сделает этого. Гарантия используется в кредитных отношениях,
главным образом банком: организациям, которые не выполняют
свои обязательства перед банком и допускают нарушения кредитной дисциплины либо имеют недостаток собственных оборотных
F
F
1
См.: Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 33. Ст. 3406.
260
средств, либо неправомерно изымают оборотные средства, банк
выдает ссуды только при условии предварительного предъявления
гарантии. Многие виды юридических гарантий, установленных материальными нормами различных отраслей права, реализуются и
защищаются охранительными нормами административного права.
Процессуальные гарантии – система правовых средств, установленных законом для обеспечения надлежащего отправления
правосудия, осуществления задач судопроизводства (не в последнюю очередь по административным делам), защиты прав и свобод
человека в судебном процессе (право на защиту, бесплатную юридическую помощь, обжалование судебного решения, гласность судебного разбирательства, коллегиальность суда и др.). Подобные
меры и средства включают процессуальные сроки, процессуальное
правопреемство и др.
Основным гарантом обеспечения безопасности граждан и всего российского общества в сфере охраны общественного порядка и
общественной безопасности является государство в лице уполномоченных органов. Правоохранительные органы также должны
стать гарантом прав и свобод личности посредством повышения
правовой и профессиональной культуры и уровня квалификации
сотрудников, особенно тех, кто выступает в статусе должностных
лиц и представителей власти. Однако государство без помощи всего общества в современных условиях не способно качественно
обеспечить защиту прав и свобод граждан и принципов конституционного строя. Для решения этих задач необходим комплексный
подход, основанный на повышении правовой активности граждан,
формировании у них потребности в оказании помощи правоохранительным органам. Только на основе доверия к ним и их сотрудникам может осуществляться укрепление взаимодействия и сотрудничества с гражданами, общественными объединениями, средствами массовой информации, заинтересованными в противодействии различным противоправным проявлениям, в обеспечении
общественной безопасности, в охране общественного порядка.
В системах социального управления контроль – важнейший
вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти, получая
информацию о фактическом положении дел при выполнении принятых решений, могут принимать меры с целью корректировки
процесса исполнения (на разных его стадиях) либо наказания ис261
полнителей. Контроль в системе государственного управления может быть внешний и внутренний. Так, контроль за аппаратом исполнительной власти осуществляется извне: Президентом РФ, законодательными органами, судами, прокуратурой, общественными
организациями. Контроль внутри самого госаппарата проводится в
разных организационно-правовых формах. Среди них нужно различать: 1) контроль субъектов линейной власти (такие контрольные полномочия реализуются по властной вертикали «сверху–
вниз» органами общей компетенции в отношении подведомственных им органов) и внутриведомственный контроль; 2) контроль
субъектов функциональной власти (например, финансовый контроль и другие виды над- и межведомственного контроля). По времени осуществления различаются контроль предварительный (например, при лицензировании), текущий (в процессе деятельности)
и последующий (по результатам деятельности). В зависимости от
объема контроля различают собственно контроль, в процессе которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и
надзор, ограничивающийся только проверкой законности, и при
этом вмешательство в оперативно-хозяйственную или иную профессиональную деятельность поднадзорного объекта не допускается.
В настоящее время в России сложились три вида надзора за
законностью управленческой деятельности органов государственной власти: судебный, прокурорский, административный.
В порядке судебного надзора реализуются: право граждан на
судебную защиту в формах рассмотрения жалоб, требований и
протестов органов государственной власти о признании незаконными административных актов; проверка судами (судьями) законности административных актов, имеющих значение для разрешения рассматриваемых ими дел; проверка качества предварительного расследования по уголовным делам и т.д. Конституционный
надзор – особый вид правоохранительной деятельности судебных
органов, заключающийся в проверке соответствия законов и иных
нормативных актов Конституции страны. Его осуществляет Конституционный Суд РФ. В арбитражных судах созданы специальные
коллегии по рассмотрению хозяйственных споров организаций и
предпринимателей с властными структурами.
