Абызова Е.Р. Некоторые аспекты концепции

УДК 351
Е.Р. Абызова, кандидат юридических наук, доцент,
судья Арбитражного суда г. Москвы, г. Москва
Некоторые аспекты концепции «электронного государства»
Ключевые слова: «электронное государство», право, государство, функции государства, реализация права, правопорядок.
В настоящее время формирование информационно-коммуникационной инфраструктуры,
обеспечивающей взаимодействие между субъектами правоотношений, включая отношения, связанные правотворчеством и реализацией функций
государства, с использованием электронно-вычислительной техники, информационных систем и информационно-коммуникационных
технологий, и ее юридическая регламентация
производятся в соответствии с концепцией
«электронного государства». Последняя является для отечественной правовой доктрины заимствованной, в наибольшей степени ей соответствует американская концепция «electronic
government» («e-government») [1].
Как правило, термин «e-government» переводится как «электронное правительство». Использование его в таком значении может быть
допустимо, но с одной оговоркой. В современных международно-правовых актах, в том числе
решениях Европейского суда по правам человека,
слово «government» применяется не только для
обозначения правительства (исполнительной ветви власти), но и для указания на государство в целом. Именно в таком значении его предлагается
применять в настоящем исследовании. Таким образом, под «e-government» следует понимать определенную информационно-коммуникационную
инфраструктуру, обеспечивающую взаимодействие всех ветвей государственной власти и
граждан с использованием информационных
систем и информационно-коммуникационных
технологий [2].
Раскрывая содержательную основу «электронного государства», следует указать на то,
что в рамках этой политико-правовой концепции
определяются порядок и условия создания информационно-коммуникационной инфраструктуры, обеспечивающей взаимодействие между субъектами правоотношений, включая отношения,
связанные правотворчеством и реализацией функций государства, с использованием электронновычислительной техники, информационных
систем и информационно-коммуникационных
технологий. Таким образом, в ее рамках форми-
руется идеологическая основа нового правопорядка, предполагающего взаимодействие граждан, общества и государства с использованием
современных электронно-вычислительной техники, информационных систем и информационнокоммуникационных технологий. При этом речь
идет не только и не столько о технической стороне (оборудование, протоколы передачи данных,
программное обеспечение и т.п.), но в первую
очередь о формально-юридической и политической.
«Электронное государство», формирование
которого стало очевидной тенденцией во всех
развитых странах, по сути, представляет собой
новое направление развития государства. Начав
формироваться в Позднее Средневековье в Западной Европе, действующая модель государства
стала признанной странами с разными правовыми и политическими традициями. По мнению
некоторых исследователей, современная информационная революция и связанное с ней формирование информационного общества потребовали от современной модели государства адаптации
через концепцию «электронного государства»
[3]. Однако детальный анализ генезиса современной модели государства и сущности указанной
концепции свидетельствует о том, что последовательная реализация концепций «электронного
государства» и информационного общества неизбежно приведет не к адаптации действующей
модели государства к современным условиям, а к
качественному ее преобразованию.
Рассматривая формирование концепции
«электронного государства», необходимо остановиться на периодизации внедрения электронновычислительной техники и информационнокоммуникационных технологий в государственное
управление и народное хозяйство. Применительно
к России следует выделить три периода: 1) конец 50-х и начало 60-х гг. прошлого века – начальный этап информатизации органов государственной власти и управления, включающий в
себя, прежде всего, использование компьютеров
для автоматизации внутренних процедур, решения задач бухгалтерского учета, управления
9
Раздел 1. Юридические науки
кадрами и ведения делопроизводства, создание
первых информационных систем; 2) рубеж 60-х
– 70-х гг. прошлого века – второй этап, который
характеризуется дальнейшей информатизацией
внутренних процедур и созданием систем информационного взаимодействия между органами государственной власти и хозяйствующими
субъектами посредством машинных носителей, а
также с использованием телекоммуникационных
технологий; 3) вторая половина 90-х гг. прошлого
века – третий этап, на котором происходит интеграция всех основных информационных систем
и ресурсов органов государственной власти, что
позволяет на этой базе создать эффективное сетевое взаимодействие с внешней средой, включая
граждан и организации.
