Руководство по организации Единого центра

Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов РУКОВОДСТВО ПО СОЗДАНИЮ ЕДИНОГО
ЦЕНТРА ОБСЛУЖИВАНИЯ:
НОВОЕ ПРЕДЛОЖЕНИЕ ПО ОРГАНИЗАЦИИ
ЦЕНТРА СОДЕЙСТВИЯ ИНТЕГРАЦИИ
ИММИГРАНТОВ
Февраль 2009 1
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов Данное руководство является результатом работы следующих авторов: Катарина Рейс Оливейра (Верховный Комиссариат по Иммиграции и Межкультурному Диалогу, Португалия‐ ACIDI, I.P.) Мария Абранчес (Международная Организация по Миграции ‐ миссия в Португалии) Клер Нейли (Верховный Комиссариат по Иммиграции и Межкультурному Диалогу, Португалия‐ ACIDI, I.P.) ISBN 978‐989‐8000‐76‐7 Классификационный депозитарный номер: 288459/09 Печать: Antуnio Coelho Dias, S.A. Тираж: 6,000 копий Создание данного руководства было осуществлено при финансовой поддержке Фонда Европейской Комиссии (Директората Правосудия, Свобод и Безопасности) при активном участии Верховной Комиссии по Иммиграции и Межкультурному Диалогу Португалии, в рамках проекта «Единый Центр Обслуживания: Новое предложение по интеграции иммигрантов» (JLS/2006/INTI/148) С текстом данного руководства можно ознакомиться на сайте проекта www.oss.inti.acidi.gov.pt на английском, португальском, греческом, итальянском и испанском языках. Запросы на получение печатной версии руководства следует отсылать на адрес электронной почты oss@acidi.gov.pt
Авторы логотипа проекта: Мигуэль Дантас и Катарина Джорге Автор дизайна руководства: Антонио Соуто Февраль 2009 года Издано в Лиссабоне, Португалии 2
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов СОДЕРЖАНИЕ ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО ПРЕДИСЛОВИЕ от Яна Ниссена КОНТЕКСТ СИТУАЦИИ РАЗДЕЛ 1. ВВЕДЕНИЕ: ЕДИНЫЙ ЦЕНТР ОБСЛУЖИВАНИЯ 1.1. Что такое единый центр обслуживания? 1.2. Преимущества создания единого центра обслуживания 1.3. Предпосылки и необходимые условия для создания единого центра обслуживания 1.4. Возможные сложности при создании единого центра обслуживания РАЗДЕЛ 2. ПАРТНЕРСТВО И КООРДИНАЦИЯ ПРИ ОКАЗАНИИ УСЛУГ ПО ИНТЕГРАЦИИ 2.1. Определение основного списка партнеров ‐ участников 2.2. Координация между государственными службами, участвующими в интеграции 2.3. Партнерство между государственными и негосударственными структурами РАЗДЕЛ 3. ПОСРЕДНИЧЕСКИЕ УСЛУГИ, ОКАЗЫВАЕМЫЕ ИММИГРАНТСКИМИ СООБЩЕСТВАМИ 3.1.Кто такие культурные медиаторы или культурные посредники? 3.2. Роль культурных медиаторов в работе единого центра обслуживания 3.3. Как найти и выбрать культурных медиаторов? РАЗДЕЛ 4. УСЛУГИ, КОТОРЫЕ ОКАЗЫВАЮТСЯ В ЕДИНОМ ЦЕНТРЕ ОБСЛУЖИВАНИЯ 4.1. Государственные услуги 4.2. Меры поддержки 4.3. Дополнительные услуги РАЗДЕЛ 5. ДОСТУПНОСТЬ ЕДИНОГО ЦЕНТРА ОБСЛУЖИВАНИЯ 5.1. Структурная доступность 5.2. Доступность услуг и информации РАЗДЕЛ 6. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И БЮДЖЕТНЫЕ АСПЕКТЫ 6.1. Вопросы кадрового обеспечения 6.2. Материальные ресурсы КОНЦЕВЫЕ ССЫЛКИ 3
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО Данное практическое пособие – руководство по организации работы Единого Центра Обслуживания является одним из основных результатов реализации проекта «Единый Центр Обслуживания: новый ответ на вопрос об интеграции иммигрантов». Данный проект был осуществлен при финансовой поддержке Фонда Европейской Комиссии по Интеграции Иностранных Граждан Третьих Стран (INTI, the Integration of Third Country Nationals EC Fund). Координатором проекта является представительство Верховной Комиссии по Иммиграции и Межкультурному Диалогу правительства Португалии. Целью данного проекта являлось создание партнерской сети для обсуждения и оценки возможностей реализации модели Единого Центра Обслуживания, которая была рекомендована Европейской Комиссией в Общей Программе по Интеграции (COM 2005 389) для усиления реализации шестого принципа Единой Общей Программы по Интеграции в отношении доступа иммигрантов к социальным институтам и услугам. Португальский опыт создания и организации работы такой инновационной модели Единого Центра Обслуживания (в ходе которых в стране были созданы два Единых Центра Обслуживания, названные Национальные Центры по Поддержке Иммигрантов) был достаточно успешным, который и был положен в основу данного руководства. В наше время, в условиях все возрастающего этнического и культурного многообразия, государственные службы все в большей степени сталкиваются с необходимостью приспосабливаться к потребностям различных категорий граждан, принимая во внимание их социальные, этнические и культурные различия. Также, общеизвестно, что многие иммигранты испытывают сложности при обращении в государственные учреждения. Например, большое количество государственных учреждений, занимающихся вопросами интеграции иммигрантов, отсутствие координации между государственными службами, принадлежащих различным ведомствам, различное местонахождение приемных государственных служб, разнообразие и сложность процедур подачи и оформления документов, а также трудности в общении и понимании как результат культурных и языковых различий. В то же время, ситуация не является безысходной, и вполне возможно предпринять некоторые меры для того, чтобы устранить существующие барьеры и сделать государственные учреждения более доступными для иммигрантов. Создание Единого Центра Обслуживания – это одна из таких возможных практических мер. По мнению Европейской Комиссии, португальский опыт организации деятельности Единого Центра Обслуживания для иммигрантов в стране, позволил достичь хорошего уровня сотрудничества между различными государственными учреждениями, находящимися в одном здании, а также создать новые виды услуг, которые соответствуют конкретным потребностям иммигрантов. Данная модель смогла совместить в себе как функции по обслуживанию двух категорий мигрантов: как приему и обслуживанию вновь прибывших мигрантов, так и предоставлении услуг иммигрантам, ориентированным на постоянное проживание в стране. Иными словами, модель Единого Центра Обслуживания представляет собой системную стратегию комплексного предоставления иммиграционных услуг, которая содействует процессу интеграции иммигрантов. 4
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов Опыт Португалии также модно считать инновационным в плане привлечения и использования так называемых культурных медиаторов, или посредников из различных иммигрантских сообществ в работе государственных служб с различными категориями иммигрантов. Португальский опыт доказывает, что культурные медиаторы играют важную роль в вопросах адаптации и интеграции иммигрантов, помогая преодолевать возникающие барьеры при коммуникации иммигрантов с государственными службами и снижающие уровень недоверия иммигрантов к последним. Португальский проект по созданию единого центра обслуживания иммигрантов также предоставил хорошую возможность для обмена информацией, опытом и профессиональными навыками между всеми участниками. Представляемое руководство должно восприниматься как источник вдохновения и практическое пособие для использования в работе различными структурами и организациями, работающими в сфере реализации политики в области содействия интеграции иммигрантов. Мне хочется верить, что модель Единого Центра Обслуживания может обоснованно и инновационно ответить на многие вопросы и вызовы в области интеграции иммигрантов, внося существенный вклад в создание более инклюзивного общества, предоставляющего равные возможности для всех. Пэдро Силва Перьера, Председатель Совета Министров (Португалия) 5
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов ПРЕДИСЛОВИЕ Автор: Ян Ниссен ГРАЖДАНСКАЯ АКТИВНОСТЬ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖБЫ Хорошо интегрированные общества – это такие общества, в которых граждане имеют все возможности для полноценной реализации своего потенциала во имя всеобщего благополучия. В таких обществах, граждане имеют равные возможности и равные права. Их права и обязанности признаются и уважаются. У них есть право на самостоятельную жизнь, основанное на их личных решениях и стремлении к самореализации. Они активно участвуют в экономической, социальной, культурной и гражданской жизни общества. Создание такого общества, несомненно, является целью, к достижению которой стремятся все современные общества, совершенствуя свои законодательства, политику и практическую деятельность. С другой стороны, в открытых и инклюзивных обществах, к иммигрантам с самого начала относятся как будущим гражданам. Ведь в большинстве своем, иммигранты ‐ это молодые, энергичные и трудолюбивые мужчины и женщины. Многие из них ушли от тяжелой и опасной ситуации в их родной стране, и пытаются построить новую жизнь, стараясь найти применение имеющихся у них навыков и знаний к условиям жизни в новой стране. Начать новую жизнь непросто, но, при успешном включении иммигрантов в жизнь страны, польза для принимающего общества очевидна. В этой связи, государственные службы играют ключевую роль. В инклюзивной среде иммигранты могут внести значимый вклад в рост благосостояния принимающего их общества. Со временем, у них появляется больше обязанностей и прав; законы гарантируют им постоянное проживание и получение гражданства, способствуют их участию в экономической и социальной жизни страны, помогают воссоединиться с родными и бороться с проявлениями дискриминации. Прохождение всех обязательных процедур, связанных с получением разрешений на временное либо постоянное проживание, гражданство, а также осуществление трудовой деятельности во многом зависит от того, как работают государственные службы и учреждения. Для того чтобы получить желаемый и заслуженный статус, нужно верно и вовремя выполнять все необходимые формальности, заполнить необходимые документы и получить подтверждения. Не только иммигрантам, но и работодателям и самим государственным учреждениям выгоднее иметь более быстрые, простые и понятные процедуры по приобретению различного вида документов ‐ разрешений на работу, видов на жительство, справок о составе семьи, и так далее. Насколько корректно, правильно и вовремя выполняются эти процедуры ‐ является существенным индикатором профессиональных навыков и компетенций работников, а также проявлением уважительного отношения к клиентам. По мере вхождения в различные сферы общественной жизни и участия в них, иммигранты постепенно начинают все больше ощущать себя полноправными гражданами, способными вносят свой вклад в жизнь общества. Неограниченная возможность прямого доступа к государственным учреждениям и услугам, равно как и 6
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов равноправие при обращении определяют демократическое общество. Зачастую, иммигранты могут испытывать множество проблем, касающихся возможности получения помощи от государственных учреждений и служб. Они могут не знать, в какое учреждение им следует обратиться. Может быть и так, что услуги, предлагаемые тем или иным учреждением, слишком дорого стоят. Обслуживающие центры часто находятся в разных точках и очень далеко от места жительства или работы иммигранта. Можно предпринять множество различных шагов для того, чтобы устранить эти барьеры и сделать учреждения более доступными. Создание Единого Центра Обслуживания – это один из возможных шагов. Традиционно, государственные службы и учреждения предоставляют услуги широкому кругу лиц, имея достаточно разветвленную сеть специализированных отделений и служб, работающих с определенными социальными категориями граждан и групп и приспосабливая свои услуги к специфическим потребностям определенной социальной группы. Одновременно, в своей работе государственные службы должны приспосабливаться к меняющимся потребностям социально и географически мобильного и многонационального общества. В настоящее время, для того, чтобы добиться равного отношения ко всем, работники государственных учреждений должны уделять все больше и больше внимания существующих этнических, культурных и лингвистических отдельных категорий граждан, с которыми им приходится работать. Чтобы эффективно решить вопрос взаимодействия государственных служб с различными социальными группами, различающихся по своим культурно‐лингвистическим характеристикам, целесообразно внедрять новые виды дополнительной поддержки и услуг. В качестве одного из примеров, культурные медиаторы могут сыграть важную роль в этом процессе. Надеемся, что данное руководство об организации работы Единого Центра Обслуживания для интеграции иммигрантов станет незаменимым помощником для государственных служащих, работающих в области реализации политики по адаптации и интеграции иммигрантов и интересующихся вопросами совершенствования существующей системы государственных учреждений и служб, работающих с различными категориями иммигрантов. Ян Ниссен Директор Группы по Миграционной Политике (Брюссель) 7
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов КОНТЕКСТ Данное руководство по организации Единого Центра Обслуживания – это один из основных результатов реализации проекта «Единый Центр Обслуживания: новый ответ интеграции иммигрантов» (JLS/2006/INTI/148). 1 Данный проект был реализован при финансовой поддержке Фонда Европейской Комиссии по Интеграции Иностранных Граждан Третьих Стран (INTI, the Integration of Third Country Nationals EC Fund). Координатором проекта является представительство Верховной Комиссии по Иммиграции и Межкультурному Диалогу (ACIDI, I.P – государственная служба Португалии по интеграции иммигрантов). 2
Помимо организации Единого Центра Обслуживания, одной из задач проекта было создание сети партнерских организаций, работающих с иммигрантами, для обсуждения и оценки эффективности модели Единого Центра Обслуживания в Португалии, которая была рекомендована в Общей Программе по Интеграции Европейской Комиссии (CКM 2005 389) как механизм, позволяющий совершенствовать реализацию шестого принципа из списка Общих Принципов Интеграции в отношении доступа иммигрантов к социальным институтам и учреждениям. Данный принцип гласит: «Доступ иммигрантов к основным социальным институтам и учреждениям, как государственным, так и негосударственным, является фундаментом недискриминационной политики и гарантией равноправных отношений в обществе». В рамках инновационной стратегии создания Единого Центра Обслуживания, португальский опыт был взят в качестве основного примера. В 2004 году, при поддержке Верховной Комиссии по Иммиграции и Межкультурному Диалогу (ACIDI, I.P.), в Португалии были открыты два офиса Единого Центра Обслуживания, которые назвали Национальные Центры по Поддержке Иммигрантов. Эти два центра, учрежденные непосредственно для иммигрантов, объединяют под одной крышей целый ряд организаций и служб, работающих с иностранными гражданами. В деятельность Центров был заложен принцип партнерства и общей ответственности (что также является пунктами Общих Принципов Интеграции). В работе Центров принимают участие департаменты и службы пяти Министерств Португалии, которые на базе данных Центров открыли свои представительства и осуществляют прием и консультирование иностранных граждан в вопросах своей компетенций. Следует отдельно упомянуть, что в первом издании Практического Пособия по интеграции для представителей правительственных структур и практикующих специалистов (руководство по реализации Общих Принципов Интеграции, изданное Европейской Комиссии в качестве практического руководства в сфере реализации интеграционной политики для государственных служащих стран ЕС), создание Единых Центров Обслуживания в Португалии приводится в качестве примера успешной практики работы с иммигрантами и опыта успешной государственной практики. Для Португалии, внедрение Единого Центра Обслуживания является инновационным шагом, поскольку с помощью данной модели стало возможным реализация комплексного подхода к предоставлению услуг. В принципы работы Единого Центра Обслуживания заложена система интегрированного подхода к управлению данными и единой информационной системе, которой пользуются все представители государственных служб. Данный подход позволяет ускорить процесс обработки, хранения 8
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов и передачи данных, улучшать процесс взаимодействия между различными службами, а также вовлекать в процесс культурных медиаторов из различных сообществ иммигрантов в общественную администрацию служебной провизии. В 2006 году, португальское представительство Верховной Комиссии по Иммиграции и Межкультурному Диалогу обратилось в Международную Организацию по Миграции (МОМ) с просьбой провести независимую оценку результатов работы Центров по поддержке иммигрантов. Одним из самых значимых выводов, сделанным в результате оценки, стала рекомендация о создании международной сети для обсуждения и оценки модели Единого Центра Обслуживания, как модели для интеграции иммигрантов, а так же для обсуждения возможностей применения этой модели в других странах‐участниках ЕС. Для осуществления проекта на общеевропейском уровне, представительство Верховной Комиссии по Иммиграции и Межкультурному Диалогу Португалии (ACIDI, I.P.) привлекло семь новых партнеров: Институт Изучения Миграционной Политики (Греция), Центральное Управления по Иммиграции (Италия), Центральное Управление по Интеграции Иммигрантов (Испания), Иммиграционный Совет Ирландии, Европейская Миграционная Сеть (Германия), Международная Организация по Миграции – миссия в Португалии, Институт Миграции и Этнических Исследований Амстердамского Университета (Нидерланды). Таким образом, оценка модели Единого Центра Обслуживания была проведена с учетом мнения и опыта различных стран, включая: (1) страны с недавним опытом иммиграции, а также традиционные страны приема, сталкивающиеся с необходимостью интеграции второго и третьего поколений иммигрантов; (2) партнеры представляющие национальные государственные службы, реализующие политику в области интеграции иммигрантов (Португалия, Испания и Италия), (3) партнеры из неправительственных организаций (Ирландия и Германия), партнер, действующий в рамках частного права под министерским наблюдением (Греция), исследовательский центр, который координирует сеть повышения квалификации в сфере международной миграции, Интеграция и Социальная Сплоченность – Международная Миграция, Интеграция и Социальная Сплоченность в Европе (Нидерланды), и международная организация (Международная Организация по Миграции). В европейском региональном проекте, действовавшем в период с сентября 2007 по февраль 2009, который также был реализован при финансовой поддержке Европейской Комиссии, участвовал целый ряд структур, занимающихся интеграцией иммигрантов. В основной круг исполнительных партнеров проекта входили представители правительственных структур, государственный служащих (на внутреннем, региональном и национальном уровне), работников вспомогательных служб, исследователей, ассоциации иммигрантов, и других значимых заинтересованных участников. Координационные функции и общий надзор за ходом реализации проекта выполнялись участниками в рамках работы Координационного Совета, 3 а также шести национальных Совещательных Советов, 4 созданных в странах‐участниках проекта. В ходе реализации данного проекта, вышеперечисленные участники были задействованы по нескольким направлениям. Во‐
первых, они вносили свое рекомендации и комментарии в тексты страновых докладов 5 и рабочих документов проекта. Затем, участники предоставляли подробную информацию об основных сложностях и проблемах, существующих в их странах в области интеграции иммигрантов и деятельности государственных служб в частности. Наконец, основные 9
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов партнеры по проекты принимали участие в межрегиональных семинарах, организованных в ходе проекта. 6 Информация, первоначальный замысел, примеры удачных практик и предварительные рекомендации, полученные в ходе различных мероприятий проекта, при поддержке и активном участии всех партнеров ‐ участников, сыграли ключевую роль при написании страниц данного руководства. Некоторая информация дана в отдельных таблицах в руководстве, в виде конкретных примеров, а более подробную информацию по каждой из стран можно найти на сайте – www.oss.inti.acidi.gov.pt . Данное руководство ‐ справочник стал результатом работы целой сети партнеров, которые, проведя детальный анализ страновых докладов по действующим мерам в области интеграции иммигрантов 7 , смогли обсудить и оценить модель Единого Центра Обслуживания, а также возможности ее практического применения. Обмен опытом и знаниями всех участников проекта (включая тех, кто участвовал в комиссии по выработке регламента и в консультативной комиссии) улучшил итоговый результат проекта, включая сайт проекта и данное руководство‐справочник. Данный справочник также основан на результатах трех межрегиональных консультативных семинаров 8 , которые проводились в период деятельности проекта. Каждый их семинаров был посвящен отдельной тематике: 1) Первый межрегиональный консультативный семинар проходил в Дублине 26 февраля 2008 года и назывался «Роль социокультурных медиаторов – посредников в модели Единого Центра Обслуживания; 2) Второй межрегиональный консультативный семинар прошел в Афинах 6 июня 2008 года, с темой: «Комплексный подход к предоставлению услуг иммигрантам: модель Единого Центра Обслуживания в Европе»; 3) Третий межрегиональный консультативный семинар прошел 8 июля 2008 года в Берлине и был посвящен вопросам взаимодействия и партнерства НПО и государственных служб в вопросах предоставления услуг иммигрантам». Все три семинара были организованы в рамках регионального проекта, в них приняли участие представители всех ключевых партеров проекта из основных стран‐участников, партнерские организации, а также члены каждой из национальных Консультативных Советов и других государственных и негосударственных должностных лиц. Так как целью регионального проекта являлось разработка и апробация модели центра, которую затем можно было бы применять в различных страна Европы, а задачей данного руководства‐ справочника является предоставление практической информации, необходимой для организации Единого Центра Обслуживания, основные партнеры проекта посчитали необходимым провести внешнюю оценку итогов проекта. Таким образом, с целью «разработки четких целей, показателей и механизмов оценки» (что соответствует одиннадцатому принципу Общих Принципов Интеграции), была проведена внешняя независимая оценка проекта профессором Ринусом Пеннинксом, координатором исследовательской сети «Международная Миграция, Интеграция и Социальная Сплоченность в Европе» (IMISCO). В ходе внешней оценки, была проведена подробная оценка применимости модели Единого Центра Обслуживания в различных государствах‐членах ЕС, принимая во внимание отчетные документы проекта (например, 10
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов Справочник о применении Единый Центр Обслуживания, страновые доклады, протоколы консультативных совещаний и результаты семинаров), все материалы доступны на сайте проекта для дальнейшего использования в работе. В целом, обмен опытом и ноу‐хау между основными партнерами проекта и членами национальных Консультативных Советов сделали результаты проекта более ценными и содействовали разработке более целостной, последовательной, эффективной и воспроизводимой стратегию по интеграции в странах Евросоюза, о которых говорится в этой книге. Данный сборник стоит воспринимать не как книгу готовых рецептов, а скорее как источник вдохновения для государственных служащих и иных участников, вовлеченных в реализацию политики интеграции иммигрантов и в области оказания услуг в частности, как в странах Евросоюза, так и за его пределами. Наконец, в связи с тем, что в некоторых странах недавние дискуссии и споры о пользе иммиграции начались как реакция на предполагаемый провал политики интеграции, предлагаемый подход и модель могут стать той идеей, которая перенаправит общественные дискуссии в другое русло. Разработка, апробация и оценка эффективности новой модели предоставления услуг для оптимизации процессов интеграции иммигрантов, с учетом опыта различных государств ЕС, а также опыта различных участников‐партнеров, работающих в направлении интеграции иммигрантов, соответствуют главными приоритетами ЕС. Авторы данного руководства искренне надеются, что модель Единого Центра Обслуживания может дать реальный инновационный ответ на многие вопросы и задачи, связанные с интеграцией иммигрантов в Европе в настоящее время. 11