Надзор за законностью административной деятельности осуществляют все действующие в Российской Федерации суды: об262
щие, военные, арбитражные, конституционные (уставные). Функция прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов всеми гражданами, организациями и должностными
лицами принадлежит органам прокуратуры.
Административный надзор как разновидность межотраслевого
управления, направленного на обеспечение законности, представляет собой надведомственный контроль исполнительной власти за соблюдением коллективными и индивидуальными субъектами правовых норм. Как разновидность государственного надзора, он включает в себя также и судебный и прокурорский надзор.
Административным надзором занимаются большое число государственных структур, среди которых немало специализированных ведомств, созданных для таможенного, налогового, финансового, санитарно-эпидемиологического, экологического, радиационного надзора и т.д. В ходе надзорной деятельности широко используются
разнообразные меры административного принуждения: чаще всего –
пресекательные средства, реже – карательные, еще реже – правовосстановительные санкции. Перечень органов, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях и привлекать виновных к административной ответственности, устанавливается законом. Субъекты административного надзора названы в
Кодексе об административных правонарушениях (гл. 16), им же определена подведомственность различных надзорных структур.
Все разновидности правовых санкций призваны гарантировать
исполнение закона, осуществлять общую и частную превенцию
правонарушений. Принуждение выражается в применении государством в лице его уполномоченных органов принудительных мер
воздействия к субъекту правонарушения. Скажем, нарушение норм
права влечет юридическую ответственность, а невыполнение требований, содержащихся в нормах общественных организаций, может повлечь применение лишь мер общественного воздействия.
Основные виды мер государственного принуждения – дисциплинарные, административные, гражданско-правовые, уголовные.
Они различаются основаниями и процедурами их применения. Но
все они широко используются для обеспечения законности в отношениях с государственной властью, где ей принадлежит ведущая
роль. Дисциплинарное и административное, т.е. внесудебное, принуждение используются в процессе исполнительно-распоряди263
тельной деятельности. Исполнительная власть инициирует, расследует, направляет в суды уголовные дела, обеспечивает исполнение
уголовных наказаний. Принудительные меры применяются как к
индивидуальным, так и к коллективным субъектам права; как к
тем, которые являются элементами государственного аппарата, так
и к тем, которые в него не включены.
Дисциплинарное принуждение связано со служебными отношениями субъекта совершения дисциплинарного проступка и
субъекта полномочного применять меры дисциплинарного воздействия. Так, оно применяется в целях обеспечения надлежащего и
своевременного выполнения объектом управления, нижестоящим
органом и его работником (государственным служащим) распоряжений субъекта управления, т.е. вышестоящего органа (должностного лица).
Административное принуждение применяется уполномоченными на то органами и должностными лицами. Его применение не
связано с рамками служебных отношений, так как может применяться независимо от служебной подчиненности. Оно служит общим целям обеспечения государственной дисциплины, законности
и правопорядка. Административное принуждение включает в себя
меры административного предупреждения, меры административного пресечения, меры административно-процессуального обеспечения и административные взыскания.
Меры административного пресечения и административнопроцессуального обеспечения представляют собой способы и средства принудительного воздействия, применяемые уполномоченными органами и должностными лицами в целях прекращения административного правонарушения и предотвращения его вредных последствий, а также создания возможности для последующего
привлечения виновного к ответственности. К этим мерам относятся: требование прекратить правонарушение; применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия; задержание; отстранение от работы лиц, страдающих инфекционными
заболеваниями; принудительное лечение венерических заболеваний и другие меры медико-санитарного характера; меры технического характера и др.
Административные санкции в порядке принуждения применяются уполномоченными на то органами и должностными лицами
264
в целях наказания нарушителя и предупреждения правонарушений.
Они могут выражаться в моральном или материальном воздействии на нарушителя либо временном лишении его специального
права.
