1 В.В.Ярков, доктор юридических наук, профессор, заведующий

В.В.Ярков,
доктор юридических наук, профессор,
заведующий кафедрой гражданского процесса
Уральской государственной юридической академии
(Екатеринбург)
Относительно Концепции проекта Федерального закона
«О системе оказания государственной правовой помощи
малообеспеченным и социально незащищенным категориям граждан»
(к обсуждению в Министерстве юстиции России 30.01.2009)
Тезисы выступления
1. Необходимость подготовки такого законопроекта сама по себе бесспорна,
поскольку она вытекает прямо из ст.48 Конституции РФ. Такой закон необходим
достаточно давно, поскольку согласно части 2 ст.48 Конституции РФ «В случаях,
предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно», а закона такого
до сих пор нет. Право на квалифицированную юридическую помощь является элементом
более сложной и комплексной проблемы – доступ к правосудию и в целом доступа к
юрисдикционной системе, например, правовой помощи нотариуса, других лиц и органов,
оказывающих ее в силу закона.
2. Данная тема всегда представляла большой научный и практический интерес для
нашей Академии. Концепция судебной реформы 1991 г. содержала ошибочное положение
о том, что гражданский процесс «должен стать услугой, оказываемой государством
сторонам»,1 что исключало в принципе постановку вопроса о создании системы такой
помощи. В этом плане не учитывалась концепция социального правосудия, направленного
на обеспечение подлинного равенства сторон в процессе и рассматривавшей правосудие
как инструмент, обеспечивающий социальный покой и мир в обществе.
В 1992 г. мною предлагалось разрешить ряд вопросов обеспечения доступности
правосудия непосредственно в ГПК либо одновременно подготовить специальный закон
о юридической помощи по судебным делам малоимущим гражданам. Впервые такое
предложение было высказано в 1992 г. и соответствующий проект в виде Основ
законодательства направлялся в Верховный Совет РФ2, затем проект был переработан в
виде федерального закона.3 Полагаю по-прежнему актуальным разработку и принятие
такого специального правового акта, который бы охватывал либо оказание правовой
помощи по судебным делам, либо учитывал и правовую помощь, оказываемую
адвокатами, нотариусами, стимулировал юристов на оказание бесплатной юридической
помощи.
Предлагаемый законопроект должен был охватывать одновременно сферу действия
гражданского
процессуального,
арбитражного
процессуального,
уголовнопроцессуального права, социальной защиты, административного, административнопроцессуального и налогового права, законодательства об адвокатуре. В соответствии со
ст.72 Конституции РФ большинство из указанных вопросов (защита прав и свобод
1
Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М. 1992. С.98.
См.: Ярков В.В. Юридические факты в механизме реализации норм гражданского процессуального права.
Докт. диссерт. Екатеринбург, 1992. С.483-490.
3
См.: Бернэм У., Решетникова И.В., Ярков В.В. Судебная реформа: проблемы гражданской юрисдикции.
Екатеринбург, 1996. С.104-111; Ярков В.В. Основные проблемы доступности правосудия и юридической
помощи // В книге: Гражданское право и гражданский процесс в современной России. М. Норма. 1999.
С.115-124; Ярков В.В. Доступно ли гражданам наше правосудие ? // Российская юстиция. 1999. № 2. С.2526.
2
1
человека и гражданина; социальная защита; административное, административнопроцессуальное; адвокатура) относятся к совместному ведению Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации. Поэтому на этом “правовом поле” одновременно
могут действовать как правовые акты Российской Федерации, так и
субъектов
Федерации.
Внимание властей к данной проблеме стало проявляться только во второй
половине 90-х годов ХХ века, после присоединения России к Совету Европы,
ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод, признания
юрисдикции Европейского суда по правам человека, когда в контексте доступа к
правосудию
стал
рассматриваться
и
вопрос
о
необходимости
оказания
квалифицированной юридической помощи.
3. Состязательная модель судебного процесса и в целом гражданского оборота
требует профессионального юридического сопровождения, которое обеспечивается в
рамках спорной гражданской юрисдикции адвокатурой, а в рамках бесспорной
юрисдикции – институтом нотариата4. С точки зрения судебного процесса вопрос
оказания юридической помощи малоимущим лицам определяет возможность доступа к
правосудию. Поэтому главный аспект реализации права на квалифицированную
юридическую помощь малоимущих лиц поиск ресурсов для обеспечения
профессионального представительства и оказания правовой помощи малоимущим
гражданам.
