Пробелы и юридические коллизии в Конституции РФ

А.А.Рашевский
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА РФ
В Конституции РФ закреплены правовые нормы, которые в основном способны
обеспечить нормальное функционирование нашего государства и общества. Конституция
закрепляет природу российского государства как демократического, социального и
светского, что должно означать, прежде всего, признание прав и свобод человека и
гражданина. Конституционное закрепление обязанности государства признавать, соблюдать
и защищать права и свободы человека является сущностью нового конституционного строя
России.
К сожалению, в России существуют проблемы, связанные с защитой и реализацией
прав человека и гражданина, а в Конституции РФ имеются пробелы и юридические
коллизии. Некоторые из этих проблем будут затронуты в данном исследовании.
К серьезным пробелам следует отнести отсутствие в Конституции РФ в качестве
самостоятельных глав таких конституционно-правовых институтов, как институт
гражданства РФ и институт избирательного права.
По нашему мнению, разработчики Конституции, учитывая сложную и
непредсказуемую социально-политическую ситуацию, решили подстраховаться. После
распада СССР миллионы россиян, а также граждан бывшего Союза, которые хотели бы стать
гражданами России, оказались за рубежом. В тот период политическому руководству
Российской Федерации было чрезвычайно сложно определить долгосрочную политику по
отношению к этим людям. К тому же двумя годами раньше 28 ноября 1991 года был принят
Закон о гражданстве РСФСР с изменениями, внесенными Законом от 17 июня 1993 г.
Поэтому отдельная глава, посвященная гражданству РФ, была бы преждевременной.
Острое
политическое
противостояние
между
сторонниками
сохранения
социалистических основ и представителями нового буржуазно-демократического
направления, доходившее до кровопролития, не позволяло Президенту РФ Б.Н. Ельцину и
его окружению с уверенностью смотреть в будущее. Следовательно, с большой долей
вероятности можно было предположить, что в скором времени потребуется вносить
изменения в порядок проведения выборов Президента РФ и выборов депутатов
Государственной думы РФ с тем, чтобы воспрепятствовать победе левых сил. Если бы в
Конституции содержалась глава об избирательной системе, вносить изменения в эту систему
было бы чрезвычайно затруднительно.
Одним из конституционных пробелов является отсутствие должности вице-президента
РФ. По Конституции РФ «во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в
состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства
Российской Федерации».1 Но в Конституции также отсутствуют указания на то, кто может
исполнять обязанности Президента РФ в случае, когда и Председатель Правительства РФ не
назначен или не может исполнять обязанности по объективным причинам. Это может
привести к конституционному кризису, кризису безвластия, которым могут воспользоваться
экстремистские силы.
Можно утверждать, что отсутствие у субъектов РФ права выхода из состава РФ также
является одним из ее существенных пробелов. Как известно все три всесоюзные конституции
содержали право союзных республик выхода из состава СССР. И хотя в течение десятилетий
не принимался закон о порядке этого выхода, само наличие такого права говорило о том, что
Союз ССР являлся действительно союзом свободных республик.
Во всех предыдущих российских конституциях не содержалось право ее субъектов
выхода из федерации. Но большую часть времени существования конституционной России
она была в составе союзного государства. Поэтому положение об ее полном суверенитете не
было актуальным. В настоящее время, когда Российская Федерация является
самостоятельным государством, наличие статьи о праве субъектов РФ на выход из ее состава
было бы вполне современным и демократичным.
Можно, конечно, возразить, что политическая конъюнктура не позволяла и продолжает
не позволять иметь в Конституции такое право. Но по нашему мнению конституционные
положения такого уровня не должны быть конъюнктурными.
Данная проблема представляет интерес еще и потому, что примерно за полтора года до
принятия Конституции РФ 31 марта 1992 года был заключен Федеративный договор между
Российской федерацией и ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий,
в котором признавался суверенитет республик в составе РФ.. 10 апреля 1992 г. этот договор
был включен в Конституцию как ее составная часть. Республики имели право выхода из
состава федерации. И можно только догадываться, почему в условиях фактически
установленной диктатуры в стране в период с конца сентября по 12 декабря 1993 года
руководители республик не настояли на сохранении за ними (республиками) права выхода из
состава России.
Одной из причин несовпадения «формальной» и «реальной» Конституции сегодня
являются ее внутренние противоречия. Обычные противоречия между конституционными
нормами и практикой их реализации, в условиях России получили наглядное выражение,
причем эти противоречия содержатся уже в самом тексте Конституции. Например, первая и
четвертая части ст. 5 провозглашают равноправие субъектов Федерации, а часть вторая
делит субъекты на разные категории. Положения ст. 66 самим порядком перечня субъектов
Федерации устанавливают шесть категорий таких субъектов. Провозглашая в третьей части
ст. 5 единство системы государственной власти, Конституция фактически выводит органы
местного самоуправления из системы органов государственной власти, а часть вторая ст.