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов РАЗДЕЛ 1. ВВЕДЕНИЕ: МОДЕЛЬ ЕДИНОГО ЦЕНТРА ОБСЛУЖИВАНИЯ ИММИГРАНТОВ Согласно последним статистическим данным, численность иностранных граждан из стран третьего мира, проживающих в странах Европейского Союза, в настоящее время составляет около 18,5 млн. человек, это соответствует 3,8 % от общей численности населения. 9 Таким образом, управление процессами интеграции иммигрантов в ЕС на сегодняшний день является одной из самых серьезных задач, стоящей перед правительствами данных стран. Причем, данные вопросы являются актуальными как для стран, имеющих давнюю историю иммиграции, так и стран‐новичков, столкнувшихся с необходимостью разработки устойчивой политики интеграции иммигрантов достаточно недавно. Поддержка государств ЕС со стороны Европейской Комиссии в данном направлении осуществляется через содействие в определении и формулировании общих принцип и подходов в области политики интеграции иммигрантов, а также через содействие в обмене информации, опытом работы и успешными практиками. Наиболее важными последними разработками в этой области стали: формулировка Единых Общих Принципов Интеграции; разработка общей программы‐стратегии по интеграции иностранных граждан стран третьего мира в ЕС (принятая в Положении Комиссии об Общей Программе по Интеграции), Ежегодным Докладам о Миграции и Интеграции; а также публикация двух изданий Справочника по Интеграции для высших должностных лиц и практикующих специалистов. Также, в 2008 году, Советом Евросоюза принят Европейский Пакт об Иммиграции и Предоставлении Убежища, а Европейская Министерская Конференция по Вопросам Интеграции одобрила Декларацию Виши. Во всех вышеупомянутых документах очень четко обозначен основной подход к политике интеграции иммигрантов, который выражается в комплексности принимаемых мер и необходимости развития партнерских отношений с иммигрантскими сообществами. В данных документах, интеграция рассматривается как двусторонний процесс взаимодействия, в котором участвуют как принимающее общество, так и иммигранты. В этой связи в Декларации Виши говорится: «Для того, чтобы процесс интеграции стал действительно успешным, требуются подлинные усилия как со стороны принимающего общества и компетентных государственных органов, а также самих иммигрантов для развития взаимного уважения всех его участников» (с. 5). В дополнение, Общая Программа по Интеграции (первый ответ Европейской Комиссии на рекомендации Совета Европы по созданию согласованной общеевропейской основы для интеграции) предлагает предпринять конкретные меры и призывает государства‐
члены активизировать свои усилия по разработке стратегий интеграции (CКM (2005) 389 окончательный текст). Учитывая разнообразие контекстов, историй и существующих традиций в различных странах, данная Программа формулирует самые базовые общие принципы политики интеграции, стремясь помочь государствам‐членам ЕС в поиске ответов на различные проблемы, связанные с интеграцией иммигрантов. В отношении шестого Общего Принципа Интеграции, касающегося доступа иммигрантов к социальным институтам, учреждениям и службам для содействия процессу интеграции, рекомендуется принятие действий, соответствующих общей модели Единого Центра Обслуживания. Партнерство государственных и частных учреждений в целях содействия принятию комплексных мер, включая привлечение культурных медиаторов‐посредников из учреждений гражданского общества, а также развитие межкультурной компетенции и 12
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов навыков межкультурного взаимодействия также считаются мерами, способствующими интеграции иммигрантов. В качестве практического приложения к рекомендациям Европейской Комиссии, данное руководство подробно представляет модель Единого Центра Обслуживания, как возможный подход к интеграции иммигрантов. Как будет описано ниже, данная модель является важным инструментом успешного управления процессом интеграции для реализации всех преимуществ иммиграции, особенно в отношении услуг, предоставляемых иммигрантам. Единый Центр Обслуживания – это вклад в обеспечение того, чтобы интеграция представляла собой двусторонний процесс, где принимающая сторона активно участвует в процессах адаптации иммигрантов. Европейский Пакт об Иммиграции и Предоставлении Убежища предлагает государствам‐членам ЕС разрабатывать политику, которая будет способствовать гармоничной интеграции иммигрантов, и которая будет основана на равновесии прав и обязанностей иммигрантов (13189/08 ASIM 68: 6). Соответственно, модель Единого Центра Обслуживания представлена, как инициативный и одновременно реалистичный проект для предоставления услуг иммигрантам, который позволяет совершенствовать процесс интеграции, и предоставляет больше информации о правах и обязанностях для иммигрантов в государствах‐членах ЕС. Как будет описано ниже, модель Единого Центра Обслуживания – это методика действий, которая рассматривает процесс интеграции с позиции адаптации принимающего общества и тех услуг, которые оно предлагает иммигрантам, в сочетании с консультативным процессом и совместной работой с иммигрантами, чтобы способствовать интеграции иммигрантов и принимающего общества. Таким образом, данная модель искусно и целесообразно отвечает двусторонней проблеме интеграции. Вступительная часть данного руководства дает определение Единому Центру Обслуживания, кратко излагает преимущества данной модели и описывает предпосылки и шаги, которые необходимо предпринять для создания данного Центра. Далее, рассматриваются потенциальные сложности, которые могут возникнуть на пути создания Единый Центр Обслуживания. Последующие главы посвящены описанию основных механизмов, заложенных в модели Единого Центра Обслуживания: партнерство и координация в разработке и предоставлении услуг (Глава 2); культурная медиация сообществами иммигрантов (Глава 3); список возможных услуг, которые могут предоставляться в Центре (Глава 4); и вопросы, касающиеся доступности Центра (Глава 5). Последняя глава касается аспектов бюджетной поддержки и государственного финансирования деятельности Центра, а также затрат человеческих и материальных ресурсов, которые необходимы для создания Единого Центра Обслуживания (Глава 6). 1.1. Что такое Единый Центр Обслуживания Иммигрантов? Различные государства‐члены ЕС разделяют многие трудности, которые препятствуют успешной и последовательной интеграции иммигрантов. Наиболее часто встречающимися проблемами для многих стран являются: достаточно широкий круг учреждений и служб, участвующих в процессе интеграции; отсутствие надлежащего взаимодействия и сотрудничества между различными государственными службами; различное местонахождение государственных служб; разнообразие процедур; комплексная бюрократия; трудности в общении и взаимодействии с иммигрантами как 13
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов результат культурных и языковых различий, а также сложности в участии иммигрантов в процессе принятия решений. Для того чтобы решить эти задачи и принять конкретные меры по решению данных проблем, Европейская Комиссия обозначила следующие приоритеты в Общей Программе по Интеграции (СКМ 2005 389): «укрепление потенциала государственных и частных обслуживающих организаций для взаимодействия с иностранными гражданами стран третьего мира путем межкультурного толкования и перевода; наставничество; услуги медиаторов среди сообществ иммигрантов; информационные пункты “Единый Центр Обслуживания” и создание устойчивых организационных структур для интеграции и управления многообразием». Комиссия также отметила необходимость разработки моделей сотрудничества заинтересованных сторон, что позволит должностным лицам осуществить обмен информацией и объединить ресурсы (шестой Общий Принцип Интеграции). Тем не менее, лишь несколько государств ЕС, руководствуясь Общей Программой по Интеграции, разработали и внедрили конкретные программы по интеграции, которые могут рассматриваться как Единый Центр Обслуживания. Создание новых услуг для удовлетворения конкретных нужд иммигрантов, интеграция и сотрудничество между различными государственными учреждениями, ранее находившимися в разных местах и работавших по разным расписаниям, является основной реакцией на прибытие новых иммигрантов и иммигрантов, постоянно проживающих в стране. По существу Единый Центр Обслуживания предоставляет иммигрантам и людям, интересующихся вопросами миграции, доступ к государственным и негосударственным учреждениям, работающим по данному направлению (подробнее об этом будет сказано в главе 4). Другими словами, Единый Центр Обслуживания работает по тому же принципу «одного окна», что и центры обслуживания граждан, которые уже существуют во многих странах Евросоюза. Эти центры объединяют различные услуги государственных органов под одной крышей. 9 В Греции в 2002 году, при Министерстве Внутренних Дел, были созданы Центры Обслуживания Граждан (KEP). Они направлены на предоставление гражданам административной информации, а также на оказание помощи при прохождении административных процедур от начала до конца и упрощению процессов взаимодействия граждан с государственными службами. Центры обслуживания граждан сотрудничают с соответствующими подразделениями государственных служб и наделены полномочиями рассматривать определенные случаи, главным образом адресованные муниципалитетам, префектурам, а также Министерствам юстиции, экономики, торгового флота, планировки физической среды и сооружений общественного значения, национального образования и религии, здравоохранения и социальной солидарности и др. Облегчение взаимодействия граждан с государственными службами – это один из основополагающих принципов работы центров обслуживания граждан. Центры были созданы по всей стране. Часы работы центров: с понедельника по пятницу – с 8:00 до 20:00, и в субботу с 8:00 до 14:00. 9 В Ирландии, Центры Информационной Поддержки Граждан курируются Советом 14
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов обслуживания граждан при Департаменте по социальным и семейным вопросам. Данная услуга направлена на население в целом, но на практике в некоторых местах, значительная часть пользователей услуги – это иммигранты. Число людей, обратившихся в Центр Информационной Поддержки на улице О’Конел в Дублине значительно увеличилось за 2008 год (62,630 разрешенных запросов), а в 2007 было рассмотрено и разрешено всего 52,832 запроса и 13,397 в 2000 году. 12% запросов, рассмотренных в 2008 году касались прав иммигрантов; предоставления прав на жительство, гражданство и воссоединение с семьей. Многие запросы были получены в связи с законопроектом об иммиграции, проживании и социальном обеспечении (2007), так как была обеспокоенность относительно того, какое воздействие он может оказать. В ходе опроса пользователей услуг оказалось, что более 60% запросов были от людей неирландского происхождения. Из них почти равное количество людей было из стран ЕС и стран, не входящих в ЕС (32% запросов – ЕС, 28% запросов – не ЕС). 9 В Португалии, Lojas de Cidadão (своего рода Центры Обслуживания Граждан) – являются основной моделью координации деятельности между правительственными и иными учреждениями. Эти центры объединяют под одной крышей филиалы многих правительственных ведомств. В стадии создания национальных центров поддержки иммигрантов, были проведены встречи с управлением Lojas de Cidadão для консультаций и обмена опытом. Это привело к дальнейшему общению на тему сотрудничества с несколькими правительственными учреждениями, с целью создания аналогичной услуги, нацеленной конкретно на работу с иммигрантами. Единый Центр Обслуживания является важной моделью, поскольку она предлагает структурное решение на проблему недостатка взаимодействия и сотрудничества между различными учреждениями, работающими с иммигрантами, а также значительно облегчает технические и бюрократические процедуры, связанные с оформлением документов. Наконец, участие культурных медиаторов‐ посредников, позволяет значительно улучшить процесс коммуникации. Все услуги и сервисы, собранные в одном месте, дают возможность иммигранту получить последовательный и простой ответ, в то время как услуги и инструктаж предоставляются медиаторами, представляющих сообщество иммигрантов. Другими словами, модель Единого Центра Обслуживания – это стратегия комплексного подхода к вопросу предоставления услуг иммигрантам. Данная модель позволяет объединить в одном здании все или большую часть государственных и негосударственных учреждений, с которыми иммигрантам необходимо связаться в любом европейском обществе. В 2004 году, в Лиссабоне и Порто (Португалия), при поддержке Верховного Комиссара по делам иммиграции и этнических меньшинств (в настоящее время Верховной Комиссии по Иммиграции и Межкультурному Диалогу ‐ ACIDI, I.P.), было создано два Единых 15
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов Центра Обслуживания, названные Национальными Центрами Поддержки Иммигрантов. Эти центры были созданы непосредственно для решения проблем, связанных с иммиграцией, объединив под одной крышей учреждения, занимающиеся иммиграцией. Созданные на основе партнерства и взаимодействия между различными государственными службами, центры включают в себя шесть филиалов, в которых расположены отделения пяти Министерств (Миграционная и Пограничная Служба, Трудовая Инспекция, Служба Социального Обеспечения, центральный ЗАГС, Министерство Образования и Здравоохранения). Также, в данных Центрах находятся отделения управлений, которые предоставляют конкретную поддержку в сфере воссоединения семьи, интеграции на рынке труда и юридическую консультацию. За счет привлечения 61 культурного медиатора из различных сообществ иммигрантов, повышается качество услуг. Заинтересованные стороны, представляющие сообщества иммигрантов и выполняющие работу в партнерстве с правительством, играют ключевую роль в качестве связующего звена между иммигрантами и государственными службами Португалии. В 2006 году Международная организация по миграции (МОМ) провела независимую оценку результатов деятельности центров поддержки. В итоге был сделан вывод, что модель национального центра поддержки иммигрантов «фактически является инициативой и опытом, который следует распространять и который возможно повторить на международном уровне, в рамках других ведомственных контекстов. При этом, очевидно, всегда следует принимать во внимание различные особенности, которые характеризуют различные аспекты международной миграции» (МOM, 2007: 81). В данном руководстве, Единый Центр Обслуживания представлен не просто как централизованный информационный пункт (как это изначально предлагалось в 2005 году в Общей Программе Интеграции), а как подход, основанный на более широком подходе к вопросу предоставления услуг, включающий государственные учреждения и службы; который позволяет достигнуть конкретных практических результатов‐ упрощенные процедуры, улучшенное взаимодействие и интегрированная система учета данных. 9 New Link – это новаторский центр, который занимается интеграцией недавно прибывших иммигрантов в Питерборо, Великобритании. New Link обеспечивает ряд услуг, включая предоставление информации и консультации на двух языках, а также поддержку в сфере занятости и предпринимательства. New Link также работает с принимающим обществом и учреждениями, работающими с иммигрантами, проводя тренинги по повышению осведомленности, а также участвует в программах развития местных сообществ. New Link также консультирует различные государственные учреждения центрального и местного уровней (полицию, службы здравоохранения, образования, прочие) по вопросам успешной интеграции новых иммигрантов в сообщества. В 2007‐2008 гг. в New Link насчитывалось 8,300 посетителей, из которых 3,480 встреч было проведено сотрудниками, говорящими на двух языках. 93% всех запросов были внутренними, таким образом, не было необходимости обращаться к другим обслуживающим организациям. В течение этого времени, в общей сложности 1 483 человека 16
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов зарегистрировалось в New Link. Персонал говорит на 20 языках. Всего было отмечено прибытие 26 различных групп сообществ. 9 Миграционный Информационный Центр (MIC) в Словакии был создан в 2006 году Международной Организацией по Миграции, в рамках проекта финансируемого EU EQUAL, с целью содействия социальной и профессиональной интеграции мигрантов в Словакии. Основными направлениями деятельности Центра являются юридические консультации; поддержка при переквалификации; поддержка интеграции на рынке труда и в предпринимательстве; информация об образовании, здравоохранении и социальном обеспечении в принимающем обществе; и поддержка в получении гражданства, жилищных условиях и воссоединении с семьей. С июня 2008 года MIC предоставил консультативную помощь и поддержку более чем 600 мигрантам и их семьям. Для осуществления своей деятельности, центр создал сеть социально‐культурных посредников, которые в настоящее время представляют 23 общины иммигрантов. Разработка, апробация, внедрение и оценка данной модели в области интеграции иммигрантов, на основе опыта различных государств‐членов ЕС и с учетом опыта и мнения различных участвующих сторон (в том числе иммигрантских сообществ и культурных медиаторов) осуществляется в соответствии с приоритетными направлениями и принципами, сформулированными в основных стратегических документах Европейской Комиссии. Модель Единого Центра Обслуживания вполне реалистично и новаторски отвечает приоритетам и задачам ЕС в отношении интеграции иммигрантов в государствах‐членах ЕС. Кроме того, через консолидацию услуг в Едином Центре Обслуживания, происходит усиление взаимодействия и координации усилий между гражданским обществом (включая сообщества иммигрантов), государственными учреждениями и центральным правительством, что также соответствует принципам совместной ответственности и совместного участия в определении политики интеграции, в национальном контексте и контексте ЕС. КТО ЯВЛЯЕТСЯ ОСНОВНЫМИ ПОЛЬЗОВАТЕЛЯМИ ЕДИНОГО ЦЕНТРА ОБСЛУЖИВАНИЯ? Являясь центральной службой, занимающейся вопросами иммиграции, модель Единого Центра Обслуживания нацелена на новоприбывших иммигрантов, работодателей и поставщиков услуг как основных клиентов. У новоприбывших иммигрантов часто возникают вопросы и проблемы, связанные с интеграцией. Это происходит в связи с незнанием порядков принимающего общества и, возможно, из‐за языкового барьера. Некоторые иммигранты, которые уже долго находятся в стране (в том числе включая тех, кто уже приобрел гражданство) все еще нуждаются в помощи в отдельных вопросах интеграции в силу различных причин. В случае, если в список услуг Единого Центра Обслуживания будет включен блок вопросов и процедур, связанный с приобретением гражданства, в таком случае, деятельность Центра будет направлена не только на вновь 17
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов прибывших иммигрантов, но и тех, кто въезжает в страну на длительный срок либо постоянное проживание. Следует отдельно отметить, что граждане страны также должны иметь доступ к услугам Единого Центра Обслуживания, на случай, если им понадобится информация по вопросам иммиграции, интеграции, а также иммигрантах. Согласно Совету Правосудия и Внутренних Дел и первому из Основополагающих Принципов Интеграции, интеграция является динамичным и двусторонним процесс взаимодействия и взаимного приспособления всех иммигрантов и граждан государств‐членов ЕС. В данном контексте, услуги, предоставляемые Единым Центром Обслуживания необходимы не только иммигрантам, но и гражданам стран. В 2004 году в Португалии, в общей сложности 223,797 людям была оказана помощь в Национальных Центрах по Поддержке Иммигрантам. В 2008 году уже 296,944 человека пользовались услугами Центров. С марта 2004 по декабрь 2008 более 1,688,114 человек получили помощь. В настоящее время в сутки 1,192 человека пользуются услугами Центров. В основном, люди, воспользовавшиеся услугами Центров впервые в 2008 году, были из Бразилии (26,2%), Кабо‐Верде (17,7%), Гвинеи (Гвинея‐Бисау) (9,9%), Анголы (8,0%) и Украины (4,5%). В последнее время Португальцы также начали пользоваться этими услугами. Первоначальная идея создания Центров в Португалии заключалась в предоставлении услуг беженцам. Но с появлением центрального отделения и расширения списка предоставляемых услуг ( в том числе гражданско‐ правового характера) направление деятельности учреждений поменялось, и Центры стали заниматься вопросами приобретения гражданства и оформления разрешений на постоянное проживание для иммигрантов, въехавших в страну достаточно давно, а также тех, кто родился в Португалии. Являясь учреждением, предоставляющим услуги по интеграции, Единый Центр Обслуживания, также проводит консультации в области здравоохранения, образования и предоставляет юридическую помощь иммигрантам, как законно находящихся в стране, так и лиц с неурегулированным правовым статусом. Другими словами, Единый Центр Обслуживания в Португалии предоставляет услуги всем гражданам, независимо от их правового статуса. Государственной волей было решено предоставлять услуги интеграции иммигрантам, независимо от их правового статуса. Как следствие, пользователями Единого Центра Обслуживания могут быть различные категории граждан, в зависимости от конкретной иммиграционной практики государства потребностей самих иммигрантов, а также задачами, поставленными перед Центром. На практике, это означает, что каждое государство самостоятельно принимает решение относительно того, какие категории иностранных граждан будут входить в целевую группу пользователей Центров. Это могут быть иностранные граждане третьих стран, граждане ЕС, собственные граждане; иностранные граждане, прибывающие на временной основе, на постоянное; находящиеся на законных основаниях либо с неурегулированным правовым статусом. 18
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов В соответствии с данными переписи 2006 года, 10% населения Ирландии являются лицами иностранного происхождения. В связи с тем, что в мае 2004 года Ирландия, Швеция и Соединенное Королевство Великобритании полностью открыли рынок труда гражданам новых государств‐членов ЕС, произошли значительные демографические изменения. Многие их тех, кто иммигрировал в Ирландию, испытывают трудности связанные с языковыми барьерами, признанием квалификаций и доступа к общественным услугам. На сегодняшний день, граждане ЕС являются самой большой группой иммигрантов в Ирландии. Люди, пользующиеся услугами Ирландского Совета по Иммиграции, имеют различное происхождение и разные цели миграции. Ими являются экономические мигранты; международные студенты; люди с разрешением на работу; долговременные мигранты; родственники граждан ЕЭЗ или Ирландии, не являющиеся гражданами ЕЭЗ; родственники иммигрантов с разрешением на постоянное проживание, являющиеся гражданами стран не входящих в ЕЭЗ; гости и иммигранты с неурегулированным правовым статусом. Количество людей, обратившихся за помощью в службу поддержки и информации Совета по Иммиграции в 2006 году, составило 4,842 человек. В 2007 году, это число выросло до 9,728. 1.2. ПРЕИМУЩЕСТВА СОЗДАНИЯ ЕДИНОГО ЦЕНТРА ОБСЛУЖИВАНИЯ Хотя для каждой из стран ЕС и существуют свои национальные особенности в области политики интеграции и решения вопросов, связанных с пребыванием иммигрантов в стран, тем не мене, существует ряд общих проблем и препятствий, которые можно наблюдать в большинстве государствах‐членах ЕС. Как уже говорилось выше, к наиболее часто встречающимся препятствиям относятся: 1. Слишком широкий круг учреждений, занимающихся вопросами интеграции 2. Отсутствие эффективного взаимодействия и сотрудничества, как между различными государственными службами, так и между государственным и неправительственным сектором, работающим по вопросам иммиграции и интеграции 3. Рассредоточенное местонахождение государственных служб, с которыми должны связываться иммигранты для того, чтобы сохранить правовой статус и воспользоваться возможностями, которые для них доступны 4. Разнообразие процедур в общественных учреждениях и комплексная бюрократия 5. Трудности в общении как результат культурных и языковых различий 6. Отсутствие участия иммигрантов в разработке интеграционной политики Соответственно, отсутствие последовательного взаимодействия различных государственных учреждений и служб, их рассредоточенного местонахождения и – в некоторых случаях – отсутствие ясной интеграционной политики являются реальными препятствиями для эффективной интеграции иммигрантов. Кроме того, повторяющиеся проблемы взаимодействия между иммигрантами и государственными службами, а также отсутствие адекватной реакции на многочисленные проблемы, связанные с интеграцией иммигрантов, определяют действительность жизни внутри ЕС. Эти препятствия не только усложняют легальное проживание иммигрантов в государствах‐членах ЕС, но и могут стать серьезным препятствием на пути интеграции. 19