Материальное принуждение заключается в возмещении материального ущерба, нанесенного противоправными действиями
предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам. Порядок
возмещения материального ущерба регулируется действующим законодательством. Размер нанесенного ущерба определяется, как
правило, судом, который выносит по делу соответствующее решение о взыскании материального ущерба с лица, признанного виновным. Вместе с тем, в предусмотренных законодательством случаях решение о возмещении материального ущерба может быть
принято уполномоченными на то государственными органами или
должностными лицами.
Под обжалованием понимается реализация гражданами своего права обращаться в органы государственной власти и к их
должностным лицам с требованиями, жалобами и заявлениями, содержащими оценочные суждения негативного характера по поводу
нарушения их субъективных прав, интересов и свобод. Такое право
может быть реализовано на основании Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих
права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (с изменениями и
дополнениями, внесенными федеральным законом от 14 декабря
1995 г.) 1 . Личные и коллективные обращения граждан, направляемые в органы государственной власти и местного самоуправления
и к их должностным лицам, служат одним из важных способов
обеспечения законности в их деятельности. На обращения граждан
должны быть даны обоснованные ответы в установленные сроки, а
там, где нарушены права человека, соответствующие органы обязаны без проволочек вмешаться и обеспечить соблюдение закона.
Благодаря правовой основе они приобретают качества правового
средства, с помощью которого осуществляется своеобразный контроль за работой персонала и руководителей органов власти. Они –
F
F
1
См.: Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. № 4866–I //
Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1993. №19. Ст. 685, в ред. Федерального
закона от 14 декабря 1995 г. № 197–ФЗ // Российская газета. 1995. 26 дек.
265
действенный инструмент противодействия чиновничьей волоките,
бюрократизму, служебному произволу и всем должностным злоупотреблениям и правонарушениям.
Побудительные мотивы правомерного поведения формируются как под влиянием возможностей применения государственного
принуждения, так и в результате действия поощрительных стимулов. Поощрения – своеобразный способ морального и материального стимулирования сознательного соблюдения требований дисциплины. Под поощрением понимается публичное признание заслуг, награждение, оказание общественного почета и т.п. лицу в
связи с достигнутыми успехами в работе или выполнении общественного либо государственного долга. Поощрение играет существенную стимулирующую роль в государственном управлении. Так,
например, если к нарушителям дисциплины применяются меры наказаний, то те, у кого нет подобных взысканий, могут быть поощрены за добросовестный труд. Указом Президента РФ «О мерах по
укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6
июня 1996 г. было предусмотрено, что должностные лица и федеральные государственные служащие, подвергнутые дисциплинарным взысканиям, не должны в течение года премироваться, награждаться, повышаться в должности и представляться к присвоению
очередного квалификационного разряда, их могут направить на
внеочередную аттестацию 1 . В систему поощрительных мер входят:
высшая степень отличия – звание Героя Российской Федерации,
орден «За заслуги перед Отечеством» 1–4-й степеней, почетные и
иные звания Российской Федерации (для государственных гражданских служащих – внеочередные классные чины), государственные премии, ордена и медали Российской Федерации и др. К мерам
поощрения относятся также учрежденные в установленном порядке почетные знаки, золотые медали за лучшие научные труды, произведения изобразительного искусства, спортивные достижения,
отличную учебу, за трудовые успехи и т.д.
Юридическая ответственность – разновидность государственного принуждения, а меры этой ответственности – особый вид
F
1
F
См.: Указ Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе
государственной службы» от 6 июня 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 2868. – утратил силу 28 июня 2005 г.
266
такого принуждения. Она наступает на основе норм права за конкретное правонарушение, т.е. за такое виновно совершенное деяние
(действие или бездействие), которое законодательством, а в ряде
случаев другими нормативно-правовыми актами, признано как
вредное общественно опасное и/или запрещенное. Правонарушения подразделяются на преступления и проступки (деликты). В зависимости от того, какое совершено правонарушение или преступление, наступает соответствующий вид юридической ответственности: дисциплинарная, административная, гражданско-правовая,
материальная, уголовная. Имея специфические особенности, их
общие черты выражаются в принудительном характере мер воздействия на нарушителей, отрицательной оценке их поведения, в общей
цели, которую они преследуют по воспитанию нарушителей и профилактике правонарушений. Принцип законности предполагает, что
всякий вид юридической ответственности наступает только в случаях, предусмотренных правовыми предписаниями государства.