Аналогичные процессы в сопоставимые периоды протекали в развитых зарубежных странах
и на международном уровне. Интересно, что к настоящему времени сложилась методология оценки
уровня национального прогресса в сфере информатизации в государствах – членах ООН, которая
опирается на статистический анализ и сопоставление их информационно-коммуникационной инфраструктуры, а также потенциала человеческих
ресурсов, вовлеченных в эту сферу. Для формализации такой оценки был внедрен специальный
индекс – E-Government Index, который устанавливается ежегодно и является контрольной точкой
прогресса в сфере информатизации общества и
государства. При этом распределение стран в
соответствии с этим индексом осуществляется
в зависимости от уровня их экономического, социального и демократического развития, степени
доступности информации и публичных услуг.
Наряду с ним уровень информатизации общества
и государства также отражают и иные индикаторы, например Индекс развития информационнокоммуникационных технологий (ICT Development
Index – IDI) Международного союза электросвязи, Индекс готовности к сетевому обществу
(Networked Readiness Index – NRI) Всемирного
экономического форума и др. Несмотря на видимое сходство отечественного и зарубежного путей
развития информатизации общества и государства, между ними существует принципиальное
различие. Если за рубежом акцент был сделан на
усовершенствовании персональной электронновычислительной техники, предназначенной для
решения частных задач, то в СССР первоначально
развитие было направлено на создание крупных
интегрированных электронно-вычислительных
комплексов, неэффективных при решении таких задач, но позволяющих достигать значи-
мых народно-хозяйственных результатов. Соответственно, зарубежный путь информатизации
общества и государства вел к децентрализации
власти и управления, в то время как советский,
напротив, должен был обеспечить еще большую
степень интеграции народного хозяйства.
Сегодня практически всегда концепция
«электронного государства» ограничивается
раскрытием процедур и процессов принятия решений органов власти или оказания публичных
услуг, а также ответственностью конкретных лиц
как элементом общественного контроля. Именно
к оказанию публичных услуг в электронной форме и организации электронного документооборота, как правило, сводится рассмотрение «электронного государства» на прикладном уровне.
Такой подход основан на идее «сервисного государства», ориентированного на оказание государством услуг гражданам как формы реализации
его функций.
Он находит свое отражение и на законодательном уровне, основным примером чего может
служить принятый в 2010 г. Федеральный закон
«Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [4]. Концепция
данного Федерального закона была частично изложена еще в Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г.,
в которой прямо говорилось, что «электронное
правительство» предполагает «…предоставление
государственных услуг на основе использования
информационных технологий…» [5].
Вместе с тем следует обратить внимание на
то, что, несмотря на очевидное удобство для населения, оказание публичных услуг в электронной
форме является в настоящее время проблематичным как для органов власти, так и для граждан в
большинстве стран мира. Так, по данным Минкомсвязи России, на Едином портале госуслуг
в 2010 г. зарегистрировалось 0,15% граждан, в
2012 г – 1,8%, а в 2013 г. – 4,2%. Аналогичным
образом обстоят дела и в иных государствах. По
данным ООН, из почти 200 стран, в отношении
которых устанавливается E-Government Index,
менее четверти полностью реализуют все или отдельные группы публичных услуг в электронной
форме [6].
В качестве необходимого признака «электронного государства» обязательно указывается
использование электронно-вычислительной техники, информационных систем и информационнокоммуникационных технологий. Так, например,
именно на этом делает акцент Всемирный банк,
10
Некоторые аспекты концепции «электронного государства»
определяя электронное государство как «…использование государственными структурами информационных технологий (таких как глобальные сети, интернет, мобильные коммуникации),
которые имеют способность трансформировать
отношения с гражданами, бизнесом и другими
ветвями власти…» [7].
При рассмотрении концепции «электронного
государства» неизбежным является упоминание
«информационной революции» и «информационного общества», т.е. признание того обстоятельства, что современное общество перешло на новую стадию развития. Такой подход предполагает
выделение новых черт публичного порядка, которые ранее не существовали или были слабо реализованы. На данное обстоятельство еще в 70-е
гг. прошлого века указывали как отечественные
[8], так и зарубежные исследователи [9].
