Мулюкова Е.С - Финансовый Университет при Правительстве РФ

УПРАВЛЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННЫМИ
РЕСУРСАМИ РЕГИОНА (ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ ПОДХОД)
TARGET-PROGRAM MODEL OF PUBLIC FINANCE MANAGEMENT
Мулюкова Е.С.
студент, ФГБОУ ВПО «Чувашский государственный
университет имени И.Н.Ульянова»
Научный руководитель: к.э.н., доцент кафедры финансов,
кредита и статистики Александрова О. Г.
Аннотация. Научная работа посвящена анализу применения программноцелевого метода в управлении общественными ресурсами региона на примере
бюджетов
субъектов
Приволжского
федерального
округа.
Проведено
исследование программной составляющей расходов региональных бюджетов.
Произведено кластерное распределение регионов с целью выявления проблем и
предложения
рекомендаций
по
совершенствованию
программного
бюджетирования и повышения эффективности управления общественными
ресурсами региона.
Ключевые слова: Программное бюджетирование, программно-целевой
подход, целевые программы, эффективность управления общественными
ресурсами.
Annotation. The scientific work is devoted to the analysis of target-program
model of public finance management in the region with the example of the Volga
Federal District regions. Program expenditures of budgets of the regions was also
investigated. In order to identify problems and recommendations for improving
program budgeting and efficient management of public resources regions were
aggregated into clusters.
Keywords: the program budgeting, the target-program model, targeted programs,
the effective management of public finance.
На
сегодняшний
преимущественным
день
программно-целевой
методом
управления
метод
представляется
общественными
ресурсами
Федерации и регионов. Целевое программирование выявляет приоритеты
социально-экономического развития и концентрирует силы и средства на
ограниченном числе стратегических задач, обеспечивает увязку программ
между собой и остальными блоками экономики.
В связи с проведением бюджетной реформы программно-целевой метод как
составная часть бюджетирования, ориентированного на результат (БОР),
становится
преимущественным
методом
управления
общественными
ресурсами Федерации и регионов. В настоящее время на территории субъектов
Приволжского федерального округа (далее – ПФО) широко используются
федеральные (ФЦП), региональные (РЦП), ведомственные (ВЦП) целевые
программы,
а
также
нововведение
программного
бюджетирования
-
государственные целевые программы (ГЦП). Посредством программноцелевого
метода
финансируются
все
сферы
деятельности
органов
государственной власти. По отчетным данным Минрегиона РФ за 2011 г. на
территории России было принято и утверждено 2 644 программы и проекта. На
регион в среднем приходится 32 целевые программы.
Во
многом
характер
применения
программного
планирования
предопределяется состоянием бюджетной сферы региона. Исследование
программной составляющей расходов республиканского бюджета Чувашской
Республики и других субъектов ПФО в 2011 году выявило некоторые
прослеживаемые тенденции. Так, расходы регионального бюджета, связанные с
обеспечением общих вопросов деятельности органов государственной власти, а
также с обеспечением безопасности, в меньшей степени включены в целевые
программы. Такая ситуация является достаточно традиционной для статей
«Общегосударственные
вопросы»,
«Национальная
безопасность
и
правоохранительная деятельность», а также для статей «Образование»,
«Здравоохранение», «Социальная политика» в силу того, что значительная
часть
бюджетов
направляется
на
текущие
расходы
республиканских
учреждений данных профилей. Однако в ряде рассматриваемых регионов
имеются
отклонения
характеризуется
от
высоким
тенденции.
уровнем
Например,
программных
Оренбургская
область
расходов
разделу
по
«Физическая культура и спорт» – 81,1%, а Республика Марий-Эл по разделу
«Культура и кинематография» – 72,4% в 2011 г.
В
наибольшей
степени
в
регионах
через
целевые
программы
финансируются расходы в разделе «Национальная экономика». Это связано,
во-первых, с тем, что по данному разделу проходит крупное по объемам
финансирования направление РЦП – транспорт и дорожное хозяйство. Вовторых, поддержка реального сектора экономики (сельского хозяйства, малого
предпринимательства) составляет еще одну крупную статью расходов.
Следующим разделом расходов, характеризующимся высоким уровнем
программирования,
стал
раздел
«Жилищно-коммунальное
хозяйство»
Лидирующую позицию по отчетным данным 2011 г. заняла Чувашская
Республика – приоритет программного планирования обусловлен особой
важностью для раздела «ЖКХ» в достижении четкой целевой ориентации и
концентрации ограниченных ресурсов на наиболее важных стратегических
направлениях. Только программное бюджетирование способно обеспечить
адресность использования, комплексность мероприятий, предотвращение их
дублирования в этой области. В Чувашии расходы раздела «ЖКХ»
концентрируются в рамках крупной по объемам финансирования программы
«Обеспечение населения Чувашской Республики качественной питьевой водой
на 2009-2020 годы». 71% расходов приходятся на данную программу.
