The Public Property as an Economic System

УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ
СОБСТВЕННОСТЬЮ
Михеев А. А.,
заместитель Председателя Комиссии инвестиционных
программ Совета предпринимателей при мэре и
Правительстве Москвы, канд. эконом. наук
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ
КАК ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СИСТЕМА
Существуют разные определения государственной собственности [3, 6,
7, 9]. Мы разделяем мнение, что государственная собственность – это
система отношений по поводу присвоения благ в целях реализации
государственных, публичных интересов. В этом ее главное специфическое
отличие от частной собственности. Основными функциями государственной
собственности (далее – ГС) являются: создание материальной и социально–
экономической предпосылок для устойчиво эффективного воспроизводства
всего консолидированного капитала нации (частного и общественного);
обеспечение
самостоятельности
государства
в
экономических
правоотношениях с другими субъектами собственности (в том числе и
иностранными
государствами);
обеспечение
функционирования
капиталоемких отраслей и производств, которые не под силу частному
капиталу; материальное обеспечение благоприятных условий для развития
предпринимательства,
обеспечения
функционирования
некоммерческой
социальной сферы и производства общественных благ; материальное
обеспечение
национальной
безопасности;
обеспечение
"сглаживания"
экономических кризисов и др.
Для организации процессов управления ГС принципиально важно
согласовать юридическое понятие собственности с ее организационным
строением, а также рассмотреть экономические аспекты управления
государственной собственностью. С этой точки зрения следует выделить
понятие «объект собственности», которым является организационнообособленная часть национального богатства, юридически закрепленная за
конкретным собственником или группой собственников.
Управление
ГС
представляет
собой
систему
организационно–
экономических отношений между ее различными субъектами по поводу
организации воспроизводства, использования и трансформации ее объектов с
целью
реализации
основополагающих
социальных
и
экономических
интересов общества и государства. Специфика управления ГС заключается в
специфике субъектов и объектов управления, в том, что это управление ее
воспроизводством, использованием и трансформацией.
Специфика объектов управления
ГС обусловлена следующими
обстоятельствами:
федеральная собственность включает огромное число объектов,
расположенных на всей территории страны и за ее пределами;
объекты
федеральной
собственности
отличаются
большим
организационным и правовым многообразием, охватывают широкий спектр
отраслей национального хозяйства и предназначены для использования в
самых разнообразных направлениях (производство материальных благ,
создание
и
обслуживание
социальной
инфраструктуры,
федеральное
управление и т.д.).
Учитывая это, ГС должна рассматриваться как система, основанная на
предварительной ее структуризации с целью выделения однотипных групп
объектов и описании задач, целей и методов управления ими.
С нашей точки зрения, государственная собственность может быть
исследована как открытая сложная вероятностная экономическая система.
Открытой она является потому, что ее функционирование невозможно без
взаимодействия с внешней средой: на входе в систему сосредоточены
информационные (правовые акты Российской Федерации и субъекта
2
Российской Федерации), финансовые и инвестиционные потоки в объекты
ГС, на выходе – увеличение поступлений в бюджет от использования
объектов госимущества, развитие социальной защиты населения.
Сложность данной системы обусловлена тем, что ей свойственны:
неоднородность и содержание большого числа элементов – объектов
ГС;
иерархия
–
наличие
нескольких
уровней
управления
госсобственностью;
агрегирование – объединение параметров по уровням управления в
параметр более высокого уровня, например, сведения о доходах от сдачи в
аренду госимущества по субъектам РФ объединяются в такой показатель по
стране в целом;
надежность, то есть способность системы реализовывать заданные
функции управления госимуществом в установленное время с необходимым
качеством;
безопасность,
то
есть
свойство
системы
при
своем
функционировании не наносить вред субъектам, объектам управления и
окружающей среде.
Вероятностной
система
ГС
является
потому,
что
невозможно
однозначно предсказать, как будет вести себя система и каким будет
результат ее функционирования при изменяющихся условиях, будь то
законодательство в среде имущественных отношений и налогообложения
или организационная структура управления системы.
Рассматривая совокупность объектов ГС как экономическую систему,
мы считаем, что она является в то же время частью (подсистемой) сложной
социально-экономической системы управления ГС (рис. 1).