132, напротив, предполагает наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями1.
Можно утверждать, что одним из несомненных достоинств Конституции РФ является
провозглашение принципа, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью»,
а также отражение в Основном Законе широкого спектра основных прав, свобод и
обязанностей человека и гражданина. Достоинством Конституции РФ 1993 г. является признание естественной природы прав и свобод человека. Ч. 2 ст. 17 Конституции
провозглашает: «Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат
каждому от рождения». Ч. 1 этой же статьи подчеркивает неотделимость прав и свобод,
вошедших в Конституцию из международного права: «В Российской Федерации признаются
и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным
принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией»2.
Однако многие положения Конституции либо игнорируются, либо еще не созданы
условия для их реализации. Особенно это касается некоторых положений 2 главы КРФ,
содержащей основные права и свободы человека и гражданина. Например, часть вторая ст.
34 - о недопустимости монополии экономической деятельности и недобросовестной
конкуренции; ст. 53-о праве на возмещение государством вреда, причиненного органами
государственной власти или их должностными лицами.
Из-за отсутствия должного финансирования зачастую остаются на «бумаге» положения
ст.40 п.2, п.З. о том, что « органы государственной власти и органы местного
самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления
права на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в
жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных,
муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом
нормами».
1
Соловьева Ю.Б. «Двойственность» российской Конституции. //10 лет Конституции РФ (историкотеоретический анализ): Материалы межвузовской научно-практической конференции 28 января 2004 г. – СПб:
ИВЭСЭП, Знание, 2004.С. 39.
2
Конституция РФ, ст.17.
В ст.39 закрепляется право на гарантированное социальное обеспечение по возрасту, в
случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях,
установленных законом. А вот можно ли прожить на те пособия и выплаты, которые
выдаются, достойно прожить?
В ст. 7 Конституции РФ говорится о том, что РФ - социальное государство, политика
которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное
развитие человека. Но можно ли говорить об обеспечении достойной жизни человеку, если
минимальная заработная плата официально в 3 - 4 раза ниже прожиточного минимума.
Вполне очевидно, что с сегодняшним уровнем наших доходов бедное население
брошено на произвол судьбы. Льготы, субсидии и социальная помощь начинаются лишь
тогда, когда подушный доход в семье падает ниже прожиточного минимума. А он, как выясняется, не может обеспечить даже естественные минимальные потребности человека.
В ст.49 говорится о том, что каждый обвиняемый в совершении преступления
считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном
федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором
судей. Этот принцип часто нарушается, когда, к примеру, по телевидению показывают
«преступника» еще до объявления судом решения.
Еще одной важной проблемой является факт нарушения Конституции со стороны ее
«гаранта», т.е. самого Президента РФ.
Очень многие специалисты в области конституционного права считают, что
Конституция РФ дает Президенту страны такие огромные полномочия, которых никогда не
имел ни один монарх. Между прочим, следует отметить, что со временем эти полномочия
только расширяются.
В качестве примера можно привести указы Президента России, вводящие новое
административно-территориальное деление страны - федеральные округа. Существование
подобных образований не предусмотрено ст.65 Конституции РФ, определяющей состав
субъектов Федерации. Поэтому действующая Конституция оказалась нарушенной со
стороны ее «гаранта». Превышены конституционные полномочия Президента РФ в
предоставлении ему права представлять законодательным органам субъектов РФ для
назначения на должность глав исполнительной власти. При этом граждане России лишились
своего избирательного права избирать их самостоятельно. Нарушена также ч.3 ст.90
Конституции, на основании которой «указы и распоряжения Президента РФ не должны
противоречить Конституции РФ и федеральным законам». В такой ситуации достаточно
сложно говорить о подлинном, а не мнимом конституционализме.
Конечно, предполагается, что президент вышел за рамки Конституции из «благих
намерений» укрепить государственность, что действительно необходимо делать. Тем не
менее, сама власть и в особенности Президент как гарант Конституции обязаны соблюдать
ее строжайшим образом 2. Однако ни в Конституции, ни в законодательстве четко не
отражен механизм реализации этой обязанности Президента, следовательно, не определена и
мера ответственности в случае нарушения таких гарантий
Конституцией Российской Федерации (ст. 29 п. 1) гарантируется свобода мысли и
слова. То есть право гражданина на высказывание своего мнения формально закреплено. Эта
же статья гласит, что никто не может быть принужден к выражению своих мнений и
убеждений (п. 3), тем самым подкрепляются положения п. 1
Согласно Конституции РФ (ст. 3 п. 1) единственным источником власти в Российской
Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть
непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного
самоуправления (ст. 3 п. 2).