Юридическая ответственность является важнейшим правовым
средством, обеспечивающим сдерживание правонарушаемости.
Наряду с применением других правовых средств, признаваемых
видами государственного принуждения, в обществе и государственном управлении поддерживается режим законности. На основе
административного, уголовного либо гражданского законодательства могут использоваться: меры предупреждения (проверка документов, удостоверяющих личность, досмотр багажа, груза, административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения
свободы и др.); меры пресечения (применение силы, физического
воздействия к правонарушителю или преступнику, задержание,
арест, изъятие имущества, например холодного оружия, привод,
доставление в дежурную часть милиции); правовосстановительные
меры (изъятие вещи на основе виндификационного иска, взыскание
взятой в долг денежной суммы, признание сделки недействительной с возвращением сторон в первоначальное имущественное положение, восстановление на работе либо в определенной должности незаконно уволенных, взыскание ошибочно выплаченных работнику сумм, например, командировочных, и др). Обеспечением
правового характера законности как режима и механизма соблюдения законов, правопорядка и государственной дисциплины должны
заниматься фактически все структуры государственного аппарата.
Особенно важна деятельность правоохранительных органов.
267
Существенна роль судебной системы. Опыт авторитаризма и
тоталитаризма наглядно показал, что власти предержащие не хотят
иметь должную судебную систему, способную охранять права и
свободы людей, защищать их интересы, применяя законы. Поэтому
в демократическом правовом государстве она должна быть развитой, подлинно авторитетной и самостоятельной.
Важны также функции и статус органов юстиции и прокурорского надзора, способных оперативно и с должной ответственностью применять свои полномочия по соблюдению режима законности всеми субъектами общественной жизнедеятельности, в
том числе не допускать и вовремя пресекать всякие отступления от
требований закона в деятельности государственных органов и
должностных лиц разных уровней без оглядки на чины и звания.
Заслуживает внимания обеспечение правового характера деятельности правоохранительных органов, связанных с применением
принуждения для восстановления нарушенного права. Они ведут
борьбу с преступностью и разнообразными правонарушениями. Не
менее значима другая часть их работы, связанная с профилактическими мероприятиями по предупреждению асоциальных явлений
криминального характера. Это выдвигает, в первую очередь перед
органами милиции, задачи целенаправленного и более тесного
взаимодействия с населением, с группами общественности по разъяснению, убеждению, проведению совместных мероприятий по
обеспечению общественного порядка (привлечение народных дружинников и т.д.).
Соблюдение законности и дисциплины в деятельности органов внутренних дел служит социально значимым фактором эффективности государственного управления в силу возложенных на них
правоохранительных функций. Особенно важно следование законности и неукоснительное соблюдение дисциплины в управлении
органами внутренних дел. Субъекты управления в сфере внутренних дел наделены широкими полномочиями не только по управлению подчиненными подразделениями и службами, но и по воздействию на физических и юридических лиц, не относящихся к системе органов внутренних дел. В связи с этим нарушение законности
и дисциплины, принятие незаконного акта управления или недобросовестное исполнение служебных обязанностей могут нанести
моральный и материальный вред как системе органов внутренних
дел, так и гражданам, предприятиям, учреждениям, организациям.