3
Социально-экономическая система управления ГС
Совокупность экономических
субъектов управления
Организации и
граждане как
субъекты
управления
друг другом
(субъекты
договорных
отношений)
Государство
как субъект
административного
управления
имущественны
ми правами
организаций и
граждан
Совокупность экономических
объектов управления
(экономическая система)
Хозяйственные
комплексы
граждан или
организаций,
отраслей или
регионов и
страны в целом
Имущественные права
(экономикоправовые отношения)
граждан,
организаций
или регионов и
страны в целом
Рис. 1. Место экономической системы ГС в социально-экономической
системе управления ГС
В системе управления ГС государство выступает в двух ролях:
как субъект макроэкономического управления экономикой страны в
целом (в лице органов государственной власти);
как субъект и объект микроэкономического управления, то есть как
субъект договорных отношений с различными организациями (в лице
государственных организаций). Роль государства как субъекта управления (в
лице законодательных, исполнительных и судебных органов) сводится к
разработке законов и иных нормативных актов, определяющих правовые
рамки хозяйственной деятельности, и к контролю за их исполнением.
Для системы управления ГС как социально-экономической системы
свойственна способность и стремление к целеобразованию, поскольку в
отличие от закрытых (технических) систем, которым цели задаются извне, в
системах с участием человека цели формируются внутри системы [4]. Цель
представляет собой результат поведения функционирующей системы,
достигаемый с помощью обратных связей [8]. Классификация целей
4
позволяет
конкретизировать
задачу
целеполагания
и
использовать
соответствующие механизмы и методы управления для разных групп целей.
В качестве удобного и апробированного на практике инструмента
исследования целей можно использовать построение целевой модели в виде
дерева целей, посредством которого описывают их состав, взаимосвязь,
упорядоченную
иерархию.
Для
этого
проводят
последовательную
декомпозицию главной цели на подцели по следующим правилам:
общая цель, находящаяся в вершине графа, должна содержать
описание конечного результата;
при развертывании общей цели в иерархическую структуру целей
исходят из условия: реализация подцелей каждого последующего уровня
является
необходимым
и
достаточным
условием
достижения
цели
предыдущего уровня;
подцели каждого уровня должны быть независимы друг от друга и
невыводимы друг из друга;
фундамент дерева целей должны составлять задачи, представляющие собой формулировку работ, которые могут быть выполнены
определенным способом и в заранее установленные сроки.
В
соответствии
с
Концепцией
управления
государственным
имуществом и приватизации в РФ [5] управление ГС является подсистемой в
системе управления государством и подчинено стратегической цели –
повышению качества жизни населения. В предлагаемом на рис. 2 дереве
целей системы управления ГС – это главная (глобальная) цель уровня 1. Цели
уровня 2 (2.1–2.3), уровня 3 (3.1–3.5), уровня 4 (4.1–4.9), уровня 5 (5.1–5.9)
служат обеспечению глобальной цели.
Формирование количественных целей является наиболее важным для
управления системой, так как количественные цели определяют выбор
методов управления. Количественные характеристики целей фиксируются
как в стратегических, так и в тактических планах развития системы,
5
ориентируя
систему
на
достижение
определенных
показателей
и
конкретизируют выбранные качественные цели. Так, опираясь на рис. 2, мы
видим, что среди стратегических целей уровня 2 количественной является
цель 2.1, количественными целями уровня 3 являются цели 3.2., 3.5 и 3.6. На
уровне 4 – цели 4.3, 4.7, на уровне 5 – цели 5.7, 5.9.
При формировании перечня объектов, которые должны быть включены
в состав ГС, их, прежде всего, следует разделить на группы по составу
имущественных прав (рис. 3). В гражданском законодательстве понятие
казны
определяется
по
«остаточному
принципу»
как
средства
соответствующего бюджета и иное государственное (муниципальное)
имущество, не закрепленное за государственными (муниципальными)
предприятиями и учреждениями. В казне ведут учет объектов собственности,
организуют
поиск,
восстановление
в
учете
ранее
утраченной
интеллектуальной и иной собственности, регистрацию прав собственности,
обеспечивают хранение перешедшего в государственную собственность
имущества и его рациональное содержание. Объекты собственности,
зачисленные в казну, не подлежат обложению налогом на имущество.
