Глава 4. Лиэм Эйбрил, Джанет Стоцки, Рейнт Гропп
реклама
Глава 4. Лиэм Эйбрил, Джанет Стоцки, Рейнт Гропп БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВЫЕ АСПЕКТЫ ЛИБЕРАЛИЗАЦИИ ТОРГОВЛИ Не смотря на значительную либерализацию торговли за последнее десятилетие, многие развивающиеся страны по-прежнему имеют ограничительные торговые режимы, характеризующиеся высокими тарифами и распространенностью нетарифных барьеров (НТБ). Имея в виду в настоящее время хорошо установленную связь между открытостью торговых режимов и развитием экспорта и экономическим ростом, по-прежнему важна дальнейшая либерализация торговли для обеспечения устойчивого экономического роста и интеграции в систему мировой торговли. При разработке стратегии по либерализации торговли следует сосредоточить внимание на бюджетно-налоговых аспектах торговых реформ, поскольку либерализация торговли имеет последствия для бюджетных доходов и поскольку многие страны с низкими доходами по-прежнему опираются в значительной мере на торговые налоги в качестве основного источника доходов госбюджета. Влияние либерализации торговли на доходы госбюджета Либерализация торговли часто откладывается из-за опасений, что она может оказать негативное влияние на доходы госбюджета и стать причиной макроэкономической нестабильности. На самом деле влияние либерализации торговли на доходы госбюджета в целом неоднозначно и зависит от предпринятых реформ и исходной ситуации в конкретной стране. Таблица 4.1 отражает систематику мер торговых реформ и их ожидаемое влияние на ситуацию в бюджетно-налоговой сфере. Таблица 4.1. Влияние либерализации торговли на доходы госбюджета Меры по реформированию торговли Замещение нетарифных барьеров на тарифы Устранение освобождения от уплаты тарифов Устранение субсидий, относящихся к торговле Снижение разбросанности уровней тарифов Устранение государственных торговых монополий Снижение высоких средних тарифов Снижение максимального тарифа Снижение умеренных или низких средних тарифов Устранение экспортных налогов Ожидаемое влияние на доходы Положительное Положительное Положительное Неоднозначное/положительное Неоднозначное/положительное Неоднозначное Неоднозначное Отрицательное Неоднозначное/ отрицательное Источник: Оценки экспертов МВФ и Всемирного Банка Как указано выше, влияние может быть положительное, отрицательное, или нейтральное, в зависимости от природы ограничений и характеристик конкретной страны. Однако, в большинстве случаев реформы в целом повышают собираемые доходы или имеют неоднозначный результат. Установление последовательности в либерализации торговли в программах, поддерживаемых МВФ и Всемирным Банком, обычно предоставляет наивысший приоритет мерам по устранению нетарифных барьеров, которые обычно вносят наибольший искажающий эффект. После этих мер должны следовать меры по рационализации структуры тарифов. Ниже мы рассмотрим некоторые из таких мер и их влияние на бюджетно-налоговую ситуацию в стране. Нетарифные барьеры охватывают обширный набор мер, в том числе квоты, запреты, лицензирование экспорта и импорта, и государственные торговые монополии. В дополнение к аргументам по экономической эффективности, приоритетное устранение НТБ имеет то преимущество, что это увеличивает доходы госбюджета. Квоты и запреты не дают дохода госбюджету и предоставляют широкие возможности для погони за рентой или для контрабанды. Соответственно, превращение квот в эквивалентные им тарифы (обычно сопровождаемые установлением графика дальнейшего снижения тарифных ставок) или устранение запретов немедленно окажет, при прочих равных условиях, положительное влияние на доходы госбюджета, так как ренты станут поступать правительству в форме доходов от налогообложения торговли. В этих целях в начале процесса реформ необходимо устранить НТБ. Устранение льгот по уплате тарифов (исключая специальные схемы возврата экспортных пошлин), а также устранение относящихся к торговле субсидий, должно оказать прямой положительный эффект на доходы госбюджета. Кроме того, не только наличие льгот по уплате тарифов, особенно льгот по усмотрению чиновников, подталкивает импортеров добиваться дополнительных льгот. Распространенность таких льгот также повышает стимулы неправильно классифицировать налогооблагаемые виды продукции как освобожденную от торговых налогов. Это отрицательно сказывается на доходах госбюджета. Таким образом, вдобавок к прямому положительному влиянию на госбюджет, устранение льгот по уплате импортных пошлин по усмотрению чиновников и их запутанности может способствовать улучшению управления экономикой. Фискальный эффект от снижения импортных тарифов зависит от начальных уровней этих тарифов, сферы их действия и степени их снижения. В принципе, принимая во внимание неизменный уровень импорта, снижение тарифов приведет к снижению налогов на торговлю. Однако, после этого более низкие импортные тарифы, скорее всего, будут способствовать увеличению