Статья в Ж. К вопросу об Адм. надзоре в Юрист

«К вопросу об административном надзоре за лицами,
освобожденными из мест лишения свободы»
The question of the administrative supervision of persons released from prison
Автор статьи описывает проблемы в осуществлении административного
надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
The author of the article describes problems in exercise administrative supervision
of persons released from prison.
Ключевые слова: административный надзор, органы внутренних дел,
исправительные учреждения.
Key words: administrative supervision, enforcement bodies, prisons.
Институт административного надзора за лицами, освобожденными из
мест лишения свободы (далее – административный надзор) был восстановлен
Федеральным законом РФ от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ
«Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест
лишения свободы» (далее – Федеральный закон № 64-2011). Для его
реализации был принят другой Федеральный закон от 6 апреля 2011 года
N 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона
«Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест
лишения свободы» "(далее – Федеральный закон № 66-2011).
Преимущества данного института в новой редакции очевидны:
– во-первых, впервые осуществление административного надзора прописано
Законом (законами);
– предусмотрен судебный порядок установления, изменения и прекращения
административного надзора. Так, Федеральным законом № 66-2011 в
Гражданский процессуальный кодекс РФ 2002 г. внесена новая глава: 26.2
«Производство по делам об административном надзоре за лицами,
освобожденными из мест лишения свободы».
Регламентация административного надзора в настоящее время не
обошлась без шероховатостей. В данной работе рассмотрим следующие
проблемы:
1. С принятием Федеральных законов № 64 и № 66-2011 появилась
конкуренция между институтом административного надзора и уголовным
наказанием в виде «ограничения свободы», назначенного в качестве
дополнительного наказания;
2. Федеральным законом № 66-2011 уголовная ответственность
2
предусмотрена лишь за уклонение от административного надзора
(ст.314.1 УК РФ);
3. К сожалению, не всегда нормы института административного
надзора прописаны лучше, чем в нормативных актах советского периода;
4. Имеются вопросы и по принятым во исполнение законов
ведомственным нормативным актам.
Этими обстоятельствами обусловливаются цели и предмет
исследования. Административный надзор, согласно ст.13 Федерального
закона № 64-2011, исполняется с 1.07.2011 года. Так как данный институт
права молодой, актуальность выбранной темы очевидна.
Историческая справка по институту административного надзора
Ранее (с 1966-2009 годы) административный надзор осуществлялся на
основании «Положения об административном надзоре органов милиции за
лицами, освобожденными из мест лишения свободы», утвержденного Указом
Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 года № 5364-YI
(далее – Положение 1966 года).
Статьей 5 Федерального закона РФ от 27 декабря 2009 г. № 377-ФЗ
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с введением в действие положений Уголовного кодекса
Российской федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Российской
Федерации о наказании в виде ограничения свободы» вышеназванный Указ
Президиума Верховного Совета СССР был отменен. Таким образом,
формально (юридически) данный институт права перестал действовать, хотя
фактически он не функционировал с 1993 года, когда была отменена
административная
(ст. 167 Кодекса РСФСР об административных
правонарушениях 1984 г.) и уголовная ответственность (ст.198.2 УК РСФСР
1960 г.) за нарушение или злостное нарушение правил административного
надзора.
Преступление, предусмотренное ст. 198.2 УК РСФСР «Злостное
нарушение правил административного надзора» было сконструировано как
состав с административной преюдицией. За первое и второе правонарушение
правил административного надзора предусматривалась административная
ответственность, а за третье – уголовная.
Остановимся на первой проблеме – конкуренции между
институтом административного надзора и уголовным наказанием в виде
«ограничения свободы», назначенного в качестве дополнительного
наказания.
Уголовное наказание в виде ограничения свободы было введено в
действие Федеральным законом № 377 - 2009 года. Этим законом была
существенно изменена карательная сущность данного наказания, и
законодатель предусмотрел его применение не только в качестве основного
(как было предусмотрено изначально) но и в качестве дополнительного
наказания. Такая новелла отчасти была оправдана тем обстоятельством, что
этим же законом был ликвидирован институт административного надзора
(отменено Положение 1966 года).