Финансирование раздела «ЖКХ» во всех субъектах ПФО производится более
чем на 90% за счет средств региональных бюджетов, что обуславливает
проблему недофинансирования данных целевых программ ввиду отсутствия
необходимых финансовых ресурсов. Так в Чувашской Республике процент
исполнения заложенных программных расходов по данному разделу за
исследуемый период снижался: если в 2007 г. исполнение составило 100%, то в
2009 г. – 62%, и 56% в 2010 г.
Сам по себе высокий уровень программизации бюджета не говорит об
эффективности использования бюджетных средств. Важной составляющей
качества организации управления общественными ресурсами является оценка
результативности
и
экономической
эффективности
целевых
программ.
Сложность оценки заключается в отсутствии единой целостной системы
оценочных индикаторов. Проведенный корреляционно-регрессионный анализ с
целью
выявления степени влияния применения программно-целевого
бюджетирования регионов ПФО на основные показателей социальноэкономического положения данных регионов оказался непоказательным ввиду
присутствия множества других неколичественных факторов, которые делают
невозможным определение главных из них, характера их воздействия. Кроме
того, привлекаемые для достижения индикаторов небюджетные ресурсы в
бюджете не отражаются.
Применение другого метода математического моделирования – кластерного
анализа, выявило субъекты Приволжского федерального округа, схожие между
собой по показателям уровня программизации бюджета и общего объема
расходов. При этом, кластерный метод не оценивает непосредственно
эффективность
использования
методов
программно-целевого
программирования, а лишь позволяет создать базу для ранжирования регионов
относительно друг друга. Так, полученные результаты позволяют сделать
вывод о том, что по уровню программизации бюджета и объему расходов
бюджета можно выделить 4 выраженных кластера, (Рис. 1).
Рис. 1. Кластеризация регионов Приволжского федерального округа по
уровню программизации бюджета и объему расходов бюджета региона
(составлено автором)
В первый кластер выделилась Республика Мордовия, отличающаяся
высоким уровнем программизации бюджета при достаточно низком общем
объеме расходов. Второй кластер образовал Пермский край, который в
противоположность Мордовии характеризуется достаточно высоким объемом
расходов, но самым низким показателем уровня программизации бюджета.
Третий кластер включает в себя такие регионы, как: Республика Башкортостан,
Республика Татарстан, Самарская область, Саратовская область, Удмуртская
Республика, Ульяновская область. Данные регионы отличаются средним
уровнем программизации бюджета при самым высоком объеме расходов по
Приволжскому федеральному округу. Регионы четвертого кластера, как и
третьего, имеют средний уровень программизации бюджета, но объемы
расходов бюджетов данных регионов наиболее низкие по Приволжскому
федеральному округу. В данный кластер вошли Нижегородская область,
Республика Марий-Эл, Республика Чувашия, Оренбургская и Пензенская
области.
Таким образом, приведенная методика позволяет осуществить кластерное
распределение регионов с целью выявления проблем развития и предложения
рекомендаций по совершенствованию программного бюджетирования и
повышения эффективности управления общественными ресурсами региона.
Помимо
федеральных,
региональных,
ведомственных,
адресно-
инвестиционных целевых программ в бюджетах некоторых субъектов ПФО
фигурируют
государственные
программы,
являющиеся
нововведением
программного бюджетирования, (Рис.2).
53.7%
60.0%
40.0%
20.0%
17.9%
21.7%
20.0%
15.1%
8.5%
0.2%
0.0%
Рис. 2. Доля государственных программ в общем объеме программных
расходов бюджетов субъектов ПФО
(Источник: составлено автором)
К примеру, в Республике Башкортостан государственные программы
применяются с 2008 года – ГЦП «Башкиры Российской Федерации на 20082017 годы». В таких регионах, как Оренбургская область, Саратовская область,
Республика Татарстан и Республика Удмуртия, Чувашская Республика
финансируется государственная программа «Доступная среда на 2011-2015
годы»,
ГЦП
развития
сельского
хозяйства
и
регулирования
рынков
сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг.
Несмотря на достаточно высокую долю ГЦП в структуре бюджетных расходов,
механизм реализации государственных программ далек от совершенства. На
данный
момент
государственные
программы
финансируются
через
федеральные и региональные целевые программы, т.е. входят в их структуру в
силу отсутствия отдельной статьи финансирования. Безусловно данный аспект
является проблемным.