спроса на импорт. Чистый эффект на доходы госбюджета будет зависеть от ценовой эластичности спроса на импорт. Чем выше эластичность, тем больше вероятность того, что снижение тарифов будет иметь чистый положительный эффект на доходы госбюджета. В странах с запретительно высокими импортными тарифами существуют сильные стимулы для уклонения от уплаты налогов как путем неправильной классификации импортируемого товара по налоговым ставкам, так и путем контрабанды, позволяющей полностью избегать налогообложение. Таким образом, снижение таких тарифов, скорее всего, позволит получать более высокие налоговые доходы, так как это снижает издержки по исполнению налогового законодательства и повышает объемы официально регистрируемого импорта, подлежащего налогообложению, при уменьшении контрабанды. В более общем случае, уменьшение разброса в уровнях тарифов по группам товаров будет способствовать росту налоговых доходов путем снижения стимулов для уклонения от уплаты налогов. Реформа торгового режима в направлении создания более унифицированной тарифной структуры может увеличить доходы госбюджета в результате повышения транспарентности и упрощения налоговой администрации. Унифицированная структура, то есть единообразная с немногими тарифными группами, будет минимизировать уклонение от налогов и облегчит задачу таможенников путем снижения возможностей для неправильной классификации импортируемого товара и ошибок при его оценке. Если какая-либо страна уже провела значительную торговую реформу, то в определенной точке дальнейшее снижение тарифных ставок (при прочих равных условиях) приведет к снижению налоговых сборов, по крайней мере в краткосрочном периоде. Однако, принимая во внимание более долгосрочный характер выгод от торговых реформ для экономического роста, правильным шагом было бы компенсировать любую потерю доходов путем использования других налогов, вносящих меньше искажений в экономические стимулы, и имеющих более широкую налоговую базу (например, налог на добавленную стоимость), которые применяются одинаково как к отечественным, так и к иностранным товарам. Искажение экономических стимулов при обложении налогами как импортных товаров, так и их субститутов на внутреннем рынке по эквивалентным налоговым ставкам, в целом меньше, чем если облагать налогом только импорт. Кроме того, обложение налогом иностранных и отечественных товаров приносит больше доходов. В тех развивающихся странах, где налог на торговлю составляет важный источник дохода госбюджета, дальнейшее снижение средних импортных тарифов может восприниматься как влекущее отрицательные последствия для доходов и может остановить дальнейшее продвижение реформ. В этих случаях важным аспектом является мобилизация альтернативных источников доходов и диверсификация налоговой базы при снижении нагрузки на торговые налоги. Однако, этот процесс скорее всего займет длительное время и потребует более раннего перехода к расширению налоговой базы. Поскольку этот процесс требует времени на подготовку и осуществление, на начальных стадиях процесса либерализации необходимо предусматривать техническое содействие со стороны МВФ, в том числе и в аспекте мер поддержки реформы торговли путем улучшения функционирования таможенной администрации. Однако, даже в тех странах, которые сильно зависят от налогов на торговлю, не разумно откладывать реализацию мер торговой реформы, которые оказывают положительное или нейтральное воздействие на доходы госбюджета. На самом деле, сильный упор на такие налоги как раз и говорит в пользу ускоренного сдвига в сторону тех элементов торговой реформы, которые увеличивают поступления в госбюджет. Это особенно касается тарификации нетарифных барьеров и сокращение льгот по уплате торговых пошлин. Значительный прогресс был достигнут в снижении роли налогов на экспорт, отчасти благодаря тому, что их устранение в настоящее время общепринято в качестве меры по увеличению потенциала для экономического роста и укреплению платежного баланса страны. Воздействие снижения экспортных налогов на доходы госбюджета будет зависеть от того, насколько и как быстро это снижение увеличит общие объемы торговли и уменьшит незаконную деятельность, такую как контрабанда. Поскольку налоги на экспорт часто считаются заменителями (субститутами) определенных форм подоходных налогов в секторах, с которых трудно взимать налоги, таких как сельское хозяйство, то их снижение или устранение, скорее всего, будет принято правительством страны, если будет реализовано в качестве одного из элементов пакета всеобщей налоговой реформы по расширению налоговой базы. Устранение налогов на экспорт также окажет положительное влияние на самих производителей экспортных товаров, которые освободятся от такого налогообложения. В случае продукции сельского хозяйства такими производителями могут оказаться самые бедные слои общества (см. Вставку 4.1). В заключение следует отметить, что во многих