Особенности организации стратегического

2014
Экспертно-консультационный совет при Росимуществе
Комитет по приватизации крупных компаний с государственным участием
Особенности организации
стратегического
планирования в крупных
компаниях с
государственным участием
ВАГАНОВ Д.А.
МОСКВА
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
Оглавление
Введение ........................................................................................................................................ 2
Обзор подходов к стратегическому планированию ................................................................... 3
Общий обзор сложившегося положения ..................................................................................... 4
Роль Росимущества: история вопроса ...................................................................................... 10
Особенности государства как основного собственника .......................................................... 13
Обзор существующих стратегических документов компаний с государственным участием
....................................................................................................................................................... 15
Особенности стратегий и бизнес-моделей компаний с государственным участием ........... 18
Особенности внутренних процессов компаний с госучастием ............................................... 26
Особенности методов стратегического планирования, используемых компаниями с
государственным участием ........................................................................................................ 27
Проблемы разработки долгосрочных программ развития ...................................................... 29
Предложения по улучшению ситуации в области стратегического планирования в
компаниях с государственным участием .................................................................................. 33
Предложения по созданию реестра государственных стратегических документов ............ 36
1
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
Введение
Настоящий доклад посвящен исследованию особенностей стратегий (как
документа и как системно предпринимаемой цепочки управленческих решений) и
процесса стратегического планирования в крупных российских компаниях с
государственным участием.
Рассмотрение вопроса невозможно без представления о общегосударственной
системе стратегических документов и выделения особенностей государства как
основного собственника, поэтому на эти тематики в докладе также сделан акцент.
Документ формируется в момент «обострения» интереса к стратегическому
развитию компаний с государственным участием (в свете решений Правительства,
принятых на заседании 30 января 2014 года о подготовке долгосрочных программ
развития1). Как и любой конъюнктурный всплеск, данный интерес является как минимум,
циклическим, а при недостатке мер, однократным и конечным по времени. Прошлый пик
интереса к тематике в 2010-2011 гг. был обусловлен решениями Правительственной
комиссии по высоким технологиям и инновациям2 о реализации компаниями с
государственным участием программ инновационного развития. Однако, этот пик
(возможно, в силу протяженного характера жизненного цикла R&D и потере фокуса на
организационно-управленческие инновации) на настоящий момент не дал существенного
результата, несмотря на достижение формальных показателей 3.
Тезисы, сформированные в настоящем докладе, могут быть использованы при
формировании подходов к стратегии и стратегическому планированию компаниями с
государственным участием, а также федеральными органами исполнительной власти
(ФОИВ) при реализации инициативы по внедрению в компаниях системы управления
реализацией стратегии.
1
http://government.ru/meetings/10105/decisions
Протокол заседания Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям от 3 августа
2010 г., №4 http://www.economy.gov.ru/minec/documents/vostrebdocs/doc03082010_01
3http://irdclub.ru/wp-content/uploads/2014/02/%D0%A8%D0%B0%D0%B4%D1%80%D0%B8%D0%BD%D0%90.%D0%95..pdf
2
2
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
Обзор подходов к стратегическому планированию
Понимание вопроса о стратегии и стратегическом планировании разнится как в
академическом, так и в профессиональном сообществе.
Для целей анализа стратегий компаний с государственным участием как документа
следует выделить следующие:



Стратегия как описанный с той или иной детализацией набор мероприятий по
достижению долгосрочных целей компании
Стратегия как набор принципов принятия решений, позволяющий достигнуть
долгосрочных целей
Стратегия, как исключительно описание одного (или нескольких последовательных)
состояний компании внутри долгосрочного временного горизонта.
Следует отметить, что, безразлично выбранному к использованию типу документа,
он содержит в той или иной степени:




Миссию
Видение и описание целевой бизнес-модели
Стратегические цели компании
Ключевые факторы успеха компании по достижению этих целей
Деятельность компаний в долгосрочном периоде можно классифицировать на
следующие модели:



Последовательная реализация стратегии внутри горизонта ее планирования, ее
пересмотр при существенных изменений текущей и перспективной конъюнктуры
Кардинальный пересмотр стратегии в зависимости от изменений внешней и
внутренней среды, не всегда существенных с точки зрения основного бизнеса,
реализация пересмотренных принципов до следующего такого изменения
Отсутствие стратегии, операционный фокус, либо формальная разработка стратегии
как документа без принятия мер по ее реализации.
Применение той или иной модели долгосрочного поведения и типа документа под
названием «стратегия» определяется динамизмом и интенсивностью изменения рынков,
на которых компания действует, типом собственника и психологией менеджмента.
С точки зрения горизонта планирования существует несколько подходов:


Ориентация на горизонт планирования стратегии более верхнего уровня
Определение индивидуального горизонта, исходя из протяженности жизненного
цикла типового инвестиционного проекта в отрасли, в которой компания ведет свою
деятельность.
Стратегии российских компаний с государственным участием в большинстве своем
представляют собой документы, описывающие план мероприятий по достижению
стратегических целей, спорадически кардинально меняющийся при изменениях,
существенных для отдельных типов стейкхолдеров. Консенсуса в выборе горизонта
стратегического планирования не наблюдается.
3
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
Общий обзор сложившегося положения
В настоящее время в Российской Федерации утверждено большое количество
стратегических документов различного уровня:




Общефедерального (доктрины, стратегии, политики, дорожные карты)
Отраслевого (стратегии и их концепции, госпрограммы, ФЦП)
Регионального (РЦП, стратегии развития регионов, программы)
Муниципального (стратегии развития городов, долгосрочные планы
долгосрочные градостроительные планы)
развития,
Документы обладают средней степенью взаимосвязанности в рамках одного
класса (например, федеральных) и низкой корреляцией между уровнями (в т.ч. между
федеральными
и
региональными
стратегическими
документами).
Имеющаяся
связанность обеспечивается либо сосредоточением функций разработчика документов в
одном ОГВ, либо одной и той же волной политической конъюнктуры, вызвавшей их
разработку (например, исполнение Указов Президента от мая 2012 г.).
Единый
горизонт
стратегического
планирования
для
государственных
стратегических документов отсутствует. Наиболее используемыми временными
периодами, выбранными в качестве горизонта стратегического планирования, являются:





Границы текущего политического цикла (до 2018 года 4)
С момента утверждения документа до 2015 5 года («старая» волна стратегий,
разработанная в большинстве своем, в 2007-2008 гг.)
С момента утверждения документа до 20206 года (документы разработки (или, по
крайней мере, ее начала) 2010 года, выбран 10-летний горизонт)
С момента утверждения документа до 2030 7,8 года (начало их разработки произошло
в 2010 году, выбран 20-летний горизонт)
Иные варианты (до 20179, 202210, 202511, 203512 гг. и др.)
Фундаментально выбор того или иного горизонта планирования слабо обоснован и
может отличаться как внутри выборки смежных отраслей (например, нефтегазодобыча в
части работы на шельфе и судостроение) и документов одного и того же типа
(госпрограммы)4, 11.
Государственная программа «Управление федеральным имуществом» http://government.ru/docs/11945
Стратегия развития системы Роспатента до 2015 года http://www.rupto.ru/rupto/portal/c74daf8d-175d-11e1bad7-9c8e9921fb2c
6 Генеральная схема развития нефтяной отрасли на период до 2020 года, утв. приказом Министерства
энергетики РФ от 6 июня 2011 г. № 212
http://minenergo.gov.ru/upload/.../6e8da40ca500782d70924ec59304bfe0.doc
7 Стратегия развития ОАО «Объединенная судостроительная корпорация» на период до 2030 года, утв.
протоколом заседания Совета директоров ОАО «ОСК» от 30 октября 2013 года №106СД-П
http://portnews.ru/upload/basefiles/1028_strategy_2013.pdf
8 Стратегия развития химического и нефтехимического комплекса на период до 2030 года, утв. 10.04.2014,
http://minenergo.gov.ru/press/min_news/18204.html
9
Программа социально-экономического развития Алтайского края на период до 2017 года
http://docs.cntd.ru/document/453123098
10 Государственная программа Нижегородской области "Развитие образования в Нижегородской области на
2014 - 2016 годы и на период до 2022 года" http://minobr.government-nnov.ru/?id=25440
11 Государственная программа РФ «Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности на 20132025 годы» http://government.ru/docs/3345
12 Проект Энергетической стратегии России на период до 2035 года
http://minenergo.gov.ru/documents/razrabotka/17481.html
4
5
4
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
Стратегические документы государственно-корпоративного сектора (компании с
государственным участием, госкорпорации и госкомпании, ФГУП) в основной массе не
разработаны. Имеющиеся стратегические документы слабым образом встроены в общую
систему государственного стратегического планирования (если в текущей ситуации
данный термин пригоден к использованию). Особенности существующих государственнокорпоративных стратегических документов будут рассмотрены позже в контексте
особенностей государства как основного собственника и сути его управляющих
воздействий на процесс стратегического планирования.
При этом следует отметить наличие на государственном уровне документов,
позволяющих реализовать единое стратегическое планирование – ежегодно готовится
долгосрочный прогноз социально-экономического развития до 2030 года, сценарные
условия на среднесрочную перспективу актуализируются 2-3 раза в год, в январе 2014
года утвержден долгосрочный прогноз научно-технологического развития РФ до 2030
года13.
Система государственных стратегических документов полицентрична, при этом
отдельные «документы-основания»14 слабо коррелируют между собой. Для их
систематизации целесообразно выбирать одно из «ядер кристаллизации» - то есть
определять базовую стратегию, по отношению к которой анализировать взаимосвязи
других долгосрочных и среднесрочных государственных стратегических документов.
Такой подход приносит свои плоды в государственно-корпоративном секторе при
решении задачи учета максимального количества целей государства при разработке
стратегии. Для этого целесообразно выбирать документ, наиболее близкий по
содержанию к отраслевой стратегии. Например, для случая диверсифицированной
топливно-энергетической компании таким документом является Энергетическая
стратегия Российской Федерации на период до 2030 года15 (и проект ее обновления –
Энергостратегия-203516).
Пример выполненной на ее базе систематизации приведен на рис.1.
Структурирование произведено, по возможности, по основным (нефтегазовая,
энергетика, недропользование) и поддерживающим / связанным (транспортировка,
судостроение, машиностроение и технологические сервисы) сегментам деятельности и
функциональным областям (управление компаниями с государственным участием,
международная и региональная политика).
13
http://government.ru/dep_news/9801
Или лучше говорить «родоначальники», т.к. процесс разработки государственных стратегий был
динамическим, а подготовка отдельных документов базировалась на конечном количестве
стратегий, разработанных ранее.
14
15
16
http://minenergo.gov.ru/aboutminen/energostrategy/
http://minenergo.gov.ru/documents/razrabotka/17481.html
5
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
Рис.1. Пример структурирования государственных стратегических документов на
базе Энергетической стратегии РФ
Другим вариантом структурирования, полезным для применения в государственнокорпоративном секторе, является классификация по степени влияния «объекта
стратегирования» каждого из документов на бизнес компании. Продолжая пример
компании ТЭК с государственным участием, описанное ранжирование можно представить
следующим образом (рис.2)
Государственные
стратегии и документы среднесрочного
распределяются на несколько категорий по уровню их важности:
планирования
1. Документы, прямо определяющие цели компании;
2. Документы, влияющие на отдельные цели портфеля активов;
3. Документы, определяющие цели отраслей-контрагентов и непрофильных активов
нефтегазового холдинга;
4. Документы, оказывающие влияние на функциональные цели компании или
оказывающие косвенное влияние на деятельность.
Документы первой категории являются обязательными для отражения в стратегии
и долгосрочной программе развития госкомпании, другие стратегические документы
привлекаются последовательно по мере детализации стратегии до уровня
функциональных планов и стратегий отдельных дочерних и зависимых обществ холдинга.
6
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
Рис. 2. Структурирование государственных стратегий с точки зрения влияния для
компании с госучастием на примере диверсифицированной компании нефтегазовой
отрасли
Рассматривая данный пример, следует отметить, что данный набор стратегий, при
детальном подходе необходимый к учету при разработке корпоративной стратегии,
дисбалансирован по горизонтам планирования. Так, в случае, если в рамках
корпоративного
стратегического
планирования
будет
установлен
горизонт,
завершающийся в 2030 году, появится необходимость экстраполяции ряда
среднесрочных документов. Само же использование вместо долгосрочных стратегий
программных документов
обусловлено
отсутствием по
ряду
отраслевых и
функциональных областей стратегий в методологически точном их понимании.
Государством предпринимались и предпринимаются разной степени системности
попытки упорядочения стратегического планирования как на уровне органов
государственной власти, так и на корпоративном уровне компаний с государственным
участием.
Федеральный закон «О государственном планировании в Российской Федерации»
(далее - 172-ФЗ), подписанный Президентом Российской Федерации 28 июня 2014 года,
определяет иерархию государственных стратегических документов, а также описывает
механизмы государственного стратегического планирования.
Согласно
172-ФЗ,
планирования:
предусматриваются
следующие
уровни
стратегического
1. Федеральный;
2. Уровень субъектов Федерации;
3. Муниципальный.
7
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
На каждом из уровней разрабатываются государственные стратегические документы в
рамках следующих процессов:
1. Целеполагание (в том числе, по отраслевому и территориальному принципу);
2. Прогнозирование;
3. Планирования и программирование.
В документе также указано на необходимость создания реестра государственных
стратегических документов, процедура регистрации в котором обязательна для всех
вновь принимаемых госстратегий и будет в плановом порядке проведена для всех
формально действующих документов, принятых до вступления в силу 172-ФЗ.
Следует отметить, что принятие данного закона безусловно полезно, потому как
обеспечивает развернувшиеся в системе органов государственной власти и управления
процессы долгосрочного и среднесрочного планирования методологической базой
верхнего уровня (то есть дает возможность интеграции «местечково» формализованной
функциональной области, доселе обеспеченной лишь адресными методическими
указания и правилами, например, по разработке государственных программ17). Следует
также выделить ряд особенностей документа, которые могут негативным образом
сказываться на регламентируемом 172-ФЗ процессе государственного стратегического
планирования и ограничивать возможности по масштабированию данного подхода на
государственно-корпоративный сектор:



Нечеткость основных дефиниций – так, в определении «стратегического
планирования»18 нет указания на долгосрочность горизонта планирования при
разработке стратегии, в связи с чем аналогичные уточнения не сделаны на всем
протяжении документа. Среднесрочные документы, призванные детализировать
процесс достижения стратегических целей в среднесрочном периоде, соседствуют
в классификаторе государственных стратегических документов и не ограничены в
возможности параллельной разработки. Фактически, такой подход легитимизирует
широкое использование в деятельности органов государственной власти и
управления ошибочный с методологической точки зрения термин «среднесрочная
стратегия».
Смешение иерархии государственных стратегических документов. Цепочка
«прогноз – целеполагание – план достижения поставленных целей» в 172-ФЗ
искажен до «целеполагание – прогнозирование – планирование». Это приводит к
смешению понятий прогнозирование и планирование, когда прогнозы социальноэкономического развития воспринимаются как макроэкономические цели.
Четкая увязка с политическим процессом. Так, важнейшим документом
стратегического планирования, в соответствии с 172-ФЗ, является ежегодное
послание
Президента
Российской Федерации Федеральному Собранию
Российской Федерации, носящее в большей части политический конъюнктурный
характер. Стратегия же социально-экономического развития РФ корректируется на
основе ежегодных посланий Президента. Ее разработка осуществляется каждые 6
17 Постановление
Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. N 588 «Об утверждении Порядка
разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации»
http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prevDoc=102326750&backlink=1&&nd=102140725
18 Согласно 172-ФЗ, «стратегическое планирование – деятельность участников стратегического планирования
по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического
развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниц ипальных образований, отраслей
экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности
Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение
национальной безопасности Российской Федерации». http://www.rg.ru/2014/07/03/strategia-dok.html
8
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием



лет (срок президентских полномочий, что явным образом формализовывает
привязку стратегического планирования к электоральному циклу.
Распределение полномочий между участниками государственного стратегического
планирования на верхнем уровне (Президент РФ) не предполагает поддержания
сбалансированности государственных стратегий (за это отвечает Правительство
РФ), и не формирует никаких ограничений на целеполагание. Таким образом,
создается риск выдачи противоречащих друг другу целей или формирования
дерева целей, не в полной мере отражающих объект управления. Так, Президент
РФ определяет необходимость разработки той или иной стратегии, что не
предусматривает запуск всеохватывающей кампании по разработке отраслевых
стратегий по всем отраслям экономики и макрорегионам, а их выбор и
«оконтуривание» для целей планирования будет носить конъюнктурный характер,
несмотря наличие утвержденных классификаторов по отраслевому делению и
экономико-географическому
районированию
(впрочем,
их
ограниченность
использования дополнительно подтверждается распределением полномочий в
структуре федеральных органов исполнительной власти).
Сложность иерархиезации подтипов стратегических документов регионального и
отраслевого уровней. С одной стороны, отраслевые документы относятся к
федеральному уровню, который определяет региональные цели. Однако, в
соответствии с п.2 статьи 44 172-ФЗ, «приоритеты, цели и задачи социальноэкономического
развития
субъекта Российской Федерации могут быть
детализированы в отраслевых документах…». Указанная вложенность может быть
реализована для отраслей, имеющих четкую территориальную локализованность
(например, добыча алмазов или янтаря), однако, создает неизбежные проблемы
правоприменения при стратегическом планировании отраслей, имеющих широкое
географическое распространение и не имеющих фундаментально обусловленной
привязки к конкретному экономико-географическому району.
Длительный период аккомодации системы государственных стратегических
документов к зафиксированным в 172-ФЗ методологическим основаниям. Так, в
соответствии с п.4 статьи 47, государственные стратегии и ФЦП, принятые до дня
закона вступления в силу, считаются действительными до окончания
установленного в них срока действия.
На уровне отдельных ФОИВ также предпринимаются попытки упорядочить
государственное стратегическое планирование. Следует выделить инициативы
Минпромэнерго по формированию в 2004-2008 гг. пакета стратегических документов
отраслевого уровня, сравнительно хорошо между собой увязанных и ориентированных, в
основном, на один временной горизонт (2015 с перспективой до 2020 года)19.
Особую
роль в координации стратегического планирования занимают
Министерство экономического развития и Росимущество. С начала 2000-х годов
разработаны и в разной степени реализованы несколько инициатив в области
стратегического планирования на государственном и государственно-корпоративном
уровне, во многом определивших ситуацию со стратегиями развития компаний с
государственным участием, поэтому на деталях этих инициатив следует остановиться
отдельно.
В.Б. Христенко. Первым делом самолеты… Принципы и схемы реализации промышленной политики и
стратегий развития в Минпромэнерго России и Минпромторге России. 2004-2012 – М.: Альпина Паблишер,
2012
19
9
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
Роль Росимущества: история вопроса
С начала 2000-х годов Министерство экономического развития и Росимущество (и
их правопредшественники МЭРТ и РФФИ) провели несколько «волн» разработки и
внедрения в деятельность компаний с государственным участием процессов
стратегического планирования, подготовки и реализации стратегических документов,
однако, на настоящий момент ни одна из указанных инициатив не была полностью
воплощена в жизнь.
Исторически первой была
задача осуществить перевод компаний с
государственным участием на процедуры бизнес-планирования. Однако, узкое
понимание ОГВ под бизнес-планом исключительно плановых форм P&L, BS и CF привело
к оставлению за скобками процесса бизнес-планирования детального рассмотрения
вопросов позиционирования в отрасли и реализации маркетинговой стратегии. Горизонт
бизнес-планирования в компаниях с государственным участием также установился
различный: от 1 до 5 лет, причем корреляция между указанным горизонтом и
особенностями основного бизнеса компаний отсутствует или мала, наблюдается явная
тенденция смешивания до уровня неразличимости краткосрочного и среднесрочного
планирования (бюджет = бизнес-план). Расширение среднесрочного горизонта
планирования также обусловлено не фундаментальными факторами, а исключительно
стилем управления конкретной команды топ-менеджмента.
Говоря о непосредственно стратегиях и стратегическом планировании,
Росимущество и МЭР в период с 2008 по 2014 гг. формировали несколько пакетов
рекомендаций и указаний, доведенных до компаний с государственным участием через
решения неисполнительных органов управления (Советы директоров, Наблюдательные
советы, решения ФОИВ-куратора в случае ФГУП) и писем в адрес единоличного
исполнительного органа, в том числе:



Рекомендации по формированию стратегий развития ФГУП 20
Рекомендации по стратегиям компаний с государственным участием 2012 гг.21
Рекомендации по подготовке долгосрочных программ развития компаний
государственным участием (2014)22
с
Следует также выделить инициативы по связанным вопросам:

Рекомендации по подготовке программ инновационного развития (201023, 201124)
Приказ Министерства экономического развития РФ от 18 ноября 2011 г. N 683 "Об утверждении
методических рекомендаций по разработке и утверждению стратегий развития федеральных
государственных унитарных предприятий на срок от 3 до 5 лет" http://base.garant.ru/70104682/#ixzz343uw04hJ
21 Письмо Росимущества РФ от 27.03.2012 № ГН-15/9084 «О целевом управлении»
https://mvpt.rosim.ru/instructions/Commission/DocLib1/%D0%9E%20%D1%86%D0%B5%D0%BB%D0%B5%D0%B
2%D0%BE%D0%BC%20%D1%83%D0%BF%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D
0%B8.pdf
22 Методические рекомендации по разработке долгосрочных программ развития стратегических открытых
акционерных обществ и федеральных государственных унитарных предприятий, а также открытых
акционерных обществ, доля Российской Федерации в уставных капиталах которых в совокупности превышает
пятьдесят процентов
http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/about/structure/depreal/201404222
23
«Рекомендации по разработке программ инновационного развития акционерных обществ с
государственным участием, государственных корпораций и федеральных государственных унитарных
предприятий» (утверждены решением Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям
от 3 августа 2010 г.) http://innoedu.ru/projects/pir/information/files/rekomendacii_pir.doc
20
10
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием




Рекомендации и указания по подготовке программ повышения эффективности
отдельных
функциональных
областей
(энергосбережение
и
повышение
энергетической эффективности25, управление активами26)
Разработка дорожных карт приватизации крупных компаний с государственным
участием27
Методические
указания
по
разработке
системы
ключевых
показателей
эффективности (письма 2008, 2010 гг. и более ранние, собственно указания от 2014
года28)
Упорядочение дивидендных политик компаний с государственным участием
Сильными сторонами указанных инициатив являлись:



Четкая стыковка с реальным состоянием системы управления государственным
имуществом (в том числе, зрелостью внутренних бизнес-процессов)
Учет (по крайней мере, частичный) роли крупных компаний с государственным
участием как инструментов достижения мультипликативного эффекта для экономики
Внутренняя непротиворечивость каждого конкретного документа
Однако, ряд существенных слабых сторон указанных документов и управленческих
воздействий минимизировало результативность принимаемых мер. Так, стоит выделить:





Календарная несостыкованность отдельных мер друг с другом (сначала снижение
издержек, потом мотивация, затем стратегия, далее – закупки)
Отсутствие фокуса на последовательное решение вопроса с верхнего уровня на
следующие, тенденция к стремлению регулировать отдельные вопросы на уровне
функциональных областей (например, НИОКР, закупок) до достижения консенсуса по
системообразующим вопросам (о стратегии компаний с государственным участием
вообще, отраслевых целях)
Взаимопересечение областей, которые методические рекомендации / указания
призваны регулировать и связанная с этим противоречивость результирующих
документов (например, цели по энергоэффективности фиксировались как в
профильных указаниях по разработке программ повышения энергоэффективности,
так и в рекомендациях по разработке программ инновационного развития, программ и
план по снижению издержек и разработки стратегий)
Отсутствие адресности рекомендаций / указаний с учетом размера бизнеса компаний
с государственным участием (одни и те же указания для мелких, средних и
крупнейших компаний с государственным участием)
Многообразие ОГВ, контролирующих реализацию предлагаемых мер (МЭР и
Росимущество, ФОИВ-куратор, ФОИВ-функциональный лидер) при отсутствии
налаженных коммуникаций между ними и сложности достижения согласованной
Методические материалы по разработке программ инновационного развития акционерных обществ с
государственным участием, государственных корпораций и федеральных государственных унитарных
предприятий http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/innovations/innovative/doc20110 201_02
24
Методические рекомендации по разработке программ в области энергосбережения и повышения
энергетической эффективности организаций с участием государства или муниципальных образований
http://gisee.ru/articles/sub-methods/2782/
26
Методология определения профильности активов http://rosim.ru/documents/95997
27
http://rosim.ru/activities/sales/kga/roadmaps
28
Методические указания по применению ключевых показателей эффективности государственными
корпорациями, государственными компаниями, государственными унитарными предприятиями, а также
хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта
Российской Федерации в совокупности превышает пятьдесят процентов, http://www.rosim.ru/documents/143749
25
11
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием

позиции (явный пример – работа по согласованию Программ инновационного
развития с курирующим ФОИВ, Министерством экономического развития и
Министерством образования и науки)
Несогласованность горизонта планирования, приводящая к введению в официальный
оборот одновременно понятий «стратегия», «программа», «долгосрочная программа
развития», «дорожная карта», «среднесрочная стратегия», «среднесрочный план
реализации программы» и пр. Методологическая неготовность ОГВ к работе с
долгосрочным горизонтом планирования вместе с необходимостью исполнения
ранее принятых решений обуславливают «творческий подход» в выстраиванию
иерархии стратегических и среднесрочных документов (А. Улюкаев: «…Разработка и
реализация долгосрочных программ развития станет таким костяком, становым
хребтом, на который можно надёжно крепить всю совокупность указанных
программ [инновационной, отчуждения непрофильных активов, сокращения
издержек, энергосбережения и повышения энергоэффективности], а также
внутренних документов компаний, таких как стратегии, дивидендная политика,
бизнес-планы, финансовые планы и так далее…», стенограмма заседания
Правительства РФ 30.01.201429, при этом, в соответствующих рекомендациях
указано, что долгосрочная программа развития – это, фактически, план реализации
стратегии30)
Результатом реализации указанных мер с учетом выделенных сильных и слабых
сторон стало:





Требуемые документы среднего уровня (функциональные политики и планы)
формально подготовлены
В компаниях с государственным участием выделены ресурсы и внедрены процессы
актуализации указанных документов и подготовки отчетности об их реализации
Обеспечена формальная стыковка с теми общегосударственными документами,
которые являлись непосредственным основанием для формировании указаний
исполнительным
и
неисполнительным
органам
управления
компаний
с
государственным участием.
Реализация положений, изложенных в указанных документах, осуществляется не
всегда. При этом, актуализации самих документов не происходит ввиду сложности
процедуры его пересмотра (часто сопряжено с необходимостью повторного
согласования с заинтересованными ФОИВ и вынесением на рассмотрение совета
директоров / наблюдательного совета)
Внутрикорпоративная
неоднозначность
/
конфликт
принятых
решений,
неопределенный статус документа под названием «стратегия» в силу наличия
29 http://government.ru/meetings/10105/stenogram
30
Методические рекомендации по разработке долгосрочных программ развития стратегических открытых
акционерных обществ и федеральных государственных унитарных предприятий, а также открытых
акционерных обществ, доля Российской Федерации в уставных капиталах которых в совокупности превышает
пятьдесят процентов:
стратегия развития госкомпании/ФГУП – документ, утвержденный органами управления госкомпании или
федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится ФГУП, содержащий четко
сформулированные и измеримые стратегические цели развития организации, информацию о ее текущем
положении в отрасли, целевой финансовой бизнес-модели и стратегических инициативах, стоящих перед
организацией, на период не менее 5 лет для госкомпаний и не менее 3-5 лет для ФГУП;
долгосрочная программа развития госкомпании/ФГУП – внутренний программный документ организации,
содержащий перечни средств и конкретных мероприятий, обеспечивающих достижение стратегических
целей развития организации, определенных стратегией ее развития, к поставленным срокам с указанием
объема и источников их финансирования, включающий значения показателей текущих и ожидаемых
результатов деятельности организации, ее дочерних и зависимых организаций, филиалов
http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/about/structure/depreal/201404222
12
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием

утвержденных советом директоров других долгосрочных и среднесрочных
документов
Распыление фокуса совета директоров на вопросы, с точки зрения их уровня не
относящиеся к сфере деятельности совета директоров (например, утверждение
локальных нормативных документов и функциональных планов)
Особенности государства как основного собственника
По отношению к компаниям с государственным участием государство и органы
государственной власти как представители его интересов выступают одновременно в
роли регулятора их деятельности и в роли акционера / собственника.
Отсутствие (как можно убедиться из анализа государственных стратегических
документов, см.выше) сбалансированного дерева целей приводит к фрагментации
позиции государства в зависимости от того, какой конкретно орган государственной
власти в данной конкретной ситуации его интересы представляет. Теоретически
возможна и практически наблюдаема ситуация конфликта целей, высказываемых
различными представителями государства, реализующими функции собственника в
отношении компаний с государственным участием. Результатом такого конфликта
становится невозможность максимизации добавленной стоимости от принимаемых
управленческих решений и росту упущенной выгоды.
Следует отдельно отметить, что структура органов государственной власти
оптимизируется под реализацию регуляторных функций, поэтому цепочка принятия
решений по управлению бизнес-единицами становится более сложной, растет ее
протяженность и типовые сроки ее прохождения. Это, в свою очередь, вызывает рост
формализированности процесса, что для компаний с государственным участием при
взаимодействии с государством выдвигает на первый план документационное
обеспечение бизнеса. Значительный документооборот (при этом, непрофильный органам
государственной власти – регуляторам) и его сущностная и процедурная сложность
делают процесс взаимодействия с государством-собственником более ресурсоемким,
чем с другими типами акционеров.
Отличительной особенностью государства как акционера является изначально
слабая его заинтересованность в росте стоимости компании в случае отсутствия планов
продажи соответствующего актива в среднесрочной перспективе (внутри бюджетного /
электорального цикла). Соответственно, топ-менеджмент компаний с государственным
участием также по умолчанию имеют незначительную мотивацию к росту акционерной
стоимости в случае, если связанные с ним показатели не будут учитываться в системе
мотивации. Разработанные Росимуществом рекомендации по формированию перечня
КПЭ верхнего уровня (2014), включающие в качестве обязательного показателя для
публичных АО с государственным участием TSR (total shareholder return), частично
снимают проблему целеполагания с точки зрения стоимости бизнеса, однако, с
включением такого КПЭ встает проблема установки конкретного количественного
целевого значения TSR. Решение данной проблемы, ввиду отсутствия у государства в
целом количественных целей по росту стоимости чистых активов, ему принадлежащих и
расположенных на его территории, сводится к бенчмаркингу и планированию от
достигнутого.
Сравнительный анализ с рыночными компаниями-аналогами очень часто
используется государством как основной инструмент постановки стратегических целей
13
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
для компаний с государственным участием. При этом следует отметить
применения бенчмаркинга при целеполагании, связанные со следующим:


риски
Нарушение принципов амбициозности и достижимости целей в силу неверной
трактовки методики формирования одного и того же по названию показателя у
разных компаний (для управления данным риском необходимо детальное
сопоставление политики управленческого учета сравниваемых компаний, что при
осуществлении бенчмаркинга органами государственной власти представляется в
большой вероятностью, не осуществимым)
Неоптимальность целей ввиду наличия временного лага между данными
бенчмаркинга (период t=0), текущим положением компании с государственным
участием, целью которой устанавливается результат бенчмаркинга (период t=1), и
периодом, в котором данной компании предстоит этих целей достичь (t=2). Данная
проблема решается выставлением в качестве КПЭ рыночного относительного
показателя, как например, место компании в рейтинге отрасли / подотрасли или доля
рынка.
Еще одной важной особенностью государства как основного собственника
является участие в управлении взаимодействием компании с государственным участием
с заинтересованными в ее деятельности сторонами.
Следует отметить, что взаимодействие госкомпаний с внешней средой
осуществляется как самостоятельно, так и посредством государства как основного
собственника (рис.3). При этом многообразие представителей государства-собственника
усложняет связи и приводит к нестабильности внутренних процессов, ориентированных
на взаимодействие компании с заинтересованными сторонами.
Рис.3. Модельное представление взаимодействия компании с госучастием с внешней
средой
Также это вызывает значительное влияние на критерии и процедуру принятия
решений о реализации инвестиционных проектов, выгодных с политической или
социальной, но достаточно рискованных с экономической точки зрения. Выполнение
компаниями с государственным участием, особенно относящимися к топливноэнергетическому комплексу, роли экономического инструмента внешней политики
государства-владельца и агента по финансированию и реализации социальных
программ, является не только российской особенностью. Примером тому служат
компании PDVSA (Венесуэла), NIOC (Иран), Saudi Aramco (Саудовская Аравия) и многие
другие национальные нефтяные компании (NOC)31. Решения о реализации такими
Пусенкова Н.Н. Новые звезды мировой нефтянки: Истории успехов и провалов национальных нефтяных
компаний. – М.: Идея-Пресс, 2012
31
14
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
компаниями инвестиционных проектов, де-факто принимаемые на государственном
уровне, обязательны к исполнению, однако, в ряде случаев несут в себе риски для
устойчивого развития соответствующих компаний. Зачастую, такие проекты не
удовлетворяют внутренним ориентирам по доходности вложений и срокам окупаемости
инвестиций.
Обзор существующих стратегических документов компаний с
государственным участием
Несмотря на всплески интереса к стратегическому планированию на уровне
высших должностных лиц органов государственной власти и управления, в настоящее
время не все компании с государственным участием, даже входящие в топ-20
крупнейших, имеют формальный документ под названием «стратегия». Утвержденные же
документы разработаны с различным качеством и под различные цели.
Следует выделить общие черты:



Ориентированность на формальное исполнение указаний верхнего уровня. Стратегии
компаний с государственным участием насыщены ссылками на государственные
стратегические документы верхнего уровня, Распоряжения Правительства и Указы
Президента РФ. При этом, следует отметить, что наличие в документе ссылок не
означает отражения в нем всех сущностных моментов из стратегий / НПА, на которые
данные ссылки осуществляются. Документы, написанные исключительно во
исполнение поручений Правительства / Президента РФ имеют более пространное
содержание и поэтому более широкий спектр возможных интерпретаций. Поэтому с
точки зрения отчетности об исполнении документы не нуждаются в предварительной
корректировке
Отражение роли стратегии как интеграционного документа, объединяющего
несколько областей деятельности компании. «Полярным» примером этого является
Программа стратегического развития ОАО «АК «Транснефть» на период до 2020
года32, являющаяся почти прямой суммой Генеральной схемы развития нефтяной
отрасли до 2020 года, Комплексной программы диагностики, технического
перевооружения, реконструкции и капитального ремонта на период до 2017 года,
Программы инновационного развития компании на период до 2017 года и Программы
энергосбережения и повышения энергетической эффективности на период до 2015
года. При этом следует отметить, что документы, составляющие стратегию, согласно
методическим
указаниям
/
рекомендациям
по
их
разработке,
должны
разрабатываться на основе стратегии. Однако, в силу непоследовательности
принятия различными ФОИВ-представителями государства как собственника
решений различных аспектах долгосрочного планирования, появляется ситуация
планирования «снизу вверх» (от частного к общему как совокупности частностей) и
проблемам балансирования таких частных документов (как в примере, и с точки
зрения горизонта планирования, так и с точки зрения последовательности
реализации инициатив).
Указание средств федерального / регионального бюджета и государственных фондов
как возможных источников финансирования изложенных инициатив. При этом,
данная ситуация характерна для всех компаний безразлично их финансовому
состоянию.
При этом, в во всех стратегиях, в соответствии с формальными требованиями к ее
содержанию, отражаются миссия, стратегические цели, целевая бизнес-модель, а также
32
http://www.transneft.ru/about/projects/promising/398/
15
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
приводится укрупненный план реализации. Стратегические цели во всех документах
фиксируются в количественном выражении на конец отчетного периода. «Развилки» по
фундаментальным решениям в стратегических документах компаний с госучастием не
предусматриваются.
Сценарное моделирование, исходя из различных прогнозов макроэкономики, если и
используется при формировании стратегии, в итоговый документ не включается.
Периодическая актуализация предусмотрена только по «жизнеспособным» документам.
Следует отметить пункты, по которым стратегии компаний с государственным
участием как документы отличаются:
 Горизонтом планирования - наиболее «популярны» 2018, 2020 и 2030 годы, при этом
основания для его выбора также различны. Это может быть горизонт планирования
одного из верхних документов стратегического уровня, может быть протяженность
жизненного цикла типового инвестиционного проекта, а может быть и горизонт, прямо
основанных на методических рекомендациях (в большинстве случаев, 3-5 лет,
используется некорректный термин «среднесрочная стратегия»).
 Насыщенностью количественными показателями. В отдельных документах,
количественно выражены цели по всем (или, по крайней мере, основным)
направлениям бизнеса, в других стратегиях количественно приводятся цели
исключительно верхнеуровневые, при этом их динамика в плановом периоде может и
не раскрываться.
 Отношением
к
анализу,
прогнозу
и
целеполаганию.
Ввиду
слабости
методологической базы разработчиков документов, а также решений по «урезанию»
документа после его написания, но до его утверждения в конъюнктурных целях,
типовые блоки документа могут содержать совершенно различную информацию. Так,
широко встречаются случаи при детализации целей приводить описание текущего
портфеля, а прогнозные показатели деятельности компании считать целевыми 33.
 Внутренней связностью и обоснованностью приводимых тезисов. Так, в сложно
структурированных диверсифицированных холдингах, в случае, если процесс
разработки стратегии строится путем компиляции отдельных функциональных и
сегментных блоков, может возникать ситуация внутренней противоречивости
документа, нестыковке сроков реализации комплексных проектов и расхождению в
базовых предпосылках при планировании.
В целях анализа структуры / типового содержания стратегий компаний с
государственным участием был проведен анализ таких документов по отдельным
компаниям, которые размещены в открытом доступе на официальных сайтах компаний.
В анализируемый перечень были включены ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС» 34, ОАО «Газпром
нефть»35, ГК Ростех36, ОАО «АК «Транснефть»37, ОАО «Россети»38, ГК ВЭБ39 и
ОАО «Русгидро»40. Результаты приведены в таблице 1.
Очевидно, методологическая путаница присутствует и на верхнем уровне. Так, после утверждения прогноза
научно-технологического развития Российской Федерации, являющегося по своей сути основой для
формирования сценарных условий, делаются попытки установить его результаты в качестве с тратегических
целей для компаний с государственным участием. А. Улюкаев: «Программа [долгосрочного развития
компании с государственным участием] разрабатывается … включая осознание роли компании в
реализации прогнозов научно-технического развития и информативных документов, которые
принимаются Президентом, Правительством Российской Федерации по стратегическим направлениям
развития экономики». http://government.ru/meetings/10105/stenogram
34 http://www.interrao.ru/upload/docs/Strategy_IRAO_rus.pdf
35 http://ir.gazprom-neft.ru/gazprom-neft-at-a-glance/strategy/
36 http://rostec.ru/about/strategy
37 http://www.transneft.ru/about/projects/promising/398/
38 http://www.rosseti.ru/about/mission/
39 http://www.veb.ru/about/strat/
40 http://www.rushydro.ru/company/strategy/
33
16
Табл. 1. Сравнительный анализ стратегических документов отдельных компаний с государственным участием
в динамике на весь
период
по состоянию на
конец периода
периодичность актуализации /
пересмотра стратегии
сдвигается ли временной горизонт
при актуализации стратегии?
сценарии по макропараметрам
фундаментальные
"развилки"
Как формализованы
стратегические
цели для периода
стратегического
планирования?
нет
да
н/д
н/д
нет
нет
да
н/д (3 года)
да
н/д
нет
да
н/д
н/д
да
нет
частично
да
н/д
н/д
нет
нет
нет
нет
да
нет
нет
нет
нет
да
нет
да
5 лет
да
нет
нет
да
н/д
частично
частично
(2015)
да
н/д
н/д
нет
нет
Название
компании
Горизонт
планирования
миссия
Стратегические цели
принципы принятия
решений
целевая бизнесмодель
укрупненный план
реализации
детальный план
реализации
что входит в состав документа
Интер РАО
ЕЭС
2014-2020
да
да
частично
да
да
нет
2013-2025
да
да
н/д
да
да
н/д
2011-2020
да
да
да
да
да
да
н/д,
частично
да
2012-2020
да
да
нет
нет
да
нет
Российские
сети
2013-2030
да
да
нет
да
да
ГК ВЭБ
2011-2015
да
да
нет
да
Русгидро
2010-2020
да
да
нет
н/д
Газпром
нефть
ГК Ростех
АК
Транснефть
предусматривает ли
стратегия
сценарность?
17
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
Особенности
стратегий
государственным участием
и
бизнес-моделей
компаний
с
Специальные исследования вопроса о стратегиях и бизнес-моделях компаний с
государственным участием осуществлялись в связи с исследованием системы
управления
государственным
имуществом41,
приватизационных
процессов 42
и
аналитическими работами по отраслям, в которых доля государства является
существенной.
Наиболее проработанным из отраслевого сегмента являются работы,
посвященные стратегиям национальных нефтегазовых компаний (ННК, NOC),
актуальность которых обусловлена наличием в нефтегазовой отрасли волн ресурсного
национализма и усиления экспансии международной ННК. Следует остановиться на
работе Н.Н. Пусенковой43, сформулирована концепция «7И» стратегий национальных
нефтегазовых компаний:
1. Интенсификация, развитие компании на основе баланса органического и
неорганического роста;
2. Интеграция по вертикальному признаку с входов в сегменты с наибольшей
добавленной стоимостью;
3. Индустриализация,
максимизация
мультипликативного
эффекта
для
национальной экономики;
4. Инновации, широкое внедрение новых технологий, собственная активность по
проведению НИОКР, подготовка высококвалифицированных кадров;
5. Имидж. Реализация программ корпоративной социальной ответственности,
промышленной и экологической безопасности и охраны труда как важная
составляющая корпоративных целей, улучшение качества корпоративного
управления;
6. Интернационализация, активная географическая диверсификация бизнеса;
7. Иностранные инвестиции. Рост доли совместных проектов в портфеле,
привлечение технологических и финансовых партнеров.
Взаимодействие с органами государственной власти для защиты или, по крайней
мере, донесения своей позиции, для компаний с государственным участием значительно
менее ресурсоемко, чем для других участников рынка. В некоторых случаях крупные
компании с государственным участием даже де-факто выступают субъектами
законодательной инициативы. Появление этой функции не связано с наличием /
отсутствием и степенью зрелости корпоративной службы GR44 и определяется текущим
состоянием аналитического блока органов государственной власти и управления. Задачи
по аналитическому обеспечению и подготовке проектов нормативно-правовых актов в
случае, если у ФОИВ недостаточно компетенций в данной области, прямым образом
транслируются компаниям с государственным участием, а затем, после получения
Соловьев М.М., Кошкин Л.И., Свирина А.А. Управление государственной собственностью: методология,
опыт, инновации: учебник. – Ростов н/Д.: Феникс, 2014
42 Радыгин А.Д. – Приватизация в современном мире: теория, эмпирика, «новое измерение» для России. – М.;
Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2014
43
Пусенкова Н.Н. Новые звезды мировой нефтянки: Истории успехов и провалов национальных нефтяных
компаний. – М.: Идея-Пресс, 2012
44 Следует отметить, что в отдельных секторах экономики, например, в нефтегазовом секторе, компании с
государственным участием имеют наиболее эффективные службы GR. Подробнее, см., например, Рейтинг
наиболее эффективных отраслевых специалистов по связям с органами государственной власти, выпуск 5,
2013 г. http://gr.ru/content/59
41
18
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
мнений, они, подчас технически, консолидируются в требуемый продукт. Тесный характер
взаимодействия с органами государственной власти расширяет возможности компаний с
государственным участием по влиянию на деятельность коллегиальных совещательных
органов при ФОИВ / РОГВ. Указанные особенности позволяют для среднесрочной
перспективы уменьшить вес регуляторных рисков для крупных компаний с госучастием
Отдельные компании развивают это конкурентное преимущество, основывая на
этом свою бизнес-модель. В качестве иллюстрации можно привести научно-технические
институты с государственным участием (прямым или косвенным), основным бизнесом
которых является подготовка проектной документации для инвестиционных проектов в
капиталоемких отраслях экономики (например, нефтегазодобыча, нефтепереработка).
Для удержания ими доли рынка используется возможность влияния на решения органов,
осуществляющих
обязательную
государственную
(или
квази-государственную)
экспертизу документации. Примерами могут служить ОАО «ВНИПИнефть» (доля
государства 50,67%45), на базе которой планировалось развивать 46 ООО «ВЭБИнжиниринг»47 (дочерняя компания ГК ВЭБ) – компанию, осуществляющую
технологический и ценовой аудит и контроль реализации инвестиционных проектов в
области строительства и модернизации нефтеперерабатывающих и нефтехимических
производств, финансовым инвестором по которым является ГК ВЭБ, а также
ОАО «ВНИИнефть»48 (государство через ОАО «Зарубежнефть» является владельцем
70,27% акций компании49), сотрудники которой участвуют в качестве экспертов в
деятельности ФГУ «Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых» 50 и
Центральной
Комиссии
по
согласованию
технических
проектов
разработки
месторождений углеводородного сырья Федерального агентства по недропользованию 51.
Описанная стратегия не является устойчивой в долгосрочной перспективе, учитывая
традиции почти полной смены не только команды управления, но и аппарата органов
государственной власти при смене руководителя государственного органа. Следует
отметить, что такая неустойчивость является одним из вспомогательных аргументов при
согласовании сделок по передаче научно-проектных организаций в уставной капитал
интегрированных государственных структур.
Главной тенденцией 2000-х годов в управлении государственными компаниями в
Российской Федерации, наряду с приватизацией, является интенсивное создание
интегрированных холдинговых структур с преимущественным (в основном, 100%)
государственным участием. Причинами этому являются:


Само по себе большое количество компаний с прямым государственным участием.
Значительность таких компаний при ограниченности ресурсов, выделяемых
государством для управления ими, создает очевидные сложности в обеспечении
качества управления. Кратное снижение объектов управления с концентрацией
ответственности за результаты деятельности на менеджменте материнских
компаний холдингов позволяет частично решить указанные проблемы.
Разнонаправленность деятельности компаний с государственным участием,
работающих
в
рамках
одной
производственной
цепочки.
Создание
интегрированных структур в данном случае может рассматриваться как
Ежеквартальный отчет ОАО «ВНИПИнефть» за 1 квартал 2014 г.
http://www.vnipineft.ru/static/uploads/ejo1kv2014.pdf
46 Коммерсант. ВЭБ углубится в нефть и газ. 17.10.2011 http://www.kommersant.ru/doc/1796816
47 http://vebeng.ru/
48 http://www.vniineft.ru/
49 Годовой отчет ОАО «Зарубежнефть» за 2012 год http://www.zarubezhneft.ru/media/filer_public/3e/4d/3e4dcf07a0d5-45d9-b507-89ab07799fa6/report2012.pdf
50 http://www.rosnedra.gov.ru/article/2948.html
51 http://www.rosnedra.gov.ru/category/173.html
45
19
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием


воссоздание производственной кооперации и повышение конкурентоспособности
конечного продукта цепочки.
Конкуренция компаний с государственным участием, работающих на одном рынке,
особенно во внешнеэкономической деятельности. При этом, масштаб каждого
отдельного такого рыночного игрока не позволял конкурировать с другими
компаниями на рынке в части разработки и запуска новых продуктов ввиду крайне
высокой капиталоемкости таких мероприятий. Продолжение конкуренции без
возможности осуществления продуктовых инноваций вызывал расширение
масштаба исключительно ценовой конкуренции таких компаний, что снижало
совокупную «консолидированную» выручку портфеля таких государственных
активов. Слабость механизмов над-корпоративной координации обусловило их
объединение в холдинг с делегированием материнской компании полномочий на
осуществление единой маркетинговой политики. Яркими примерами таких
холдингов являются ОАО «ОСК», ОАО «ОАК», ОАО «ОДК», ОАО «Вертолеты
России»52.
Усиление административно-политического влияния менеджмента компаний с
государственным участием за счет консолидации социальных обязательств.
Закономерно рассматривая политическое влияние как один из ресурсов компании
с государственным участием, менеджмент вел таким образом конкуренцию за
получение государственных ресурсов (прямо, через ФЦП / ФАИП, так и косвенно,
через получение налоговых льгот, компенсаций процентных выплат по
привлеченному заемному финансированию и т.д.)
Указанная тенденция привела к созданию конечного количества достаточно крупных
компаний с государственным участием, интегрировавшим в себя активы, составляющее
значительную долю всех игроков в данной отрасли в Российской Федерации. Примером
может быть ОАО «ОСК», на долю дочерних и зависимых обществ которой приходится
более 70% объемов промышленного производства судостроительной отрасли страны 53.
Даже если созданная холдинговая компания имеет незначительную, как в случае с
ОАО «Росгеология», долю в отрасли, она начинает играть все возрастающую роль на
рынке и в портфеле государственных активов 54.
Отдельный тип представляют собой холдинговые компании с государственным
участием, образованные на базе реструктуризированных министерств. Примером
компаний такого типа являются ОАО «Газпром», ОАО «РЖД», ГК «Росатом». Такие
компании не только ведут бизнес в соответствующих отраслях, но и де-юре (как в случае
с государственными корпорациями и государственными компаниями) или де-факто
осуществляют в них регулирование. Особенностью таких компаний является явное
декларирование нефинансовых целей в качестве основополагающих в их деятельности
или гибкое «лавирование» / переключение от дерева бизнес-целей к дереву
государственных
целей
в
случае
необходимости
(обоснования
инициации
инвестиционного проекта, расширения доступа к ресурсам, оценки эффективности
менеджмента, политической конъюнктуры и пр.).
Прослеживая тенденцию к интеграции в динамике, следует отметить, что за 25 лет
крупные компании с государственным участием прошли путь к интеграции от
Подробнее о создании и дальнейшем развитии таких компаний «внутри» холдинговых структур, см. А.Г.
Реус. Знания в управлении и управление знаниями. Опыт интеграции высокотехнологичных отраслей. – М.:
Альпина Паблишер, 2012
53 Стратегия развития ОАО «Объединенная судостроительная корпорация» на период до 2030 года, утв.
протоколом заседания Совета директоров ОАО «ОСК» от 30 октября 2013 года №106СД-П
http://portnews.ru/upload/basefiles/1028_strategy_2013.pdf
52
54
http://rosgeo.com/ru/content/sovet-direktorov-oao-ros geologiya-ut verdil-strategiyu-raz vitiya-holdinga-do-2020-g
20
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
встроенности в производственную цепочку отраслевых министерств СССР через
акционирование и автономизацию. В ряде случаев (в частности, в ОПК и атомной
энергетике) государственные предприятия миновали стадию акционирования или прошли
ее формально при внесении государственной доли в них в уставный капитал холдинговой
компании с государственным участием.
Описание выделенных стадий компании с государственным участием с точки зрения
включенности в холдинговые структуры или им с управленческой точки зрения
аналогичные, приведено на рис.4.
Важнейшим компонентом бизнес-модели компаний с государственным участием
является использование государственных ресурсов в той или иной форме как
инструмента развития. По компаниям оборонно-промышленного комплекса это вполне
объяснимо ролью государства в качестве основного потребителя производимой
продукции и оказываемых услуг (здесь плановый объем гособоронзаказа является
важнейшей переменной, определяющей инвестиционную политику предприятий). Однако,
следует отметить, что прямое или косвенное государственное финансирование
используется
и
компаниями,
осуществляющими
деятельность
в
отраслях,
обеспечивающих рентабельность, достаточную для осуществления инвестиций. Здесь
следует отметить компании нефтегазового бизнеса, активно лоббирующие включение
части
инвестиционных
затрат
(например,
инфраструктурного
характера 55)
в
государственные программы Российской Федерации и составляющие их федеральные
целевые программы. Аналогичная работа идет и на уровне субъектов федерации, когда в
региональные целевые программы включается строительство / реконструкция объектов,
включенных в производственную цепочку компаний с государственным участием. Другой
целью использования государственного финансирования может служить поддержание
краткосрочной устойчивости56. При частном использовании инструментов привлечения
финансирования посредством дополнительного взноса Российской Федерации в
уставный капитал компаний с государственным участием для целей реализации
инвестиционных проектов и поддержания финансовой устойчивости возникают вопросы
эффективности менеджмента таких компаний, которые однако, до настоящего времени
выразились исключительно в инициации программ снижения издержек 57 и оптимизации
портфеля активов и не стали причиной принятия каких-либо кадровых решений.
Примером может служить инвестиционный проект строительства нефтехимического завода ВНХК на
Дальнем Востоке. Подробнее, см. стенограмму заседания Комиссии по вопросам стратегии развития ТЭК и
экологической безопасности от 04.06.2014. И.И. Сечин: «…Принимая во внимание исключительную
важность этого проекта
[ВНХК], мы просили бы рассмотреть вопрос придания ему статуса
приоритетного, утвердить комплексный план строительства инфраструктуры в интересах восточного
нефтехимического комплекса на Дальнем Востоке, включить все необходимые для обеспечения
государственной поддержки мероприятия в соответствующие федеральные целевые программы с
конкретными поручениями федеральным, региональным и местным органам власти, а также субъектам
естественных монополий». http://www.kremlin.ru/news/45831
56 Примером является ОАО «Россельхозбанк», систематически осуществляющий увеличение уставного
капитала путем дополнительной эмиссии в пользу Российской Федерации как единственного акционера.
http://www.rshb.ru/press/releases/49696/; http://www.rshb.ru/news/15277/
57 Примером тому служит деятельность ОАО «РЖД» по снижению издержек и управлению себестоимостью.
Стенограмма заседания Правительства РФ от 14.11.2013 по вопросу о проектах инвестиционной программы и
финансового плана ОАО «РЖД» на 2014-2016 гг. В.И. Якунин: «…работа [по управлению издержками] у нас
[в ОАО «РЖД»] поставлена на постоянную научную основу начиная с 2008 года, когда мы впервые
столкнулись с кризисными явлениями и впервые ввели антикризисное управление... По итогам 2011–2012
годов могу доложить, что мы обеспечили снижение затрат на приобретение товаров, работ, услуг в
расчёте на единицу продукции не менее чем на 10% в год в реальном выражении, как это и было нам
предписано. По результатам работы в 2013 году данное на три года задание также будет
неукоснительно нами выполняться». http://government.ru/news/8143
55
21
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
Рис.4. Историческая динамика портфеля государственных активов в Российской Федерации
22
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
Однако, не стоит забывать о том, что с точки зрения государства как собственника,
вложения в уставной капитал компаний с государственным участием, функционирующих
в отраслях экономики со значительной налоговой нагрузкой, имеют значительную
доходность, если при ее расчете учитывать, помимо дивидендного, дополнительно
налоговый поток. Таким свойством обладают, в частности, вложения в нефтегазовый
сектор58. Указанный критерий в настоящее время не нашел широкого применения при
оценке экономической привлекательности такого рода мероприятий, производимых
напрямую из средств бюджета, однако, сформированные из государственных средств
инвестиционные фонды (Фонд национального благосостояния, РФПИ) учитывают
перспективные
налоговые
потоки
при
оценке
проектов,
предлагаемых
к
соинвестированию.
С точки зрения максимизации совокупного эффекта для государства как акционера
частично «девальвирующей» данную идею выглядит использование при проектировании
перспективной бизнес-модели компании с государственным участием инициатив по
расширению применения к ее деятельности налоговых льгот. При этом, это является
одним из краеугольных камней нефтегазовых компаний с государственным участием,
получающих льготы по НДПИ, экспортным пошлинам на федеральном уровне и льготы по
налогам на прибыль и на имущество на региональном уровне.
Следует отметить, что создаваемые путем перераспределения долей государства
в уставных капиталах акционерных обществ холдинговые компании зачастую реализуют
стратегию максимизации синергии от переданных им в управление активов. Ярким
примером здесь может явиться ГК Ростех, который после периода корпоративной
реструктуризации начал реализовывать комплексные проекты, в осуществление которых
вовлечены предприятия сразу из нескольких сегментов корпорации, при этом, одно
дочернее предприятие создает предпосылки для выхода на рынок для других
предприятий, а те, в свою очередь, обеспечивают долгосрочными контрактами другие
общества группы59. Однако, есть и случаи, когда задачи получить синергию перед такой
холдинговой
компанией
не
ставится.
Примером
этому
может
являться
ОАО «РОСНЕФТЕГАЗ», владеющий, в том числе, пакетами акций ОАО «Газпром»,
ОАО «НК «Роснефть», ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС», выполняющий функции исключительно
портфельного инвестора. При этом в его инвестиционном портфеле наблюдается
каннибализм активов, когда между ОАО «Газпром» и ОАО «НК «Роснефть» идет
конкуренция за ресурсную базу, а энергетический дивизион Группы Газпром –
ООО «Газпром энергохолдинг» является прямым конкурентом ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС».
Следует отметить, что исторически попытки создания интегрированных структур в
СССР и Российской Федерации не ограничивались преобразованием в холдинги
отраслевых министерств или их воссозданию после раздельного акционирования
входивших в отрасль предприятий. Внимания заслуживает показавшая эффективность
практика создания научно-производственных объединений (в основном, была
распространена в оборонно-промышленном комплексе) и противоречивые с точки зрения
достижения поставленных целей случаи создания межотраслевых научно-технических
комплексов (МНТК). Целями и в первом, и во втором случая являлось повышение
долгосрочной конкурентоспособности компаний за счет объединения научно-проектных и
производственных мощностей. Различалась стадия жизненного цикла инновационного
продукта, который являлся результатом объединяемой производственной цепочки, и
Вопрос об этом, в частности, поднимался Консультативным советом по взаимодействию предприятий
нефтегазового комплекса со смежными отраслями промышленности при Председателе Комитета
Государственной Думы ФС РФ по энергетике, решения от 17.04.2014
59 Например,
реализация дочерней компанией «РТ-Глобальные ресурсы» комплексного проекта по
строительству НПЗ и сопутствующей инфраструктуры в Уганде. http://rostec.ru/news/3442
58
23
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
новизной применяемых при его производстве решений - в случае НПО это была стадия
пилотных образцов и улучшающих инноваций, тогда как в МНТК инновации можно было
считать прорывными, а продукт находился в лучшем случае на стадии ОКР или опытнопромышленных испытаний.
Устойчивость их функционирования в 1990-х годах определялась использованием
выделенных выше особенностей бизнес-моделей компаний с государственным участием:
1) Укрепление за счет образования холдинговой структуры с другими компаниями с
государственным участием. Изначально создававшийся как холдинг, РМНТК
«Нефтеотдача», достигнув дефицита ресурсов для дальнейшей реализации
уставных целей (развитие и опытно-промышленная апробация МУН), был включен
в состав Группы компаний ОАО «Зарубежнефть». При этом цели РМНТК нашли
отражение в указе Президента РФ об акционировании ФГУП «Зарубежнефть» и
уставе акционерного общества («отработка современных методов увеличения
нефтеотдачи в целях расширения экспорта высокотехнологичных услуг»)60,61.
2) Активное использование государственного финансирования для финансирования
реализации НИОКР и ОПР и развития продуктовой линейки. Финансирование
МТНК происходило из средств Российского Фонда Технологического Развития
(РТФР)62
3) Широкое применение налоговых льгот. Так, ОАО «РМНТК «Нефтеотдача»
получило льготы по акцизу на нефть 63.
4) Реализация стратегии синергии. Так, ОАО «РМНТК «Нефтеотдача» должна была
использовать переданные ей в управление нефтегазодобывающие предприятия
как источник средств для осуществления НИОКР и в качестве полигонов для
опытно-промышленной аппробации методов увеличения нефтеотдачи, в случае
успеха которых КИН (коэффициент извлечения нефти) разрабатываемых ими
месторождений возрастал, увеличивая обеспеченность компании запасами.
5) Развитие
функций
регулятора.
РМТНК
«Нефтеотдача»,
а
затем
ОАО «Зарубежнефть», в уставный капитал которого был передан РМНТК при
акционировании компании в 2004 году, предпринимал попытки восстановления
функций координатора НИОКР в области МУН и государственного экспертного
органа в области применения третичных и четвертичных методов разработки
месторождений (вплоть до одобрения предоставления налоговых льгот
компаниям, указанные методы применяющим), через принятие Постановления
Правительства Российской Федерации «О формировании Государственной
программы
воспроизводства
сырьевой базы
нефтедобычи на
основе
инновационного развития и внедрения современных методов увеличения
нефтеотдачи»64. Указанные попытки, ввиду явного конфликта интересов РМНТК,
не увенчались успехом.
Важно отметить, что холдинговые компании с государственным участием, имеющие
ресурсы для осуществления инвестиций, часто выбирают диверсификацию в качестве
стратегии развития портфеля. Помимо минимизации риска изменений рыночной
конъюнктуры, это имеет под собой фундаментальное основание, возникающее в силу
Указ Президента РФ от 3 февраля 2004 г. N 137 "О преобразовании государственного предприятия
"Российское внешнеэкономическое объединение "Зарубежнефть" в открытое акционерное общество"
61 Устав Открытого Акционерного Общества «Зарубежнефть»
http://зарубежнефть.рф/media/filer_public/1b/00/1b00ec74-20ed-449f-8d1a-03657f842991/ustav.pdf
62 http://www.rftr.ru/fund/
63 Например, Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. №590 «Об
установлении дифференцированных ставок акциза на нефть, добываемую на территории Российской
Федерации» http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?doc_itself=&backlink=1&&nd=102035897&&page=1&rdk=2
64
Боксерман А.А, Фомкин А.В., Алекперов Т.А. Основы программы воспроизводства сырьевой базы
нефтедобычи за счет инновационного развития и внедрения современных методов увеличения нефтеотдачи
(современное состояние и задачи). Доклад на конференции «Энеркон-2011» http://www.enerconng.ru/ru/history/2011/agenda/
60
24
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
специфики государства как собственника. Раскроем этот тезис через анализ жизненных
циклов.
Существование важнейшего для государства электорального цикла не может не
оказывать влияния на деятельность компаний с государственным участием. Влияние на
стратегию госкомпаний можно оценить из сравнения длительности электорального цикла
и средней продолжительности жизненного цикла в отрасли, в которой госкомпания
оперирует.
1 случай. Средняя продолжительность жизненного цикла проекта в бизнес-сегменте
превышает длительность электорального цикла. Электоральная активность и риски
смены руководства отдельных частей государственного аппарата вносит нестабильность
в реализацию проекта. В силу этого, проекты могут инициироваться и прекращаться на
любой стадии жизненного цикла, а сам цикл не является непрерывным, ряд стадий
внешним для компании решением могут быть упущены. Это приводит к тому, что
портфель проектов в данном сегменте деятельности формируется «исторически» с
ориентацией на директивы собственника и уже сложившиеся базовые установки
компании (наличие стратегических партнеров, исторические регионы присутствия и пр.).
Характерным
примером
здесь
является
развитие
портфеля
проектов
ОАО «Зарубежнефть» в сегменте Upstream, где жизненный цикл проектов достигает 1520 лет. Выход компании в новые регионы рассматривается, но затруднен, развитие
портфеля идет в странах исторического присутствия - Социалистическая Республика
Вьетнам, Республика Куба65.
2 случай. Жизненный цикл проектов в бизнес-сегменте укладывается внутри
электорального цикла. Это дает возможность реализовать проекты портфеля со
сравнительно меньшими рисками.
Сравнивая величину российского электорального цикла (4-6 лет) с протяженностью
жизненного цикла в отраслях экономики, следует отметить, что по второму случаю могут
развиваться телекоммуникации, ИТ, FMCG, СМИ, банковский сектор, реклама, сфера
услуг и пр. С силу того, что второй случай заключает в себе меньше риска, реализация
стратегий
диверсификации
компаний
с
госучастием
при
существенной
самостоятельности менеджмента будет сфокусирована именно в такие отрасли.
Примером здесь может служить развитие Группы «Газпром», в 90-х – 2000-х годах
нарастившая портфель активов в банковском секторе (ГПБ), страховании («Согаз»), СМИ
и реклама («Газпром медиа»), нефтегазосервисные услуги (сервисные предприятия,
ориентированные на внутренние потребности газодобывающего и транспортного
дивизионов Группы).
Позиция о связи электорального цикла с горизонтом стратегического планирования
находит косвенное подтверждение в 172-ФЗ «О государственном планировании в РФ» и
методологических документах по разработке стратегий / долгосрочных программ
развития
компаний
с
государственным
участием.
Рекомендуемый
органами
государственной власти и управления в методических рекомендациях и указаниях
горизонт планирования для компаний с государственным участием (3-5 лет) совпадает с
«эффективным» электоральным циклом в российской федерации (от 4 до 6 лет
составляет период, на который лица, замещающие государственные должности,
получают по результатам выборов свои полномочия за минусом одного года на
подготовку и проведение избирательной кампании, когда решения органов
государственной власти начинают носить более конъюнктурно- политический характер, а
горизонт оценки последствий принимаемых управленческих решений резко снижается).
Подробнее см., годовой отчет ОАО «Зарубежнефть» за 2012 год http://www.nestro.ru/media/filer_public/3e/4d/3e4dcf07a0d5-45d9-b507-89ab07799fa6/report2012.pdf
65
25
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
Особенности внутренних процессов компаний с госучастием
Особенности
бизнес-процессов
компаний
формируются под действием следующих факторов:



с
государственным
участием
Многочисленность и частота коммуникаций с органами государственной власти, что
накладывает требования к формализации процесса и обилию отчетности. При этом
следует отметить, что количество отчетности, нацеленной в данном случае на
внешнего для компании пользователя, слабо влияет на качество управления
процессами
Постоянные попытки проведения реинжиниринга бизнес-процессов по отдельным
функциональным направлениям по инициативе государства как основного
собственника. При этом часто данные инициативы реализуются ФОИВ-источником
тематики с излишней детализацией без учета отраслевой специфики и лучших практик
бизнеса
Переполнение системы КПЭ показателями безразлично их важности для бизнеса
компании.
Инициативы
по
изменениям
в
бизнес-процессах
компаний
с
государственным участием разрабатываются ФОИВ-функциональным лидером без
представления о бизнес-модели в целом, ФОИВ-куратор компании не вносит
дополнительной ценности в процессе межведомственного согласования таких
инициатив (если таковое вообще проводится) и ограничивается технической
трансляцией соответствующих указаний менеджменту компаний. При этом, в т.ч. и в
силу временной, конъюнктурной популярности КПЭ как инструмента управления,
каждая инициатива требует отражения результатов ее реализации в системе КПЭ топменеджмента.
Указанные факторы следующим образом сказываются на процессе стратегического
планирования в компаниях с государственным участием:
 Процессы подготовки отчетности в условиях постоянного формального контроля
являются определяющими для сохранения устойчивости команды топ-менеджмента.
Под цели будущей «красивой» отчетности корпоративные стратегические документы
«рафинируются», из них по возможности «вычищается» конкретика
 Разрабатываемые стратегические документы проходят длинную цепочку внутреннего
и внешнего согласования.
 Документ насыщается ссылками на все известные (или удобные) команде
разработчиков указания / рекомендации ОГВ, при этом, ввиду несбалансированности
самой системы государственных стратегических документов и отсутствию в процессе
стратегического планирования контролей, проверки соответствия стратегии
указанным документам проводится слабо (в основном, при внешнем согласовании,
однако, данный процесс не формализован и носит спорадический характер)
 Процессоориентированность стратегического планирования компании, «процесс ради
процесса». Целью становится разработка документа «стратегия», реализация
инициатив, изложенных в котором может и не начаться. При этом, ответственность за
достижение целевого результата, обозначенного в стратегии, размывается до ее
полного исчезновения.
В то же время, следует отметить благоприятную роль «государственного
микроменеджмента» для компаний с высокоинертной внутренней средой. Регулирующие
воздействия от ФОИВ становятся одним из основных источников инноваций (главным
образом, организационных) для компаний с государственным участием, которые в
организационной среде компании становятся ядром кристаллизации инициативы bottomup.
26
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
Особенности методов стратегического планирования, используемых
компаниями с государственным участием
Учитывая интеграцию, диверсификацию, поиск синергии и максимизацию
совокупного эффекта для государства в качестве императивом стратегии компаний с
государственным участием, следовало бы ожидать широкое использование в практиках
стратегического планирования инструменты количественной оценки мультипликативного
эффекта от деятельности компании в сегментах, в которых она представлена, и в
отраслях, смежных с ее деятельностью. Однако, необходимо отметить, что в настоящее
время
инструменты
количественной оценки мультипликативного
эффекта от
принимаемых решений в большинстве случаев не используются и заменяются той или
иной степенью широты экспертными оценками (через достижение консенсуса в
произвольно выбранном экспертном сообществе).
В государственно-корпоративном секторе решения по приоритезации сегментов
деятельности в портфеле диверсифицированного холдинга принимаются на основе
текущей конъюнктуры и лишь частично основаны на количественном анализе. Для
координации стратегических планов по сегментам деятельности используются
инструменты внутренних коммуникаций отдельных групп разработчиков сегментных
частей. При этом широкое использование количественных методов на корпоративном
уровне в сопряжении с общегосударственным уровнем ограничено отсутствием
«сквозных» единых сценарных условий. При этом следует отметить, что координация
сегментных
/
функциональных
стратегических
документов
для
подготовки
общекорпоративного стратегического документа трудоемко и ресурсоемко, занимает для
крупных компаний значительное время и является источником внутриорганизационного
конфликта.
Среди проблем использования
количественных методов
долгосрочного
прогнозирования и стратегического планирования в государственно-корпоративном
секторе следует выделить:



Упрощенное представление всех участников процесса о принципах применения
сценарного моделирования – зачастую используется исключительно варьирование
макропараметров с расчетом чувствительности основных внутренних параметров,
отражающих финансовый результат, к таким изменениям. Применение метода
реальных опционов и моделированию развилок в принятии «внутренних» решений
ограничено оценкой конкретных инвестиционных проектов.
Построение корпоративной финансовой модели путем «прямой суммы» моделей
отдельных составляющих инвестиционного портфеля с учетом синергии
исключительно на уровне финансовых потоков.
Использование неквантитативного формата технологического форсайта.
Отметим, что использование технологического форсайта как такового уже само по
себе является индикатором перехода процесса стратегического планирования на
следующую стадию зрелости. При этом существенную роль в применении форсайтметодов при выстраивании корпоративной технологической политики сыграли
инициативы государства в области инновационного развития. Стимулируя кооперацию
между различными участниками национальной инновационной системы, государство
инициировало создание так называемых «технологических платформ» - некоммерческих
объединений компаний с государственным участием, ВУЗов, НИИ и академических
институтов, деятельность которых направлена на решение фундаментальных для той
27
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
или иной отрасли научно-технических проблем. Несмотря на сложность координации
деятельности внутри технологической платформы между отдельными ее участниками по
реализации конкретных НИОКР-проектов, такая форма организации стала достаточно
продуктивной площадкой по подготовке и актуализации отраслевого технологического
форсайта. Следует отметить, например, качественно подготовленный технологический
прогноз развития нефтепереработки и нефтехимии («дорожные карты» развития
технологий)66, выполненный в рамках технологической платформы «Глубокая
переработка
углеводородов»
с
участием
ОАО «РОСНАНО»,
ИНХС
РАН
и
ОАО «ВНИПИнефть». Формат и схема финансирования технологических платформ
(через равные взносы участников) в полной мере подходит для проведения такого рода
исследований и подготовки единых для отрасли (или, по крайней мере, государственной
ее части) сценарных условий, так как их полезность проявляется для отрасли в целом, но
при этом по соотношению затраты / краткосрочные выгоды они могут оказаться дороги
для каждого отдельного участника. Создавая базу для долгосрочного планирования на
государственном уровне (в том числе, для обеспечения деятельности Фонда
перспективных исследований67 и Российского научного фонда68), разработан и утвержден
на уровне Председателя Правительства РФ Прогноз научно-технологического развития
Российской Федерации на период до 2030 года69.
66
http://techplatforma.ru/index.php/about/docs
http://fpi.gov.ru/about/obshtaya_informatsiya
68 http://rscf.ru/
69 Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв.
Д.А. Медведевым 20.01.2014, № ДМ-П8-5) http://government.ru/dep_news/9801
67
28
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
Проблемы разработки долгосрочных программ развития
В целях подготовки практически ориентированных предложений по улучшению
ситуации следует остановиться подробнее на последней инициативе Правительства
Российской Федерации по разработке компаниями с государственным участием
долгосрочных программ развития 70.
Согласно профильным методическим рекомендациям, долгосрочная программа
развития – это программный документ, содержащий перечни средств и конкретных
мероприятий, обеспечивающих достижение стратегических целей развития компании,
определенных стратегией ее развития, к поставленным срокам с указанием объема и
источников их финансирования 71. С учетом отсутствия в компаниях с госучастием
качественно проработанных стратегий, данная инициатива фактически заключается не
только в разработке стратегий, но и имплементации в деятельность компаний бизнеспроцессов управления ее реализацией, что и было соответствующим образом
формализовано в плане реализации Государственной программы «Управление
федеральным имуществом»72.
Методические
рекомендации
по
разработке
долгосрочных
программ
взаимоувязаны с инициативой по внедрению системы ключевых показателей
эффективности (КПЭ) в компаниях с госучастием, причем это объясняется не только
сущностной зависимостью данных вопросов. По аналогии с государственными
стратегиями, корреляция методических рекомендаций / указаний обеспечено за счет
следующих факторов:
 Календарное наложение инициатив - внесение изменений в действующую систему
КПЭ или ее разработка и внедрение в случае, если в настоящее время она в
компании отсутствует, должно быть произведено до конца 2014 года, в то время как
утверждение долгосрочных программ развития должно быть обеспечено до
20.11.2014.
 Сосредоточение функций подготовки методических документов в одном ФОИВ (МЭР
+ Росимущество), что обеспечило необходимый уровень коммуникаций между
командами разработчиков.
 Одна и та же «волна» политической конъюнктуры, инициировавшая их разработку.
Последовательность управленческих решений, принятых в 2013 году Президентом
Российской Федерации по повышению качества управления компаниями с
государственным участием, предполагает разработку и внедрение системы КПЭ 73 и
подготовку программ развития 74.
Правительством РФ также закреплен процесс согласования проекта долгосрочной
программы развития, его описание приведено на рис.5.
Решения Правительства, принятые на заседании 30 января 2014 года
http://government.ru/meetings/10105/decisions
71 Методические рекомендации по разработке долгосрочных программ развития стратегических открытых
акционерных обществ и федеральных государственных унитарных предприятий, а также открытых
акционерных обществ, доля Российской Федерации в уставных капиталах которых в совокупности превышает
пятьдесят процентов
http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/about/structure/depreal/201404222
72 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 21 июня 2014 года № 1106-р «Об утверждении
плана реализации государственной программы «Управление федеральным имуществом» на 2014 год и на
плановый период 2015 и 2016 годов» http://government.ru/docs/13376
73
п.4 перечня поручений Президента РФ по итогам Петербургского международного экономического форума
21 июня 2013 года
http://президент.рф/%D0%BF%D0%BE%D1%80%D1%83%D1%87%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D1%8F/18544
74 п.32 перечня поручений Президента РФ по реализации Послания Федеральному Собранию от 27 декабря
2013 г.
http://президент.рф/%D0%BF%D0%BE%D1%80%D1%83%D1%87%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D1%8F/20004
70
29
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
Рис.5. Блок-схема процесса согласования долгосрочной программы развития компании с государственным участием
30
Следует выделить ряд слабых сторон текущего описания процесса согласования
долгосрочных программ развития, которые могут негативно сказаться на качестве
результирующих документов. К ним относятся:
1. Согласно методическим рекомендациям по разработке долгосрочных программ
развития, существует только два возможных исхода процесса согласования
проекта документа: утвердить либо утвердить с замечаниями. Оба перечисленных
сценария не предполагают внесение кардинальных изменений в проект
программы, а сжатые период рассмотрения с четким конечным сроком исполнения
задачи, поставленной не самому разработчику (компаниям), а лицам,
согласующим документ (Правительству РФ и заместителям Председателя
Правительства), повышают вероятность утверждения программы независимо от
ее качества.
2. Спорная с юридической точки зрения процедура рассмотрения проекта программы
– формальных полномочий по согласованию программ развития компаний с
государственным участием у федеральных органов исполнительной власти и
Правительства без подготовки дополнительных нормативно-правовых актов нет.
При этом, механизм подготовки тематических директив для легитимации данной
задачи для органов управления АО с государственным участием по состоянию на
июнь 2014 года не использован. Подготовленное в рамках реализации
соответствующего поручения Президента РФ решение Правительства является
внутренним
документов
Правительства,
его
действие
формально
не
распространяется на компании с государственным участием.
3. С
учетом
имеющейся
нормативно-правовой
базы,
для
компаний
с
государственным участием нет ограничений по утверждению долгосрочной
программы на совете директоров, минуя описанную в методических
рекомендациях процедуру согласования с ФОИВ, так как вопрос о стратегических
целях компании, самой стратегии и плане ее реализации (чем и является
долгосрочная программа развития) не является директивным75.
4. Процесс рассмотрения и утверждения программы описан с пробелами в части
доведения решения Правительства по итогам согласования проекта документа
менеджменту компаний с государственным участием. С юридической точки зрения,
результаты рассмотрения документа могут быть приняты лишь к сведению
советом директоров при обсуждении данного вопроса. При этом, механизм
управления
компаниями
с
государственным участием предусматривает
возможность
формирования
директив
членам
совета
директоров
–
профессиональным
поверенным
по
вопросам,
рассмотрение
которых
производится во исполнение решений Президента и Правительства Российской
Федерации.
Помимо
«технических»
сложностей,
при
реализации
инициативы
по
формированию долгосрочных программ компаний с государственным участием
возникают проблемы методологического характера:
1. Последовательность
одобрения
Правительством
внутрикорпоративных
документов развития компаний нарушена: сначала, в соответствии с решением
Правительства, проходят рассмотрение инвестиционные программы компаний с
государственным участием, а затем их долгосрочные программы развития. При
Постановление Правительства РФ от 03.12.2004 г. № 738 "Об управлении находящимися в федеральной
собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие
Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции")"
http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/govproperty/doc22
75
31
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
этом,
идеологическая
составляющая
реализуемой
последовательности
рассмотрения, заключающаяся в необходимости оптимизация капитальных
вложений за счет повышения эффективности инвестиционных проектов, снижения
удельных затрат на приобретение товаров, работ и услуг, проведение
независимого технологического и ценового аудита (с участием Экспертного совета
при
Правительстве),
а
также
необходимость
наличия
согласованных
инвестиционных программ уже на 2014 год, небезосновательна. Перевес во
внутренних дискуссиях аргументов, нацеленных на среднесрочную перспективу,
говорит о некоторой степени «эфемерности» и декларативности долгосрочного
горизонта планирования для органов государственной власти, что в последующем
может привести к формальному подходу к организации и проведению мониторинга
реализации принимаемых программ развития.
2. Стратегия компаний, являющаяся основой для формирования долгосрочной
программы развития (де-факто, являющейся планом ее реализации), не проходит
необходимого предварительного обсуждения. Таким образом, был осуществлен
переход в область детального планирования до прохождения стадии
верхнеуровневого целеполагания.
3. График рассмотрения проектов долгосрочных программ развития компаний не
сбалансирован с точки зрения приоритетности и взаимозависимости отраслей
экономики. Так, приоритетное рассмотрение программ инфраструктурных
компаний (ОАО «РЖД», ОАО «АК «Транснефть») фактически закрепляет будущие
инфраструктурные ограничения для компаний с государственным участием, чья
деятельность связана с промышленным производством и добычей полезных
ископаемых. При рассмотрении программ развития также возникает проблема, с
методологической точки зрения аналогичная той, которая возникает при
моделировании межотраслевого баланса в первой итерации. Фактически, в
данному случае речь идет о выборе отрасли или группы отраслей, которые
должны стать драйверами роста национальной экономики. Под их потребности
должны затем оптимизироваться траектории развития других отраслей. Тем не
менее, в настоящее время календарное планирование рассмотрения программ
развития компаний основано исключительно на текущей технической готовности
материалов к рассмотрению и ограничениях органов исполнительной власти по
срокам осуществления отдельных операций процесса согласования. Также стоит
отметить непроработанность рассмотрения проектов программ с точки зрения их
взаимовлияния и неформализованность процедуры их доработки с точки зрения
оптимизации всего портфеля государственных активов в целом. «Самостийность»
каждой из программ развития может создать впоследствии легитимную с точки
зрения принятых Правительством решений конкуренцию между компаниями с
государственным участием на одном и том же рынке. Разрешение каждого из
таких
случаев
потребует
«ручного»
вмешательства
и осуществления
индивидуального управленческого воздействия.
32
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
Предложения по улучшению ситуации в области стратегического
планирования в компаниях с государственным участием
Изменение методологических подходов и практики стратегического планирования
в компаниях с государственным участием должно базироваться на ряде верхнеуровневых
соображений по управлению государственным имуществом, важнейшие из которых
нашли отражение в Государственной программе «Управление федеральным
имуществом»76 и, в части топливно-энергетического комплекса, в проекте Энергетической
стратегии Российской Федерации на период до 2035 года 77:



Управление совокупностью государственных активов как портфелем
Повышение
эффективности
реализации
целевой
функции
компаний
с
государственным участием (в широком ее понимании – с учетом роли компании в
портфеле и функций, возложенных на нее государством)
Максимизация совокупного эффекта от деятельности компаний с государственным
участием
для
экономики
(дивиденды,
налоги,
социальный
эффект,
мультипликативный эффект для сопряженных в общей цепочке создания стоимости
отраслей)
С учетом указанных принципов предлагается следующая схема организации
разработки долгосрочных программ развития компаний с государственным участием.
Этап 1. Обеспечение единой базы для планирования распространением на весь
портфель компаний с государственным участием единых сценарных условий.
Унификация сценарных условий, используемых при прогнозировании рыночной
среды и стратегическом планировании компаний с государственным участием является
основой портфельного подхода, так как обеспечивает сравнимость долгосрочных целей.
Целесообразно сформулировать следующие предложения:




Планирование деятельности компании для целей формирования стратегии
производить с использованием утвержденных Правительством РФ сценарных
условий на долгосрочную перспективу78 и среднесрочную перспективу79.
При этом, в документе должен быть создан раздел, явно содержащий
использованные сценарные условия, ссылку на использованные утвержденные
Правительством РФ документы, а также причины отклонений от государственного
прогноза социально-экономического развития (при их наличии).
Также следует учитывать, что прогнозы развития отраслевой производственной базы
и перспективной динамики мировых и региональных рынков, приводимые в
документе, также должны быть, по возможности, рассчитаны на основе сценарных
условий, использованных при планировании.
В части планирования инновационного и технологического развития Компании
необходимо руководствоваться Прогнозом научно-технологического развития
76
http://rosim.ru/press/210189
http://minenergo.gov.ru/documents/razrabotka/17481.html
78 Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года
http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/activity/sections/macro/prognoz/doc20131108_5
79 Сценарные условия, основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской
Федерации и предельные уровни цен (тарифов) на услуги компаний инфраструктурного сектора на 2015 год и
на плановый период 2016 и 2017 годов
http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/activity/sections/macro/prognoz/201405207
77
33
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Д.А. Медведевым 20.01.2014,
№ ДМ-П8-5) 80.
Этап 2. Обеспечение сопоставимого горизонта планирования по всем составляющим
портфеля.
С учетом действующих государственных стратегических документов необходимо
определить единый период, на который производится планирования деятельности
компаний, например, 2015-2030 гг. При этом, для обеспечения сопоставимости
государственных
(формализованных в
стратегиях федерального,
отраслевого,
регионального и муниципального уровней) и корпоративных целевых ориентиров следует
закрепить необходимость явного отражения в долгосрочных программах развития
целевой динамики основных КПЭ по состоянию на 2018, 2020, 2025 годы - для
сопоставимости с основным набором государственных программ и отраслевых стратегий.
Этап 3. Определение стратегических целей компаний с государственным участием.
С учетом большого количества компаний-объектов управления, дефицита
ресурсов и компетенций, отсутствия четкой количественно выраженной системы
государственных стратегических целей, детализированных до корпоративного уровня, а
также ограниченности времени, выделенного для разработки долгосрочных программ
развития, сформировать количественные стратегические ориентиры для компаний с
государственным участием представляется слабо реалистичным. Тем не менее, в
настоящее время существует возможность доведения до компаний набора приоритетных
для государства ключевых показателей эффективности и их целевой динамики.
В соответствии с Методическими указаниями по КПЭ госкомпаний 81 целями
компаний с государственным участием являются:





Рост
Рост
Рост
Рост
Рост
TSR (total shareholder return);
дивидендных выплат в абсолютном выражении;
рентабельности капитала (ROIC или ROE);
производительности труда;
EBITDA.
Названия, целевая динамика (полярность) и принципы расчета отраслевых КПЭ
могут быть определены курирующими компании с государственным участием ФОИВ в
соответствии с государственными программами и стратегиями, координаторами которых
они являются.
Этап 4. Оценка возможностей создания синергии в портфеле государственных активов
Важно отметить, что ввиду слабой координации деятельности компаний с
государственным участием, конкуренции госкомпаний за государственные ресурсы и за
долю рынка, а также присутствия государства почти во всех секторах экономики,
сохраняется потенциал получения синергии в портфеле государственных активов.
Для анализа этого потенциала, с учетом ресурсных ограничений органов
госвласти, целесообразно поручить компаниям с государственным участием при
разработке долгосрочных программ развития проработать возможность реализации
80
http://government.ru/dep_news/9801
Методические указания по применению ключевых показателей эффективности государственными
корпорациями, государственными компаниями, государственными унитарными предприятиями, а также
хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта
Российской Федерации в совокупности превышает пятьдесят процентов, http://www.rosim.ru/documents/143749
81
34
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
совместных проектов с другими компаниями с госучастием и представить предложения по
минимизации конкуренции с ними на рынках текущего и перспективного присутствия.
Максимизация совокупного эффекта для экономики должна стать одной из
стратегических целей компаний с госучастием. Для этого в настоящее время происходит
разработка методологической базы, однако, пока на уровне критериев оценки конкретных
проектов с прямым бюджетным участием82. В целом, отражение мультипликативного
эффекта от портфеля инвестиционных проектов, планируемых госкомпанией к
реализации, следует привести в качестве рекомендации.
Следует, однако, отметить, что цель по максимизации совокупного эффекта для
экономики или для государственного портфеля активов, а также особенности государства
как собственника сказываются на качестве инвестиционного портфеля компании с
госучастием. Так, при формировании инвестиционного портфеля компаний используются
не только критерии финансово-экономической эффективности. В целях структурирования
портфеля проектов, составляющих «костяк» стратегии, и активов компаний с
государственным участием ввести категоризацию инвестиционных проектов, исходя из
целей их реализации. В соответствии с данным критерием инвестиционные проекты
компании с государственным участием могут быть классифицированы на два типа 83:


Проекты развития, целью которых является максимизация акционерной стоимости;
и «специальные» проекты, целью которых является реализация стратегических
целей государства как основного собственника и максимизация акционерной
стоимости (либо полезности) портфеля государственных активов.
В качестве метрики возможно использовать следующий принцип: проект,
находящийся в инвестиционном портфеле компании с госучастием, принадлежит к
категории «специальных» в случае, если его реализация осуществляется в соответствии
с
решениями /
рекомендациями государственных органов и соответствует
государственным стратегическим документам, однако показатели его эффективности
(DPP, PI, IRR, NPV) не соответствуют утвержденным критериям принятия
инвестиционных решений. Для финансирования реализации «специальных» проектов
могут быть, в том числе, использованы заемные средства, обеспеченные
государственными гарантиями, либо взносы государства в уставный капитал АО с
госучастием или специально созданного для реализации проекта юридического лица
(SPV).
Следует обратить внимание, что приведенные рекомендации принесут эффект
только в случае, если они будут юридически четко доведены до компаний с госучастием.
В этой части предлагается:

Задачу разработки долгосрочных программ развития по заданной методологии с
согласованной траекторией согласования документов довести до менеджмента
компаний с госучастием соответствующей директивой;
82 Например,
работы Института народнохозяйственного прогнозирования РАН (ИНП РАН) по оценке
мультипликативного
эффекта
от
реализации
проектов
в
ТЭК.
См.,
например,
http://www.kommersant.ru/doc/2476111 Другим примером могут являться работы Центра стратегических
разработок (ЦСР) по оценке эффекта от крупных инфраструктурных проектов в железнодорожном
транспорте, также базирующиеся на моделях ИНП РАН http://rzd.ru/static/public/ru?STRUCTURE_ID=5156
83 Указанный подход не является уникальным для российской практики корпоративного управления в
государственных компаниях – классификация портфеля проектов с выделением «специальной» категории
была
рассмотрена
19.12.2013
Наблюдательным
советом
ГК
ВЭБ.
http://www.rbc.ru/rbcfreenews/20131219001627.shtml
35
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием

Для снятия необходимости подписания директив в дальнейшем внести изменения в
Постановление Правительства № 73884 для включения вопроса об утверждении
стратегических целей (или стратегии / долгосрочной программы развития) в перечень
директивных.
Предложения по созданию реестра государственных стратегических
документов
Необходимость использования государственных стратегических документов при их
обилии и сложной взаимосвязанности создает потребность в структурировании
информации о них. Первым шагом к этому является создание реестра государственных
стратегий. Его создание и принципиальное наполнение закреплено в 172-ФЗ «О
государственном
планировании
в
Российской
Федерации»,
детализация
же
характеристик реестра должна быть раскрыта в подзаконных актах федеральных органов
исполнительной власти. Приведенная ниже схема реестра может быть использована при
подготовке таких актов.
Предлагаемая принципиальная структура реестра государственных стратегических
документов приведена на рис.6. Данная структура подготовлена на основе 172-ФЗ с
расширением стратегий, подлежащих отражению в реестре. Учитывая, что
государственные корпорации и крупные компании с государственным участием часто
выполняют не только бизнес-функции, но и реализуют государственные задачи, для
полноты отражения целей государственного портфеля активов целесообразно включить
в реестр стратегии государственно-корпоративного сектора. В этом случае в общий
классификатор попадают:





Федеральные законы о государственных корпорациях и государственных компаниях
(где явным образом содержится раздел о целях создания и деятельности компаний);
Стратегии развития госкомпаний, АО с госучастием и ФГУП;
Долгосрочные программы развития АО с госучастием и ФГУП;
Программы инновационного развития компаний с государственным участием;
Программные документы технологических платформ как документы долгосрочного
планирования объединений компаний с государственным участием.
Занесение документа в реестр должно сопровождаться его паспортизацией. Данный
документ должен, помимо формальных атрибутов (название, реквизиты утверждения,
горизонт планирования, регулируемые отрасли), содержать параметры, позволяющие
связать паспортизируемую стратегию с общим набором документов и обеспечить
доступность executive summary. Такими параметрами являются:


Указание связанных документов (на верхнем, нижнем и равном уровне);
Цели стратегии, KPI и основные инициативы.
Возможный к применению шаблон паспорта государственного стратегического
документа, отражающий указанные характеристики, приведен на рис.7.
84
Постановление Правительства РФ от 03.12.2004 г. № 738 "Об управлении находящимися в федеральной
собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие
Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции")"
http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/govproperty/doc22
36
Особенности организации стратегического планирования в крупных компаниях с госучастием
Рис.6. Принципиальная
документов
структура
реестра
государственных
стратегических
37
Рис. 7. Паспорт государственного стратегического документа на примере проекта Энергетической стратегии Российской
Федерации на период до 2035 года
38