В составе имущества государственной казны наиболее существенную роль
по количественным и стоимостным показателям играет недвижимое
имущество, а также паи и доли в праве общей собственности хозяйствующих
субъектов. Бюджетные средства также представляют собой экономическую
основу имущества, но, не имея вещной формы, бюджет, а также бюджетные
отношения регулируются бюджетным правом. Особую группу в составе
казны
представляют
входящие
в
состав
объекты
интеллектуальной
имущественных
собственности,
комплексов
не
государственных
предприятий и учреждений. Интеллектуальная собственность относится к
нематериальным активам.
6
1
Повышение качества жизни граждан
2.2
Стимулирование развития
экономики страны
2.1
Достижение максимально возможной экономической
эффективности использования госимущества
(с учетом существующих ограничений)
3.1
Возрастание ценности
госимущества
3.2
Увеличение доли имущественных
доходов в бюджете государства
4.1
4.2
4.3
Обеспечение
Минимизация
кардинального Совершенстзатрат
улучшения
вование
материально- системы учета по содержанию
системы
технического госимущества
управления
состояния
госимуществом
госимущества
5.1
Формирование
организационноэкономического
механизма
воспроизводства
госимущества
5.3
Повышение
уровня профессиональной
подготовки
специалистов
по управлению
госимуществом
5.2
Формирование реестра
госимущества
3.3
Создание условий для развития рыночных
отношений в имущественной сфере
4.4
Повышение
экономической
обоснованности
при принятии
решений
относительно
госимущества
5.5
Создание
достоверной
информационноаналитической
базы
для принятия
управленческих
решений
5.4
Развитие государственного
земельного кадастра
4.5
Повышение
качества
нормативного
обеспечения
управления
госимуществом
4.6
Привлечение
частных
инвестиций
5.6
5.7
Расширение
Разработка
круга распомеханизма
рядительных
привлечения
решений в сфере
субъектов
госимущества профессиональной
деятельности
(СРО)
по управлению
госимуществом
2.3
Создание благоприятной социальной
и экономической среды для населения
3.4
Рациональное распределение имущества
между РФ, городом
и муниципальными
образованиями
4.7
Обеспечение
оптимальной
структуры
госимущества
по типам
собственности
и вариантам
использования
3.5
Оптимизация
распределения
имущества
по функциональному
использованию
4.8
Создание
благоприятных
условий
для социальнозначимой
деятельности
5.8
Разработка
нормативов
и лимитов
использования
госимущества
в административных
и социальных целях
4.9
Регулирование
землепользования с целью
снижения уровня
экологического
воздействия
на окружающую
среду
5.9
Уточнение порядка
определения ставок
аренды и цены земли
для учета
экономического
воздействия
предприятия
на окружающую среду
Рис. 2. Дерево целей в системе управления государственной ГС
7
Государственная
собственность
Государственная Казна
Имущество,
закрепленное на вещном праве
Бюджет
и иные финансовые ресурсы,
находящиеся
в распоряжении
исполнительной власти
За подведомственными
организациями отраслевых
и территориальных
органов власти на правах:
За частными
юридическими
и физическими лицами
на правах:
Имущество, не закрепленное
за госпредприятиями и
учреждениями
Хозяйственное
ведение
Аренда
Оперативное
управление
Доверительное
управление
Земля, являющаяся
государственной
собственностью
Объекты собственности
вне границ государства
Бессрочное
безвозмездное
пользование
Концессия
Нематериальные активы,
неучтенные или
не закрепленные
за государственными
и (или) муниципальными
предприятиями
и учреждениями,
включая интеллектуальную
собственность, права, доли
Государственные
информационные ресурсы
Иное нераспределенное
госимущество
Рис. 3. Структура ГС по составу имущественных прав
8
Совокупность объектов имущества крупного города, формирующих
материально-вещественную
основу
его
собственности,
может
быть
классифицирована следующим образом (рис. 4). Приведенная классификация
представляет собой распределение объектов собственности на однородные
группы на основании общих существенных признаков, определяющих
содержание и характер управленческих решений.
В соответствии с законодательством, органы исполнительной власти на
любом
уровне
(федеральном,
региональном,
муниципальном)
имеют
полномочия управлять только тем имуществом, которое передано им в их
собственность. В настоящее время продолжается процесс разграничения прав
и обязанностей по отношению к государственной собственности между
различными уровнями и институтами государственной власти.