программах, поддерживаемых МВФ или Всемирным Банком, существенная либерализация внешней торговли сопровождалась девальвацией обменного курса национальной валюты с целью, кроме всего прочего, обеспечения стимулов для экспортеров, так чтобы они смогли получить выгоду от более либерального торгового режима. В целом, воздействие девальвации обменного курса на торговые налоги неоднозначно (Tanzi 1989) и будет зависеть от ценовой эластичности спроса на импорт. Если спрос на импорт неэластичен, то девальвация обменного курса повлечет за собой увеличение стоимости импорта в национальной валюте данной страны и рост доходов при любом заданном уровне импортных тарифов. Исследования по конкретным странам и другие эмпирические свидетельства В нескольких исследованиях (например, Ebrill, Stotsky, и Gropp 1999; Sharer и другие 1998) оценивалось фактическое воздействие на доходы госбюджета после проведения торговых реформ. Эти исследования подтвердили указанный выше вывод о том, что правильная последовательность в проведении торговой реформы может минимизировать ее негативные последствия для доходов госбюджета. Некоторые основные выводы этих исследований приводятся ниже. • В странах, которые начали проведение реформ в условиях сильно закрытого торгового режима, эти реформы проводились с точки зрения сохранения доходов госбюджета и в большинстве случаев такие страны достигли значительной либерализации без нарушения своих бюджетных планов. Фактические данные свидетельствуют в пользу того, что либерализация количественных ограничений торговли способствовала росту доходов госбюджета, и что тарифная реформа не привела к потере доходов госбюджета. • Бюджетно-налоговые аспекты были основными факторами, которые отмечались в качестве лимитирующих масштабы целенаправленных торговых реформ. Большая степень либерализации торговли могла бы быть предусмотрена и достигнута, если бы больше внимания уделялось мерам по поддержке доходов госбюджета и нейтральным торговым мерам по отношению к госбюджету. • Воздействие торговой реформы на доходы госбюджета также значительно зависит от сопровождающих эту реформу мер макроэкономической политики и в особенности от соответствующей политики обменного курса национальной валюты. Уроки для разработки торговой политики Обсуждение этих вопросов в данной главе говорит о том, что существует возможность для разработки такого подхода к либерализации торговли, который позволяет избежать ее негативные последствия для доходов госбюджета. В этой связи, программы макроэкономического регулирования, которые поддерживаются МВФ и Всемирным Банком, на начальных стадиях процесса реформ должны концентрироваться на мерах по всеохватывающей либерализации торговли с выделением тех элементов, которые скорее всего окажут положительное воздействие на доходы госбюджета. Данное обсуждение также недоучитывает важность сбалансированной макроэкономической политики и, в особенности, необходимость проведения приемлемой политики обменного курса национальной валюты и мер по расширению внутренней налоговой базы. Вставка 4.1 НАЛОГИ НА ЭКСПОРТ Развивающиеся страны часто налагают налоги на экспорт товаров сырьевых и добывающих производств. Налогообложение экспорта представляет собой налоговый инструмент, который не является предметом ограничений со стороны ВТО, что отражает концентрацию усилий стран-членов ВТО на политике импорта. Это делает особенно важным определение экономических эффектов от проведения такой политики. В некоторых случаях экспортные налоги устанавливаются вместо ренты за добычу минерального сырья; в других случаях они используются для поддержки тех отраслей, которые перерабатывают первичное сырье. В последнем случае экспортные налоги могут иметь отрицательное воздействие на бедные слои населения и нуждаются в пристальном мониторинге и осторожном анализе. Экспортные налоги означают, что отрасли, производящие сырье и продукцию сельского хозяйства, продают свою продукцию по более низким ценам, чем те, которые установились на мировых рынках на те же товары. Устранение экспортных налогов увеличит доходы таких производителей, но при этом может обанкротить созданные внутри страны мощности по переработке этого сырья, ведь эти перерабатывающие предприятия выживают только при условии, если они покупают свое производственное сырье по ценам, которые ниже мировых цен. Такие перерабатывающие заводы могут давать работу бедным городским рабочим, что замыкает круг политической головоломки. В таких случаях необходим внимательный анализ соответствующего торгового режима для искоренения бедности и обеспечения социальной помощи и гарантий. Иногда экспортные налоги используются в попытке увеличить рыночную власть на мировом рынке. В таких случаях эта политика может иметь очень негативные последствия на бедные слои населения. Одним из таких примеров является организация по закупке и сбыту ванили в Мадагаскаре. В 1960 г. Мадагаскар был мировым лидером