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов В страновом докладе, сделанном для проекта «Единый Центр Обслуживания: новый ответ по решению проблем интеграции» (для более точной информации см www.oss.inti.acidi.gov.pt) самыми значительными трудностями, с которыми столкнулись иммигранты при взаимодействии с государственными службами, были следующие: В Германии: 1. Процедуры слишком бюрократичны и препятствуют интеграции 2. Отсутствие знаний в сфере услуг среди большого количества работников государственных служб: иммигрантов воспринимают как помеху, а не как клиентов или как будущих граждан 3. Нехватка лингвистической и межкультурной компетентности у сотрудников государственных учреждений. Знание иностранного языка у государственных служащих слабое, иностранцам очень трудно понять язык принимающей страны 4. Следует улучшить связь. Телефонные звонки часто не принимаются, горячие линии плохо работают и плохо структурированы. Рабочее время слишком короткое, следует развивать доступ к онлайн информации В Греции: 1. Тот факт, что государственные организации находятся в разных местах, делает ситуацию проблематичной. Например, для того, чтобы продлить вид на жительство нужно собрать множество разных документов из разных инстанций и организаций 2. За исключением Центров Обслуживания Граждан, которые открыты с 8 до 20, часы работы всех других учреждений совпадают с часами работы большинства мигрантов (с 9 до 14), что делает доступ к этим учреждениям сложным 3. Иммигранты не знают о существовании льгот, прав и доступа к услугам, особенно в области социального обеспечения 4. Еще одна проблема связана с трудностью общения с работниками государственных организаций. Некоторые мигранты плохо знают греческий язык, соответственно нехватка переводчиков препятствует доступу мигрантов к нужной информации, несмотря на то, что бланки для заполнения переведены на 9 языков В Ирландии 1. Многие государственные организации находятся только в Дублине. Соответственно, для того чтобы получить доступ к этим организациям мигранту может понадобиться потратить долгое время в пути 2. Служба натурализации и иммиграции Ирландии (INIS) не имеет общественной приемной и с этой службой трудно связаться по телефону 3. Большинство иммигрантов в Ирландии работают. Соответственно им трудно попасть на курсы английского языка и на другие учебные курсы, которые доступны только в течение рабочего дня 4. По большей части, сайты государственных служб доступны только на английском или ирландском языках. Существуют трудности в общении, языковой барьер, стереотипы, непонимание. Иммигранты также не знают о наличии доступных служб. Для отдельных иммигрантов и НПО, работающих с иммигрантами, цена устного и письменного перевода чрезмерно высокая 20
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов 5. Качество и доступность информации для иммигрантов в Ирландии является очень большой проблемой касательно осуществления прав 6. Нет согласованности действий между различными занимающимися иммигрантами в Ирландии министерствами, такими как Министерство по вопросам занятости, Министерство юстиции и Департамент образования В Италии: 1. В Италии, государственные учреждения обычно открыты с понедельника по пятницу в первой половине дня и два раза в неделю после обеда между 14.30 и 5.30 вечера. Но большинство иммигрантов работают утром, поэтому было бы весьма эффективно, если бы учреждения также были бы открыты во второй половине дня и по субботам 2. Нехватка сотрудников может привести к существенным негативным последствиям с точки зрения очередей и ожиданий возле стоек для получения ответа на заявление 3. Языковой барьер является существенной проблемой. Была отмечена нехватка брошюр и анкет на иностранных языках. Анкеты в отделениях государственного управления, как правило, только на итальянском языке 4. Наличие межкультурных медиаторов не всегда гарантируется, и скорее зависит от наличия финансирования В Португалии: Ряд трудностей, испытываемых сообществами иммигрантов стали причиной для создания Национальных Центров Поддержки Иммигрантов в 2004 году: 1. Процесс, который приходилось проходить иммигрантам, для получения разрешения на законное проживание был трудным (он включал в себя запрос документов в различных государственных учреждениях), дорогостоящим и занимающим много времени 2. Многие иммигранты так и не закончили процесс регистрации из‐за неудобных часов работы учреждений и из‐за того что они все находились в разных местах 3. Отсутствие согласованности между государственными службами и, соответственно, отсутствие стандартизации процедур и непоследовательность представленной информации были сочтены проблематичными 4. Услуги были плохо продуманы в отношении многонациональности населения (отсутствие знаний языка и межкультурной компетенции) В Испании: 1. Отсутствие согласованности между различными подразделениями государственных служб 2. Часто приходится долго ждать непосредственного внимания и помощи в разрешении конкретных проблем 3. Часы работы учреждений совпадают с часами работы иммигрантов 4. Процедуры очень сложные 5. Есть языковой барьер и трудности в общении 21
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов Таким образом, модель Единого Центра Обслуживания, которая, с одной стороны, облегчает доступ к отделениям различных государственных служб и учреждений, а с другой стороны, стимулирует качество и эффективность этих услуг, основана на принципе, что такого рода структура принесет пользу, как иммигрантам, так и другим пользователям услуг, а также самим обслуживающим организациям. С точки зрения общей интеграции, модель Единого Центра Обслуживания способствует соблюдению фундаментальных прав человека, борьбе с дискриминацией и обеспечению равных возможностей, согласно рекомендации третьего ежегодного доклада Европейской Комиссии по вопросам миграции и интеграции (CКM 2007, 512: 6). Что касается самих иммигрантов, то создание такой службы является результатом всеобщего признания, того что разбросанность различных служб является одной из причин, почему иммигранты не получают информацию относительно их прав, обязанностей и необходимых процедур в достаточном объеме. В дополнение к территориальной разбросанности, отсутствие согласованного взаимодействия между различными государственными учреждениями также представляет собой серьезное препятствие для иммигрантов в отношении доступности услуг из‐за широкого разнообразия методов работы, процедур и несовместимости рабочего времени служб с рабочим временем иммигрантов. Таким образом, возможность оперативного обмена информацией между отделениями играет важную роль в улучшении связанности информации, тем самым облегчая процесс интеграции иммигрантов в общество принимающей страны. Кроме того, совместная работа занимает меньше времени и минимизирует возможность неточностей в осуществлении процедур. Учреждения, занимающиеся вопросами иммиграции, создают свои отделения в Едином Центре Обслуживания и пользуются единой базой данных по клиентам, обращающимся в Центр. Таким образом, совместные усилия, сосредоточенные под эгидой одной организации, способствуют экономии времени и повышают качество предоставляемых услуг. Кроме того, Единый Центр Обслуживания ликвидирует противоречивую и неполную информацию, таким образом, повышая доверие иммигрантов к службам государственного управления и сближая их. Единый Центр Обслуживания способствует созданию положительного образа государства и способа предоставления государственных услуг в глазах иммигрантов, а также данная модель является каналом, который позволяет обществу увидеть иммиграцию с положительной стороны, в цивилизованном свете. На базе Единого Центра Обслуживания иммигрантам предоставляется информация об их основных правах и обязанностях в принимающем обществе, о национальных ценностях и принятых социальных и культурных нормах, а также об основных ценностях Европейского Союза. 10 Таким образом, данная модель является важным инструментом для улучшения отношений между государством, обществом и иммигрантами, в которой каждый из участников играет важную роль в принятии более эффективных мер по приему иммигрантов и интеграции. Далее, Единый Центр Обслуживания может минимизировать количество трудностей, с которыми сталкиваются иммигранты, путем предоставления интегрированных решений проблем на основе комплексного подхода и предлагая все необходимые услуги под одной крышей для удовлетворения потребностей иммигрантов. Коммуникационные трудности, часто связанные с лингвистическим и культурным различием, также могут быть преодолены в модели Единого Центра Обслуживания, в основном путем набора и 22
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов подготовки культурных медиаторов и путем развития навыков межкультурного общения работников (более подробно смотри Главу 3). Медиаторы отвечают за первый контакт иммигранта со службами. Культурные медиаторы играют важную роль в сближении иммигрантов со службами государственного управления. С другой стороны, этот подход также является эффективным средством для улучшения доступа иммигрантов к учреждениям. Наличие более четкой информации в итоге сократит число ненужных поездок иммигрантов в разные учреждения. Единый Центр Обслуживания является целостной и всеобъемлющей моделью, способствующей повышению эффективности, координируя различные действия и упрощая доступ к услугам и результатам процедур. В соответствии с последними рекомендациями ЕС, касающимися принципов интеграции иммигрантов, модель Единого Центра Обслуживания является наглядным примером совместных действий различных государственных учреждений, в партнерстве с организациями гражданского общества, таким образом, включая всех участников в процесс разрешения вопросов связанных с иммиграцией (см. глава 2). 1.3. ПРЕДПОСЫЛКИ И НЕОБХОДИМЫЕ УСЛОВИЯ ДЛЯ ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТЫ ЕДИНОГО ЦЕНТРА ОБСЛУЖИВАНИЯ Принимая во внимание общие характеристики Единого Центра Обслуживания, с учетом потенциальных выгод в решении вопросов интеграции иммигрантов, выделяются следующие наиболее важные предпосылки для организации такого Центра. Необходимые шаги 1. Провести анализ и определить список государственных учреждений и служб, с которыми нужно связаться иммигрантам, или тем, кто содействует интеграции иммигрантов в стране. Данный анализ также должен определить сложности, с которыми сталкиваются иммигранты при обращении в государственные учреждения. В рамках данной работы, следует также провести анализ финансовых расходов и доходов, связанных с организацией Единого Центра Обслуживания. 2. Определить список основных государственных служб и конкретных служб поддержки, которые будут предоставлять услуги в Едином Центре Обслуживания, учитывая специфику принимающего общества и иммигрантов, пребывающих и проживающих в стране. 3. Определить способы взаимодействия и координации действий между различными государственными службами, которые будут представлены в Центре. В идеале, каждое государственная служба должна открыть свое отделение на базе Центра, а не делегировать свои полномочия сотрудникам Центра (см. Главу 2.2). 4. Определить (или создать) основную организацию, которая будет управлять деятельностью Центра и координировать последующие шаги по его созданию. 5. Создать консультативный орган, с участием всех государственных и негосударственных агентств, которые будут предоставлять услуги в Центре (см. Главу 2.1). 6. Найти подходящее здание в городе в доступном месте с высокой плотностью населения иммигрантов (см. Главу 5). 23
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов 7. Провести переговоры о сотрудничестве с сообществами иммигрантов и другими общественными организациями (см. Главу 2.3.). 8. Провести переговоры о трудоустройстве культурных медиаторов с иммигрантскими общинами (см. Главу 3). 9. Подобрать и обучить культурных медиаторов для оказания услуг в Центре. 10. При необходимости, подготовить сотрудников государственных учреждений к работе в Центре. 11. Открыть Единый Центр Обслуживания. 12. Проводить постоянный мониторинг и оценку деятельности служб в Центре; с учетом результатов мониторинга, адаптировать или развивать службы и представлять новые услуги. В 2004 году, в ответ на все увеличивающийся поток прибывающих иммигрантов в страну, правительством Португалии было принято политическое решение об открытии Национальных Центров Поддержки Иммигрантов, под руководством Верховной Комиссии по делам иммиграции и этнических меньшинств (с 2007 года Верховная Комиссия по вопросам иммиграции и межкультурного диалога – ACIDI, I.P.) Из‐за незнания португальского языка, многие иммигранты сталкивались с трудностями при взаимодействии с государственными службами, которые находились в разных местах, работали в разном режиме и в неудобное время. Эти проблемы не позволяли иммигрантам вовремя оформить необходимые документы, являясь, таким образом, значительным препятствием для их социальной интеграции. Созданные центры призваны решить все эти проблемы, предоставляя различные виды государственных услуг, связанных с иммиграцией, под одной крышей, в сотрудничестве друг с другом и следуя общим принципам работы. Дальнейшее развитие Центров заключалось в создании различных инновационных вспомогательных услуг, отвечающих тем нуждам иммигрантов, которые не могли удовлетворить уже существующие службы. Первоначальным примером такой службы комплексной поддержки стала сеть центров для граждан в Португалии, которая показала значительные положительные результаты работы в области предоставления услуг местным жителям по принципу одного окна. Первоначальная оценка, этап консультаций и обсуждений был проведен во второй половине 2002 года, в то время как в 2003 году, были определены соответствующие места для центров, проект вступил в стадию осуществления, предлагая различным правительственным и неправительственным организации принять участие в проекте. В этот же период прошел отбор и подготовка медиаторов. Центры открылись в марте 2004 года. В 2005 году центры были отрегулированы и утверждены законом. Самыми ключевыми среди всех предпосылок для формирования Единого Центра Обслуживания, являются налаживание механизмов консультирования с сообществом иммигрантов и с государственными учреждениями. Участие ряда сообществ иммигрантов, которые могут доказать их представительность и легитимность, как организаций занимающихся интеграцией иммигрантов, является необходимым компонентом модели (см. Главу 2.3.). 24
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов Эффективность деятельности Единого Центра Обслуживания зависит от готовности и желания государственных служб и общественных организаций сотрудничать и стать частью Единого Центра Обслуживания, либо с самого начала процесса формирования центра, либо когда Центр уже создан и развивается. В Ирландии общественная приемная Министерства по Интеграции была открыта в 2007 году, она базируется в Министерстве по Делам Общин и Сельского Развития и сотрудничает с Министерством Образования и Науки и Министерством Юстиции, Равноправия и Законодательной Реформы. Министерство по Интеграции имеет межведомственный мандат для развития, стимулирования и координации интеграционной политики в других государственных учреждениях, министерствах и службах. В мае 2008 года министр обнародовал Стратегию под названием «Нации Миграции». Данный документ содержит четкую ссылку на модель Единого Центра Обслуживания как подхода к предоставлению услуг иммигрантам. В частности, в нем указывается, что создание общего отделения двух центров, принадлежащих Службе Натурализации и Иммиграции Ирландии и Национальному Иммиграционному Бюро Полиции, является первым шагом на пути создания такого Единого Центра Обслуживания Иммигрантов. Также, в документе было предложено рассмотреть возможность включения отделений других служб в Единый Центр Обслуживания, обслуживая граждан ЕС и сотрудничая с неправительственными организациями. При рассмотрении данного предложения, будут приняты во внимание меняющийся характер миграции, прогнозируемые изменения законодательства и административные преимущества или недостатки создания такого рода Единого Центра Обслуживания. 11
Далее, в соответствии с одиннадцатой рекомендацией Общих Принципов Интеграции – «развивать четкие цели, указатели и оценочные механизмы» ‐ и дальнейшими рекомендациями, содержащимися во втором издании справочника по интеграции, постоянный мониторинг, оценка и планирование интеграционной политики являются необходимыми компонентами политики в области интеграции. В связи с этим, настоятельно рекомендуется постоянно оценивать результаты деятельности Единого Центра Обслуживания, тем более что реализация всех направлений работы этой службы происходит не сразу. Как было сказано раньше, предпосылки и необходимые условия для создания Единого Центра Обслуживания отражают не только постепенный процесс переговоров и согласований отношений и методов всех участников (государственных и общественных организаций), но и процесс непрерывного мониторинга качества предоставления услуг для оценки результатов деятельности и их последующей оптимизации работы Центра. Консультативные органы будут играть основополагающую роль в этом отношении, так как от участников ожидается активная работа в улучшении работы Единого Центра Обслуживания. Постоянная оценка деятельности Центра гарантирует выявление того, что работает хорошо и что работает плохо, поощряя организационное обучение, которое может изменить и укрепить этот подход. 25
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов В 2006 году, Верховная Комиссия по Иммиграции Португалии запросила Международную организацию по миграции (МОМ) провести независимую оценку результатов работы двух Национальных Центров по Поддержке Иммигрантов, созданных по модели Единого Центра Обслуживания. Анализ работы Центров был проведен на основе опроса сотрудников центров, а также их клиентов. По результатам оценки, в работу Центров были внесены некоторые изменения. Однако в целом, результаты оценки оказались положительными, центры оказались динамичными, постоянно меняющимися, способными адаптироваться к новым внутренним и внешним факторам (например: изменения законов, рост безработицы, новые потоки иммигрантов). В результате за последние несколько лет в стране были открыты новые центры поддержки, а другие центры переняли их опыт и адаптировали их услуги в соответствии со своими потребностями. 1.4. ВОЗМОЖНЫЕ СЛОЖНОСТИ ПРИ СОЗДАНИИ ЕДИНОГО ЦЕНТРА ОБСЛУЖИВАНИЯ Цель этой главы – выявить потенциальные сложности, которые могут возникнуть в процессе организации Единого Центра Обслуживания. Как уже было отмечено выше, каждое государство имеет свои особенности в отношении истории миграции, форм правления, политики и состава иммигрантов, находящегося в стране. В связи с этим, в данном руководстве будет сделан акцент на преодоление возможных препятствий при организации модели Единого Центра Обслуживания, принимая во внимание существующие различия 27 стран Европейского Союза и тот факт, что одну четкую и фиксированную модель невозможно применить по отношению ко всем странам. Признавая, что в процессе организация Центра могут возникнуть специфические вопросы, характерные для конкретного местного контекста, представляемая модель является достаточно гибкой и может быть видоизменена, с учетом возникающих обстоятельств. Основной круг вопросов, вокруг которых возможны некоторые отклонения от классической модели Центра, не изменяя ее сути, обозначены ниже. Принцип «мейнстриминга» Непрекращающиеся дискуссии по вопросу выбора в пользу мультикультурализма или ассимиляции, а также поиск ответа на вопрос, какой подход к предоставлению услуг иммигрантам является более эффективным – целевой узконаправленный, когда создаются специализированные структуры, работающие исключительно по вопросам интеграции иммигрантов, или всеобщий, когда вопросы интеграции иммигрантов решаются в рамках уж существующих структур и служб (т.н. принцип мейнстриминга) – присущи интеграционной политике стран Европы. Как следствие, они находят свое отражение и в модели Единого Центра Обслуживания. В соответствии с десятым Общим Принципом Интеграции и рекомендациями Общей Программы Интеграции (CКM (2005) 389), модель Единого Центра Обслуживания направлена на стимулирование доступа иммигрантов к государственным службам и на улучшение навыков и компетенций сотрудников государственных и негосударственных организаций, работающих с иммигрантами. Таким образом, способствуя интеграции иммигрантов, долгосрочной задачей данной модели является обеспечение доступа иммигрантов к существующим государственным и негосударственным службам и 26
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов услугам по принципу мейнстриминга (то есть предоставления услуг в рамках деятельности существующих служб и агентств), поскольку государственные службы, предоставляющие услуги на базе Единого Центра Обслуживания являются основными (мейнстриминговыми) правительственными организациями. Также, термин «мейнстриминг» применительно к модели Единого Центра Обслуживания означает, что предоставление интеграционных услуг иммигрантам – это комплексная междисциплинарная мера, которая вовлекает негосударственных и государственных участников процесса, и способствует включению иммигрантов как особой социальной группы в общую социальную структуру общества. Далее, модель Единого Центра Обслуживания работает в соответствии с всеправительственным подходом. Объединение усилий различных государственных учреждений (в которые иммигрантам нужно обратиться) в одном помещении является ясным политическим посланием об интеграции иммигрантов. Организовав предоставление услуг таким образом, становится очевидно, что вопрос об интеграции иммигрантов – это ответственность не одного ведомства, а сразу нескольких социальных институтов и учреждений, и что доступность государственных служб и услуг для иммигрантов гарантируется по принципу всеобщего равенства. Иными словами, при создании подобного центра, правительство начинает не с того, что создает параллельные службы для иммигрантов, а с того, что облегчает процесс доступа к существующим государственным «мейнстриминговым» службам и агентствам, благодаря дополнительным механизмам поддержки, которые устраняют пробелы в работе служб. Данные дополнительные механизмы поддержки (заложенные в модели Единого Центра) позволяют иммигрантам преодолеть существующие барьеры и неблагоприятные условия. Они включают в себя работу культурных медиаторов в области предоставления услуг, а так же совместные языковые программы и программы служб приема. Таким образом, дополнительные меры поддержки и вовлеченность общественных организаций в работу с иммигрантами, включая сообщества иммигрантов, являются основными механизмами в предоставлении комплексных программ по первичному приему и обслуживанию иммигрантов. Политика некоторых государств‐членов ЕС в отношении интеграции иммигрантов сосредоточена на оптимизации деятельности основных государственных служб, работающих по принципу мейнстриминга. При этом, несомненно, признается необходимость создания и отдельных специальных программ, направленных исключительно на иммигрантов. Текущей тенденцией в политике государств‐членов ЕС, следующих принципу мейнстрима/стандартизации, является улучшение возможностей доступа иммигрантов к услугам государственных служб. Исходя из существующей практики и опыта, признается, что укрепление компетенций сотрудников государственных служб достигается через повышение уровня знаний об основах межкультурного взаимодействия и общения, а также благодаря услугам по культурной медиации, предоставляемыми объединениями иммигрантов (шестой Общий принцип интеграции). Таким образом, осознавая, что недавно прибывшие, а также иные категории иммигрантов могут не знать об услугах, предоставляемых в Центрах, одной из предпосылок создания Единого Центра Обслуживания является участие сообществ иммигрантов и культурных медиаторов, которые играют основополагающую роль в укреплении отношений между иммигрантами и правительственными учреждениями, работающими по принципу 27