3
Но с возрождением в 2011 году института административного надзора,
применение ограничения свободы в качестве дополнительного наказания
создало неоправданную конкуренцию. Оба института регулируют поведение
освобожденного из мест лишения свободы (поднадзорного). Ограничения,
применяемые судом при назначении «ограничения свободы» и
«административного надзора» аналогичные (см.: ст.4 Федерального закона
№ 64-2011 и ч.1 ст. 53 УК РФ). Да и как суд (судья) во время назначения
наказания может знать о поведении осужденного в период отбытия наказания
и необходимости осуществления за ним постпенитенциарного контроля? Для
этого и предусмотрен институт административного надзора. К слову,
ограничение свободы в качестве основного наказания конкурирует с
условным осуждением. Данный вывод подтверждают результаты
проведенного опроса сотрудников правоохранительных органов. Так, на
вопрос «В чем состоит различие условного осуждения и ограничения
свободы?» 68 % респондентов ответили, что принципиальной разницы нет1.
Но это предмет другого исследования.
По
второй
проблеме
–
уголовной
ответственности,
предусмотренной лишь за уклонение от административного надзора
(ст.314.1 УК РФ), можно сказать следующее.
Деяние, предусмотренное ст.198.2 УК РСФСР 1960 года было
сконструировано как состав с административной преюдицией. За первые два
нарушения
«правил
административного
надзора»
(любых)
предусматривалась административная ответственность, а за злостное
нарушение (3 и более раз) – уголовная. В настоящее время привлечь к
уголовной ответственности возможно только за уклонение от
административного надзора, а за несоблюдение ограничений суда и
обязанностей,
предусмотренных
законом
возможна
только
административная
ответственность.
Причем
за
«несоблюдение
административных ограничений» предусмотрен штраф от 1-1,5 тысяч рублей
или административный арест до 15 суток, а за «невыполнение обязанностей,
устанавливаемых при административном надзоре» – только штраф и в
меньшем размере (от 500 до 1000 рублей). Чем это обусловлено?
Рассмотрим третью проблему о том, что не всегда нормы
института административного надзора прописаны лучше, чем в
нормативных актах советского периода.
1) Отдельные положения института административного надзора в
Положении 1966 года были прописаны лучше: проще и конкретнее. Это в
полной мере относится и к юридической ответственности за нарушение
«правил административного надзора» (в новом законе такого понятия нет).
В Положении 1966 года была отдельная статья (16) об ответственности за
нарушение правил административного надзора, в которой были перечислены
ее виды: административная и уголовная. В Федеральном законе № 64 -2011
такой статьи нет. Об ответственности говорится только в ч. 3 ст.11
См. Борисова Н.Ф. соотношение ограничения свободы с условным осуждением //Уголовноисполнительная система: право, экономика, управление. 2012.№ 2. С.18.
1
4
(Обязанности поднадзорного лица) данного закона: «В случае несоблюдения
установленных судом административных ограничений или невыполнения
обязанностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом,
поднадзорное
лицо
несет
ответственность
в
соответствии
с
законодательством Российской Федерации».
2) Одним из оснований прекращения административного надзора,
согласно ч.3 ст. 9 ФЗ № 64-2011 является осуждение поднадзорного лица к
лишению свободы и направление его к месту отбывания наказания.
А почему только осужденных к лишению свободы? А если осудили к
исправительным работам, ограничению свободы или принудительным
работам, то как быть? У данных лиц появляется двойной правовой статус: с
одной стороны они остаются поднадзорными ОВД и на них распространяется
административная (ст.19.24 КоАП РФ) и уголовная ответственность
(ст.314.1.УК РФ) за нарушения или уклонение от административного
надзора, а с другой – они являются осужденными и на них в полной мере
распространяются нормы уголовно-исполнительного законодательства
(ст.46,50,60.14-60.17 и др.), которые применяют сотрудники
другого
ведомства – УИС.
И получается как в поговорке, что у семи нянек дитя без присмотра.
Допустить подобного никак нельзя.
Выход видится в запрете судам выносить поднадзорным приговоры к
какому-либо наказанию, кроме лишения свободы.
3) Статьей 7 Федерального закона № 64-2011 предусмотрено продление
срока административного надзора. Она гласит: «Административный надзор
может быть продлен судом в связи с совершением поднадзорным лицом в
течение одного года двух и более административных правонарушений
против порядка управления и (или) административных правонарушений,
посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или)
на здоровье населения и общественную нравственность». Данная норма о
продлении административного надзора прописана не совсем удачно, ведь
продлить административный надзор для некоторых категорий поднадзорных
невозможно (см.: п.2 ч.1 ст.5 Федерального закона № 64-2011), так как он
устанавливается им на весь оставшийся срок судимости. А в случае
погашения или снятия судимости административный надзор прекращается
(см. ч.1 ст.3 и п.3 ч.1 ст.9 Федерального закона № 64-2011).
