манипулируемые и объективные показатели

Институциональный анализ результатов административных реформ: манипулируемые и
объективные показатели.
Institutional analysis of the results of administrative reform: manipulated and objective
indicators.
Среди приводимых в зарубежной литературе показателях, характеризующих
результаты реформы (Pollitt, Bouckert 2004) часть можно рассматривать как объективные,
а часть как манипулируемые. В случае кибернетического варианта реформ, т.е. их
реализации силами бюрократии, в условиях слабости гражданского общества возникает
высокий риск отклонения заявленных показателей, характеризующих достижение целей
реформ, от запланированных рубежей. В случае недостаточной прозрачности и
объективности как процесса оценки результатов реформы, так выбранных показателей,
характеризующих результаты реформы, возникает также опасность манипулирования
показателями реформы. В рамках данного доклада будут представлены основные подходы
к оценке результатов реформы и проанализирован исходя из методологии новой
институциональной экономической теории российский опыт оценки результатов
административной реформы.
Результаты административных реформ в зарубежных страх зависят как от целей
реформ. К ним относятся реаллокация ресурсов, повышение качества и доступности
публичных услуг, улучшение результативности (performance) работы государственных
органов (как отдельных учреждений, так и государственного управления в целом). При
этом
амбивалентность
конечных
результатов
(outcome)
и
социально
значимых
воздействий (impact) объясняется как особенностями институциональной среды (тип
правовой и политической системы, правовой статус госслужащих, уровень развития
гражданского общества), так и целым рядом дискретных институциональных альтернатив.
К ним относятся выбор между:
- контролем за бюрократами со стороны политиков / предоставлением им
управленческой свободы;
- обеспечением гибкости и инноваций / ростом доверия граждан и, следовательно,
легитимности правительств в глазах граждан;
- обеспечением приоритета в вопросе экономии бюджетных ресурсов / улучшением
результативности и качества в общественном секторе;
- стремлением к росту мотивации сотрудников и созданием привлекательности
госслужбы для одаренных людей / сокращением персонала и окладов чиновников;
- сокращением издержек на внутренний контроль, прежде всего документальный /
ростом подотчетности в работе чиновников и учреждений;
- децентрализацией управления / улучшением координации в программах.
Результаты можно разделить на: 1) операционные (сокращение затрат на
содержание чиновников, расходы на госуправление в бюджете страны и др.) 2) улучшение
процессов 3) системные улучшения
(стратегические, структурные, ментальные) 4) к
примеру, достижение идеального состояния (компактного, координирующего и др.
государства) в зависимости от стратегии реализации административных реформ во главу
угла ставились либо сокращение бюджетных расходов (операционные результаты), либо
рост отзывчивости чиновников (ментальные изменения), либо повышение качества и
доступности услуг при фиксации прочих параметров (неизменность бюджета и др.)
Важным условием стимулирования работы на достижение результата является
также наличие знания вероятностной зависимости между уровнями усилий, величиной
целевого показателя и состоянием независимых переменных. В противном случае
возникает проблема, описываемая как феномен «работы на показатель», природа которого
связана с наличием асимметрии информации и ситуацией «сигналлинга» в условиях
оппортунистического поведения (Тамбовцев, Капогузов 2010).
Конечная цель любой реформы, и реформы бюрократии в частности, заключается в
достижении улучшений в положении адресатов реформ – граждан-потребителей
публичных услуг, бизнеса, общества в целом. Согласно экономическому подходу,
необходимо добиться максимальной эффективности реформирования, т.е. достижения
целей реформ с минимальными затратами.
При оценке реформ большое значение имеет то, кто оценивает, кого оценивает и
почему он оценивает. К этому можно добавить также важность критериев оценки,
принятие во внимание целей субъектов оценки, какие уровни оценки (микро-макро и т.д.)
рассматриваются и каковы затраты на осуществление такой оценки.
Целями российской административной реформы (АР), согласно Концепции АР,
являются:
- повышение качества и доступности государственных услуг;
- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов
предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного
регулирования;
- повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Как показатели достижения данных целей в реформе были заложены: 1) Показатели
удовлетворенности потребителей (которые должны в идеальном случае свидетельствовать
о системных
изменениях в результате мероприятий реформы) 2) Показатели,
характеризующие место России в международных рейтингах (GRICS, CPI) и 3) Величина
административных барьеров. Как показывается в наших работах (Капогузов 2009, 2011),
первый показатель достижения цели оказался манипулируемым, международные индексы
значительно ухудшились, а по третьему показателю существуют лишь косвенные данные,
как минимум свидетельствующие об отсутствии Парето-улучшения. Как показывают
данные национальных (ЦЭФИР, Л. Полищук и др.) и региональных (Капогузов, 2011)
исследований, несмотря на уже вторую волну дебюрократизации в 2008-2009 году
ситуация с административными барьерами с позиций сокращения общественных
издержек и нетто-выгод даже ухудшилась по сравнению с дореформенным периодом. Тем
самым исходя из общественного интереса российскую административную реформу в
вышеуказанном смысле можно признать неэффективной. Это во многом объясняется, как
было нами показано (Капогузов 2011), импортом инструментария англосаксонского
варианта НГМ без учета особенностей институциональной среды Для совершенствования
теории
и
практики
реформирования
необходим
как
учет
трансформационных
(выделяемые на реформирование бюджетные ресурсы и др). и трансакционных
(внутренних –издержки на внедрение новых инструментов в госуправлении и внешних,
связанных с трансформацией институциональной структуры производства госууслуг
(аутсорсинг, ГЧП и др.) издержек а также анализ возможностей институциональных
изменений
исходя
реформирования.
из
степени
«жесткости»
(конгруэнтности)
инструментов