Учитывая предстоящие количественные и качественные изменения в
системе ГС, мы предлагаем ее классифицировать по степени значимости и
функциональному назначению объектов.
В
собственности
Федерации
и
Российской Федерации,
муниципальных
образований
субъектов Российской
могут
находиться
только
следующие объекты.
1. Предназначенные для выполнения общегосударственных задач:
- имущество,
необходимое
государственной власти полномочий,
Российской Федерации,
для
осуществления
возложенных
федеральными
на
органами
них Конституцией
законами, законами субъектов
Российской Федерации;
- имущество для обеспечения деятельности органов государственной
власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственных
и муниципальных служащих;
9
Объекты управления
госсобственностью
Имущественные доли
в праве общей
собственности
хозяйствующих субъектов
Здания административного
назначения
Здания для образования,
воспитания и подготовки
кадров
Здания и сооружения
физкультурно-оздоровительные и спортивные
Здания культурнопросветительных
и зрелищных учреждений
Здания и сооружения для
здравоохранения и отдыха
Здания
Имущество, переданное
в хозяйственное ведение
и оперативное
управление
Земельные участки
Сооружения Помещения
Объекты
незавершенного
строительства
Инженерные сети
Комнаты
Квартиры
Помещения
Дома интернаты
Общежития
Квартирные дома
Здания
Нежилой фонд
Объекты
внешнего
благоустройства
Жилищный фонд
Инженерные
сооружения
Недвижимое
имущество
Здания для предприятий торговли,
общественного питания и бытового
обслуживания
Многофункциональные здания
и комплексы, включающие
помещения различного назначения
Здания для транспорта, предназначенные для непосредственного
обслуживания населения
Здания для коммунального
хозяйства (кроме
производственных, складских
и транспортных зданий
и сооружений)
Здания для научноисследовательских
учреждений, проектных
и общественных
организаций
Рис. 4. Материально-вещественная структура ГС
10
- иное имущество, которое в соответствии с федеральными законами
не
подлежит
отчуждению
из
государственной
или
муниципальной
собственности (имущество, изъятое из гражданского оборота).
В собственности Российской Федерации может также находиться
имущество стратегического значения согласно перечню, утверждаемому
Президентом Российской Федерации по представлению Правительства
Российской Федерации. В перечень имущества стратегического значения
не может быть включено имущество, которое отнесено к собственности
субъектов
Российской
Федерации
или
собственности
муниципальных
образований. К их числу следует отнести объекты, прямо связанные с
обеспечением обороны и безопасности;
защитой
государственных
границ,
территориального
моря
и
воздушного пространства;
проведением внешней политики и поддержанием международных
отношений;
управлением государственными экономическими службами, включая
Центральный банк Российской Федерации;
функционированием
органов
государственной
власти
(законодательной, исполнительной, судебной);
проведением фундаментальных научных исследований;
контролем за природопользованием и охраной окружающей среды;
охраной памятников истории и культуры;
хранением государственных запасов и резервов;
эксплуатацией и обслуживанием крупных транспортных магистралей.
В эту же группу должна быть включена большая часть природных
ресурсов – недра, лесной фонд, водные ресурсы, воздушное пространство.
Государственное и муниципальное имущество, не
государственными
или
муниципальными
казенными
закрепленное за
предприятиями
и
учреждениями, составляет соответственно государственную казну Российской
11
Федерации, казну субъектов Российской Федерации, муниципальную казну
муниципальных образований.
2. Обеспечивающие поддержание и развитие ведущего экономического
потенциала страны. В их состав могут быть включены предприятия:
электроэнергетики;
по добыче и переработке нефти и газа;
по
добыче
и
переработке
драгоценных
металлов
и
камней,
радиоактивных и редкоземельных элементов;
космической техники;
атомного машиностроения;
по разработке и производству систем вооружения и боеприпасов;
трубопроводного транспорта и другие.
Перечень объектов этой группы с течением времени может меняться. По
мере развития рыночного хозяйства и улучшения общей экономической
ситуации в стране число таких объектов в составе федеральной собственности
может сокращаться за счет их перехода в негосударственные формы, причем
передача
должна
осуществляться
только
на
основании
критериев
эффективности.
