cofo/2014/4.5 оплата экосистемных услуг

Апрель 2014 года
COFO/2014/4.5
R
КОМИТЕТ ПО ЛЕСНОМУ ХОЗЯЙСТВУ
ДВАДЦАТЬ ВТОРАЯ СЕССИЯ
Рим, Италия, 23-27 июня 2014 года
ОПЛАТА ЭКОСИСТЕМНЫХ УСЛУГ (ОЭС) И
ФИНАНСИРОВАНИЕ ЛЕСНОГО ХОЗЯЙСТВА
I.
ВВЕДЕНИЕ
1.
Леса оказывают такие многочисленные экосистемные услуги, как обезвреживание
выбросов парниковых газов, защита водоразделов, сохранение биоразнообразия, охрана
ландшафтов и обеспечение средств к существованию для исключительно важных живых
организмов. Несмотря на то, что признание этих функций лесов растет, на рынках их
экономическая значимость отражена в неполном объеме. В результате роль лесов является
недооцененной, что зачастую приводит к их деградации или перепрофилированию на другие
цели землепользования. Схемы оплаты экосистемных услуг 1 (ОЭУ) направлены на
исправление этого недостатка на рынках посредством создания соответствующих
экономических стимулов, которые позволяют перенаправлять финансовые ресурсы от
получателей экосистемных услуг тем, кто их предоставляет.
2.
Согласно Оценке экосистем в связи с тысячелетием (ОЭТ, 2005 год) эти услуги
подразделяются на четыре широкие категории: обеспечивающие услуги, например
производство продовольствия и генерирование воды; регулирующие услуги, например
воздействие на климат и борьба с болезнями; вспомогательные услуги, например обеспечение
циклов питательных веществ и опыление растений; и культурные услуги, например
предоставление духовных ценностей и возможностей для отдыха.
3.
В типичном механизме ОЭУ продавцами экосистемных услуг являются владельцы
земельных угодий или прав на лесные ресурсы, а покупателями могут быть правительственные
учреждения (федеральные, провинциальные и местные), неправительственные организации или
частные лица и компании. Сделки в рамках ОЭУ включают государственные платежи
(например, платежи федеральных, провинциальных и местных правительств); добровольные
сделки (например, продажа квот на выбросы углерода на добровольных углеродных рынках);
сделки, вызванные необходимостью соблюдения определенных правил (например, механизмы
оплаты, разработанные в ответ на государственное регулирование); или комбинированные
платежи, для которых объединяются различные источники средств. Платежи осуществляются
Настоящий документ посвящен описанию тех услуг лесных экосистем, которые дают неосязаемые
выгоды и рынки которых ещё не сформировались и нуждаются в развитии.
1
В целях сведения к минимуму воздействия процессов ФАО на окружающую среду и достижения
климатической нейтральности настоящий документ напечатан в ограниченном количестве
экземпляров. Просьба к делегатам и наблюдателям приносить на заседания свои экземпляры документа
и не запрашивать дополнительных копий. Большинство документов к заседаниям ФАО размещено в
Интернете по адресу: www.fao.org .
2
COFO/2014/4.5
на основе формальных и неформальных контрактов, в которых определяется финансовая
стоимость услуг по ответственному уходу за окружающей средой и которые варьируются от
неформальных соглашений с участием только двух сторон до крупномасштабных
государственных систем, в рамках которых инвестиции направляются на соответствующее
управление окружающей средой.
II.
ОПЛАТА ЭКОСИСТЕМНЫХ УСЛУГ ЛЕСОВ КАК
ПОЯВЛЯЮЩАЯСЯ ВОЗМОЖНОСТЬ ФИНАНСИРОВАНИЯ
УСТОЙЧИВОГО УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ
4.
По мере роста понимания политиками и общественностью важности экосистемных
услуг, в том числе и их существенной экономической значимости, во все мире растет
популярность схем ОЭУ (ТЕЕВ, 2009 год 2). Осознание критической роли экосистемных услуг
лесов, например связывания углерода, при решении проблем изменения климата также
стимулировало введение ОЭУ как возможного средства образования дополнительных доходов.
5.
Растущее число стран предпринимает существенные шаги по введению ОЭУ.
