Коськина Е. Стабилизационный фонд в РФ

Коськина Е. Стабилизационный фонд в РФ
На протяжении последних четырех лет в России проблема дефицита
бюджета плавно превратилась в проблему бюджетного профицита. В 20002003 гг. профицит федерального бюджета в среднем составлял 2% ВВП и
использовался в основном на выплаты по внешнему долгу. Но в связи с тем,
что доходов все больше, а политика правительства направлена на снижение
роли государства в экономике, остаются “лишние” деньги. Действительно,
профицит практически стал равен погашению по основному внешнему долгу,
а ведь есть еще заимствования и выплаты долгов других государств. В 2003
году правительство принимает решение о создании Стабилизационного
фонда для формирования финансового резерва в годы с благоприятной
внешней конъюнктурой и финансирования расходов – в неблагоприятные.
Согласно законодательству, “средства Стабилизационного фонда могут
использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета при
снижении цены на нефть ниже базовой, а также на иные цели в случае, если
накопленный объем средств фонда превышает 500 млрд. рублей” (16 млрд.
долл.).
Таблица 1. Прогноз поступления средств в Стабилизационный фонд
(млрд. руб.)
2004
Поступление средств
2005
200
2006
7
591
519
467
591
1111
1578
НДПИ (нефть)
170
219
206
219
вывозные пошлины
227
300
261
267
1942
0
0
0
34.7
31.0
30.0
30.0
нарастающим итогом
Поступление в текущем году
485
206
3
в том числе за счет следующих
источников:
неиспользованные остатки
средств федерального бюджета
Цены на нефть «Юралс»
долл./барр.
Источниками наполнения Стабилизационного фонда являются
дополнительные доходы, полученные от вывозных таможенных пошлин и
НДПИ на нефть, а также остатки средств федерального бюджета на начало
финансового года, независимо от причин их образования. Дополнительные
доходы составляют поступления в результате превышения цены нефти марки
“Urals” на мировых рынках над базовой ценой – 20 долл./баррель.
Правительство определило, что средние цены на нефть в 2005 году составят
28 долл./баррель. Согласно данным оценкам в проекте Министерства
финансов записаны отчисления в Стабилизационный фонд – 388 млрд.
рублей, и профицит бюджета – 278 млрд. рублей.
Суммарные планируемые дополнительные – это доходы сверх цены
отсечения – 388 млрд.рублей, но часть из них, а именно 197 млрд. рублей,
будет истрачена на внешний долг и дефицит Пенсионного фонда. На то, что
осталось – 221 млрд. рублей – увеличиваются резервы в Стабфонде. В
принципе, этот остаток должен совпадать с профицитом бюджета, но
профицит выше увеличения Стабфонда на 57 млрд. рублей. Возможно, это
несовпадение связано с “какими-то” остатками бюджетных средств, которые
уже не первый год выпадают из бюджетной схемы (хотя по закону они
должны также перечисляться в Стабфонд).
Таблица 2.
Основные показатели федерального бюджета
Закон
% ВВП
бюджете-2004
о
Ожидаемое
исполнение бюджета-2004
Проект
бюджета-2005
Доходы
17.9
21.5
17.8
Расходы
17.4
17.8
16.3
Профицит
0.5
3.7
1.5
0.5
3.7
4.2
0.5
3.0
2.1
0.0
0.0
0.8
0.0
0.7
0.7
Стабфонд
на
конец года
Поступления в
Стабфонд
Использование
Стабфонда
Изменение
остатков
Сумма
“выпадающих”
остатков
выглядит
незначительной
относительно возможных реальных сверх поступлений. Доходов
федерального бюджета может быть намного больше, чем заложено в проекте,
так как они напрямую зависят от цен на нефть. В среднем изменение цены на
1 долл./баррель приводит к росту доходов на 0.24% ВВП или, при новом
налоговом законодательстве, каждый дополнительный доллар в цене на
нефть приносит бюджету не менее 2 млрд. долларов. Таким образом, если
средние цены на нефть в 2005 году составят 32 долл./баррель, то
дополнительные доходы сверх заложенных в бюджете превысят 6 млрд.
долл. Это приведет к тому, что объем Стабфонда увеличится к концу 2005
года до 32 млрд. долларов, а не до 26 млрд. как планирует правительство.