268
Формирование правового государства, укрепление законности
и правопорядка в осуществлении государственного управления
требуют повышения эффективности работы всех правоохранительных органов, в том числе и органов внутренних дел. В выполнении
задач и функций, возложенных на органы внутренних дел, значительная роль принадлежит административной деятельности, осуществляемой административно-правовыми средствами. Эта деятельность непосредственно направлена на защиту личности, ее
прав и свобод, на охрану общественного порядка и общественной
безопасности, на борьбу с правонарушениями. От ее эффективности во многом зависит состояние правопорядка. Законность – важнейший принцип деятельности милиции. Он выражается как в правоохранительном характере самой деятельности милиции, так и в
том, что эта деятельность осуществляется на основе строгого и неукоснительного соблюдения законов и подзаконных нормативных
актов в пределах установленной компетенции. Одним из способов
обеспечения законности в административной деятельности милиции является обжалование неправомерных действий сотрудников
милиции. Гражданин, считающий действия либо бездействие сотрудника милиции, нарушившими его права, свободы или законные интересы, вправе обжаловать эти действия (бездействие) вышестоящему органу, должностному лицу милиции, а также прокурору или в суд. Немаловажным средством, которое служит
обеспечению законности в административной деятельности милиции, принадлежит институту ответственности сотрудников милиции. За противоправные действия или бездействия они несут установленную законом дисциплинарную или уголовную ответственность. Причиненный ими вред гражданам, предприятиям, учреждениям, организациям, объединениям подлежит возмещению в
порядке, предусмотренном гражданским законодательством.
Обеспечение законности, общественного правопорядка и государственной дисциплины в стране немыслимы без участия в этом
деле граждан. Опора на поддержку граждан и общественных объединений – одно из непременных условий эффективной деятельности правоохранительных органов по предупреждению и пресечению правонарушений, устранению порождающих их причин. Граждане содействуют правоохранительным органам в охране
269
общественного порядка и обеспечении общественной безопасности
как индивидуально – на добровольной основе, по контракту, так и
через общественные объединения 1 .
Успешное решение задач по укреплению законности и правопорядка в сфере государственного управления неразрывно связано
с необходимостью законодательного обеспечения борьбы с правонарушениями. Решение этих задач возможно при умелом сочетании и применении на практике комплекса социально-экономических, организационных и правовых средств. Среди последних
важная роль принадлежит уголовному, уголовно-процессуальному
законодательству и законодательству об административных правонарушениях. Все три отрасли имеют целью защиту прав и законных интересов человека и гражданина, организаций граждан, охрану правопорядка, собственности, предупреждение правонарушений, воспитание граждан в духе точного и неукоснительного
исполнения установленных в государстве правил поведения. Достижение столь важных целей средствами законодательства может
быть осуществлено при соблюдении трех обязательных требований. Во-первых, законодательство должно быть адекватно происходящим в обществе процессам. Во-вторых, – достаточным, но не
избыточным по объему (ибо и тот и другой признаки могут отрицательно влиять на правовое регулирование в конкретной области
общественных отношений). В-третьих, – внутренне согласованным
и упорядоченным.
Совершенствование правоохранительного законодательства о
борьбе с различными видами правонарушений, очевидно, следует
рассматривать с позиций доктрины общественной безопасности в
Российской Федерации. Ряд обстоятельств позволяет оценивать состояние криминогенной ситуации в стране не только как социально-правовой, но и как политический феномен.
Характерными чертами развития административно-процессуального законодательства в современных условиях формирования демократической государственности является усиление внимания к гарантиям прав личности, расширение полномочий суда при
осуществлении контроля за законностью процессуальных действий
соответствующих должностных лиц. Несомненным достижением
F
F
1
Подробнее об этом см.: Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая: Учебник / Под ред. А.П. Коренева. М., 1996. Разд. VIII.
270
ныне действующего российского процессуального законодательства является развитие гарантий права на защиту привлекаемого к
административной ответственности на всех этапах производства по
делу об административном правонарушении, установление обжалования в суд, с возможностью судебной проверки законности и
обоснованности вынесенного решения, что отвечает современному
развитию конституционных основ правосудия. Применение в процессуальной практике данных норм вносит значительный вклад в
демократизацию административно-юрисдикционного процесса,
способствует расширению судебных начал в его осуществлении,
служит усилению гуманизма и укреплению законности. Нормы
Конституции РФ о соотношении правосудия и форм судопроизводства, о судебном контроле и судебной защите, юридической помощи на досудебных стадиях процесса, о значении состязательности,
допустимости доказательств наряду с прямым действием требуют
своего дальнейшего развития и конкретизации в кодифицированном административно-процессуальном законе.