В частности в Латинской Америке многие страны продолжают изучать вопрос о введении ОЭУ
и совершенствовать эту систему, что приводит к появлению всё большего числа проектов, и
некоторые из этих усилий перерастают в национальные стратегии в области ОЭУ. За эти годы
платежи росли быстро и продолжают увеличиваться (Peter и Stanley и др., 2013 год 3). В других
регионах разрабатываются необходимые политические рамки (особенно по углероду), что
свидетельствует о всеобщей тенденции к повышению. Согласно СОФО за 2014 год, в 2011 году
в целом по миру доходы от ОЭУ составили 2,5 миллиарда долл. США, а общее число людей,
получивших платежи в рамках ОЭУ с 2005 года, составило приблизительно 220 миллионов.
6.
В тех странах, в которых ОЭУ является важным политическим инструментом, данные
свидетельствуют о достижении существенных экологических и социально-экономических
результатов. Помимо прямых финансовых выгод, схемы ОЭУ, как сообщается, расширили
возможности участвующих в них общин в том, что касается увеличения числа источников
средств к существованию и извлечения доходов. К этому относится, например, и так
называемое промежуточное финансирование, позволяющее общинам перейти на другие
приносящие доход виды деятельности. Помимо этого, к другим отмеченным положительным
"волновым последствиям" относятся рост темпов экономического развития на местах и
повышение продуктивности природных ресурсов, что было достигнуто благодаря улучшению
регулирующих и вспомогательных услуг экосистем, например благодаря очистке воды,
снижению воздействия стихийных бедствий и регулированию паводков. В некоторых случаях
схемы ОЭУ способствовали уточнению прав собственности и укреплению позиций сельских
общин как ответственных за состояние окружающей среды (Grieg-Gran, 2003 год 4).
III.
СОДЕЙСТВИЕ УКРЕПЛЕНИЮ СОТРУДНИЧЕСТВА В ТОМ,
ЧТО КАСАЕТСЯ ОПЛАТЫ ЭКОСИСТЕМНЫХ УСЛУГ ЛЕСОВ,
И ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ ЭТИХ ПЛАТЕЖЕЙ
7.
При раздельном рассмотрении схем платежей за различные экосистемные услуги леса
получается, что схемы ОЭУ в области водоразделов продолжают оставаться популярными,
ТЕЕВ, 2009 год. Экономика экосистем и биоразнообразия для национальных и международных
политиков – Резюме. Реакция на потери природы.
2
Peters-Stanley, M., Hamilton, K и Yin, D. 2012 год. Использование природы с выгодой для дела:
Состояние рынков по торговле квотами на выбросы углерода, 2012 год. Тенденции в лесном хозяйстве,
Вашингтон, О.К.
3
Grieg-Gran, M., Porras, I. и M.L. Moreno. 2003 год. Социальные последствия платежей за экологические
услуги в Коста-Рике. Количественное полевое исследование и анализ водораздела Вирилла, МИОСР,
Лондон.
4
COFO/2014/4.5
3
функционируют в более чем 30 странах и растут быстрыми темпами (Bennet и др., 2012 год 5).
Преимущественно они осуществляются такими инвесторами в общественные товары, как
правительства и НПО, а участие частного сектора в основном диктуется необходимостью
соблюдения определенных правил. Китай по-прежнему является мировым лидером и
осуществляет свои обширные государственные инвестиционные программы в области
экологической компенсации за восстановление земель, подверженных деградации.
8.
Несмотря на неопределенность относительно соглашений по уменьшению выбросов
парниковых газов, достигнутых после подписания Киотского протокола, быстро растут рынки
торговли квотами на выбросы углерода как на добровольной, так и на регулируемой основе.
На глобальном уровне текущие тенденции обусловлены наметившейся стратегией,
направленной на институциональное установление подсчета выбросов углерода и торговли
ими. Предпринимаются также усилия, направленные на оказание помощи национальным
правительствам в деле разработки соответствующих политических рамок и стратегий
("готовность к программе REDD"). К этому относятся, например, обязательства по
многостороннему финансированию на сумму в приблизительно 1 миллиард долл. США в
рамках таких инициатив, как Программа ООН REDD, Партнерский механизм Всемирного
банка по финансированию работ, касающихся связывания углерода лесами (ПМСУЛ), Фонд
Биоуглерод и Программа инвестирования в лесное хозяйство. К этим усилиям относятся также
различные двусторонние договоренности, например пожертвование Норвегии для Индонезии
на сумму в 1 миллиард долл. США. На глобальном уровне стоимость добровольных проектов в
области связывания углерода лесами составляла в 2011 году 188 миллионов долл. США, и эти
проекты охватывали площадь в 17,8 миллионов гектаров (Peters-Stanley и др., 2012 год).