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов «мейнстриминга». Иными словами, иммигрантские сообщества играют важную роль в распространении информации и становятся ключевыми партнерами в распространении информации. В заключении, следует еще раз подчеркнуть, что модель Единого Центра Обслуживания может быть рекомендована в качестве полезного инструмента, работающего по принципу «мейнстриминга» предоставляемых услуг, а также инструмента распространения информации, способствующей улучшению доступа иммигрантов к различного видам государственных и негосударственных услуг, что приводит к более успешной интеграции их в принимающее общество. Иммиграционный опыт и иммиграционный состав населения Модель Единого Центра Обслуживания может быть использована как в странах с давней историей иммиграции, так и в странах, которые относительно недавно столкнулись с иммиграцией. Многие страны Восточной Европы недавно столкнулись с иммиграцией, в то время как страны Западной Европы имеют больший опыт принятия иммигрантов (например, Германия, Франция и Соединенное Королевство Великобритании), а некоторые Южно‐Европейские страны начали принимать иммигрантов не более чем двадцать лет назад. Как следствие, основной заботой некоторых стран является прием и адаптация большого числа новых иммигрантов, в то время как другие страны фокусируются на вопросах интеграции долгосрочных иммигрантов и членов их семей, третья же группа стран решает и первые, и вторые проблемы одновременно. Как уже было сказано выше, модель Единого Центра Обслуживания предоставляет услуги согласно существующим потребностям иммигрантов. Таким образом, количественный и качественный состав иммигрантов, прибывающих в страну, напрямую никак не повлияет на реализацию модели Единого Центра Обслуживания, а скорее предопределит список услуг, который будет предоставляться в Центре. Страны с более длинной историей иммиграции, возможно, пожелают направить большую часть услуг, предоставляемых в Центре, на обслуживание иммигрантов, прибывших на постоянное проживание (меры по содействию в переобучении, трудоустройстве, на борьбу с дискриминацией, социальную интеграцию и услуги натурализации). По целому ряду причин, в таких странах иммигранты второго и третьего поколения могут продолжать испытывать трудности, связанные с доступом к рынку труда и рынку аренды жилья. В связи с этим, необходимы услуги по индивидуальной поддержке для того, чтобы все резиденты принимающей страны имели равный доступ к государственным службам. С другой стороны, страны с более поздней историей иммиграции будут, вероятнее всего, акцентировать свое внимание на языковые и информационные услуги, а также на услуги, предоставляемые иммигрантам по приезду. Следует также отметить, что национальный состав иммигрантского населения в Европейском Союзе варьируется в различных странах, от большего сосредоточения конкретных национальностей в определенных регионах и странах, до этнического разнообразия иммигрантских групп. В связи с этим, необходимо очень внимательно подходить к вопросу выбора культурных медиаторов для работы в Центре. Этот вопрос должен решаться в соответствии с нуждами каждого государства и будет представлять 28
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов собой сложный процесс консультаций и переговоров с целью нахождения наиболее оптимального решения. Также, необходимо подумать об относительной доле групп иммигрантов, нуждающихся в мерах интеграционной поддержки, происходящих из стран ЕС и из стран, не входящих в ЕС. Каждое государство ЕС может принять решение, в соответствии с особенностями состава иммигрантского населения. Также, каждая из стран должна принять решение относительно того, будут ли в данном Центре обслуживаться иммигранты, не имеющие документов (так, как это происходит в Португалии), а также иммигранты с неурегулированным правовым статусом. Также, в зависимости от состава иммигрантов, Единый Центр Обслуживания может уделять больше внимания вопросам воссоединения семьи и вопросам осуществления трудовой деятельности и трудовым отношениям. Таким образом, модель Единого Центра Обслуживания в рамках более широкого подхода в области интеграции иммигрантов, может быть применима по отношению ко всем государствам‐членам ЕС, независимо от их миграционной истории и количественного и качественного состава иммигрантского населения. НАЦИОНАЛЬНЫЕ/РЕГИОНАЛЬНЫЕ/МЕСТНЫЕ Модель Единого Центра Обслуживания может использоваться как государствами с централизованной системой управления, так и государствами с федеративной системой управления, а также государствами с высокой степенью региональной автономии и местного самоуправления. Модель Единого Центра Обслуживания может быть адаптирована для применения в централизованных и федеральных государствах, на национальном, региональном или местном уровне. В зависимости от того, как управляется страна, Единый Центр Обслуживания может быть представлен как сеть местных центров, работающих на региональном/федеральном государственном уровне или же как один или несколько крупных национальных центров в более централизованных государствах. Таким образом, различные типы управления государствами в ЕС не являются препятствием для внедрения модели Единого Центра Обслуживания, но существенно повлияет на характер и принципы работы создаваемых Центров. В централизованных странах услуги Центра, скорее всего, будут предоставляться национальным правительством с участием национальных и местных НПО и сообществами иммигрантов, предоставляя одно или несколько помещений в центре города, куда могут обратиться иммигранты. В таких государствах, государственные услуги, как правило, предоставляются на национальном уровне, и поэтому работа подразделений государственных служб, присутствующих в Едином Центре Обслуживания, также будут координироваться на национальном уровне. В государствах, управляемых на федеральном или региональном уровне, региональные органы власти, как правило, отвечают за реализацию политики и предоставление государственных услуг. Соответственно, учреждения регионального правительства, НПО и сообщества иммигрантов будут вместе предоставлять услуги в Едином Центре Обслуживания. 29
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов Аналогичным образом, в странах с развитой системой местного самоуправления, предоставление услуг будет проходить на местном уровне, с местными правительственными и неправительственными партнерами. В таких случаях могут возникнуть некоторые трудности, если некоторые из видов услуг находится в компетенции общенациональных властей (например, предоставление вида на жительство или гражданства). Такие вопросы могут быть согласованы между местными и центральными органами власти заранее и определен общий порядок взаимодействия. СОТРУДНИЧЕСТВО С ГРАЖДАНСКИМ ОБЩЕСТВОМ Некоторые государства‐члены ЕС сталкиваются со сложностями при определении ключевых партнеров из числа организаций гражданского общества (включая сообщества иммигрантов), что может помешать созданию модели Единого Центра Обслуживания. Девятый Общий Принцип Интеграции гласит, что «участие иммигрантов в демократическом процессе и в разработке интеграционной политики» является одной из наиболее приоритетных задач. Участие иммигрантов в разработке тактик, которые затрагивают непосредственно их, повышает чувство сопричастности и ответственности за принимаемые решения, способствуя более активной реализации их гражданских прав и обязанностей. Следуя этому принципу, в Общей Программе по Интеграции настоятельно рекомендуется сообществам иммигрантов служить источниками информации для новоприбывших иммигрантов, также представителям сообществ иммигрантов предлагается участвовать в ознакомительных и ориентационных программах для вновь прибывших иммигрантов. Таким образом, Единый Центр Обслуживания, следуя этому согласованному подходу на уровне ЕС, ориентирован на активное сотрудничество и взаимодействие с организациями гражданского общества, предоставляя услуги по интеграции иммигрантам. В зависимости от государства, отношение государства и гражданского общества к интеграции иммигрантов могут существенно отличаться. В то же время, существование легитимных структур и каналов партнерского взаимодействия между государством и организациями гражданского общества (в том числе сообществ иммигрантов) жизненно необходимы для реализации модели Единого Центра Обслуживания, поскольку вся модель Центра основана именно на таких партнерских отношениях (см. Главу 2.3.). Поэтому для правительств, нацеленных на создание Единого Центра Обслуживания необходимо разработать механизмы для обеспечения эффективного взаимодействия между государственными и негосударственными организациями. Следуя логике модели, неправительственные организации должны помогать процессу предоставления услуг. В тоже время должна существовать какая‐то система, которая будет определять те организации, с которыми можно выстраивать партнерские отношения и/или будет признавать сообщества иммигрантов, как представителей своих общин и признавать их роль в содействии интеграции иммигрантов. В ряде государств‐членов ЕС, создание условий для развития ассоциаций иммигрантов гарантировано не только системой признания данных общественных организаций как таковых, но и путем предоставления государственного финансирования через систему малых грантов сообществам иммигрантов для реализации отдельных проектов по 30
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов интеграции и программ развития их общин, как социально значимых проектов (см. Главу 2.3.) КООРДИНАЦИЯ ДЕЙСТВИЙ МЕЖДУ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ СЛУЖБАМИ И ФИНАНСИРОВАНИЕ ЕДИНОГО ЦЕНТРА ОБСЛУЖИВАНИЯ Координация действий между государственными службами в области интеграции иммигрантов является еще одним вопросом, который необходимо решить при создании Центра, поскольку придется определить степени ответственности и границы компетенций каждого из участвующих ведомств. Кроме этого, во многих государствах существуют определенные трудности в налаживании эффективного взаимодействия между различными ведомствами. В Италии, нет ни одного единого государственного органа, который работал бы с интеграцией и иммиграцией. Различные Министерства отвечают за миграционную политику (например, Председатель Совета Министров, Министерство Внутренних Дел, Министерство Иностранных Дел, Министерство Труда, Здравоохранения и Социальной Политики), системы социального обеспечения управляются на региональном и провинциальном уровне, а также на уровне городских Советов. Такая фрагментация ответственности в рамках государственного управления на национальном и местном уровне усложняет процесс объединения различных государственных служб и ведомств для осуществления всеобъемлющей интеграционной политики. Тем не менее, стремясь улучшить работу правительства в области иммиграции, в 2002 году законом было учреждено Единое Бюро Иммиграции (Sportello Unico per l’Immigrazione), и реализовано в 2005 году на местном уровне. Основной целью данной реформы было сведения вместе всех должностных лица из всех учреждений, занимающихся вопросами приема иммигрантов. По сути, предлагаемая структура был похожа на модель Единого Центра Обслуживания, в этот центр должны были входить, среди прочих, Министерство труда, Министерство внутренних дел и Министерство финансов. Изначально, проект был нацелен на прием иностранных работников и работу с запросами от них о возможностях воссоединения с семьей и продление виз на основании изменений причин их пребывания в стране. Согласно первоначальному плану, должностные лица из различных государственных органов должны были работать вместе в одном отделении, чтобы заниматься процедурами, связанными с прибытием иностранных работников из‐за рубежа, воссоединением семей и изменением причины пребывания в Италии. Отделение Бюро находилось в каждой префектуре (местный орган государственного управления в провинциях страны). Sportello Unico распространяет, где это возможно, информационные листовки на разных языках и предоставляет услуги межкультурных медиаторов в некоторых представительствах. Однако, на практике возникало немало проблем, связанных с эффективностью работы отдельных подразделений в рамках данной структуры. Отчасти это связано со сложностями работы на местах и недобросовестного исполнения своих обязанностей. 31
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов Также были трудности, связанные с обменом информации между различными офисами, в выборе единой компьютерной системы для использования во всех видах деятельности, в создании единой базы данных и ее использовании всеми отделениями. В результате, в настоящее время Единое бюро иммиграции работает только как «операционный отдел» (куда отправляют анкеты для разрешения въезда – nulla osta – для работы и для воссоединения семьи или для изменения причины проживания в разрешении на жительство). Деятельность «отдела обработки документации» осуществляется отдельно от деятельности других отделений (префектура, центр по трудоустройству, полиция, провинциальный директорат труда и т.д.), которые работают на местном уровне, но находятся в другом помещении. Более того, Иммиграционная служба в основном работает с трудовыми мигрантами или с их родственниками. Помимо других функций, Иммиграционная служба не должна давать информацию относительно вопросов здравоохранения, образования, социальных пособий или предоставлять информационную либо консультативную поддержку мигрантам с неурегулированным правовым статусом. Таким образом, план по объединению должностных лиц из различных учреждений под одной крышей в Италии, на сегодняшний день, не был реализован в полной мере. Тем не менее, опыт создания Единого бюро иммиграции является первым шагом на пути к укреплению связей и сотрудничества с различными отделениями, занимающимися административными процедурами в сфере иммиграции 12
Необходимо отметить, что процесс для создания Единого Центра Обслуживания требует, чтобы этот проект осуществлялся под общим руководством одного министерства (на национальном, региональном либо местном уровне ‐ в зависимости от существующей системы управления в государстве). В то же время, каждое министерство или учреждение, имеющее отделение в Едином Центре Обслуживания, сохраняет свои полномочия и не передает их в организацию, занимающуюся общей координацией. Фактически, от сотрудников различных государственных служб требуется лишь выполнять свои прямые обязанности в отделении Центра, получая поддержку от культурных медиаторов, никаких дополнительных функций на них не возлагается. Для того, чтобы уменьшить издержки и повысить выгоды от деятельности Единого Центра Обслуживания (в том числе его социальную значимость и степень доверия со стороны иммигрантов и общества), представляется целесообразным сначала организовать работу Центра как информационно‐медиаторскую службу, с небольшим количеством государственных услуг, предлагаемых в Центре. По мере развития Центра, можно постепенно расширять круг государственных учреждений, которые смогут открывать свои представительства в Едином Центре Обслуживания. Таким образом, во многих странах невозможно сразу внедрить все возможные услуги в работу Единого Центра Обслуживания. Скорее, это постепенный процесс переговоров и вовлечения все большего количества участников в деятельность Центра. В Национальных Центрах Поддержки Иммигрантов в Португалии изначально не было фиксированного набора услуг, но диапазон и количество услуг постоянно развивается в 32
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов ответ на изменения в политике и изменения потребностей иммигрантского населения. К примеру, благодаря новому Закону о гражданстве в 2007 году в Центре открылось отделение Центрального реестра, в 2008 году открылось Бюро поддержки потребителей и, в 2009 году заново открылся Центр технической поддержки признания квалификаций и равенства. В настоящее время, участники работают над тем, чтобы Налоговое управление (Министерство финансов) открыло свое представительство в филиалах Центров. Координация действий и сотрудничество между государственными учреждениями является преимуществом для служб, которые работают в Центре, с точки зрения эффективности организации работы и межкультурной компетенции. Несмотря на то, что в начальный период работы Единого Центра Обслуживания возможны некоторые сложности и недопонимания, по мере развития и становления Центра, преимущества совместной работы и присутствия дополнительных служб поддержки, которые существуют в Центре, будут становиться все более и более очевидными для всех участвующих сторон. Так, постепенно, эти преимущества кооперации станут мощным стимулом, привлекающим все новые и новые заинтересованные стороны. Для того чтобы Единый Центр Обслуживания смог функционировать так, как это было запланировано, необходимо, чтобы была налажена система обмена информации в определенном объеме между службами, представленными в Центре. Несмотря на то, что для многих государственных служб подобный обмен информацией может являться непривычным, данная система обмена данными необходима, для того, чтобы повысить общую координацию и согласованность действий, что позволит ускорить прохождение процедур и повысить качество предоставляемой информации иммигрантам. Основная организация, ответственная за общую координацию действий, будет также отвечать и за информационную составляющую, а также обеспечивать общее управление деятельностью Центра. Ответственностью данной организации является информирование партнеров Единого Центра Обслуживания об основных принципах организации работы Центра, равно как и об основных процедурных вопросах и вопросах взаимодействия. Помимо этого, данная организация будет ответственна за общее представление деятельности Центра, его места и роли в структуре политики в области интеграции иммигрантов, его основополагающих принципов и подходов, а также за передачу основной идеологии Центра общественности и средствам массовой информации. Эти вопросы должны быть, очевидно, включены и в программу подготовки сотрудников Центра (включая культурных медиаторов), чтобы каждый и них имел представление о своей роли, задаче, а также об общей миссии Центра и социальной значимости выполняемых ими функций. Дальнейшая дискуссия приводит нас к основному вопросу относительно процесса создания Единого Центра Обслуживания – а именно, вопроса финансирования. Очевидно, что создание данного Центра потребует как минимум инвестиций в оборудование помещения (см. Главу 6). При этом, следует отметить, что кадровые затраты будут практически минимальны, поскольку в представительствах государственных служб, открытых на базе Единого Центра Обслуживания будут работать сотрудники министерств и учреждений. Прочие расходы по персоналу связаны с 33
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов медиаторами, которые представляют сообщества иммигрантов. Оборудование и общие эксплуатационные расходы Единого Центра Обслуживания также потребуют затрат. Однако, как станет понятно в главе 6, все эти расходы будут возмещены благодаря сбережениям, заложенным в модель Единого Центра Обслуживания. Опыт создания Центров в Португалии показывает, что при создании Центров, в государственных обслуживающих организациях произошло снижение затрат за счет повышения эффективности процедур и улучшению взаимодействия между различными учреждениями, стало меньше неточностей, метод работы позволяет тратить меньше времени и стало меньше проблем благодаря межкультурной коммуникации и работе медиаторов, среди прочего. Доступность Единого Центра Обслуживания Для относительно небольших стран, представляется целесообразным открыть один или два Единых Центра Обслуживания в центральных или в наиболее доступных местах. Тем не менее, в больших странах, с вопросом о территориальном размещении Центров могут возникнуть сложности. Проблемы, связанные с доступностью Единого Центра Обслуживания являются достаточно существенными (см. Главу 5). Таким образом, для улучшения доступности услуг Центров, предлагается дополнить физические службы и офисы Единого Центра Обслуживания виртуальными, чтобы иммигранты, живущие далеко от центра могли начать пользоваться услугами Центра еще до его посещения. Например, через интернет иммигрант может назначить дату и время консультации, чтобы быть уверенным, что проделав столь долгий путь, им займутся как можно скорее. В сущности, модель Единого Центра Обслуживания подразумевает улучшение доступа к услугам для иммигрантов, живущих далеко от крупных поселений, так как им потребуется только один раз съездить в Единый Центр Обслуживания для выполнения определенных процедур в различных государственных службах. Также, клиенты Единого Центра Обслуживания должны иметь доступ к своей онлайн анкете, чтобы быть в курсе продвижения своего дела, вместо того, чтобы ездить непосредственно в здание, где находится Единый Центр Обслуживания, несколько раз. 34
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов РАЗДЕЛ 2. ПАРТНЕРСТВО И КООРДИНАЦИЯ ПРИ ОКАЗАНИИ УСЛУГ ПО ИНТЕГРАЦИИ 2.1. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ОСНОВНОГО СПИСКА ПАРТНЕРОВ ‐ УЧАСТНИКОВ Европейская Комиссия рекомендует разрабатывать всеобъемлющую интеграционную политику, основанную на комплексных подходах. Другими словами, государствам‐членам ЕС следует учитывать проблемы, связанные с иммиграцией во всех соответствующих политических областях, мерах и в сфере предоставлении услуг (COM 2007, 512: 5). Будучи основанным на целостном комплексном подходе, Единый Центр Обслуживания отвечает данным целям. Мейнстриминг потребностей иммигрантов достигается путем эффективного партнерства между основными сторонами, участвующими в оказании услуг в области интеграции иммигрантов. Одним из ожидаемых результатов деятельности Единого Центра Обслуживания, через консолидацию усилий партнеров, будут укреплены связи между гражданским обществом (включая сообщества иммигрантов), органами государственной власти и национальным правительством. Более того, согласованное и всеобъемлющее политическое участие в процессах интеграции иммигрантов будет укрепляться благодаря сотрудничеству всех государственных учреждений под одной крышей. В ответ на необходимость разработки целостных подходов для интеграции иммигрантов, некоторые государства ЕС разработали определили и внедрили планы действий. Данные планы отражают общий подход правительства в различных областях интервенции, а также степень участия различных министерств и широкого участия и вовлечения заинтересованных сторон общественных организаций и ассоциаций иммигрантов. 9 В Португалии, интеграционная политика определяется трехлетним планом действий, План по интеграции иммигрантов, опубликованным правительством Португалии в мае 2007 года, с докладом о реализации проекта в мае 2008 года. План состоит из 122 параметров, включающих в себя тринадцать правительственных министерств, подробно излагая план действий по интеграции иммигрантов в Португалии. Этот план охватывает как конкретные области: занятость, здравоохранение и образование, так и межсекторальные области: расизм и гендерное равенство. 9 В данный момент, в Германии, планы по интеграции разрабатываются на нескольких уровнях: национальное государство, федерации и города. Н а национальном уровне, Национальный план по интеграции был одобрен в 2007 году. Цели были поставлены, и в данный момент идут обсуждения и разрабатываются меры для достижения этих целей. Одновременно, разрабатывается схема проведения систематической оценки реализации программ. Берлин принял свой первый План по интеграции в 2005 году и тщательно пересмотренный вариант в 2007 году. Северный Рейн‐Вестфалия в 2006 году принял план действий по интеграции. Были сформулированы 20 общих целей для улучшения интеграции. Во всех случаях интеграция или Планы действий являются результатом переговоров 35