Для обеспечения правопорядка органы исполнительной власти
применяют широкий круг мер принудительного воздействия, которые закреплены нормами административного права. Нормами данной отрасли российского законодательства урегулирована административная ответственность. Законодательством установлен особый порядок привлечения к административной ответственности,
отличающийся сравнительной простотой. Тем самым создаются
условия для его оперативности и экономичности при соблюдении
необходимых гарантий законности и осуществления права на защиту. Нормы административного права содержат исчерпывающие
перечни административных правонарушений, административных
взысканий и органов, уполномоченных их применять, детально регулируют этот вид производства и в своей совокупности составляют нормативную основу административной ответственности.
В современных условиях роль административной ответственности в обеспечении законности и государственной дисциплины
имеет тенденцию к возрастанию. Увеличилось фактическое использование многих составов административных проступков, усилены санкции за многие правонарушения, значительно расширен
перечень действий, за которые виновные могут быть подвергнуты
административным санкциям. Расширение административной деликтности происходит путем установления административной от271
ветственности за действия, совершение которых ранее вообще не
считалось правонарушениями, а также путем введения административной ответственности за правонарушения, которые ранее признавались преступлениями (декриминализация), дисциплинарными
проступками, гражданско-правовыми деликтами 1 . Повышение роли административного принуждения в обеспечении правопорядка
обусловлено, в частности, возникшей необходимостью установления административной ответственности за неповиновение законным актам государственных органов, представителям власти, за
неуважение к суду. Помимо того административными санкциями
охраняется обновленное налоговое, таможенное дело, многие экономические отношения, а также ведется борьба с монополизмом,
противоправной предпринимательской деятельностью. Все это
призвано создать условия для нормальной деятельности публичной
власти в целях повышения дисциплины в обществе.
Законодательство об административной ответственности не
может быть индифферентно к происходящим в обществе процессам. В данной сфере российского законодательства развитие идет
по целому ряду направлений. В числе наиболее приоритетных следует назвать следующие:
– закрепление принципа административной ответственности
только при наличии вины;
– нацеленность мер административной ответственности не на
кару, а на профилактику административных правонарушений;
– преодоление нигилизма в отношении детальной проработки
административно-процессуальных правил;
– использование принципа «конкурирующего законодательства» при разграничении компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации 2 ;
F
F
1
F
F
См.: Бахрах Д.М. Административное право: Учебник для вузов. М., 1996. С. 281.
Конституционное положение (п. «к» ч. 1 ст. 72), согласно которому административное и административно-процессуальное законодательство отнесено к
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации, расширило правотворческую сферу ведения последних. С позиции
сегодняшнего дня в подходах к реализации этого принципа прослеживаются определенные отзвуки деформаций, связанных со сверхцентрализацией управления
в целом. Заметим также, что на практике под административным и административно-процессуальным законодательством нередко понимается законодательство
об административных правонарушениях и о порядке производства по этим делам.
2
272
– изъятие полномочий органов исполнительной власти в
формулировании составов административных правонарушений;
– усиление роли закона в регулировании административной
ответственности; закон является единственным источником законодательства об административных правонарушениях (по аналогии
с законодательством уголовным);
– кодификация института административной ответственности
и создание предпосылок для совершенствования законодательства
об административном принуждении.
Комплексное правотворчество и правоприменение в сфере
обеспечения законности и общественного правопорядка должны
соответствовать общему концептуальному требованию: гуманизации законодательства и практики его применения в сочетании с неуклонным проведением в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершенное правонарушение.
3B
273