В этом контексте «электронное государство»
представляется как реализация государственной
власти и государственного управления с использованием электронно-вычислительной техники,
информационных систем и информационнокоммуникационных технологий. При этом
электронно-вычислительная техника, информационные системы и информационно-коммуникационные технологии выступают только как
одно из средств повышения эффективности взаимодействия человека, общества и государства.
Таким образом, при понимании «электронного государства» определяющими должны являться не электронно-вычислительная техника,
информационные системы и информационнокоммуникационные технологии, а принципы и
методы реализации государственной власти и
государственного управления (администрирования). В этом случае акцент должен делаться на
повышении эффективности государства. В этой
связи заслуживает внимания Закон США «Об
электронном государстве» 2002 г., в соответствии
с которым использование органами власти вебприложений и других информационных технологий должно сочетаться с иными технологиями
управления для того, чтобы улучшить доступ и
распространение государственной информации и
услуг гражданам, другим государственным организациям или внести улучшения в деятельность
органов власти, в частности в результативность
и эффективность, качество услуг или преобразования [10].
В отечественной юридической, политологической и социологической литературе, исследованиях по кибернетике и теории управления
предпринимаются многочисленные попытки
дать обобщенное определение «электронному государству» или близким к нему по содержанию
понятиям («электронное правительство», «электронное государственное управление» и т.п.) различного уровня успешности и с акцентом на различных аспектах.
Применительно к настоящему исследованию следует подчеркнуть, что при рассмотрении
«электронного государства» как институциональной основы формирования правопорядка в
информационном обществе раскрываются общие принципы и механизмы взаимодействия государства, общества и отдельных граждан с
использованием электронно-вычислительной техники, информационных систем и информационнокоммуникационных технологий в целях обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан,
повышения уровня их жизни, а также эффективности реализации функций государства и решения
стоящих перед ним задач. Однако «электронное
государство» не может и не должно ограничиваться оказанием публичных услуг в электронной
форме или в более широком смысле реализацией
отдельных функций государства и решением его
отдельных задач посредством электронного документооборота. Только при реализации всего комплекса функций и решении всех задач государства
в информационной сфере, в том числе связанных
с применением принудительных мер, можно говорить о действительном формировании нового
правопорядка, отражающего реалии информационного общества. При использовании вычислительной техники, информационных систем и
информационно-коммуникационных технологий
возникают общественные отношения, которые
нуждаются в упорядочении в той же степени, что
и иные общественные отношения. Следовательно, информационная сфера в равной степени с
иными областями общественной жизни требует
применения методов убеждения и принуждения,
координации и субординации, обеспечения законности.
Библиографический список
1. Тарасов, А.М. Электронное правительство: понятие и система / А.М. Тарасов // Право и кибербезопасность. – 2013. – №2. – С. 10–21.
2. Там же.
11
Раздел 1. Юридические науки
3. Богдановская, И.Ю. Концепция «электронного государства» (сравнительно-правовые аспекты) / И.Ю.
Богдановская. – URL : http://www.ifap.ru/pi/04/index.htm/.
4. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг : федеральный закон от
27 июля 2010 г. №210-ФЗ (ред. от 13 июля 2015 г.). – URL : http://www.consultant.ru.
5. О Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г. и плане мероприятий по ее реализации : распоряжение Правительства РФ от
27 сентября 2004 г. №1244-р // Собрание законодательства РФ. – 2004. – №40. – Ст. 3981.
6. United Nations E-Government Survey 2014. – URL : http://unpan3.un.org/egovkb/Reports/UN-EGovernment-Survey-2014.
7. The World Bank. Information & Communication Technologies. – URL : http://www.worldbank.org/en/
topic/ict.
8. Глушков, В.М. Беседы об управлении / В.М. Глушков, Г.М. Добров, В.И. Терещенко. – М. : Наука,
1974. – 224 с.
9. Бир, С. Мозг фирмы : пер. с англ. / С. Бир. – М. : Радио и связь, 1993. – 416 с.
10. E-Government Act 2002. – URL : http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-107publ347/html/PLAW107publ347.htm.
12