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов и обсуждений на «круглых столах» между государственными субъектами, НПО иммигрантов и экспертами. 9 В Дублине ‐ крупнейшей городской местности в Ирландии, где иммигранты составляют более 15% населения города ‐ Городской Совет учредил Комитет для оказания помощи в разработке Стратегического плана по интеграции, культурному многообразию и против расизма. Комитет Дублина по градостроительству, вместе с городским советом Дублина в качестве ведущего учреждения, завершили эти основы регулирования, под названием «На пути к интеграции: система города», опубликованные в мае 2008 года. Эта система по интеграции включает в себя Декларацию о намерениях членов Совета по развитию, представителей местных органов власти, правительственных учреждений и социальных партнеров для обращения большего внимания на интеграцию в стратегическом планировании и бизнес‐процессах, и для сотрудничества в отношении мер и политики, которые эффективно способствуют концепции открытого и интегрированного города. Эта система состоит из ряда мер, которые будет осуществляться новым ведомством по интеграции Городского Совета Дублина. Одновременно со включением вопросов интеграции иммигрантов в деятельность различных министерств и ведомств, не менее важным представляется вопрос о привлечении местные субъектов и самих иммигрантов в процесс разработки и осуществления интеграционной политики (SEC 2006, 892: 5). Это может быть достигнуто, только на основе партнерства и сотрудничества различных государственных структур, с участием сообществ иммигрантов, а также организаций гражданского общества, работающих в области интеграции иммигрантов. Таким образом, в рамках модели Единого Центра Обслуживания все участники работают вместе, внося каждый свои знания, для успешного осуществления интеграционной политики. Такая партнерская среда выгодна правительству, поскольку она позволяет достигнуть более эффективной реализации целей в области интеграции, а также иммигрантам, которые получают более качественное и более эффективное обслуживание. 9 В Германии, службы поддержки иммигрантов, взаимодействуют и координируют свою деятельность (а также получают финансовую поддержку) в основном с двумя партнерами ‐ Федеральным Агентства по Миграции и Беженцам (BAMF) и организациями социального обеспечения, которые тесно сотрудничают с BAMF. Всего существует шесть таких организаций социального обеспечения: Deutscher Caritasverband (католическая организация социального обеспечения), Rotes Kreuz (Красный Крест), Arbeiterwohlfahrt (организация социального обеспечения трудящихся), Diakonisches Werk (протестантская организация социального обеспечения), Zentralwohlfahrtsstelle дер Juden в Deutschland (центральная организация социального обеспечения евреев в Германии) и Internationaler Bund (Международная Федерация). Они отвечают за первичную консультативную службу миграции (Migrationserstberatung) – консультативная служба для новоприбывших иммигрантов, которая была внедрена вместе с Законом об Интеграции в 2005 году. Эта служба включает в себя консультации для 36
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов новоприбывших иммигрантов в области образования, трудоустройства, здравоохранения, жилья и социального обеспечения. 9 Греческий Совет Беженцев (GRC) — это греческая неправительственная организация, поддерживающая беженцев и лиц, ищущих убежища. Совет был основан в 1989 году. Работая с различными партнерами на различных уровнях, от министерств и местных органов власти до международных организаций, Совет предлагает оказание правового консультирования и юридической поддержки. Совет также предоставляет услуги по социальной и психологической поддержки через программы культурной ориентации и общинные проекты, помогая получить доступ к услугам здравоохранения или социального обеспечения, а также предоставляет помощь при регистрации детей в школы или в кружки. Совет осуществляет целый ряд программ в партнерстве с правительственными и неправительственными организациями на национальном и международном уровне. Деятельность Совета финансируется Европейской Комиссией, с целью поощрения исследований и обмена опытом и ноу‐хау, что будет способствовать решению проблем, с которыми сталкиваются беженцы, а также для повышения осведомленности среди всех граждан, тем или иным образом столкнувшихся с этой проблемой. Таким образом, Единый Центр Обслуживания – это не только служба, которая объединяет различные государственные органы в одном здании, но и служба, объединяющая соответствующую информацию об этих учреждениях. Данная информация собирается и представляется иммигрантам в комплексном обобщенном виде, в ходе общего первичного консультирования и информационной поддержки. Таким образом, Единый Центр Обслуживания объединяет организационные и методологические аспекты, применимые в рамках других моделей: культурных медиаторов; обобщения и интеграции информации, касающейся предоставления услуг различными государственными и негосударственными учреждениями для иммигрантов, а также создание интегрированных информационных компьютерных систем. Наконец, создание сети, объединяющей различные обслуживающие организации с гражданским обществом, облегчает процесс интеграции и усиливает обмен опытом и передовой практикой различных субъектов. Единый Центр Обслуживания функционирует на основе обмена информацией и опытом среди сотрудников различных государственных учреждений и между этими учреждениями и НПО. Единый Центр Обслуживания может построить партнерские отношения между государственной администрацией и гражданским обществом (включая сообщества иммигрантов), работающих в области интеграции иммигрантов. Это важнейшее партнерство способствует укреплению доверия, обмена опытом и рекомендациями, чувства совместной ответственности и участия различных партнеров. Благодаря этому партнерству, возможно создание нового, расширенного подхода в области интеграции иммигрантов на региональном общеевропейском уровне. Поскольку стратегия Единого Центра Обслуживания основана на совместной работе различных партнеров, во имя достижения единой цели, данная модель сможет стать примером экспериментального проекта в области реализации целей Европейского Союза по интеграции иммигрантов. 37
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов Во многих европейских государствах уже существуют форумы по интеграции и/или консультативные органы, которые собирают заинтересованные стороны, принимающие активное участие в решении вопросов, связанных с интеграцией иммигрантов, с целью обсуждения и мониторинга интеграционной политики. В нескольких государствах ЕС были созданы консультативные советы для усиления участия иммигрантов в политической жизни и для улучшения качества интеграционной политики. Данные форумы поощряют процесс обмена мнениями между иммигрантами, представителями правительства и другими заинтересованными сторонами. Создание и укрепление консультативных органов было рекомендовано в первом издании справочника по интеграции для правительственных органов и специалистов‐
практиков. В Европе можно легко выделить несколько примеров таких консультативных органов или форумов: 9 Форум меньшинств во фламандской части Бельгии действует по принципу: «Говорите с нами, а не о нас». Форум меньшинств позволяет ассоциациям культурно‐этнических меньшинств участвовать в рамках совместных усилий по разработке всеобъемлющего свода требований относительно политики и общества в целом. Форум меньшинств в настоящее время насчитывает 17 членов федераций. Эти Федерации объединяют различные организации, находящиеся на территории Фландрии и Брюсселя. Члены Форума меньшинств вместе представляют более 1000 организаций. Форум меньшинств представляет все культурно‐этнические меньшинства во Фландрии благодаря работе ориентированной на политику, новостям и публикациям. Форум меньшинств стремится повысить роль ассоциаций этнических и культурных меньшинств на уровне эмансипации, участия, культурного многообразия и диалога. 13 9 В Испании форум для социальной интеграции иммигрантов является органом, дающим консультации и консультативные заключения правительству по вопросам иммиграции. Он состоит из сбалансированного трехстороннего представительства правительства (10 представителей), ассоциаций иммигрантов (10 представителей) и организаций социальной поддержки, включая профсоюзы и организации работодателей (10 представителей). Этот форум является формой участия и диалога неправительственных организаций, уделяя внимание требованиям и стремлениям населения иммигрантов. В работе форуме участвует все общество, в поиске решений и альтернатив. 9 В Португалии Консультативный Совет по вопросам иммиграции (COCAI) был создан в 1998 году и осуществляется под эгидой Верховной Комиссии по Иммиграции и Межкультурному Диалогу. Консультативный Совет был создан для обеспечения консультаций и диалога с организациями, которые представляют иммигрантов и этнические меньшинства. Совет также имеет право голоса в распределении финансовой поддержки сообществам иммигрантов. Компетенции Совета включают в себя заявления относительно прав иммигрантов, участия в разработке политики для социальной интеграции иммигрантов, улучшения условий 38
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов жизни и участия в защите прав иммигрантов. COCAI играет центральную роль с точки зрения правового режима, регулирующего сообщества иммигрантов, так как существует требование о высказывании мнения относительно признания и обеспечения финансовой поддержки сообществам иммигрантов. 9 В Италии в 1998 году при Министерстве труда и социальной политики был создан Национальный совет по проблемам иммигрантов и их семей. В недавно реорганизованный совет входит 56 членов, из которых 21 являются иммигрантами и были назначены наиболее представительными сообществами иммигрантов в Италии. Перед этим советом стоит задача контролировать положение иммигрантов, с тем, чтобы иметь более четкое понимание об их состоянии и вносить предложения. Территориальные советы по вопросам иммиграции являются консультативными органами в Италии, которые работают на уровне провинций (префектур). Советы состоят из представителей общественности, представителей сообществ иммигрантов и представителей третьего сектора, которые особенно сильно выделяются в области помощи и оказании содействия иммигрантам. Максимальное количество представителей иммигрантов, которые могут принять участие в Территориальном совете, не ограничено. Задача Совета заключается в анализе вопросов, касающихся иммиграции и в поощрении политики интеграции иммигрантов в местном социальном контексте. 9 Берлин, Северный Рейн‐Вестфалия и Бавария, среди прочих, создали консультативные органы для интеграции иммигрантов в Германии. Пока еще не существует такого консультативного органа на национальном уровне. Совет Берлина был создан в 2003 году и предоставляет консультации правительству Берлина и Берлинскому Комиссару по интеграции. Членами являются девять высокопоставленных представителей правительства: Комиссар по интеграции, два округа мэров, представитель окружных комиссаров занимающихся вопросами интеграции и представители Торговой Палаты, Палаты ремесел, Федеральная спортивная ассоциация, профессиональные союзы, организации социального обеспечения, Берлинский совет по вопросам беженцев. Баварский форум по интеграции является форумом для продвижения интеграции иммигрантов. Встречи Форума проводятся в следующем порядке: центральное стартовое мероприятие и последующие региональные мероприятия, основанные на концепции «Интеграция путем диалога». Стартовое мероприятие Баварского интеграционного форума состоялось 1 октября 2004 года. Северный Рейн‐
Вестфалия создал местный Совет по интеграции 2006 году, в него входит 26 членов. По словам государственного министра по интеграции задача Совета — "консультирование, поддержка и оценка правительства государства по всем вопросам интеграционной политики». Состав Совета включает в себя государственного уполномоченного по делам интеграции, бывшего президента Национального парламента, депутата Европарламента, профессоров университетов, журналистов, представителей гражданского общества и руководителя Института межкультурного менеджмента и консультирования по политическим вопросам. 39
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов Учитывая, что в некоторых странах, недавние дискуссии об иммиграции начались в ответ на предполагаемый провал в сфере интеграционной политики, 14 модель Единого Центра Обслуживания смогла бы перенаправить эти споры в другое русло. Философия признания иммигрантов как решение «проблемы», вместо того, чтобы воспринимать их как саму «проблему», заложенная в данной модели, смогла бы привести к появлению новых рений и подходов в области политики интеграции в Европейском Союзе. Иммигранты, скорее всего, будут гораздо менее критичны по отношению к иммиграционной и интеграционной политике, если будут иметь возможность принимать участие в ее разработке и реализации, что приведет к более гармоничным отношениям между правительством и представителями иммигрантов. Таким образом, как указывалось выше, основная координирующая организация должна свести вместе всех государственных и негосударственных партнеров и потенциальных партнеров для создания консультативного органа или аналогичного форума для переговоров в области реализации модели на практике, что станет одним из главных шагов в осуществлении Единого Центра Обслуживания. Координация между государственными учреждениями и партнерство между государством и гражданским обществом могут продвигаться форумом и в дальнейшем, в ходе организации Центра. Еще один вариант координации заключается в том, чтобы начать проводить консультации с несколькими ключевыми партнерами на начальном этапе, привлекая остальных постепенно. Таким образом, когда Единый Центр Обслуживания уже функционирует, другие потенциальные партнеры, как государственные, так и негосударственные, соглашаются установить партнерские отношения на более позднем этапе. Соответственно, являясь динамической структурой, Единый Центр Обслуживания может развиваться постепенно, добавляя большее количество служб со временем. 2.2. КООРДИНАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕЖДУ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ СЛУЖБАМИ, УЧАСТВУЮЩИМИ В ИНТЕГРАЦИИ ИММИГРАНТОВ Целостный и всеобъемлющий подход к вопросу интеграции иммигрантов признан наиболее эффективным способом понимания и управления миграционными процессами на общеевропейском уровне. Включение всех сторон, заинтересованных в процессе разработки и реализации политики, является одним из ключевых принципов эффективного управления. Кроме того, данный подход способствует укреплению принципа совместной ответственности. Таким образом, всеправительственный подход повышает целесообразность и эффективность мер и политики интеграции иммигрантов и является важнейшим элементом стратегии Единого Центра Обслуживания. Государственные службы, работа которых прямо или косвенно связана с миграцией, должны играть основополагающую роль в определении политики, а также в предоставлении услуг. Несогласованность информации (о которой много говорят) – это проблема, которую ощущают иммигранты в странах ЕС. Этот факт является признаком отсутствия сотрудничества между различными учреждениями и министерствами и / или национальными, региональными и местными органами власти. 40
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов Согласно Общей Программе по Интеграции Европейской Комиссии (2005), «разработка режимов сотрудничества между заинтересованными сторонами из правительства, позволяет должностным лицам производить обмен информацией и пользоваться ресурсами» является одной из рекомендуемых мер в отношении доступа иммигрантов к услугам (шестой общий принцип). Кроме этого, «укрепление потенциала для координации национальной интеграционной стратегии на различных уровнях государственного управления» и «поддержка сотрудничества, координации и связи между заинтересованными сторонами» являются мерами, которые гарантируют реализацию десятого Общего Принципа Стратегии: «Внедрение подходов и принципов интеграционной политики и интеграционных мер во все соответствующие программные портфели и уровни правительства и государственных услуг являются важным фактором при разработке и осуществлении государственной политики». В Испании, Центры Приема Беженцев являются государственными. Они предоставляют: 1. временное питание и проживание; 2. информацию и рекомендации относительно новой ситуации; 3. руководство, дающее иностранцу доступ к системе образования, социального и медицинского обслуживания; 4. психологическую помощь; 5. специализированное внимание общества и регулирование дополнительных экономических средств; 6. курсы языка и основные социальные навыки; 7. руководство и посредничество для профессионального и трудового приобщения; 8. свободное время и досуг; 9. ознакомление с CARs в принимающем обществе. Все эти услуги направлены на облегчение совместной жизни и интеграции лиц ищущих убежище, беженцев или перемещенных лиц. Для того, чтобы остаться в центре, они должны быть безработными и испытывать нехватку экономических средств, которые должны удовлетворять их основные потребности и основные потребности членов их семей. Пребывание в центре длится шесть месяцев, но его можно продлить в чрезвычайной ситуации до уведомления резолюции дела о предоставлении убежища. Центры работают в рамках Государственного секретариата по вопросам иммиграции и эмиграции. Всего их 4: Валлекас, Алкобендас (Мадрид), Мислата (Валенсия) и Севилья. В Греции «Efxeini Poli» представляет собой Центр информации и поддержки социально отчужденных групп, который может служить моделью устойчивого партнерства всем сторонам, заинтересованным вопросом интеграции. Этот центр был создан в 1995 году. С этого времени, 11 филиалов центра, находящихся в нескольких городах и населенных пунктах Греции, предоставили информацию и консультации по вопросам образования, занятости, здравоохранения, юридических вопросов, а также социально‐
психологическую поддержку, курсы греческого языка и так далее. Сотрудничество между государственными учреждениями, которые предоставляют услуги в Едином Центре Обслуживания, является результатом совместного размещения этих 41
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов учреждений под одной крышей и в одном месте. Это способствует более эффективному функционированию каждого агентства, так как передача информации становится проще и актуальнее. С точки зрения иммигрантов, это позволяет обеспечить более легкий доступ к получению четкого и последовательного ответа. В Национальных центрах по поддержке иммигрантов в Португали, которые являются успешными примерами реализации модели Единого Центра Обслуживания, государственные службы‐участницы (см. ниже) утверждают, что тесный контакт различных служб облегчает работу каждого отделения и способствует более эффективной реакции на процедуры и запросы иммигрантов. Такими агентствами являются: 1. Служба границ и иностранцев (Министерство внутренних дел) 2. Орган рабочих условий (Министерство занятости и социальной солидарности) 3. Социальное обеспечение (Министерство занятости и социальной солидарности) 4. Центральный реестр управления (Министерство юстиции) 5. Региональное управление здравоохранения (Министерство здравоохранения) 6. Региональный директорат образования (Министерство образования) Более того, судя по внешней оценке этих центров Международной организацией по миграции (2006, 2007‐2008), большинство пользователей‐иммигрантов удовлетворены предоставляемыми услугами. Они рассказывают, что из‐за качества обслуживания и за счет четкой реакции обслуживающего персонала на конкретную ситуацию иммигранта, они предпочитают пользоваться этими услугами именно в Центрах, нежели в других местах. Кроме того, почти все ответы на вопросы в проведенном исследовании показывают намерение иммигрантов продолжать использовать эти центры и рекомендовать их знакомым и друзьям, что подтверждает общее удовлетворение. С точки зрения сотрудников правительственных учреждений, организационная структура Центров является образцом эффективного межминистерского сотрудничества. Тот факт, что правительственные организации сотрудничают друг с другом на базе Единого Центра Обслуживания, не избавляет их от ответственности и не меняет сферы компетенции каждого учреждения. Единый Центр Обслуживания способствует централизованной деятельности, достижению согласованности и повышению и тесного взаимодействия. Тем не менее, должна быть гарантированна автономия и независимость каждой из государственных служб, в то время как координирующая организация должна выполнять роль канала, способствующего лучшему функционированию службы. Вместо того, чтобы передавать обязанности, Единый Центр Обслуживания позволяет государственным службам сконцентрировать иммиграционные и интеграционные вопросы в новом филиале централизованного, регионального или местного агентства, перераспределяя уже имеющихся сотрудников. Таким образом, среднесрочные преимущества модели – это эффект экономии, получаемый благодаря перераспределению. 42
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов Выбор метода координации деятельности на местном, региональном или центральном уровне явно зависит от метода управления каждого государства (как уже было указано в главе 1.4.). Независимо от уровня, на котором модель реализована, Единый Центр Обслуживания выгоден для государственных учреждений, с точки зрения стоимости, эффективности и удовлетворенности клиентов. Благодаря этому подходу разрешаются проблемы, которые часто возникают в результате территориального разброса услуг, отсутствия процедур обмена информацией и координации услуг. 2.3. ПАРТНЕРСТВО МЕЖДУ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ СЛУЖБАМИ И НЕГОСУДАРСТВЕННЫМИ СТРУКТУРАМИ Сообщества иммигрантов обычно очень далеки от принятия политических решений по вопросам, которые непосредственно затрагивают их интеграцию и их жизнь в Европейском Союзе. Такого рода изоляция политических структур, ответственных за выработку и принятие решений и иммигрантов зачастую приводит к разработке ненадлежащей политики. В то же время, Декларация Виши призывает государства ЕС к «дальнейшему содействию в развитии и улучшении ролей и задач сообществ, в особенности сообществ мигрантов и гражданского общества, а также самих мигрантов в процесс интеграции иммигрантов». В соответствии с принципом общей ответственности, сообщества иммигрантов играют важную роль в разработке концепций и реализации партнерских отношений, так как они вместе представляют собой целевые группы интервенции и лично сталкивались с конкретными трудностями и нуждами в области интеграции. Поэтому гражданское общество и сообщества иммигрантов, работающие в этой области, играют важную роль выразителей мнения иммигрантов при реализации модели Единого Центра Обслуживания. Третий ежегодный доклад Европейской комиссии по вопросам миграции и интеграции рекомендует создавать платформы для обсуждений вопросов интеграции на всех уровнях между иммигрантами и заинтересованными лицами. Участие иммигрантов в процессе принятия решений Один из предлагаемых наборов действий в Общей Программе по Интеграции (2005) непосредственно связан с девятым Общим принципом ‐ «участие иммигрантов в демократическом процессе и в разработке мер интеграционной политики» ‐ в качестве одного из основных направлений интервенции в области интеграции иммигрантов. Основываясь на сотрудничестве государственных учреждений с НПО, Единый Центр Обслуживания обеспечивает конкретную реализацию данного участия. Иммигранты, как пользователи услуг Единого Центра Обслуживания, являются активными участниками осуществления политики и переговоров. С одной стороны, тот факт, что сообщества иммигрантов часто очень разнообразны и имеют разные потребности, ставит самих иммигрантов в привилегированное положение самим определять эти потребности, анализировать их и приспосабливаться к интервенции соответствующим образом. С другой стороны, участие иммигрантов в этом процессе является эффективным способом продвижения гражданства и расширения прав 43