Внедрение программного бюджетирования, безусловно, длительный и
трудоемкий процесс, требующий наличия необходимой нормативно-правовой
базы
и
методического
обеспечения
для
осуществления
перехода
к
программному бюджету и разработки государственных программ. Практика
реализации федерального закона Российской Федерации от 8 мая 2010 г. N 83ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации
в
связи
с
совершенствованием
правового
положения
государственных (муниципальных) учреждений" и переход на программный
принцип построения бюджета регионов выявил ряд системных проблем,
препятствующих повышению эффективности бюджетных расходов, как
ключевого фактора достижения устойчивого развития России, повышения
уровня жизни и качества услуг для населения, предоставляемых государством.
Модернизация бюджетной системы региона и применение передовых
информационно-технологических решений значительно упростит процесс
построения бюджета на основе целевых программ и будет способствовать
решению непростых задач государственного управления. В связи с этим, одна
из главных целей, которая стоит перед органами государственной власти –
автоматизация стадий бюджетного процесса субъекта Российской Федерации.
Однако, степень внедрения информационных разработок, в первую очередь,
зависит от ресурсной базы региона. Так, г. Москва, Республика Саха (Якутия),
Республика Коми, как регионы в большей степени обеспеченные финансовыми
ресурсами, в сотрудничестве с одной из лидирующих компаний рынка
управленческих и информационных технологий для государственного и
муниципального сектора – «БФТ», достигли наибольших успехов по
реализации механизмов программного бюджетирования. Линейка программных
продуктов таких компаний представлена рядом модулей, которые образуют
единое информационное пространство в сфере планирования и исполнения
бюджета,
мониторинга
деятельности
органов
власти,
эффективности
разработанных ими целевых программ с возможностью сопоставления учетных
данных на региональном уровне.
Компания «БФТ» реализовала около 2 300 проектов в 37 регионах и более,
чем 8 450 муниципальных образованиях Российской Федерации и насчитывает
региональную сеть из 14 филиалов, в том числе и в Чувашской Республике, а
также в таких субъектах ПФО, как Нижегородская область, Республика
Татарстан,
Пермский
край.
Конкурирующая
компания
«Кейсистемс»
реализовала проекты в 28 субъектах федерации и 200 муниципальных районах.
При этом, в ПФО модуль «Программно-целевое планирование» на уровне
субъекта внедрен лишь в Удмуртской Республике и Чувашской Республике.
Несмотря на активную деятельность по автоматизации процесса разработки
программ и управления упомянутыми компаниями, еще около 20 субъектов РФ
в нем не затронуты. Кроме того, ряд проблем может быть вызван
одновременным использованием внутри региона информационно-технических
решений, разработанных разными компаниями:
- несопоставимость форматов представления выходных данных для
использования как в рамках одного региона, так и для сравнительного анализа с
другими субъектами Федерации;
- функции программных продуктов могут дублироваться, а значит,
идентичные услуги разработчика будут оплачены дважды.
Подытожив вышеизложенное, можно сказать, что в регионах имеются
определенные предпосылки к переходу на программное бюджетирование в той
или иной его форме.
Положения Закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ
предусматривают обязательную реализацию мероприятий по повышению
эффективности расходов, в частности, разработку региональных программ
повышения эффективности расходов, которые послужат основой для принятия
решений о выделении трансфертов из федерального бюджета.
В конечном итоге программное формирование бюджета приведет к
повышению прозрачности и результативности государственных расходов.
Формирование программ будет способствовать решению крупных, значимых
социально-экономических
задач.
Кроме
того,
повысится
качество
планирования, а усилия всех субъектов экономики объединятся для достижения
общенациональных целей.
С другой стороны, даже кратко обозначенная в рамках данной работы
проблематика показывает необходимость продолжения серьезной работы по
доработке
нормативно-методологического
обеспечения
программного
бюджета, прежде всего, на федеральном уровне.
Литература:
1. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации
[Электронный ресурс]: Режим доступа www.minfin.ru
2. Официальный сайт методической и информационной поддержки
реализации Федерального закона № 83-ФЗ [Электронный ресурс]: Режим
доступа www.fz-83.ru
3. Официальный
сайт
Министерства
регионального
развития
РФ
[Электронный ресурс]: Режим доступа www.minregion.ru.
4. Официальный
сайт
органов
власти
Чувашской
Республики
[Электронный ресурс]: Режим доступа www.cap.ru
5. Официальный сайт компании БФТ [Электронный ресурс] Режим
доступа: www.bftcom.com
6. Официальный сайт компании «Кейсистемс» [Электронный ресурс]
Режим доступа: www.keysystems.ru