4) Административный надзор, согласно ст. 8 Положения 1966 года
устанавливался
на
шесть месяцев.
В
необходимых случаях
административный надзор мог быть продлен каждый раз еще на шесть
месяцев, но не свыше сроков, предусмотренных законом для погашения
или снятия судимости за данное преступление.
В новом законе (ч.1 и 2 ст. 5 Федерального закона № 64-2011) сроки
административного надзора значительно больше и неоднозначные, так для
одних категорий – от 1-3 лет, но не свыше срока, установленного для
погашения судимости (ст.86 УК РФ); для других – на весь срок,
установленный законодательством для погашения судимости.
5
Думается, что 3-х лет административного надзора достаточно для
любой категории поднадзорных, тем более, что возможность его продления
законом предусмотрена (ст.7). Прописано в Федеральном законе № 64-2011 и
досрочное прекращение административного надзора по истечении не менее
половины установленного судом срока при условии, что поднадзорное лицо
добросовестно соблюдает административные ограничения, выполняет
обязанности, предусмотренные данным законом, и положительно
характеризуется по месту работы и (или) месту жительства или пребывания
(ч. 2 ст. 9). Все это будет стимулировать правопослушное поведение
поднадзорных.
5) Исчисление срока административного надзора прописано витиевато.
Так, согласно ч.3-4 ст. 5 Федерального закона № 64-2011 срок
административного надзора исчисляется в отношении:
«1) лица, указанного в части 1 статьи 3 настоящего Федерального
закона, при наличии основания, предусмотренного пунктом 1 части 3 статьи
3 настоящего Федерального закона, и лица, указанного в части 2 статьи 3
настоящего Федерального закона, со дня постановки на учет в органе
внутренних дел по избранному месту жительства или пребывания;
2) лица, указанного в части 1 статьи 3 настоящего Федерального
закона, при наличии основания, предусмотренного пунктом 2 части 3 статьи
3 настоящего Федерального закона, со дня вступления в законную силу
решения суда об установлении административного надзора.
4. В случае назначения лицу ограничения свободы в качестве
дополнительного вида наказания, а также при замене неотбытой части
наказания в виде лишения свободы ограничением свободы срок
административного надзора исчисляется со дня отбытия наказания в виде
ограничения свободы». К чему такие сложности?
Целесообразно предусмотреть единообразное исчисление срока
административного надзора для всех категорий поднадзорных – со дня
постановки на учет в ОВД.
Вопросы по принятым во исполнение законов ведомственным
нормативным актам – предмет четвертой проблемы.
Во исполнение Федеральных законов № 64 и 66-2011 г. были приняты:
– Приказ МВД РФ от 08.07.2011 г. № 818 «О Порядке осуществления
административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения
свободы» (далее – Приказ МВД РФ № 818-2011);
– Приказ МВД РФ от 30.06.2012 г. № 657 «О внесении изменений в
Порядок осуществления административного надзора за лицами,
освобожденными из мест лишения свободы, утвержденный приказом МВД
России от 08.07.2011 г. № 818 » (далее – Приказ МВД РФ № 657-2012).
Приказ МВД РФ № 657-2012 распространяется и на сотрудников ИУ
(и др. подразделений УИС).
В частности, этим приказом в порядок организации административного
надзора добавлен в том числе: раздел III. «Взаимодействие учреждений
уголовно-исполнительной системы с территориальными органами МВД
6
России
на
районном
уровне
в
организации
осуществления
административного надзора». Согласно п.15.3
данного приказа, при
освобождении осужденному вручается предписание о выезде к избранному
месту жительства или пребывания с указанием срока прибытия, и лицо
предупреждается об уголовной ответственности за уклонение от
административного надзора и он обязывается явиться в территориальный
орган МВД на районном уровне (куда в день освобождения направляется
копия предписания). Кроме того, в справке об освобождении проставляется
отметка «установлен административный надзор».
Данный приказ согласован с директором ФСИН РФ Г. Корниенко,
хотя вероятнее всего он должен быть совместным приказом МВД и Минюста
России (а не ФСИН России), так как согласно п.8 Положения о ФСИН
России, это не входит в ее компетенцию: «ФСИН России не вправе
осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое
регулирование». Это компетенция Министерства юстиции 2 . А одной из
основных задач МВД России является: нормативно-правовое регулирование
в сфере внутренних дел3.
Практика применения института административного надзора.
В отделении участковых уполномоченных полиции (далее - ОУУП) отдела
МВД России по г. Уссурийску на начало 2012 года состояло на учете
9 поднадзорных.