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов и возможностей, которые, в конечном счете, позволят им достичь лучшей интеграции, на основе совместной ответственности. В рамках руководящих принципов Общей Программы по Интеграции можно найти следующие действия: 1. «Рост гражданского, культурного и политического участия граждан третьих стран в принимающем обществе и улучшение диалога между различными группами граждан третьих стран, правительства и гражданского общества, способствуя их активной жизненной позиции; 2. Поддержка консультативной платформы на различных уровнях для консультации граждан третьих стран; 3. Поощрение диалога, обмена опытом и передовой практики между группами иммигрантов и поколениями иммигрантов; 4. Повышение участия граждан третьих стран в демократическом процессе, способствуя сбалансированному гендерному представительству, путем повышения осведомленности, проведения информационных кампаний и укрепления потенциала; 5. Повышение участия граждан третьих стран формировании общественного мнения о миграции; 6. Создание сообществ мигрантов, как источников консультаций для новоприбывших мигрантов, и вовлечение их представителей в ознакомительные программы в качестве тренеров и примера для подражания». Участие службы по поддержке иммигрантов и сообществ, представляющих иммигрантов в проектировании и работе Единого Центра Обслуживания содействует эффективному применению этих действий. Гражданское, профессиональное и культурное участие иммигрантов осуществляется через предоставление услуг культурных медиаторов (см. Главу 3). Консультативные платформы, включающие иммигрантов, служат для облегчения диалога в рамках политических мер в отношении этой группы населения. Такие консультативные платформы, выполняющие функции консультативного органа, являются одним из основных взаимодополняющих элементов модели Единого Центра Обслуживания к предоставлению услуг. Размещение всех правительственных учреждений и служб поддержки под одной крышей способствует обмену опыта среди различных сотрудников правительственных организаций и иммигрантов, в то время как информационная компания и наращивание потенциала формируют центральную часть программы помощи в Едином Центре Обслуживания. И наконец, модель призывает иммигрантов участвовать в иммиграционной политике и опирается на знания и опыт представителей сообществ иммигрантов в предоставлении услуг иммигрантам. 44
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов Партнерство с организациями гражданского общества Для того чтобы гарантировать участие иммигрантов в этих процессах, создание консультативных платформ для консультаций (мера 2 рекомендованная в Общей программе по интеграции в девятом Общем принципе) будет работать как улучшение преимуществ модели Единого Центра Обслуживания. Путем создания этих консультативных органов – где представлены правительственные и неправительственные организации, деятельность которых касается вопросов миграции – определяется политика интеграции и, в частности, создание условий для создания Единого Центра Обслуживания, которые имеют сильную опорную структуру. Представители ассоциаций иммигрантов играют важную роль в диалоге с правительством, с тем, чтобы найти решения для поддержки интеграции. Наиболее важными шагами, которые нужно сделать являются: 1. Создать основу для сотрудничества между правительством и сообществами 2. Выбор наиболее представительных и легитимных организаций, которые будут представлять сообщества иммигрантов. Для этих процессов рекомендуется принятие следующих мер: • Инициировать процесс создания консультативного органа, где правительство и гражданское общество представлены, с тем, чтобы участвовать в дискуссии, обсуждать интересы и достичь общей стратегии; • Поскольку создание Единого Центра Обслуживания происходит не сразу, а скорее является непрерывным и прогрессивным процессом, то сообщества иммигрантов должны пройти первый шаг официального признания в соответствии с их работой в области интеграции. Для этого государство и гражданское общество устанавливают критерии и принципы сотрудничества. Обсуждение этих критериев может происходить на заседаниях консультативного органа. В некоторых странах Европейского Союза этот процесс может быть упрощен, в связи с тем, что в этих государствах консультативные органы и процессы признания уже существуют. Признавая всю важность непосредственного участия сообществ иммигрантов в разработке интеграционной политики и программ по интеграции, в нескольких государствах ЕС были отмечены трудности связанные с выбором и признанием заинтересованных сторон, которые представляют свои сообщества (см. главу 1.4.). Существует несколько примеров программ и мер, которые увеличивают возможности участия иммигрантов через определение критериев для официального признания сообществ иммигрантов: В Испании НПО и сообщества иммигрантов выбирали по следующим критериям для участия в национальном Форуме по социальной интеграции иммигрантов (консультативный орган национального правительства): 1. Это должен быть субъект права, зарегистрированный в регистре национальных общественных организаций. 2. Это должна быть некоммерческая организация. 3. Цель организации должна быть ориентирована на иммиграцию. Цель должна быть четко сформулирована в уставе. 4. Организация должна выполнять свои функции на национальном уровне или, как 45
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов минимум, на нескольких местных уровнях (регионы, провинции). 5. Должно быть доказательство того, что организация проводила программы или мероприятия по интеграции иммигрантов. 6. Организация должна надлежащим образом оправдать какое‐либо государственное финансирование, полученное в течение последних трех лет. 7. Организация должна иметь соответствующую структуру и институциональный потенциал для осуществления своей деятельности. 8. Сообщества иммигрантов должны быть репрезентативны в отношении количества иммигрантов в Испании, учитывая их разнообразие и множество. Правительство Португалии также отдает приоритет мероприятиям, связанным с сообществами иммигрантов, обязательства в этой области включают пункты 94‐
100 плана правительства по интеграции иммигрантов. Для того, чтобы быть официально признанными сообщества должны: 1. Иметь напечатанный устав и избранных представителей 2. Быть зарегистрированными в национальном регистре корпораций; и 3. Ставить перед собой конкретную цель по содействию правам и интересам иммигрантов и проводить мероприятия по поддержке их прав и интересов. Консультативный совет по делам иммиграции, ACIDI, I.P. и Бюро по технической поддержке сообществам иммигрантов, участвуют в процессе распознавания. Будучи признанным сообществом иммигрантов, организации, имеют право участвовать в определении иммиграционной политики, в процессе регулирования иммиграции, в консультативных советах и подавать на государственное финансирование конкретных проектов через бюджет ACIDI, I.P. каждый год. Механизмы и способы участие иммигрантов в деятельности Единого Центра Обслуживания Иммигранты участвуют в процессах принятия решений, касающихся интеграции и организации работы Единого Центра Обслуживания, представители сообществ иммигрантов избираются для работы в Центре. Участие иммигрантов в работе Единого Центра Обслуживания выходит за рамки консультаций, так как их деятельность также важна с точки зрения оказания услуг. Вместе с подразделениями правительственных учреждений, также специально созданы службы поддержки, в которых участвуют представители сообществ иммигрантов и представители служб поддержки иммигрантов, имеющие конкретный опыт в этой области. Это также способствует укреплению концепции совместной ответственности, тем самым добиваясь лучших результатов в области интеграции. Участие сообществ иммигрантов в предоставлении услуг Единый Центр Обслуживания должны быть гарантированны: 1. наличием культурных медиаторов, представляющих сообщества иммигрантов, и, как правило, сами являющиеся иммигрантами (см. главу 3); 46
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов 2. работая в партнерстве с государственным управлением, медиаторы и сообщества иммигрантов играют ключевую роль в создании близких отношений между иммигрантами и государством, а также повышает доверие иммигрантов к службам; 3. участие в консультативном органе, который включает в себя все государственные учреждения и организации гражданского общества, которые предоставляют услуги и информацию в Едином Центре Обслуживания; 4. участие в работе отделений по поддержке, которые создаются как дополнение ко всем правительственным службам, доступным в Едином Центре Обслуживания (см. главу 4). Специализированные услуги поддержки будут предоставляться в Едином Центре Обслуживания культурными медиаторами, имеющими опыт в области профессиональной подготовки персонала и ресурсов. Там, где это возможно, каждое отделение по поддержке будет развивать партнерские отношения с одним или несколькими организациями гражданского общества, работающими в этой конкретной области. Например, если предполагается создать бюро по поддержке, занимающееся воссоединением семьи, то будут осуществляться партнерские отношения с НПО, у которого есть непосредственный опыт работы в этой области. Это выгодное партнерство, которое снижает затраты при организации Единого Центра Обслуживания. Это, также, соответствует рекомендациям общей программы по интеграции, касающиеся координации, сотрудничества и связи между правительством и неправительственными организациями (десятый Общий принцип интеграции). Поскольку модель Единого Центра Обслуживания основана на идее целостного подхода к интеграции иммигрантов, частный сектор и средства массовой информации также должны участвовать в разработке последовательной стратегии по содействию интеграции иммигрантов (в соответствии с заключением 2 Совета о Заключениях Европейского союза Укреплений интеграционной политики в странах Европейского союза (10267/07 (Presse 125): 24). В этой связи, частный сектор является ключевым участником с точки зрения занятости иммигрантов. Также, это ключевой участник в области спонсорства различных инициатив, осуществляемых в рамках Единого Центра Обслуживания. Средства массовой информации также играют решающую роль, в особенности в области интеграции местного населения, а также в области предоставления точной и объективной информации о миграции. Сотрудничество с частным сектором и СМИ должно основываться на извлечении максимальной пользы для служб Единого Центра Обслуживания, рекламируя его и способствуя распространению положительного отношения к вопросам интеграции иммигрантов. 47
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов РАЗДЕЛ 3. ПОСРЕДНИЧЕСКИЕ УСЛУГИ, ОКАЗЫВАЕМЫЕ ИММИГРАНТСКИМИ СООБЩЕСТВАМИ 3.1. КТО ТАКИЕ КУЛЬТУРНЫЕ МЕДИАТОРЫ ‐ ПОСРЕДНИКИ? Культурные медиаторы‐посредники осуществляют свою деятельность в целях содействия процессам приема и интеграции иммигрантов, направленную на сокращения дистанции между иммигрантами и государственными учреждениями и снижение степени недоверия иммигрантов к правительственным службам. Перевод, интерпретация и медиация ‐ это основные задачи культурных медиаторов ‐ посредников, направленные на достижение этих целей. В Общей Программе по Интеграции ЕС, "укрепление способностей государственных служб и негосударственного сектора эффективно взаимодействовать с гражданами третьих стран с помощью межкультурной интерпретации и перевода" является одним из рекомендуемых действий для гарантирования "доступа иммигрантов к институтам, а также частным и общественным услугам и благам наравне с гражданами страны" (СКМ (2005) 389 финальное). Другими словами, страны‐члены ЕС должны стремиться к предоставлению равного доступа к услугам для всех. В частности, представители государственных учреждений и служб несут ответственность за предоставление равных прав и гарантий для всех и устранение возможных барьеров доступа, существующих для некоторых групп в обществе. Европейская Комиссия рекомендует, чтобы основной стратегией достижения этих целей являлось создание или укрепление навыков межкультурного общения и понимания у персонала государственных учреждений и служб. Как указано далее в первом издании "Руководства по Интеграции", подобные изменения в организационной культуре государственных служб несут существенные положительные результаты, как для процесса интеграции иммигрантов, так и для самой системы предоставления государственных общественных услуг. Предоставление помощи иммигрантам культурными посредниками считается одним из наиболее эффективных методов работы: 9 В 2008 году в Люксембурге Министерство Национального Образования и Профессионального Обучения сформировало Приемную для новоприбывших учеников ‐ CASNA (Cellule d’Accueil Scolaire pour élèves Nouveaux Arrivants). Приемная считается первым посредником между иностранными учениками и образовательными организациями. Во время процесса приема в школу родители, учителя и другие стороны могут запросить бесплатную помощь межкультурного посредника, который говорит на албанском, креольском (Кабо‐Верде), китайском, итальянском, португальском, сербо‐хорватском или русском языке и на одном из официальных языков Люксембурга. Межкультурные посредники оказывают поддержку в следующих областях: перевод/устный перевод во время индивидуальных интервью между преподавателями, учениками и родителями; предоставление информации; предоставление устных и письменных переводов, 48
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов если необходимо; и сопровождение учеников в случаях, если необходима психологическая поддержка. 9 Центры Обслуживания Иммигрантов в Италии, организованные на базе Центров занятости, предоставляют информацию о: наличии вакансий в Провинции Рим; возможностях получения помощи на начальной стадии административных процессов, связанных с получением гражданства, выдачей разрешений на работу, воссоединением семьи и проживанием. Пользователи службы ‐ иммигранты и граждане Италии, которым необходима информация по официальному оформлению иностранцев на работу. Посредники работают в центре по принципу ротации. Представленные языки: арамейский, арабский, албанский, бенгальский, болгарский, китайский, креольский, хорватский, английский, французский, грузинский, немецкий, молдавский, польский, русский, румынский, сербский, испанский, турецкий и урду. Услуги предоставляются бесплатно. 9 Федеральный Уполномоченный по Интеграции Германии запустил в 2008 году программу наставничества для иммигрантов. В рамках программы иммигранты получают информацию и консультации. Кроме того, Федеральное Управление по Интеграции и Беженцам в данное время реализует в трех немецких городах (Ахен, Берлин и Франкфурт) пилотный проект, в рамках которого исследуется использование посреднических услуг. Некоторые немецкие фонды, активно участвующие в проектах по интеграции, внедряют локальные программы по предоставлению посреднических услуг, в частности, в школах. Предпочтительно, но необязательно, чтобы культурные посредники сами были иммигрантами либо происходили им иммигрантской среды. Также, обязательно, чтобы культурные медиаторы обладали навыками предоставления посреднических услуг и знаниями в области социокультурных и религиозных особенностей целевых сообществ. В широком плане культурные медиаторы ‐ посредники способствуют: А) Продвижению равноправного вовлечения граждан из различных социальных, религиозных и культурных групп; Б) Продвижению межкультурного диалога, стимулируя уважение и приобретение более глубокого знания о культурном разнообразии и социальной интеграции; и В) Сотрудничеству в отношении предотвращения и разрешения социокультурных конфликтов и определения стратегий эффективного социального взаимодействия. 9 Проект развития молодежного участия в предоставлении услуг культурных посредников «Голоса Астона» ("Voices of Aston)" осуществляет работу с молодежью в возрасте от 18 до 24 лет в районе Астон, Бирмингем, Великобритания для работы с иммигрантскими группами пакистанского, индиийского и бангладешского происхождения. Частично данный проект направлен на сглаживание негативного образа данного района и его жителей в средствах массовой информации и изменения 49
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов общественного мнения. Проект реализуется в сотрудничестве с Трастовым Фондом Барроу Кедбери и нацелен на активную работу культурных медиаторов ‐посредников в данном районе. Посредничество направлено на выявление причин существующих конфликтов, возникающих в районе на этнической почве, а также на информирование, консультирование и перенаправление незанятых и необучающихся иммигрантов в соответствующие службы, которые могут оказать содействие в получении образовании, переобучения и/или поиске работы. Целями проекта являются: обучение базовым навыкам разрешения конфликтных ситуаций; обучение базовым навыкам культурного посредничества и основным знаниям, позволяющим передавать данные навыки другим людям; а также обучение основным принципам создания групп молодежного посредничества. Участвующие молодые люди изучают курс по планированию времени и коммуникационным навыкам, работают с разными группами посредников. Этот процесс помогает им самостоятельно находить приемлемые решения и предлагать их своим сообществам. Для того, чтобы формально признать роль культурных медиаторов‐ посредников в улучшении доступа мигрантов к государственным институтам, организациям и службам, некоторые страны‐члены ЕС официально законодательно закрепили профессиональную категорию медиатора посредника в своих национальных законодательствах. 9 В Италии, культурные посредники официально признаны Законом об Иммиграции 1998 года (Закон № 40/1998 и T.U., ст. 38), где впервые упомянуты культурные посредники. Официальное закрепление статуса культурных посредников произошло после значительного опыта обучения и приема на работу этих новых культурных операторов в 1990‐е годы в стране. В 1990е года, культурные посредники, в основном использовались в центральных северных регионах на базе местных городских и сельских общественных и волонтерских ассоциаций. Зачастую именно иностранные граждане становились ключевыми игроками, заинтересованными в обучении и принятии на работу культурных операторов. Список секторов, в которых работа культурных посредников дала положительный результат, достаточно обширен: медицина, образовательные учреждения, социальные службы, службы интеграции (в особенности, работающие с женщинами и несовершеннолетними), культурные инициативы, центры приема и содержания иностранных граждан, ожидающих решения о недобровольном возвращении, полиция, тюрьмы, службы для иностранцев, городские органы учета, местные службы занятости и бизнес‐ организации. 9 Социокультурные посредники появились в Португалии в 1990‐е гг., но роль социокультурных посредников была официально закреплена Законом № 105/2001 от 31 августа 2001 года. В этом законе роль посредников определяется как содействие и сотрудничество в интеграции иммигрантов и этнических меньшинств, укрепление межкультурного диалога и социальной сплоченности. 50
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов 3.2. РОЛЬ КУЛЬТУРНЫХ ОБСЛУЖИВАНИЯ ПОСРЕДНИКОВ‐МЕДИАТОРОВ В РАБОТЕ ЕДИНОГО ЦЕНТРА На самом начальном уровне, роль культурных медиаторов‐посредников состоит в обеспечении культурного и лингвистического моста между государственными учреждениями и службами, связанными с иммиграцией, и сообществами и отдельными лицами иммигрантов, пользующихся услугами Единого Центра Обслуживания. Культурно‐
лингвистическая близость посредника и пользователей услуг является центральным условием предоставления им услуг. Другими словами, культурные посредники способствуют интеграции иммигрантов на основании укрепления межкультурного диалога и социальной сплоченности. С точки зрения государственных служб и агентств, в случае возникновения проблем или непонимания при предоставлении услуг иммигрантам, решить эти проблемы помогут посредники, поскольку те имеют больше знаний по этим вопросам и лучше пояснят иммигрантам их права и обязанности с учетом их культурных и религиозных особенностей. Если государственные службы имеют возможность воспользоваться услугами культурных медиаторов‐посредников, эффективность их работы значительно повышается. Для иммигрантов, культурные посредники предоставляют информацию об иммиграционных процедурах и других необходимых административных процессах и действиях, которые они должны предпринять в более доступном виде. 9 В Португалии, культурные медиаторы ‐ посредники играют центральную роль в упрощении взаимодействия между государственными учреждениями и службами и иммигрантами, и активно используются структурными подразделениями Службы Пограничного и Иммиграционного Контроля (SEF и ACIDI, I.P) в их ежедневной деятельности. В то же время, культурные медиаторы‐посредники не являются государственными служащими, а работают в неправительственных и общественных организациях и ассоциациях иммигрантов, которые, в свою очередь, получают гранты от правительства на осуществление деятельности по культурной медиации. Культурные посредники ‐ это обычно члены иммиграционных сообществ, хорошо говорящие по‐португальски, а также, по меньшей мере, на одном из других языков. С 2006 года Служба Пограничного и Иммиграционного Контроля сотрудничала, по меньшей мере, с тридцатью культурными посредниками, работающими в Центрах приема иммигрантов. Эти медиаторы‐ посредники предоставляли помощь всем иммигрантам, вне зависимости от их статуса. Роль культурных посредников в Национальных центрах по поддержке мигрантов ACIDI, I.P ‐ установление более тесных отношений с иммигрантами, ускорение процедур и, если необходимо, предоставление услуг по устному и письменному переводу. Как правило, в Центрах посредники работают по принципу ротации. На более общем уровне, присутствие культурных посредников в единых центрах обслуживания способствует вовлечению иммигрантских сообществ в разработку и 51
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов выполнение стратегии по интеграции иммигрантов, со всеми положительными последствиями, как показано в предыдущей главе. Исходя из опыта Португалии в качестве примера, можно утверждать, что участие культурных медиаторов ‐ посредников является важнейшей частью стратегии организации Единых Центров Обслуживания. Культурные медиаторы ‐ посредники обеспечивают не только культурную и лингвистическую близость иммигранта к услугам этих единых центров, но и связь между административными органами и самими иммигрантами. Кроме того, существенное значение имеет участие неправительственных общественных организаций в качестве партнеров в реализации политики интеграции и содействию работе государственных служб. В результате, развитие политики интеграции иммигрантов становится общей работой и ответственностью, разделяемой как государственными службами, так и общественными организациями, которые предоставляют услуги медиации. Суммируя вышесказанное, можно сказать, что культурные посредники играют важную роль в работе Единых Центров Обслуживания, поскольку именно они, выполняя задачи по переводу, интерпретации и медиации, гарантированно обеспечивают доступность услуг приема и интеграции для иммигрантов, предоставляемых государственными службами. Культурные посредники должны иметь соответствующую квалификацию и способствовать: а) Упрощению взаимодействия и общения между сотрудниками государственных агентств и иностранными гражданами‐пользователями государственных услуг разных национальностей; б) Помощи иммигрантам при обращении и взаимодействии с государственными и частными службами, предоставляющими услуги иностранным гражданам; в) Уважению конфиденциальности всей информации персонального характера, связанной с семьями и группами населения в рамках своей деятельности; г) Обучению групп сотрудников по основам межкультурного общения и межкультурным подходам; д) Участию в создании проектов и программ, направленных на сообщества; е) Участию в дискуссиях и рабочих группах для улучшения или определения стратегий дальнейшей деятельности в области интеграции, как представители сообществ. 3.3. КАК НАЙТИ И ВЫБРАТЬ КУЛЬТУРНЫХ МЕДИАТОРОВ? Межкультурная компетенция в предоставлении услуг иммигрантам может быть получена либо путем обучения либо в результате практического опыта работы. Как указано в первом издании "Руководства по интеграции", эти две взаимодополняющих стратегии появления квалифицированного в области межкультурной коммуникации персонала должны стать скорее постоянным приоритетом стран‐членов ЕС, нежели единоразовым усилием. 52