4. В Концепции рассматриваются различные формы оказания квалифицированной
юридической помощи: адвокатура, государственные бюро правовой помощи, учреждения
высшего профессионального образования.
Концепция делает акцент из существующих в мире различных систем организации
квалифицированной юридической помощи на развитие
системы государственных
юридических бюро, фактически – государственной адвокатуры. Между тем существуют и
другие формы ее организации – через оплату такой работы непосредственно адвокатам со
стороны государства. Разработчики концепции отмечают недостаточную работу
адвокатов по оказанию правовой помощи по гражданским делам, однако действующий ФЗ
«Об адвокатской деятельности и адвокатуре» (часть 2 ст.26) возлагает финансирование
этой деятельности на субъекты РФ. Вместе с тем не во всех субъектах такие законы
приняты. Тем самым возможность оказания квалифицированной юридической помощи
адвокатами зависит от наличия закона субъекта Федерации.
5. Из зарубежного опыта составители Концепции выбрали Финляндию и
Нидерланды – двух небольших по территории государств, опыт которых совершенно не
показателен для России, поскольку можно было бы изучить, например, опыт Франции,
где такая помощь оказывается через институт адвокатуры путем компенсации
государством затрат адвокатов на оказание бесплатной юридической помощи. Такая же
система существует во многих других странах системы гражданского (континентального)
права.
6. Оптимальный вариант – направление государственных средств, выделяемых на
оказание государственной юридической помощи, адвокатским образованиям с целью
компенсации их затрат через органы юстиции, которые бы могли контролировать условия
и порядок допуска малоимущих лиц к бесплатной юридической помощи и
компенсировать эти средства. В этом плане к гражданским делам следовало бы
4
Согласно ст.333.35 и 333.38 НК нотариусы совершают бесплатно нотариальные действия в отношении 16
категорий лиц.
2
установить порядок, аналогичный компенсации труда адвокатов по назначению по
уголовным делам.
Важно выяснить, насколько российская адвокатура в целом как система способна к
решению вопроса об оказании квалифицированной юридической помощи именно в
малонаселенных районах и в отношении малоимущих лиц. Конечно, не должно быть
монополии на оказание юридической помощи, однако такая помощь должна
непосредственно через государственные структуры только при отсутствии в этих
регионах юридических консультаций.
7. Концепция предусматривает создание центров социальной помощи населению
на базе вузов, для оказания первичных консультаций, помощи в оставлении документов, с
финансированием со стороны субъектов РФ расходов на помещения, оборудование и
коммунальных услуг.
В данном случае идет речь о включении в систему оказания квалифицированной
юридической помощи уже реально существующих систем юридических клиник при
юридических вузах, которые выполняют эти функции. Здесь возникают следующие
вопросы.
Юридические клиники преследуют, прежде всего, образовательные цели, они
финансируются за счет внебюджетных средств вузов, основную роль в их создании в 90-е
годы ХХ века сыграли международные эксперты, прежде всего, из США, из российских
источников – в основном РФПР (ликвидирован) и целью их было создание систем
защиты так называемого «права общественного интереса». В последние годы клиники
стала поддерживать Ассоциация юристов России. Многие клиники работают в контакте с
Уполномоченными по правам человека субъектов Федерации.
Поэтому следует решить в Концепции следующие моменты:
- Финансирование не только помещений и коммунальных услуг, но и работы
преподавателей, поскольку предлагать финансировать
работу по оказанию
государственной юридической помощи за счет внебюджетных средств вузов, особенно - в
условиях кризиса и сокращения внебюджетных средств, вряд ли верно. В этом случае
клиники успешно бы осуществляли и образовательные, и социальные цели;
- Следует учитывать образовательные цели привлечения студентов к этой работе,
предварительной не менее – 6 месяцев – подготовительной работы в вузе со студентами
для этой работы, невозможность для студентов быть занятыми полный рабочий день в
таком центре в силу учебного процесса;
- Проще всего организовать такие центры непосредственно в вузах на базе
юридических клиник с положительным
опытом, сохраняя двойное название –
юридическая клиника – центр социальной помощи населению, поскольку понятие
юридической клиники давно устоялось и у них есть хорошая репутация.
3