Выборы и референдум обозначены как высшее непосредственное выражение власти
народа (ст. 3 п. 3), право граждан участвовать в них закреплено в ст. 32 п. 2. Статьей 29 п. 5
гарантируется свобода деятельности органов массовой информации и запрещается цензура,
ст. 31 дает гражданам право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и
демонстрации, шествия и пикетирования, ст. 33 - право обращаться лично, а также
направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы
местного самоуправления. Тем самым основные каналы выражения общественного мнения
закреплены в документе, имеющем высшую юридическую силу в стране. Однако далеко не
все обозначенные каналы пока действуют в России эффективно.
Так, референдум до сих пор он не зарекомендовал себя в качестве важнейшего канала
выражения общественного мнения. И объясняется это не высокими материальными
издержками на проведение референдума или организационными трудностями при
подготовке к нему, а политико-правовыми проблемами. В нынешней редакции Закон «О
референдуме» содержит такие ограничения, что провести его по инициативе граждан или
оппозиционных партий и движений практически невозможно.
Серьезные трудности возникают при обращении граждан в органы государственной
власти. Законодательно не проработан порядок реагирования представителей власти на
письма населения. В результате большинство обращений лежит «мертвым грузом» в
кабинетах чиновников. Обращения не анализируются, не обеспечивается обратная связь.
Активизируется процесс взаимодействия власти и общественности преимущественно в
предвыборную кампанию. Существование же четко прописанной процедуры работы с
обращениями граждан для каждого должностного лица позволило бы реализовывать
населению свое право на обращение в полной мере. Логичней здесь даже говорить не просто
о праве обращаться в органы власти, но о праве на учет высказанного мнения управленцем.
Другими словами, не только о «праве говорить», но и о праве быть услышанным3.
Средства массовой информации в качестве полноценного канала выражения
общественного мнения также назвать нельзя. Объясняется это тем, что подавляющее
большинство газет, журналов и телевизионных каналов находятся либо в собственности
государства, либо частных лиц. Следовательно, закономерна тенденция выражения ими не
мнения граждан города, региона, страны, а взглядов, интересов отдельных лиц или
финансовых, промышленных, политических групп, либо позиций официальных структур.
СМИ сегодня скорее эффективное средство формирования общественного мнения, а не
выражения4.
Опыт действия Конституции РФ 1993 г. показывает, что многие использованные в ней
формулировки и модели, подчас заимствованные из зарубежных конституций, не были адекватно восприняты российской правовой действительностью, а ряд ее положений обладает в
большей степени декларативным, нежели практическим характером. Это касается не только
положений главы 1 Конституции РФ, закрепляющих основы конституционного строя
Российской Федерации, которые с известной долей критики можно расценивать как некую
программу стратегического развития государства, но и ряда норм, регулирующих
деятельность государственных органов, а также права и обязанности человека и гражданина.
Действенность и реальность конституционно-правового регулирования во многом
определяется принятием, пониманием и отражением в правосознании, граждан
конституционных установлений. Глубина этого понимания и отражения, в свою очередь,
зависит от уровня знаний граждан о Конституции, ее нормах и принципах. Огромную роль
играет соотношение между обывательским представлением о смысле и назначении
российской Конституции и ее восприятием теми, кто призван обеспечивать ее реализацию и
соблюдение - органами государственной власти, их должностными лицами.
В результате опроса группы граждан-обывателей и государственных служащих были
получены интересные данные об их восприятии Основного Закона нашей страны.
Выяснилось, что почти все респонденты имеют слабое представление о Конституции РФ,
предоставляемых ей правах и обязанностях, а также о дате ее принятия. Они, например,
убеждены, что обязанности платить налоги в Конституции нет, она установлена только
Налоговым кодексом РФ.
Один из респондентов высказался так: «Не знаю, кто руководит Президентом РФ, но
от его решений или тех, кто за ним стоит, зависит все в этой стране. Остальные госу-
дарственные органы легитимно оформляют такие решения». На вопрос о том, соблюдается
ли Конституция РФ государством и чиновниками, сотрудники налоговых органов ответили:
«Она вообще мало кем исполняется. Налоги платят не все (и чиновников тоже). Это
политика государства. Что поделаешь, Конституция РФ - неработающий закон. Происходит
так потому, что закон так написан и таковы возможности государства по обеспечению его
обязательности. У государства, видимо, нет возможности заставить всех соблюдать
Конституцию». Военнослужащие отмечают следующее (цитируется типовой ответ!): «Ни
чиновниками, ни государством Конституция не соблюдается, что проявляется в следующем:
чиновники полностью распоряжаются национальным богатством и финансами и, по сути, не
должны ни перед кем отчитываться. Все они живут не на зарплату. Многие из них имеют
доли участия в коммерческих организациях, поголовно получают и вымогают взятки.