Cоздание резервного фонда основано на теоретических проблемах
экономики, где рассматриваются межвременная оптимизация расходов и
максимизации распределения благосостояния между поколениями. Политика
“откладывания” расходов на будущее является оптимальной для ресурсоэкспортируемых стран, с точки зрения сглаживания внешних рисков.
Особенно она будет действенной для стран, где эффективность
государственных расходов находится на низком уровне, но постоянно
улучшается. Именно в таких странах “отложенные” сегодня расходы не
просто являются запасами на будущее, но и будут реально больше завтра
благодаря их более эффективному использованию.
Таким образом, откладывать расходы возможно и разумно, но при этом
надо проводить структурные реформы самого государственного управления
и повышать эффективность государства.
До настоящего времени вопрос о способах расходования накопленных
и постоянно пополняющихся средств Стабилизационного фонда затрагивает
многих экономистов.
Есть мнение, что при решении проблемы
Стабилизационного фонда необходимо одновременно решать и проблему
нефтяной отрасли. Средства Стабфонда - это налоговые платежи нефтяных
компаний. Однако сама нефтяная отрасль нуждается в ближайшее время в
резком росте капиталовложений для строительства трубопроводов и
освоения новых месторождений.
Другие считают, что средства стабилизационного фонда не должны
расходоваться ни на что. Функциональное назначение средств Стабфонда –
бюджетная страховка, решение макроэкономических проблем, то есть
стерилизация излишней ликвидности в ситуации успешных для экономики
лет и пополнение ликвидной ситуации в плохие годы. Если нам нужны
дополнительные аэропорты или трубопроводы, их строительство должно
быть профинансировано из бюджета страны, а если средств в нем
недостаточно, то нужно поискать, каким образом профицит может
распределяться между пополнением Стабфонда и наполнением регулярного
бюджета.
Правительство видит целесообразным в течение ближайших лет
расходовать все средства свыше базового уровня Стабфонда в 500 млрд.
рублей на досрочное погашение наиболее дорогой части внешнего долга
России, прежде всего его нерыночной части, а именно долга перед
Парижским клубом кредиторов. Наиболее дорогая часть долга
обслуживается по ставке примерно 7% годовых. Объем внешнего долга
России в случае его досрочного погашения к концу 2005 года составит $93
млрд (по оригинальному графику - $100 млрд), 2006 г. - $72 млрд ($91 млрд),
2007 г. - $51 млрд ($81 млрд), 2008 г. - $42 млрд ($72 млрд), 2009 г. - $38
млрд ($68 млрд), 2010 г. - $34 млрд ($64 млрд).
Кроме того, начиная с 2008 года, планируется привязать базовый объем
стабфонда к ВВП, отказавшись от фиксированной суммы в 500 млрд рублей,
и доведя его до размера 3,1 - 4,5% ВВП. По расчетам министерства
финансов, такой размер стабилизационного фонда при падении цен на нефть
в случае падения до 15 долларов за баррель позволит государству
финансировать
свои
обязательства
в
течение
2-3
лет.
С конца 2004 года или начала 2005 года средства Cтабфонда будут
инвестироваться в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30
октября 2004 года, их предполагается вкладывать в государственные
облигации 10 стран со стабильно развивающейся, прочной экономикой.
Принимать инвестиционные решения будет Банк России, а Минфин будет
выполнять функции отслеживания инвестирования средств. Крайне опасно,
если государственный чиновник будет принимать инвестиционные решения,
определять, на что потратить деньги для инвестирования с точки зрения
доходности.
Критика накопления резервов состоит в оценке влияния текущих
государственных расходов на рост производства и инвестиционные стимулы.
Сокращение расходов государства не только снижает текущее
благосостояние населения, но и будущие доходы от производства из-за
упущенных инвестиционных возможностей. Это особенно важно для
экономик, в которых объем физического капитала находится на низком
уровне, и поэтому более эффективно его наращивать, а не держать в
финансовых активах.
И все же наша страна богатеет с каждым годом. Единственное, что
плохо – богатеет не из-за роста производительности, а за счет высоких
мировых цен на нефть и быстро растущего экспорта ее же. Эффективна ли
эта стратегия накопления, а не вложения ресурсов в нефинансовый капитал:
физический - инвестиции в реальный сектор или человеческий – социальные
расходы, – не очевидно.