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов Обучение персонала Признавая важность развития межкультурной компетенции сотрудников, некоторые страны‐члены ЕС организовали обучение культурных медиаторов‐ посредников на специальных университетских курсах с последующим получением диплома специалистов. В Испании, межкультурные посредники ‐ это отдельная специальность; существуют специальные программы и школы. Сюда входят курсы обучения сотрудников, организованные НПО ("Красный крест", Andalusia Welcomes), или университетские курсы с получением уровня специалиста (Автономный университет Мадрида, Университет Мурсии). В Испании существует огромное разнообразие учебных планов, профилей и специальностей, а также активно разрабатываются общие подходы к определению профилей выпускников. Университет Мурисии в Испании разрабатывает экспертный курс для выпускников‐специалистов по межкультурному посредничеству длительностью пять месяцев (декабрь 2008 ‐ июнь 2009 гг.). Выпускники получат университетскую степень Специалиста по межкультурной медиации. Содержание курса, проводимого совместно Официальной школой квалификации студентов по социальной работе и Министерством труда и иммиграции, таково: • Модуль 1: Общие рамки работы. Иммиграция: контекст, проблемы и альтернативы. • Модуль 2: Общие рамки работы по межкультурной медиации. • Модуль 3: Законодательные и консультационные рамки: ситуация на сегодняшний день и тенденции. • Модуль 4: Основы культур разных стран: Восточная Европа, Марокко, Центральная и Южная Африка и Латинская Америка. • Модуль 5: Практика. • Модуль 6: Области работы межкультурных медиаторов‐посредников. • Модуль 7: Коммуникационные техники, медиация и межкультурные переговоры. • Модуль 8: Политика интеграции иммигрантов на общеевропейском, национальном и региональном уровнях. • Модуль 9: Политика в отношении иммиграции на муниципальном уровне. Более того, некоторые гражданские общественные организации получили право и играют главную роль в обучении иммигрантов для работы в качестве межкультурных медиаторов‐ посредников, что способствует повышению уровня занятости самих иммигрантов, а также улучшению качества предоставляемых услуг и росту доверия к посредникам и престижности профессии медиаторов в иммигрантской среде. 9 В Ирландии, «Доступ к Ирландии» стало первой работой в области культурной медиации и посредничества, которая началась в 2002 году. Данный проект включает в себя обучение людей из групп этнических меньшинств для работы в качестве межкультурных посредников, тем самым повышая уровень их занятости 53
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов в области оказания медицинских и социальных услуг. Роль межкультурных посредников включает в себя консультирование иммигрантов и медиация в вопросах доступа иммигрантов к услугам образования и медицины, проведение тренингов для представителей государственных служб по основам межкультурного взаимодействия и коммуникации, а также проверка информационных материалов на предмет культурной корректности. Межкультурное посредничество считается динамическим процессом, за счет которого профессионально обученная третья сторона работает как культурный брокер между клиентом и лицом, предоставляющим услуги, помогая им достичь понимания ‐ что, в конечном итоге, приведет к более удовлетворительным результатам предоставления и использования услуг. "Доступ к Ирландии" привел к развитию положительных отношений детей и родителей иммигрантов со школьными учителями; посредники также проводили межкультурное обучение в школах. Группа межкультурных посредников в данное время включает посредников из Африки и цыганских народностей. Языки, используемые посредниками, включают английский, французский, игбо, йоруба и цыганский. 9 В 2000 году в Андалусии, Испания, была учреждена Ассоциация Межкультурных Медиаторов (ASMIN). Это некоммерческая организация, в которой могут зарегистрироваться все межкультурные посредники, желающие работать согласно ее принципам. Ассоциация проводит курсы по межкультурному посредничеству в Школах для обучения посредников и межкультурной коммуникации, виртуальной платформе для обучения в области межкультурной коммуникации, иммиграции и психологии. Таким образом, Ассоциация содействует развитию культурного разнообразия, разрабатывает новые методы межкультурной интервенции и посредничество в решении культурных и социальных конфликтов между принимающим сообществом и иммигрантами. ASMIN осуществляют поддержку иммигрантов, этнических меньшинств и беженцев в школах, социальных и медицинских центрах, службах занятости. ASMIN участвует в работе Муниципального Совета по Иммиграции муниципалитета Гранады и социального движения «Гранада за Толерантность». Из вышесказанного следует, что курсы обучения должны быть доступны для посредников. Они должны включать как общие курсы по развитию межкультурного диалога, так и более частные модули, связанные с особенностями каждого сообщества, а также обращать внимание на различные области интеграции ‐ например, занятость, трудовое законодательство или иммиграционное законодательство. Как показывает опыт Португалии, Единые Центры Обслуживания могут использованы для этих целей, поскольку именно эти службы имеют в штате персонал, обладающий необходимыми навыками и компетенциями для проведения курсов обучения новых сотрудников по специальным областям. 9 Для работы в Единых Центрах Обслуживания Португалии, культурные медиаторы‐ посредники проходят обязательное обучение на курсах Верховной Комиссии по Интеграции и Межкультурному Диалогу по технике работы службы и иммиграционным вопросам. В обучение культурных посредников постоянно 54
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов вкладываются средства, ежегодно культурные посредники проходят промежуточные проверки и полную аттестацию. Поскольку культурные посредники выполняют разные функции в Национальных центрах поддержки иммигрантов (CNAI), им необходимо ориентироваться в целом ряде предметов, касающихся законов и программ интеграции иммигрантов. Предоставление ими точных сведений иммигрантам, посещающим Единые центры обслуживания, зависит от постоянного повышения квалификации и проверки. В Национальных центрах поддержки иммигрантов существует система обучения культурных посредников и "Руководство для посредников". Посредники проходят курс комплексного обучения, а также следят за последними изменениями в области иммиграции и соответствующего законодательства. Прием на работу культурных медиаторов ‐ посредников Поскольку иммигрантские объединения и ассоциации являются основными игроками в вопросах организации работы Единых Центров Обслуживания, инфраструктура по поиску и приему на работу культурных посредников должна уже существовать. Поиск культурных медиаторов для работы в Центрах должен осуществляться через существующую систему общественных и иммигрантских организаций, с последующим обсуждением условий привлечения медиаторов к работе Центров. Чтобы правильно осуществить подбор кандидатур, представляется целесообразным заранее определить критерии приема на работу людей из этих ассоциаций, чтобы гарантировать их способность принять на себя указанные обязанности. В качестве критериев отбора могут стать уровень знаний в области иммиграционного законодательства, интеграции иммигрантов, а также способностей оказывать консультативную помощь и коммуникативные навыки. Иммигрантские организации и ассоциации, вовлеченные в работу консультационных органов и бюро, являются основными советниками и источниками для поиска и отбора кандидатов на роль культурных посредников. В отношении отбора культурных медиаторов ‐ посредников для работы в Единых Центрах Обслуживания существует два особых пункта. Во‐первых, кандидат должен иметь соответствующее дополнительное или профессиональное образование, особенно в областях медиации, права, международных отношений, социологии, психологии и других важных областях (в зависимости от центра, для работы в котором они отбираются). Понятно, что каждый культурный посредник должен иметь личные и образовательные способности для выполнения своих обязанностей в Едином центре обслуживания. В некоторых странах ЕС, для работы в качестве культурного медиатора достаточно иметь среднее специальное образование, в других странах, высшее профессиональное образование является обязательным. Также важно, чтобы культурные медиаторы имели навыки и желание работать посредниками между государственными учреждениями и службами и сообществами иммигрантов. Еще один обязательный критерий отбора ‐ уровень знания языка принимающей страны и одного из языков иммигрантов. Второй пункт связан с представительством группы культурных посредников, работающих в единых центрах обслуживания. Это зависит от состава иммигрантского населения в каждой стране Европейского Союза. Некоторые страны имеют превосходство определенных национальностей или этнических групп, а в других иммигранты представлены более широким спектром национальностей. Возникает вопрос, возможно ли отобрать штат посредников, отражающий полный состав общества. Если рассматривать 55
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов этот вопрос в общем, то национальность или происхождение каждого посредника должны быть вторичным перед их желанием работать с любыми национальностями мигрантов, а использование специальных лингвистических, религиозных и культурных навыков должно быть обусловлено только случаями необходимости. Поэтому на практике, каждая страна ЕС старается подбирать такие группы посредников, чтобы как возможно шире отразить имеющийся состав иммигрантских сообществ. В то же время, в странах с широким разнообразием представленных национальностей, это не всегда представляется возможным, поэтому стратегия в таких случаях будет закрепление близких по языковым, этническим и культурным особенностям групп за одним культурным медиатором. В некоторых случаях, национальное, региональное или местное правительство, в ходе консультаций с группами иммигрантскими сообществами и организациями, может также назначить культурных посредников из членов принимающего сообщества, которые имеют культурные и лингвистические знания, позволяющие им выполнять такую работу. Еще одним существенным пунктом при рассмотрении вопроса приема на работу культурных посредников в Единые Центры Обслуживания является обеспечение долгосрочности их занятости. Поиск, прием на работу и обучение культурных медиаторов ‐ посредников, а также постоянное обучение в процессе работы требует значительных инвестиций со стороны как государственных служб, так и общественных организаций. В связи с этим, сохранение таких опытных сотрудников является основой для успешного функционирования Единых Центров Обслуживания; поэтому необходимо обеспечить благоприятные условия для их работы, профессионализацию должности и соответствующий уровень оплаты труда, адаптированный к рамках бюджетных ограничений. 56
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов РАЗДЕЛ 4. УСЛУГИ, ПРЕДОСТАВЛЯЕМЫЕ В ЕДИНОМ ЦЕНТРЕ ОБСЛУЖИВАНИЯ Доступ иммигрантов к основным общественным услугам назван "Декларацией Виши" основой социального согласия. Как уже было указано в предыдущих главах, в Едином Центре Обслуживания должны предоставляться три основных типа услуг: 1. Первый тип включает в себя услуги, предоставляемые государственными учреждениями и службами, что позволит иммигрантам проходить все процедуры и получать все документы, необходимые для законного пребывания и жизни в стране в одном месте. 2. Во‐вторых, эта модель предоставляет услуги по оказанию поддержки иммигрантов в выполнении этих процедур. 3. Наконец, культурные медиаторы ‐ посредники и частные организации могут предоставлять некоторые дополнительные услуги для иммигрантов в рамках Центра. Как подчеркивалось выше, организация деятельности Единого Центра Обслуживания может стать длительным процессом, в ходе которого с течением времени будет расширяться область деятельности и увеличиваться роль этой организации в интеграции иммигрантов. Например, начать работу он может как централизованный информационный правительственный центр, затем стать посреднической организацией между различными государственными административными службами, а потом стать институтом, предоставляющим услуги и решающим различные проблемы. Другими словами, необязательно с самого начала создавать Единый центр обслуживания с тремя различными типами услуг, достаточно начать с первой, постепенно добавляя все новые. 4.1. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УСЛУГИ Государственные услуги предоставляются в Единых Центрах Обслуживания сотрудниками каждого государственного учреждения или службы, агентства или министерства, зачастую в сотрудничестве с культурными медиаторами посредниками для повышения эффективности предоставления таких услуг. Обязанности государственной службы, агентства или министерства остаются теми же самыми ‐ они просто открывают новое отделение в Едином Центре Обслуживания ‐ а зарплата выплачивается Министерством, к которому они относятся. Сотрудники отделений не имеют каких‐либо дополнительных прав, но в работе им помогают культурные посредники. Также, в результате внедрения данного подхода внедряются более экономичные механизмы распространения информации о предоставляемых услугах и общие процедуры единого согласованного подхода к решению задачи по интеграции иммигрантов. Предоставление услуг в Единых Центрах Обслуживания, таким образом, дополняет опыт предоставления услуг в каждой стране, направленный на организацию комплексности и единства предоставляемых услуг. Одним из основных преимуществ открытия государственной службы в виде модели Единого Центра Обслуживания является то, что сотрудники данного отделения получают особые навыки работы с иммигрантами и вопросами интеграции, поскольку деятельность центра направлена на иммигрантов, а 57
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов также на сотрудничество с другими государственными службами, работающими в области интеграции иммигрантов. Примером службы на местном уровне с локальной ориентацией ‐ с учетом высокой степени влияния местных властей ‐ может служить Управление по Делам Иммиграции и Гражданства, созданное при Муниципалитете Брешиа, расположенном на севере Италии. Для муниципалитета Брешиа характерен высокий процент проживающих иностранцев ‐ один из самых высоких в Италии (15,3%). Управление было учреждено с целью решения вопросов по приему и первичной ориентации вновь прибывших иммигрантов. Оно работает как единый комплексный центр поддержки иммигрантов, ведающий всеми вопросами первичного приема иностранных граждан, поддержкой новоприбывших иммигрантов и оказанием содействия в достижении социально‐экономической независимости и укрепления их участия в общественной жизни города. Данное Управление занимается приемом и поддержкой лиц, ищущих убежище, а также ведется работа по обеспечению прав и обязанностей иностранных граждан. Предоставление этого комплекса услуг в первую очередь связано в юридическим консультированием иммигрантов по вопросам пребывания (предоставление информации и консультаций); оценкой потребностей при поддержке культурных посредников и специалистов в области права и психологии; административной поддержкой при заполнении бланков, включая оформление разрешений на пребывание; консультациями в области предпринимательства (оценка существующих возможностей и ресурсов, помощь в финансовом анализе и выборе сферы деятельности); помощью в поиске работы или жилья; и специализированной поддержкой граждан, ищущих убежище. Во многих политических и стратегических документах стран ЕС признается, что иммиграционные процедуры не должны быть отличными и отделенными от процессов интеграции: “Политика в отношении приема и интеграции неразделимы и должны взаимно дополнять друг друга” (СКМ 2004, 508) и “необходимо укреплять связь между политикой в отношении законной миграции и стратегиями по интеграции” (СКМ 2007, 512). Поэтому для государственных служб, регулирующих въезд и выдачу документов на пребывание иммигрантам, целесообразно иметь отделение в Едином Центре Обслуживания. Также, в Центре Единого Обслуживания должны быть представлены все иные государственные службы, с которыми должен контактировать иммигрант во время пребывания в стране, равно как и государственные службы, играющие роль в интеграции иммигранта (например, центры занятости, центры предоставления жилья, медицинские и образовательные организации). Обобщая вышесказанное, рекомендуется, чтобы в Едином Центре Обслуживания были представлены следующие государственные агентства: ƒ
Иммиграционные службы ƒ
Службы по вопросам гражданства 58
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов ƒ
Служба занятости и Инспекция по труду ƒ
Министерство образования ƒ
Министерство здравоохранения ƒ
Службы социального обеспечения ƒ
Министерство жилищного обеспечения и строительства ƒ
Избирательные Комиссии 15 ƒ
Налоговые службы ƒ
Службы, организующие проведения экзаменов на знание языка/ получение гражданства 4.2. СЛУЖБЫ ПОДДЕРЖКИ Помимо всего прочего, в деятельность Единого Центра Обслуживания должен быть включен целый ряд услуг по поддержке и первичной ориентации, специально предназначенных для предоставления информации, консультирования и сопровождения иммигрантов, в случае их обращения как в государственные, так и в частные организации принимающего сообщества. Одной из самых важных служб поддержки, действующих в Единых Центрах Обслуживания иммигрантам, является служба первичного обращения и центральная приемная 16 . Эта центральная приемная должна стать службой первого контакта куда попадает иммигрант при обращении в Единый Центр Обслуживания и где он/а может получить подробные сведения о принципах и процедурах работы Центра. Здесь же, иммигрант объясняет цель своего визита и получает талон на прием в определенный кабинет. Поскольку все сотрудники приемной являются культурными медиаторами‐ посредниками, иммигранты чувствуют себя достаточно комфортно, не испытывая культурных либо языковых барьеров. Медиаторы‐посредники смогут сориентировать их, в какую именно службу иммигранту нужно обратиться. Приемная также играет важную роль для минимизации неточностей получаемой иммигрантами информации, что может сократить количество ненужных посещений иммигрантом государственных служб, представленных в Едином Центре. Эта служба поддержки также значительно сокращает занимающую много времени работу по выполнению процедур всех государственных услуг, предоставляемых в Едином Центре, поскольку осуществляет предварительный прием документов и ориентирует иммигранта в том, что ему/ей нужно сделать, какие документы необходимы. Кроме того, дожидаясь приема у представителей конкретных государственных служб, иммигранты могут выполнить некоторые процедуры заранее. В Португалии служба первичного обращения и центральная приемная играют очень важную роль в увеличении эффективности предоставления услуг в Едином Центре Обслуживания. Первичный контакт и прием иммигрантов, обращающихся в Национальный Центр Поддержки Иммигрантов (CNAI) происходит именно в этой приемной, где работает группа культурных медиаторов ‐ посредников, которые, в соответствии с поставленным вопросом, подробно разъясняют пользователю, в какую службу ему/ей нужно обратиться, и выдают талон на прием. В Центре установлена общая компьютерная система управления, поэтому культурные 59
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов посредники приемной выполняют основную работу по вводу данных об иммигранте в систему (например, оцифровка данных и документов) и цели его/ее посещения ‐ на португальском языке, если даже иммигрант указывает ее на другом языке. Это облегчает дальнейшую работу и ускоряет реагирование государственных служб на запросы пользователей услуг. В Центре также функционируют иные службы поддержки по семи основным направлениям, которые также осуществляются культурными медиаторами‐
посредниками. Данные службы поддержки расположены в том же здании, что и представительства основных государственных служб: (1) Юридическая поддержка (2) Поддержка в вопросах воссоединения семьи (3) Социальная поддержка (4) Содействие в устройстве на работу и организации бизнеса (5) Поддержка в поиске жилья (6) Поддержка потребителей (7) Техническая поддержка ассоциаций иммигрантов Все эти службы предоставляют различные услуги иммигрантам. Работа в одном здании приводит к обеспечению единства информации и признана всеми вовлеченными сторонами важным достижением в вопросе организации работы по интеграции иммигрантов. Другие дополнительные меры поддержки, предоставляемые в Едином Центре, отвечают конкретным специфическим потребностям иммигрантов, которые напрямую не обеспечиваются существующими общественными институтами и службами. Иногда иммигранты просто не знают, как заполнять какие‐либо формы или не понимают их. Создание служб поддержки для обеспечения данных потребностей является эффективным методом работы как для иммигрантов (которые получают поддержку для преодоления этих трудностей), так и для государственных служб и агентств (которые получают правильно заполненные бланки, что сокращает время и помогает ускорить процесс работы с обращениями). Некоторые услуги, например, поддержка в воссоединении семьи и получении гражданства, связаны напрямую с иммиграционными процедурами, и сотрудники Единого Центра Обслуживания при необходимости могут сопровождать иммигранта при прохождении процедур в иммиграционных службах. Другими примерами дополнительных мер поддержки могут стать, например, оказание консультативной помощи в вопросах получения образования детьми и взрослыми. Единый центр обслуживания также может оказывать консультативную поддержку для пользователей в отношении услуг, предоставляемых негосударственными организациями. В центральном офисе организации культурные медиаторы ‐ посредники могут предоставлять поддержку в следующих областях: 60
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов ƒ
Первичный прием и консультирование граждан ƒ
Воссоединение семьи ƒ
Юридические консультации ƒ
Устройство на работу (центр занятости) 17 ƒ
Организация своего дела, бизнеса 18 ƒ
Образование (школы и образование для взрослых) и консультации для иностранных студентов 19 ƒ
Подтверждение иностранных дипломов и квалификаций 20 ƒ
Техническая поддержка ассоциаций иммигрантов ƒ
Курсы изучения языка ƒ
Информация для потребителей ƒ
Срочная социальная поддержка ƒ
Информационная телефонная линия ƒ
Линия перевода по телефону ƒ
Заявления о случаях расизма и дискриминации ƒ
Поддержка жертв торговли людьми ƒ
Добровольное возвращение (партнерские соглашения в рамках программ МОМ) 4.3. ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ УСЛУГИ Также в Едином Центре Обслуживания могут предоставляться дополнительные услуги, чтобы сделать пребывание каждого пользователя более удобным. В центральном офисе организации культурные медиаторы ‐ посредники могут предоставлять следующие дополнительные услуги: ƒ
Детская комната ƒ
Выставочная площадка (что дает возможность художникам, как иммигрантского происхождения, так и местным устраивать выставки своих работ и обмен мнениями) ƒ
Стол информации ƒ
Библиотека для иммигрантов Каждый Единый центр обслуживания также может привлекать частные компании или предпринимателей для открытия своих филиалов или отделений центров обслуживания специально для пользователей Единого Центра, чтобы время, проведенное в ожидании, можно было провести не впустую. Существует и другой аспект привлечения сторонних организаций ‐ экономия средств за счет сдачи площадей в аренду частным предприятиям. ƒ
Почта ƒ
Банки и/или банкоматы ƒ
Службы перевода денежных средств ƒ
Колл‐центры 61
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Доступ в Интернет Копирование документов Будка мгновенной фотографии на документы Буфет РАЗДЕЛ 5. ДОСТУПНОСТЬ ЕДИНОГО ЦЕНТРА ОБСЛУЖИВАНИЯ 5.1. СТРУКТУРНАЯ ДОСТУПНОСТЬ Каждая страна ЕС должна решить, сколько Единых Центров Обслуживания необходимо и возможно открыть в данной стране. В случае стран, где иммигранты равномерно распределены по всей стране, и где государственная власть децентрализована, представляется целесообразным открыть большее количество таких центров. Крупные города‐мегаполисы, где концентрация иммигрантов более велика, являются приоритетными местами открытия Единых Центров, и их количество зависит от количества городов, соответствующих этому критерию в каждой стране. В то же время, вследствие широкого распространения иммигрантов в странах ЕС, также может быть, необходимо организовать местный единый центр в более изолированных областях, где присутствуют иммигранты. В странах ЕС, где иммигранты живут, в основном, в городах, а количество крупных городов относительно мало, потребуется меньшее количество единых центров обслуживания для удовлетворения потребностей в этом секторе. Сеть Национальных Центров Поддержки Иммигрантов (созданных по модели Единого Центра Обслуживания) в Португалии включает в себя два основных национальных центра в Лиссабоне и Порту ‐ где концентрация иммигрантского населения высока, отделение в Фаро, где также проживает значительное количество иммигрантов, а также сеть из 83 местных центров поддержки интеграции иммигрантов (Centros Locais de Apoio á Integração de Imigrante – CLAIIs), расположенных по всей стране. Два Национальных Центра Поддержки Иммигрантов расположены в центральных районах городов. В Лиссабоне, Центр расположен в районе, где работают множество предприятий, открытых иммигрантами, близко от метро на центральной улице города. Таким образом, в географическом плане обеспечена легкость доступа к центру.