Почему это происходит? Потому что закон им это позволяет, а экономика целиком и
полностью зависит от решений чиновников...»
Вопрос о полномочиях по Конституции РФ Правительства и парламента РФ вызвал
наибольшие сложности у респондентов. Все они согласились с разделением власти на
законодательную и исполнительную, однако многие в состав последней включили и
судебную, поскольку «в нашей стране судебная власть фактически находится в составе
исполнительных органов, что проявляется в характере принимаемых судом решений».
Итоги проведенного исследования показывают, что уровень формальных, сугубо
юридических знаний граждан-обывателей о Конституции РФ в целом невелик,
характеризуется неполнотой, фрагментарностью и ошибками. Вместе с тем он отражает
традиционные установки общественного сознания, политизированность восприятия
Конституции РФ, влияние на образ Конституции в сознании граждан их собственного
социального статуса (педагоги выделяют право на образование, молодежь - право на
юридическую помощь).
Подавляющее большинство обывателей считают Конституцию РФ декларацией,
отрицают реальность и действенность Основного Закона, причиной чему, по их мнению,
являются бюрократия и коррумпированность чиновников, правящей элиты. При этом, однако, граждане считают, что сами соблюдают Конституцию РФ (и шире - все российские
законы), что, по-видимому, соответствует действительности, а также почти не видят
необходимости менять Конституцию РФ. Высокая степень дифференциации общества,
выражающаяся в тяжелом социально-экономическом положении граждан, их фактическое
бесправие в отношениях с властью определяют негативное восприятие государственной
власти и Конституции как акта этой власти. В то же время исторически сложившаяся в
России установка на государственный патернализм, «исконное» российское доверие власти,
основанное главным образом на том, что «это власть, пусть и плохая», накладываются,
сталкиваются в правосознании граждан с отражением указанных отрицательных факторов. В
результате обыватели занимают своего рода «промежуточную позицию»: они отстраняются
от контроля над публичной властью, ответственной за реализацию Конституции РФ,
концентрируются на обеспечении конкретных жизненных благ, но при этом оставляют за
собой право резкого неприятия образа российского правоприменителя, его деятельности по
исполнению законов РФ и соблюдения им Конституции. Образно выражаясь, население
«умывает руки», понимая, что само же страдает от такого самоустранения от общественного
надзора за властью, общественного воздействия на нее5.
Таким образом, Конституция РФ предоставляет достаточно широкие права и свободы
человеку и гражданину. По нашему мнению, главной проблемой остается защита и
обеспечение реализации предоставленных личности прав.
В настоящее время механизмы этой защиты реализуются с трудом, а зачастую оказываются просто декларацией. В современном российском обществе и государстве существует
ряд факторов, которые противодействуют тому, чтобы граждане могли пользоваться в
полной мере предоставленными им правами и защищать их предусмотренными законом
средствами. К таким факторам можно отнести смену конституционного строя,
экономической и политической системы, вызвавших переоценку ценностей в общественном
сознании. А определенная часть российских граждан до сих пор не приняла глобальные
перемены, которые произошли в нашем обществе.
Поэтому задача юридической науки состоит, прежде всего, в том, чтобы критично
осмыслить содержание российской конституции, определить возможности ее
совершенствования с учетом исторических условий и специфики национальной культуры и
закрепить в соответствующих политико-правовых формах.
1
Конституция РФ от 12 декабря 1993 г.// Российская газета. – 1993. - 25 декабря. Ст.92, ч.3.
Конституция РФ, ст.80.
3
Несевря Н.А. О праве граждан на выражение общественного мнения.//Защита прав человека: теория и
практика: Материалы научно-практической конференции: в 2 ч./ Филиал Санкт-Петербургского ИВЭСЭП в г.
Перми. Пермь. 2003.Ч.1.С.82.
4
Там же.
5
Беликов К.А., Гницевич К.В. Конституция Российской Федерации 1993 г.в контексте современного
российского общественного сознания (антропологический анализ). //10 лет Конституции РФ (историкотеоретический анализ): Материалы межвузовской научно-практической конференции 28 января 2004 г. – СПб.:
ИВЭСЭП, Знание, 2004. С.48-65.
2