Существуют, однако, большие отличия в объеме инвестиций как между регионами, так и
внутри их, причем возглавляет список Латинская Америка. В целом, проекты по улавливанию
углерода лесами всё ещё находятся на этапе тестирования и изучения.
9.
Схемы ОЭУ в области услуг биоразнообразия варьируются от защиты целых экосистем
и природных мест обитания до защиты конкретных видов или генетических ресурсов. Они
могут быть также в виде природоохранных концессий или биоразведочных проектов. Услуги,
предоставляемые лесными ландшафтами, и услуги по предоставлению возможностей для
отдыха ассоциируются с эстетическими, культурными или другими уникальными аспектами
конкретного района и зачастую связаны с охраной наследия природы, заповедников дикой
природы и прибрежных зон. Несмотря на то, что правительства являются основными
поставщиками обеих вышеперечисленных услуг и традиционно делают это посредством
создания охранных зон, в управлении ими всё большее участие принимают местные общины и
коренные жители. Во многих развивающихся странах растет также значимость экотуризма и
разведения лесов для отдыха в черте городов.
10.
При реализации схем ОЭУ предпринимаются всё более активные попытки сочетать
различные виды оплаты за экосистемные услуги либо на концептуальной основе (когда
совместные выгоды учитываются, но не определяются количественно и не оплачиваются), либо
по фактической реализации (когда осуществляются проверка предоставления различных услуг
и последующая соответствующая оплата). Такая концепция группирования ОЭУ стала
особенно заметной после формирования рынков торговли квотами на выбросы углерода,
поскольку стало очевидным, что существующие схемы смогут приносить больше средств
благодаря квотам на выбросы углерода. Помимо содействия более эффективному достижению
целей в области защиты окружающей среды, такое группирование может привести к
существенному уменьшению операционных издержек. По причинам того, что можно снизить
затраты по мере увеличения бизнеса и повысить эффективность сбыта, посредники,
работающие с покупателями и производителями экосистемных услуг, также выступают в
поддержку такого группирования и способствуют этому. На практике в реализации схем ОЭУ
Bennett, G., N. Carroll, и K. Hamilton. 2012 год. Составление карт новых водных путей: Положение дел с
платежами в области водоразделов, 2012 год. Тенденции в лесном хозяйстве, Вашингтон, О.К. Доступно
в интернете по адресу: http://www.ecosystemmarketplace.com/reports/sowp2012.
5
4
COFO/2014/4.5
более важным является то, что многие страны и организации в целях мобилизации финансовых
ресурсов взяли на вооружение пакетный подход, включающий группирование и использование
других программ с выгодой для дела, путем точного определения того, каким образом
перестройка экологической инфраструктуры может способствовать достижению обширного
круга более широких задач в области развития – от уменьшения последствий изменения
климата до снижения уровней нищеты и питьевого водоснабжения.
IV.
ДЕЙСТВУЮЩИЕ ПРОБЛЕМЫ
11.
Несмотря на эти растущие возможности, эффективность ОЭУ как одного из средств
решения проблемы финансирования УУЛ на глобальном уровне остается недостаточной и
неровной. В настоящее время многие инициативы в области ОЭУ являются
нежизнеспособными без постоянной и существенной поддержки извне. Во многих странах
средний уровень доходов от ОЭУ всё ещё слишком низок для того, чтобы стать для
землевладельцев реальным стимулом для восторженного присоединения к программам ОЭУ.
К основным факторам, которые продолжают сдерживать процесс надлежащего введения этих
схем, а также их расширения, относятся ограниченное признание значимости услуг лесных
экосистем в мерах государственной политики и финансовых решениях и отсутствие
благоприятных условий, которые способствуют признанию этих ценностей на международном
уровне.
12.
К ключевым элементам таких неблагоприятных условий относятся недостаточная
политическая и ведомственная поддержка разработке пакетов целенаправленных
инвестиционных проектов и низкие организационные возможности. Некоторыми другими
препятствиями являются отсутствие способностей к проведению соответствующего анализа
рынков и вопросов развития, огромные первоначальные затраты, существенная зависимость от
доноров/внешней помощи в первые годы и высокие операционные издержки. Развитию
относящихся к углероду механизмов ОЭУ, включая программу REDD, мешают запутанность
правил, отсутствие широко признанных стандартов, неясные права пользования и
собственности и неопределенность относительно устойчивости в долгосрочном плане
( Peters-Stanley и др., 2012 год).