Для объектов 2 группы наряду с федеральной допустимо существование
совместной собственности. Однако в условиях переходной экономики
государство должно обладать бóльшим объемом функций по управлению
подобными объектами, например, через закрепление за собой контрольных
пакетов акций или специального права, предоставляемого "Золотой акцией".
3. Объекты, через которые государство берет на себя функции
проведения
централизованной
социально-экономической
политики
и
социальной защиты населения. В их числе могут фигурировать
учреждения и организации здравоохранения;
высшие и средние специальные учебные заведения;
общеобразовательные школы;
12
учреждения культуры и искусства;
федеральные
органы
социального
страхования
и
социального
обеспечения;
учреждения
социальной
защиты
(дома
престарелых,
реабилитационные центры для инвалидов и др.).
На большинство объектов этой группы должно распространяться право
ГС. Вместе с тем, цели и методы управления имуществом таких объектов
должны
учитывать
некоммерческий
характер
их
деятельности
и
ориентироваться на рационализацию расходования федеральных средств,
направляемых на соответствующие цели.
Государственная
собственность,
на
наш
взгляд,
может
быть
классифицирована также следующим образом:
1) по отраслевому признаку
объекты ГС, включенные в состав конкретной отрасли экономики и
имеющие специфические отраслевые особенности (ТЭК, транспорт, связь,
АПК и т.д.). В каждой крупной отрасли имеются подотрасли, в которые
включаются объекты ФС со своими особенностями;
2) по степени ликвидности
низколиквидные
(неликвидные)
объекты
ГС.
Например,
для
госпакетов акций, у которых рост индекса курсовой стоимости меньше либо
равен индексу инфляции;
стабильные, среднерисковые объекты ГС. Например, для госпакетов
акций, у которых рост индекса курсовой стоимости меньше либо равен 1,5
индекса инфляции;
высоколиквидные объекты ГС. Например, для госпакетов акций, у
которых рост индекса курсовой стоимости больше 1,5 индекса инфляции;
акции голубых фишек – акции компаний, ликвидность которых на
рынке является наивысшей.
3) по величине госдоли (госпакета акций)
13
100% у государства – АО или ГУП;
75% + 1 акция – у государства квалифицированное большинство
акций;
50% + 1 акция – у государства контрольный пакет акций;
25% + 1 акция – у государства блокирующий пакет акций;
Золотая акция – специальное право государства на блокирование
решений общего собрания акционеров.
4) по степени закрепления госдоли (госпакета акций)
казенные и государственные унитарные предприятия;
предприятия с закрепленным у государства пакетом акций (не
подлежат продаже);
предприятия с частично закрепленным госпакетом акций (продажа по
постановлению Правительства РФ);
предприятия с незакрепленным госпакетом акций (продажа в обычном
порядке);
5) по степени участия на рынке производимой продукции
монополии (более 35% продукции);
не монополии и др.
Литература:
1.
Аглицкий
И.,
Кузьмин
В.
Многоконтурное
управление
в
социально-экономических системах/Проблемы теории и практики управления,
№ 6, 2006.
2.
Бир Ст. Кибернетика и управление производством. – М.:
Физматгих, 1963.
3.
Григорьев
В.В.,
Остриж
И.А.,
Руднев
А.В.
Управление
муниципальной недвижимостью: Учеб.-практ. пособие. – М.: Дело, 2001.
4.
Жариков О. Н., Королевская В. И., Хохлов С. Н. Системный
подход к управлению: Учеб. пособие для вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001.
14
5.
Концепция
управления
государственным
имуществом
и
приватизации в РФ в ред. Постановления Правительства РФ от 29.11.2000 №
903.
6.
Половинкин
П.Д.,
Савченко
А.В.
Основы
управления
государственной собственностью в России: проблемы теории и практики. – М.:
ЗАО «Издательство «Экономика», 2000.
7.
Смирнова И.В. Управление имуществом мегаполиса: проблемы и
развитие. – СПб.: СПбГИЭУ, 2004.
8.
Социологический энциклопедический словарь/Ред.-координатор
Г.В. Осипов.-М., 1998.
9.
Управление государственной собственностью: Учебник/Под ред.
В.И.Кошкина.- М.: ЭКМОС, 2002.
15