по производству и экспорту высококачественной бурбонной ванили с самыми низкими издержками по ее производству. Его доля в мировом экспорте этого продукта составляла 60 процентов. Учитывая свое доминирующее положение на мировом рынке, Мадагаскар организовал картель с Коморскими островами и островом Реюньон, который установил высокие экспортные цены. Мадагаскар ограничил предложение путем регулирования своего внутреннего рынка через бюро по закупке и сбыту ванили (CAVAGI), которое установило фиксированные низкие закупочные цены для производителей и ввело лицензии на право выращивания, заготовки и экспорта ванили. Если оценивать эту стратегию с точки зрения воздействия на экспортные цены ванили из Мадагаскара, то это был несомненный успех. Экспортная цена ванили повысилась с 10 долл. США за 1 кг в конце 60-х годов до более чем 65 долл. США за 1 кг в начале 90-х годов. Однако, доля Мадагаскара на мировом рынке снизилась до 30%, так как Индонезия, которая не входила в картель, использовала высокие мировые цены на ваниль для развития своих экспортных мощностей. Вход Индонезии на мировой рынок сделало неизменной общую стоимость выручки Мадагаскара от экспорта на протяжении 70-х и 80-х годов. Интервенции CAVAGI на внутреннем рынке вызвали эффект понижения цен производителя, которые колебались вокруг 5 долл. США за 1 кг в 80-х годах. Кто же выиграл от создания ванильного картеля и внутренней политики CAVAGI? Прежде всего индонезийские производители. В проигрыше оказались мадагаскарские производители, в основном мелкие землевладельцы в количество около 60 тысяч, производящие в среднем по 130 кг и со средним годовым доходом в 650 долл. США на одно хозяйство. Согласно недавнему исследованию, если бы закупочно-сбытовые бюро в Мадагаскаре были бы устранены, то цены на внутреннем рынке на ваниль составили бы около 26 долл. США, что намного выше 5 долл. США, установленных CAVAGI. С учетом роста производства, которое произошло бы в результате такого роста внутренних цен, излишек производителя ванили увеличился бы в восемь раз. Учитывая, что Мадагаскар имел рыночную власть на мировом рынке ванили, возможно выглядит неожиданным вывод о том, что свободная торговля (без вмешательств государства) увеличила бы благосостояние Мадагаскара на 0.5% от ВВП, что эквивалентно 2.2% от ВВП в виде выгод для производителей за вычетом 1.7% от ВВП в виде проигрыша для закупочно-сбытового бюро. Если не принимать политику свободной торговли, то для CAVAGI альтернативой могло бы быть устранение вмешательства в цены на внутреннем рынке и установление налога на экспорт для получения выгод от своей рыночной власти на мировом рынке. Расчеты показывают, что оптимальный налог на экспорт был бы на уровне 25 долл. США за 1 кг вместо 61 долл. США скрытого налога, который CAVAGI установил для своих национальных производителей. Такая политика попрежнему привела бы к удвоению излишка производителя ванили и в сочетании с налоговыми поступлениями обеспечило бы получение выигрыша примерно в 1% от ВВП. Вероятное объяснение тому, почему правительство не использовало эту альтернативную политику заключается в том, что доходы закупочно-сбытовых бюро снизились бы при реализации обеих сценариев. Это говорит о том, что ценовая политика CAVAGI преследовала цели, отличные от максимизации общественного благосостояния, и что огромное скрытое налогообложение национальных производителей вызвало значительное перераспределение доходов от сельских бедняков к городской элите. Источник: Подготовлено редакторами книги на основе материалов de Melo, Olarreaga, и Takacs (2000). Тем не менее, необходимо минимизировать проблемы, порождаемые либерализацией торговли, в тех случаях, где такая либерализация воспринимались как имеющая негативные последствия для доходов госбюджета (особенно в странах, доходы госбюджета которых в значительной степени зависели от налогов на внешнюю торговлю). Даже если имелись в наличии альтернативные меры по доходам и расходам госбюджета, все же, скорее всего, были политические и экономические трудности. Кроме того, рассмотрение фискальных альтернатив будет иметь место в контексте разработки программы мер, которая обычно включает в себя фискальное давление во многих сферах как доходной, так и расходной части госбюджета, в том числе издержки на поддержку других видов структурных реформ за пределами мер торговой политики. Поскольку устойчивая либерализация торговли может привести к снижению доли налогов от внешней торговли в общих налоговых поступлениях в госбюджет, то для поддержки налоговых поступлений потребуется проведение компенсирующей внутренней налоговой реформы. Принимая во внимание длительный период созревания налоговых и административных реформ, важно, чтобы реформа внутренних налогов рассматривалась в начале торговой реформы и чтобы техническая помощь со стороны международных организаций также планировалась на ранних стадиях процесса либерализации.