В 2012 году (на 19.09.12) взято под надзор 17 человек, из них: 12 по
ходатайству ИУ и 5 по собственной инициативе ОУУП.
Наказанных в административном порядке (ст.19.24) и привлеченных к
уголовной ответственности (ст.314.1) нет.
Двое поднадзорных находятся в розыске.
Можно сделать вывод, что данный институт работает не в полную
силу. Предположительно, что такая ситуация и в других регионах страны.
Почему это происходит? Суть проблемы проста. Новую функцию для
ОВД ввел Федеральный закон № 64-2011, а подразделения (штата) по
организации данного направления пока нет (ранее были и сейчас
предусмотрены). И возложили эту функцию на участковых уполномоченных,
которые и без этого перегружены. Кроме того, в результате проводимых
реорганизаций опытные сотрудники со стажем оказались не у дел. Не
сохранена преемственность поколений и анискиных осталось совсем мало, а
молодые участковые еще не наработали практики по данному направлению
деятельности.
Статистика по данному институту по России пока отсутствует.
В результате проведенного исследования можно сделать следующие
выводы.
Институт административного надзора является комплексным
2
См.: п.1 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации: Указ Президента РФ от
13.10.2004 года № 1313.
3
См.: см.: подпункт 2 п.3 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации: Указ
Президента РФ от 1.03. 2011 г. № 248.
7
институтом права, его нормы относятся к таким отраслям как:
- Административное право (ст.19.24 КоАП РФ);
- Уголовно-исполнительное право (ст.173.1,ч.1.1 ст.54);
- Уголовное право (ст.314.1 и ст.15,18,86 УК РФ);
- Гражданское процессуальное право (гл.26.2 ГПК).
В отличие от советского периода институт административного надзора
регулируется Федеральным законом (Федеральный закон № 64-2011), также
предусмотрен судебный порядок установления, изменения и прекращения
административного надзора, для чего в ГПК РФ Федеральным законом
№ 66-2011 введена гл. 26.2 «Производство по делам об административном
надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». Этим
законом (Федеральным законом № 66-2011), кроме того, предусмотрена
административная (ст.19.24 КоАП РФ) и уголовная ответственность
(ст.314.1 УК РФ), а в УИК РФ введена статья 173.1 «Установление
административного надзора в отношении лица, освобождаемого из мест
лишения свободы».
Реализация норм административного надзора является важным
инструментом в профилактике правонарушений и, в том числе, рецидивной
преступности.
Для
наиболее
эффективного
функционирования
института
административного надзора предлагаю:
1) назначение уголовного наказания в виде ограничения свободы в
качестве дополнительного наказания отменить;
2) в Федеральный закон № 64-2011 года ввести понятия: «правила
административного надзора», «нарушение правил административного
надзора» и «злостное нарушение правил административного надзора»,
понимая под «правилами административного надзора» ограничения,
установленные судом и запреты, предусмотренные законом;
3) ст. 19.24 сформулировать в следующей редакции: «Статья 19.24.
Несоблюдение правил административного надзора
Несоблюдение
лицом,
в
отношении
которого
установлен
административный надзор, правил административного надзора, если эти
действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа в размере от одной
тысячи до одной тысячи пятисот рублей либо административный арест на
срок до пятнадцати суток».
4) состав преступления, предусмотренный ст. 314.1 УК РФ
сконструировать
как
состав
с
административной
преюдицией.
Предусмотреть привлечение к уголовной ответственности не только за
уклонение, но и за злостное нарушение правил административного надзора;
5) ввести в УК РФ норму, согласно которой при совершении
поднадзорным преступления (кроме совершенного по неосторожности) ему
может быть назначено только лишение свободы;
6) дополнить Федеральный закон № 64-2011 нормой следующего
8
содержания:
«В
случае
несоблюдения
установленных
правил
административного надзора, поднадзорное лицо несет административную
(по ст. 19.24 КоАП РФ) и уголовную (по ст.314.1 УК РФ) ответственность».
7) максимальный срок административного надзора ограничить тремя
годами;
8) предусмотреть единообразное исчисление срока административного
надзора для всех категорий поднадзорных – со дня постановки на учет в
ОВД;
9) о порядке осуществления административного надзора издать один
совместный приказ МВД и Министерства юстиции;
10) шире использовать СМИ в популяризации деятельности основного
звена полиции – участковых уполномоченных;
11) предусмотреть в квалификационных требованиях при приеме на
службу участковых уполномоченных полиции обязательное наличие
юридического образования.