V.
КЛЮЧЕВЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ, СПОСОБСТВУЮЩИЕ ВВЕДЕНИЮ
ОПЛАТЫ ЭКОСИСТЕМНЫХ УСЛУГ ЛЕСОВ
13.
ФАО вместе с другими членами Совместного партнерства по лесам (СПЛ) оказывала
странам помощь в решении некоторых из вышеперечисленных проблем и введении ОЭУ как
ключевого инструмента политики в области лесного хозяйства с целью увеличения
финансирования УУЛ. В апреле этого года ФАО, Международная организация по
лесоматериалам тропических лесов (МОЛТЛ) и правительство Коста-Рики совместно
организовали Международный форум по ОЭУ тропических лесов. На Форуме была
подчеркнута важность разработки и реализации в тропических странах надежных и устойчивых
механизмов ОЭУ и обмена передовым опытом и извлеченными уроками с целью активизации
предпринимаемых на глобальном уровне усилий по содействию ОЭУ. Его участники также
призвали правительства, гражданское общество, частный сектор и международные организации
работать вместе в целях создания благоприятных условий для ОЭУ на всех уровнях.
14.
В качестве части процесса содействия ОЭУ ФАО провела анализ конкретных
исследований, в которых подчеркивается необходимость в сильной политической поддержке,
соответствующих системах управления и гибких институциональных возможностях в качестве
предварительных условий для успешной реализации схем ОЭУ. Эти примеры демонстрируют
также, что для усиления государственной поддержки ОЭУ необходимо крепко увязывать
выгоды от экосистемных услуг лесов с такими более широкими целями в области развития, как
снижение уровней нищеты и создание рабочих мест в сельских районах. Страны, которые были
первыми в разработке схем ОЭУ, концентрировали свои усилия на упреждающем признании и
COFO/2014/4.5
5
укреплении экономической значимости продукции и услуг лесов путем создания и
поддержания равных условий для лесного и других секторов.
15.
В целом становится очевидным, что создание сильных, жизнеспособных и
долгосрочных программ в области ОЭУ и управление ими требуют соответствующих
политических рамок и устойчивых институциональных, а также организационных
возможностей. Ключевыми благоприятными для этих целей элементами являются:
a) четкие механизмы обеспечения прав пользования и собственности в целях защиты
ресурсов;
b) кодексы, стандарты и другие правовые инструменты, снижающие риски и
неопределенность;
c) всеобъемлющие меры политики, в основу которых заложена мораль равноправной
ответственности и справедливого распределения выгод в целях содействия росту
интереса со стороны местных общин и их активного участия;
d) соответствующие многосторонние платформы и институциональные структуры,
способствующие учету лесного сектора в национальных процессах планирования и
принятия финансовых решений.
16.
Для применения схем ОЭУ необходимо также, чтобы отвечающие за лесной сектор
органы обладали существенными административными и коммуникационными навыками для
осуществления необходимых мер в области пропаганды и связи в целях мобилизации
соответствующей политической воли и действий. Для того чтобы стать передовыми и
восприимчивыми к нововведениям, эти организации должны обладать:
a) своевременными и надежными данными о лесных ресурсах и их участии в жизни
общества;
b) достаточными знаниями о финансовых документах, инструментах и процессах и
сильным желанием разрабатывать и воспринимать новые финансовые инструменты
и механизмы; и
c) способностью привлекать другие сектора, особенно частный сектор, и другие
высокие уровни власти.
VI.
•
•
ВОПРОСЫ ДЛЯ РАССМОТРЕНИЯ
Комитет может предложить странам активизировать свои усилия, направленные на
содействие введению ОЭУ и расширение успешных инициатив, которые могут
принести существенные положительные социальные и экономические результаты;
Комитет может рекомендовать ФАО оказывать поддержку государствам-членам в:
o повышении эффективности текущих программ по ОЭУ, в том числе и путем
постепенного установления рынков ОЭУ;
o повышении необходимых возможностей лесохозяйственных ведомств,
занимающихся введением ОЭУ, с тем чтобы они могли развивать успешные
инициативы в области ОЭУ;
o разработке общих определений и осмыслении правовых последствий введения
ОЭУ (таких, как собственность, права и обязанности, принцип
дополнительности, уровни отсчета и пороги);
o содействии обмену знаниями о передовой практике и опытом на глобальном и
региональном уровнях и укреплении необходимого сотрудничества в целях
введения ОЭУ.