В большинстве городов существуют районы или несколько районов с большей концентрацией иммигрантского населения, и если в эти районы легко добраться общественным транспортом, то правильнее открыть Единый Центр именно в таком районе. В столицах большинства европейских стран иммигрантское население распределено очень неравномерно. Часто существуют определенные районы или пригороды города, где проживает наибольшее число иммигрантов, и рекомендуется открывать местные или национальные центры именно в этих районах. Также, необходимо принимать во внимание существующую городскую и транспортную инфраструктуру, чтобы обеспечить простоту и небольшую стоимость попадания в Единый Центр. 62
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов Расположение Единого Центра Обслуживания ‐ очень важный вопрос, на который нужно обращать внимание при создании такого центра. При обсуждении возможного расположения центра нужно учитывать три основных аспекта: 1. Доступность общественным транспортом и относительная близость к центру города Поскольку Единый Центр Обслуживания считается местом, куда могут обратиться иммигранты, необходимо обеспечить простоту доступа к нему. Так как открыть Центр в центре города может быть дорого, то нужно обеспечить простоту доступа общественным транспортом (например, метро, ж/д транспорт, трамвай или автобус), и он должен находиться как можно ближе к центру города. В более мелких городах может быть целесообразным открыть местный Единый Центр Обслуживания в центре города, так как доступность общественным транспортом в таких городах будет более ограниченной. Хотя можно организовать виртуальные центры и терминалы Единых Центров, все же следует обеспечить и физическую доступность к Центрам иммигрантов и других пользователей услуг. 2. Необходимо учитывать городскую географию расселения иммигрантского населения, то есть открывать Единые Центры Обслуживания следует в частях города, где встретить иммигранта можно чаще, или где уровень их концентрации выше. В Ирландии, один из самых посещаемых Центров Информации для Граждан расположен на улице О'Коннелл, неподалеку от центра Дублина. В 2007 году, в нем было обработано 62 630 запросов. Из них, 60% были запросами от иностранных граждан. 3. Наконец, месторасположение Центров должно определяться в соответствии с существующим типом управления в каждой стране и географией распространения иммигрантов. С учетом этих факторов необходимо определить, стоит ли открыть один или несколько центров в больших городах, либо несколько центров на региональном и/или местном уровне, управляемыми либо одной головной организацией, либо властями регионального или местного уровней. Как указано в предыдущей главе, необходимо, прежде всего, рассматривать идею организации работы Единого Центра Обслуживания как процесс, а не как единовременное действие. В зависимости от того, централизованное это государство или децентрализованное, реализация может быть начата на национальном, региональном или локальном уровне ‐ но желательно под руководством национальных организаций. Некоторые муниципалитеты могут реализовывать пилотные проекты, которые позволят оценить эффективность, снижение затрат и качество услуг на уровне муниципалитетов. В зависимости от типа власти существуют разные подходы реализации модели Единых Центров Обслуживания: 63
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов (a) Централизованное государство ‐ в централизованном государстве считается, что принимать решения о создании и местоположении Центра будет национальное правительство. После того, как местоположение определено, для реализации проекта должны проводиться переговоры с местными властями. (б) Федерализованное государство – государство рекомендует открыть Единый Центр Обслуживания, а решение об открытии принимает каждый регион. Регион, реализующий проект, сам ведет переговоры с местными властями. (в) Государство с высоким уровнем местной автономии – государство рекомендует открыть Единый центр, каждый регион принимает решение о реализации проекта совместно с партнерами на местном уровне. 5.2. ДОСТУПНОСТЬ УСЛУГ И ИНФОРМАЦИИ Существует несколько вопросов в отношении доступности услуг и информации, связанной с деятельностью Единого Центра Обслуживания и иммиграцией в целом. Доступность Первым и самым очевидным элементом, связанным с доступностью Единого Центра Обслуживания, является время работы Центра. Время его работы ‐ это ключевой вопрос, поскольку Единый Центр Обслуживания должен работать в такие часы, чтобы доступ к нему имели работающие иммигранты. Таким образом, придется изменить существующие графики работы Министерств и ведомств. Если невозможно ежедневно организовать работу вне обычного графика работы, то необходимо, чтобы хотя бы один или два дня в неделю центр открывался раньше или работал дольше обычного времени. Таким образом, иммигрантам или пользователям услуг не придется брать на работе выходной, чтобы попасть на прием в центре. Кроме того, рекомендуется, чтобы все службы, предоставляющие услуги в Едином Центре Обслуживания, имели доступ ко всей необходимой информации, касающейся предоставления услуг. Для обеспечения общего и единого подхода в Едином Центре Обслуживания все правительственные агентства и услуги по поддержке должны работать в сотрудничестве друг с другом, передавать друг другу всю важную информацию. Поддержку в этом отношении могут обеспечить информационно‐коммуникационные технологии. Их необходимо использовать для увеличения количества способов предоставления услуг и усиления их единства, например, для оцифровки документов, упрощения процедур и обеспечения доступа к услугам через интернет или по телефону. Головная организация, руководящая работой Единого Центра Обслуживания, должна упростить процедуру передачи информации между офисами и правительственными агентствами, если необходимо. Мониторинг и оценка ‐ ключевой элемент нормального функционирования Единого Центра Обслуживания (как приведено в пункте 1.3), поэтому общая база данных будет служить полезным инструментом доступности услуг. Особого внимания заслуживает пример общей IT‐системы, использующейся в 64
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов Национальном центре поддержке иммигрантов в Португалии. Система считается одной из инновационных характеристик, которая положительно влияет на обеспечение качества работы. В связи с этим ACIDI, I.P. получила в 2004/2005 гг. награду в категории "эффективность работы" государственного сектора Португалии. В Центрах предварительная сортировка и организация приемной, оцифровка документов, передаваемых иммигрантами, упрощает и ускоряет процедуры, особенно с учетом требований Погранично‐иммиграционных служб (SEF). Это агентство ‐ одна из служб, которая каждый день получает самое большое количество запросов в отношении продления виз, поскольку продление виз ‐ это основная услуга, предоставляемая в офисах Центров. Единая IT‐система Центров обеспечивает цифровую обработку информации по каждому иммигранту, к которой имеют доступ соответствующие институты и службы. Кроме того, тот факт, что Колл‐центры для иммигрантов также пользуются этой системой, позволяет иммигрантам позвонить и запросить информацию о статусе их обращения. Информация Для распространения информации об услугах Единого Центра Обслуживания и интеграции иммигрантов может быть использовано несколько информационных стратегий: Рекламные кампании: Информационные брошюры о Единых Центрах Обслуживания и правах и обязанностях иммигрантов должны быть переведены на несколько языков в сотрудничестве с министерствами. Распространять их необходимо через правительственные агентства и социальные организации. Для того, чтобы рассказать иммигрантам и другим пользователям услуг от открытии Единых Центров Обслуживания и услугах, предоставляемых в них, необходимо проводить рекламные кампании по телевидению и размещать рекламные материалы на информационных щитах. После этого начального периода, скорее всего, еще большее количество иммигрантов узнают о его существовании через "сарафанное радио". Увеличение количества подходов: Поскольку культурные посредники, работающие в Единых центрах обслуживания, часто сами являются иммигрантами или выходцами из иммиграционных сообщест, они также играют важную роль не только в предоставлении услуг, но и ‐ в связи с обучением перед началом работы в Единых центрах обслуживания ‐ в распространении информации о правах и обязанностях иммигрантов в стране. Другими словами, работа посредников также будет стимулировать распространение информации. Группы распространителей информации, состоящие из культурных посредников, работающих в Единых Центрах Обслуживания, были созданы на базе ACIDI, I.P. в 2006 году в Португалии. Цель работы этих групп ‐ предоставление специализированных услуг в различных областях жизни иммигрантов в Португалии, в том числе посещение районов и институтов с целью повышения осведомленности о существовании Центров и предоставляемых ими услугах. Группы распространителей информации 65
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов также должны придумывать способы восполнения недостатка информации не только о правах и обязанностях иммигрантов в Португалии, но и существующих услугах по интеграции в иммиграционных сообществах. Виртуальный Единый центр обслуживания: В помощь физическому Центру обслуживания может быть организован виртуальный Единый Центр Обслуживания. На специальном сайте можно записаться на прием в специальную службу Центра и получить информацию. В соответствии с возможностями каждого правительственного ведомства или агентства, некоторые процессы также могут быть выполнены он‐лайн. Модернизация получения доступа к информации и услугам в Едином центре обслуживания должна являться частью существующих общих стратегий использования информационных технологий управления. Однако, в связи с разным уровнем компьютерной грамотности в среде иммигрантов, необходимостью посредничества и передачи информации, виртуальный Единый Центр информации не может полностью заменить его физическое существование. Также определенные процедуры могут выполняться через электронную почту, по телефону или через почту. 9 В Португалии, пользователь услуг Национальной сети поддержки иммигрантов не должен обязательно посещать один из национальных или локальных центров для получения ответа на запрос или информации по определенному вопросу. Телефонная линия экстренной помощи, официально открытая 13 марта 2003 года, работает с понедельника по субботу с 8:30 до 20:30, предоставляя общую и специальную информацию. В ней работают культурные посредники. Также предоставляется дополнительная услуга записи на прием в национальных центрах поддержки иммигрантов. Услуга предоставляется на девяти языках с возможностью расширения до 60 языков с помощью перевода по телефону. 9 В Ирландии, Стол информации предоставляет информацию по телефону и с помощью веб‐сайта (www.citizensinformation.ie). Новый веб‐сайт в 2007 году получил награду Саммита ООН в категории "Электронный парламент", а ЕС назвала его самой эффективной моделью работы на саммите электронного правительства. Сайт представлен на английском и ирландском языках; также есть документы на польском, румынском и французском языках. Столы информации предоставляют информацию посредством трех каналов: он‐лайн, по телефону и лично. Общая информация Стола информации доступна через веб‐
сайт. Телефонная линия информационного центра (CIPS) предоставляет услуги по телефону, а всемирная сеть Информационных центров (CIS) предоставляет услуги лично. Три этих канала обеспечивают доступ граждан к информации, консультациям и посредническим услугам. 66
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов Терминалы Единых центров информации также могут быть установлены в стратегических местах, предоставляя доступ к необходимой официальной информации, предоставляемой различными министерствами, работающими в Единых центрах обслуживания, включая правовую информацию на нескольких языках и информацию о представителях услуг (например, какие услуги и где предоставляются). Также можно установить терминалы в различных точках, в разных городах и местностях и институтах (правительственных и неправительственных организациях). РАЗДЕЛ 6. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ И ВОПРОСЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЕДИНОГО ЦЕНТРА ОБСЛУЖИВАНИЯ Как указано в первом ежегодном докладе по миграции и интеграции (СКМ 2004 508), усиление интеграции иммигрантов приносит пользу государственному бюджету. Другими словами, инвестиции стран‐членов ЕС в предоставление услуг по интеграции в долгосрочной перспективе оказывают положительное влияние на бюджет на основании факта появления более интегрированного общества. Для индивидуальных услуг огромное значение имеет увеличение эффективности предоставления услуг в Единых Центрах Обслуживания. Кроме того, реализация проекта Единого Центра Обслуживания должна быть не единовременным вложением средств, но постоянным устойчивым процессом. В среднесрочной перспективе, это может являться средством экономии средств ввиду сокращения расходов правительственных агентств, а в долгосрочной перспективе в связи с улучшением результатов интеграции. Реализация модели Единого Центра Обслуживания в странах‐членах ЕС является рациональным способом оптимизации ресурсов государства, поскольку несколько государственных служб, с которыми должен контактировать иммигрант во время пребывания в европейских сообществах, находятся в одном здании. Прямой контакт разных институтов приводит к увеличению эффективности и более согласованным действиям государства по отношению к иммигрантам. Снижается количество необязательных бюрократических процедур, общие базы данных помогают предоставлять услуги быстрее и эффективнее. Однако реализация такого проекта требует начальных вложений, о которых будет рассказано в данном разделе. Реализация проекта Единого Центра Обслуживания требует значительных начальных инвестиций в трудовые ресурсы ‐ в частности, в наем и обучение посредников, ‐ и в материальные ресурсы ‐ в отношении зданий и оборудования. Поэтому эффективная реализация требует вложения средств на начальном этапе, а также существование устойчивого источника финансирования для функционирования Единого Центра Обслуживания. В Португалии, открытие в 2004 году Национальных центров поддержки иммигрантов потребовало вложения €1,4 миллиона евро, которые были предоставлены Верховной Комиссией по иммиграции и этническим меньшинствам. В 2007 году большая часть годового бюджета ACIDI, I.P. размером €5,51 миллиона евро поступала от Министерства труда и социальной солидарности. Только 20,9% бюджета пошло на наем персонала (по большей части, культурных посредников). €1,88 миллиона евро, или 34,1% бюджета было потрачено на организацию различных услуг по интеграции, 67
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов включая сеть Национальных и локальных Центров поддержки иммигрантов. Необходимо гарантировать устойчивое финансирование из национального или регионального бюджета через правительственные службы, и отдельное финансирование головной организации Единого Центра Обслуживания. Ожидается, что различные службы будут делить расходы на кадровые ресурсы и предоставление услуг и направлять их в специальные точки, где сконцентрированы также другие государственные агентства и службы поддержки. Некоторые страны‐члены ЕС могут захотеть инвестировать начальные средства в рамках экспериментального проекта Единого Центра Обслуживания в регионе или районе. Это потребует вложений меньшего объема, затем потребуются инвестиции в среднесрочном периоде для расширения модели на основании результатов и оценки экспериментального проекта. 6.1. ВОПРОСЫ КАДРОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ Государственные инвестиции в Единый Центр Обслуживания ограничены в том плане, что каждый филиал правительственного министерства или агентства работает за счет собственного финансирования в отношении сотрудников. В долгосрочной перспективе правительственные службы повысят свою рентабельность в связи с повышением эффективности работы и увеличением способности предоставления четких ответов на запросы пользователей в центре в связи с поддержкой культурных посредников. С точки зрения расходов правительственных агентств на кадровые потребности, очевидно, что иметь отделение в Едином Центре Обслуживания является экономичной и эффективной мерой. Потенциально правительство также может сэкономить средства, положившись на услуги культурных посредников по устранению недостатка информации и дополнения существующего опыта различных правительственных и неправительственных служб. Это упростит проведение необходимого обучения, как для культурных посредников, так и для персонала государственных служб для обеспечения предоставления эффективных и компетентных услуг. Поэтому основные расходы на поиск и прием на работу сотрудников будут связаны с расходами на обучение культурных посредников и финансирование ассоциаций мигрантов для приема на работу культурных посредников. Количество принятых на работу культурных посредников будет зависеть от размера Единого Центра Обслуживания. Будет необходимо произвести предварительную оценку количества ежедневных приемов, чтобы нанять соответствующее количество сотрудников. Это будет основанием для расчета расходов на персонал в отношении посредников. В среднем, Единый Центр Обслуживания в Лиссабоне принимает 782 пользователя в день. Для этого количества посетителей в центре работает 65 культурных посредников, 19 должностных лиц и 5 охранников. МОМ проводила оценку работы 68
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов проекта Национальных центров поддержки мигрантов (CNAI) и, в частности, положительное влияние для государственных институтов, представленных в нем. Перед ее реализацией сотрудники правительственных агентств часто говорили, что им сложно отслеживать изменения правил и процедур. Объединение усилий в CNAI приводит к гармонизации и упрощению этих процедур, а такой процесс не всегда столь прост. Сотрудники, работающие в Центрах, включая сотрудников государственных организаций, заявили о положительном влиянии сотрудничества агентств. Проблемы, существовавшие вначале, постепенно были устранены, что привело к увеличению качества и эффективности работы, что имело положительное воздействие, как на пользователей, так и на агентства. На самом деле, из‐за нехватки сотрудников, культурные посредники всегда могли помочь в оказании этих услуг (МОМ, 2007: 13‐15). Реализация проекта Единого Центра Обслуживания повлечет расходы на обучение сотрудников государственных ведомств и культурных посредников. Также появятся постоянные расходы на обучение по вопросам изменений в законодательство, процедуры и способы предоставления услуг. Эти инвестиции в кадровые вопросы, как указано выше, важны для гарантирования приема на работу и сохранения штата с особыми навыками. 6.2. МАТЕРИАЛЬНЫЕ РЕСУРСЫ На начальной стадии необходимо будет сделать существенные вложения в покупку или аренду здания для Единого Центра Обслуживания (принимая во внимание вопросы, рассмотренные в пункте 5.1). Некоторые из них могут быть погашены за счет сдачи в аренду площадей частным компаниям и предпринимателям, предоставляющим дополнительные услуги (как указано в подпункте 4.3). Покупка или аренда должна осуществляться головной организацией, руководящей общими работами Единого Центра Обслуживания. Финансирование также потребуется для содержания здания, уборки и потенциального ремонта. Однако такие расходы могут быть снижены за счет адаптации существующих министерских или муниципальных зданий. Здание также должно быть оборудовано общей компьютерной системой для персонала для обработки дел, передачи информации коллегам в других офисах, если необходимо. Общая цифровая система управления в Национальном центре поддержки иммигрантов в Лиссабоне называлась одним из основных плюсов работы Единого Центра Обслуживания при опросе его сотрудников в рамках оценки организации МОМ (МОМ, 2007: 25). Также финансовые вложения необходимы для приобретения мебели. Единый Центр Обслуживания также потребует установки системы выдачи талонов с информационными экранами, на которых будет отображаться номер талона. Если планируется установка терминалов информации, то потребуются начальные инвестиции в разработку и установку, а также последующие инвестиции в обслуживание таких терминалов. Значительные затраты также связаны с производством информационных брошюр, рекламы и разработкой веб‐сайта. 69
Руководство по организации Единого Центра Обслуживания Иммигрантов КОНЦЕВЫЕ ССЫЛКИ 1
Более подробно о результатах проекта см. www.oss.inti.acidi.gov.pt Более подробно о деятельности Комиссии см. www.acidi.gov.pt 3
Более подробно см. http://www.oss.inti.acidi.gov.pt 4
Более подробно см. http://www.oss.inti.acidi.gov.pt 5
Все страновые отчеты, созданные в контексте проекта, можно посмотреть на http://www.oss.inti.acidi.gov.pt 6
В ходе реализации проекта было организовано три семинара, по основным темам проекта: Роль социально‐культурных медиаторов (Дублин, 26 февраля 2008), Комплексный подход к оказанию услуг иммигрантам: примеры из европейского опыта (Афины, 6 июня 2008), Партнерство неправительственных организаций и государственных служб в области предоставления услуг иммигрантам (Берлин, 8 июля 2008). Более подробно о результатах семинаров см. http://www.oss.inti.acidi.gov.pt 7
Все страновые отчеты проекта (JLS/2006/INTI/148) см. на www.oss.inti.acidi.gov.pt 8
Более подробно см. www.oss.inti.acidi.gov.pt 9
Третий Ежегодный Отчет по Миграции и Интеграции (CКМ (2007) 512). 10
Второй базовый принцип интеграции гласит, что «интеграция подразумевает уважение к базовым нормам и ценностям Европейского Союза». Европейские нормы далее определены в Европейском Пакте по Иммиграции и Убежищу, среди которых, «уважение к правам человека, свободы слова, демократии, толерантности, равноправию между мужчинами и женщинами, а также обязательному школьному образованию детей»(13189/08 ASIM 68: 6)
11
Стратегию «Нация Миграции» см. на www.diversityireland.ie/Publications/Publications/Migration_Nation.html 12
См. http://www.interno.it/mininterno/export/sites/default/it/temi/immigrazione/sottotema005.html 13
Более подробно см. www.minderhedenforum.be 14
Р. Пеннинкс (2005). Процессы Интеграции Иммигрантов: результаты исследования и рекомендации. Европейская Конференция по Народонаселению 2005, Совет Европы, Европейский Комитет Народонаселения. 15
В некоторых странах ЕС, иностранные граждане имеют право участвовать в выборах, при определенных условиях (Бельгия, Чехия, Финляндия, Венгрия, Ирландия, Литва, Люксембург, Португалия, Словакия, Словения, Испания, Швеция (СКМ COM 2007, 512: 17). 16
Первичное обращение и прием подразумевают первичное обращение иммигранта с объяснением цели визита и дальнейшее перенаправление его/ее в те службы, работающие в рамках Единого Центра, в услугах которых мигрант нуждается (выдача пропуска). 17
См. СКМ 2007, 512: 6 и Общий Базовый Принцип 3. 18
См. СКМ 2007, 512: 6 и СЭС 2006, 892: 6. 19
См. СКМ 2007, 512: 7. 20
См. СЭС 2006, 892: 6. 2
70